3 Gjeldende rett og rettslige rammer for departementets forslag
3.1 Språkkrav for norsk statsborgerskap etter gjeldende rett
I dette punktet gis en kort oversikt over gjeldende språkkrav i statsborgerloven. Dette er det viktig å redegjøre for innledningsvis, ettersom forslagene i denne proposisjonen dels tar utgangspunkt i gjeldende språkkrav ved innføring av nye vilkår, og dels endrer dagens krav om gjennomført norskopplæring for å få statsborgerskap. Etter statsborgerloven § 7 første ledd bokstav f, jf. § 8, er det i dag krav for personer mellom 18 og 55 år om gjennomført norskopplæring som vilkår for norsk statsborgerskap etter søknad. Det stilles ikke krav om beståtte prøver i norsk eller samfunnskunnskap.
Rett og plikt til 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble innført 1. september 2005 i introduksjonsloven. Statsborgerloven ble endret samtidig, slik at det etter 1. september 2008 stilles krav om at søkere mellom 18 og 55 år har gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring for å ha rett til norsk statsborgerskap. Alternativt kan søkeren dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav f jf. § 8. Hva som anses som tilstrekkelige kunnskaper er regulert i statsborgerforskriften § 4-2.
Rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 ble utvidet fra 300 timer til 600 timer fra 1. januar 2012. Statsborgerloven § 8 ble endret samtidig. For søkere mellom 18 og 55 år som er omfattet av plikt til opplæring etter introduksjonsloven, er det et krav at de må ha oppfylt sin plikt etter loven, dvs. også krav om å ha gjennomført opplæring i samfunnskunnskap. For søkere som ikke er omfattet av plikt til opplæring etter introduksjonsloven, er det fortsatt et krav om at de må ha gjennomført 300 timer norskopplæring eller dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.
3.2 Introduksjonslovens regler om obligatoriske prøver
I dette punktet gis en oversikt over de prøvene som benyttes ved avslutning av opplæring i norsk og samfunnskunnskap i dag. Dette er relevant i denne proposisjonen ettersom departementet foreslår at det er disse prøvene som skal benyttes ved innføring av de nye vilkårene for statsborgerskap.
De som etter 1. september 2013 får innvilget en oppholdstillatelse som gjør at de kommer inn i personkretsen for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 første ledd, vil være pålagt å gå opp til avsluttende prøver i norsk og i samfunnskunnskap. Dette gjelder personer mellom 16 og 55 år som har fått en oppholdstillatelse etter Lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, og søkere som har fått kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 34. Personer med rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan gå opp til gratis prøve én gang.
For de som kun har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 annet ledd, er det mulig å gå opp til prøve i norsk og samfunnskunnskap, men dette er ingen plikt. Dette gjelder utlendinger som er nevnt i introduksjonsloven § 17 første ledd som er mellom 55 og 67 år. Personer som kun har rett til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan gå opp til gratis prøve én gang.
For de som kun har plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd, er det mulig å gå opp til prøve i norsk og samfunnskunnskap, men dette er ingen plikt. Dette gjelder arbeidsinnvandrere mellom 16 og 55 år fra land utenfor EØS/EFTA-området, og personer mellom 16 og 55 år som er familiegjenforente med disse. Personene dette gjelder må betale for å gå opp til prøven, og for eventuell opplæring.
Personer som ikke har rett og/eller plikt til å delta i opplæring eller gå opp til avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, har mulighet til å gå opp til disse prøvene som privatister. Dette gjelder blant annet EØS/EFTA-borgere og deres familiemedlemmer med oppholdsrett etter utlendingsloven kapittel 13. Hvis disse skal delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og/eller gå opp til avsluttende prøver, må de selv betale for dette.
Personer som dokumenterer at de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk kan søke om fritak fra plikt til opplæring etter introduksjonsloven § 17 fjerde ledd, jf. forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 3. Personer kan også fritas fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap på grunn av helsemessige eller andre tungtveiende årsaker, jf. forskriften § 4. Fritak fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap innebærer også at vedkommende er fritatt fra plikten til å gå opp til avsluttende prøve.
Mål for opplæringen i hhv. norsk og samfunnskunnskap er beskrevet i forskrift 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (Læreplanen). Målene i Læreplanen for 50 timer samfunnskunnskap styrer innholdet i den avsluttende prøven i samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 19 annet ledd. Opplæringen i 50 timer samfunnskunnskap skal beskrive og forklare viktige trekk ved det norske samfunnet. Opplæringen skal gi deltakerne informasjon om rettigheter, plikter og muligheter, og formidle kjennskap til sentrale verdier.
Prøve i samfunnskunnskap skal avlegges uten ugrunnet opphold etter avsluttet opplæring, og som hovedregel senest innen seks måneder, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 22. Deltakerene må svare riktig på 29 av 38 spørsmål for å bestå prøven. Prøven i samfunnskunnskap er oversatt til en rekke språk. Per 31. desember 2014 foreligger prøven på 24 språk. De avsluttende prøvene tester hhv. hvilken kompetanse deltaker har i de ulike ferdighetene i norsk som beskrevet i Læreplanen, og om målene for opplæringen i samfunnskunnskap er nådd. Kandidater som vurderes ikke å kunne dokumentere sine kunnskaper på en fullgod måte gjennom en skriftlig prøve i samfunnskunnskap, for eksempel fordi de mangler grunnleggende leseferdigheter, skal få mulighet til å avlegge prøven muntlig, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere § 23.
Informasjon om prøver og avvikling av disse, både for personer som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i en kommune, og for privatister, gis på nett av Vox, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere § 21. Påmeldingen for deltakere gjør skolene direkte i det elektroniske prøvesystemet. Privatister melder seg opp til prøve via kommunene og betaler til disse. Prøven i samfunnskunnskap kan tas når kommunene finner det hensiktsmessig gjennom hele året. Prøver i norsk skal avvikles minimum to ganger i året. Tidspunktene fastsettes av Vox, og Vox vurderer selv om det er behov for, eller ønskelig med, avvikling mer enn to ganger per år.
Dersom man ikke består prøven i norsk og/eller samfunnskunnskap kan man gå opp til ny prøve, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere § 22 og rundskriv Q-20/2015 del III og. I slike tilfeller må kandidaten betale prøveavgiften selv.
3.3 Rettslige rammer for departementets forslag
I forbindelse med forslagene til endringer i statsborgerloven som fremgår av denne proposisjonen, må det gjøres en vurdering av om endringene er innenfor rammene som Norges grunnlov, norsk lov og internasjonale konvensjoner setter. Nedenfor følger en gjennomgang av relevante rettskilder for forslagene til endringer i denne proposisjonen.
Utgangspunktet ved utforming av vilkår for å bli norske borgere er at spørsmål om statsborgerskap regnes å ligge innenfor hver stats nasjonale jurisdiksjon. Dette framkommer blant annet av Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 3 og FN-konvensjonen om statsborgerskap av 1930 artikkel 1 og 2. Det står der at hver stat ved sin lovgivning bestemmer hvem som er dens statsborgere. Likevel finnes det flere konvensjoner som setter grenser for hvordan man kan utforme regelverk om statsborgerskap. Det følger av Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 6 nr. 3 at Hver statspart skal i sin nasjonale lovgivning gi anledning til erverv av statsborgerskap etter søknad for personer med lovlig og fast bosted på dens territorium. Som vilkår for erverv av statsborgerskap skal det ikke kreves botid lenger enn ti år før søknad fremmes.
I konvensjonens forklarende del understrekes det at statene har mulighet til å stille flere vilkår for statsborgerskap enn botid, og nevner særlige at det kan være aktuelt med vilkår som har integreringsformål.
Grunnloven § 98 lyder: Alle er like for loven.Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Grunnlovens diskrimineringsforbud er utformet som et generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.
Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 5 slår fast at en statsparts regler vedrørende statsborgerskap ikke skal gjøre forskjell, eller innebære noen praksis som innebærer forskjellsbehandling, på grunnlag av kjønn, religion, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. I den forklarende rapporten til konvensjonen tolkes innholdet i bestemmelsen. I avsnitt 40 står det:
Selve statsborgerskapet krever imidlertid at statene fastsetter bestemte kriterier for å fastslå hvem som er deres egne statsborgere. Disse kriteriene kan i gitte tilfeller resultere i særbehandling på statsborgerskapsfeltet. Vanlige eksempler på berettigede grunner for differensiering eller særbehandling er krav om kjennskap til nasjonalspråket for å erverve statsborgerskap, og at avstamning eller fødested gir lettere adgang til erverv av statsborgerskap.
Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet) § 6 første ledd forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn. I § 6 annet ledd defineres diskriminering som direkte eller indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter § 7 (lovlig forskjellsbehandling) eller § 8 (positiv særbehandling). Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet i § 6 når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere. Også artikkel 1.1 i FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering gjelder forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonal eller etnisk opprinnelse.
Lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven) forbyr diskriminering på grunnlag av kjønn. Blant annet forbys diskriminering på grunnlag av graviditet og permisjon. Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter § 6 (lovlig forskjellsbehandling) eller § 7 (positiv særbehandling). Forskjellsbehandling er lovlig når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere. I artikkel 9 i FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner fremgår det: Konvensjonspartene skal gi kvinner de samme rettigheter som menn til å erverve, endre eller beholde statsborgerskap.
3.4 Utenlandsk rett og erfaringer fra andre land
Innføring av kunnskapsprøver som vilkår for å få statsborgerskap er en internasjonal tendens, se blant annet rapporten «Rettigheter og tilhørighet. Evaluering av statsborgerregelverket» utarbeidet av Oxford Research i 2010. Enkelte land setter også krav om visse språkferdigheter. Innføringen av prøver skjer ofte i forbindelse med at et land går fra å se på statsborgerskapet som et middel for integrering, til å se statsborgerskap som målet for fullført integreringsprosess. Når formaliserte språkprøver innføres, er tendensen at samfunnskunnskapsprøver innføres i tillegg. Kravene er ofte innført etter at landene har vedtatt en lovgivning om språk og integreringskurs til voksne innvandrere og flyktninger, ofte kurs som målgruppen har vært forpliktet til å gjennomføre. En rekke europeiske land har da også stilt krav om at man må dokumentere språkkunnskaper eller ha grunnleggende kunnskap om samfunnet for å kunne få statsborgerskap.
I boken «A re-definition of belonging. Language and Integration Tests in Europe» fra 2010 (redigert av Eva Ersbøll, Ricky van Oers og Dora Kostakopoulou) undersøkes integreringsprøver, herunder statsborgerprøver i Østerrike, Nederland, Tyskland, Storbritannia, Danmark, Frankrike, Ungarn, Latvia og Belgia. Innføringen av ulike prøver har vært begrunnet med at innvandrere må ha et visst kunnskapsnivå for å delta aktivt i samfunnet. Forfatterne skriver at det er for tidlig å si noe sikkert om integreringseffekten av de ulike prøvene, men at statsborgerprøvene i de fleste landene har ført til en markert nedgang i antall innvilgede statsborgerskap.
3.4.1 Danmark
Danmark innførte en indfødsretsprøve som vilkår for dansk statsborgerskap i 2007. Prøven omhandlet dansk historie, kultur og samfunnsforhold. Infødretsprøven var en skriftlig flervalgsprøve med 40 spørsmål. 35 av spørsmålene var innenfor rammene av det læremateriale som prøvedeltakerne hadde tilgang til, mens de resterende fem spørsmål gjaldt aktuelle samfunnsforhold. Det fantes både filmer og materiale for de som skulle forberede seg til prøven. Prøven ble avholdt to ganger per år. Den ble tatt på dansk og det var nye prøver til hver prøvedato.
Indfødsretsprøven ble 1. januar 2014 erstattet av en statsborgerprøve. Til prøven stilles i alt 30 spørsmål om aspekter ved dansk samfunnsliv og politikk som er viktige for borgere i et moderne samfunn. Det utarbeides nye spørsmål til hver prøve. 27 av spørsmålene er innenfor rammene av lærermaterialet «Folkestyre og hverdagsliv i Danmark – læremateriale til statsborgerskabsprøven», og i tillegg tre aktuelle spørsmål som ikke er omfattet av pensumet. For å bestå prøven må 22 av 30 spørsmål besvares riktig på 45 minutter. Prøven holdes to ganger i året ved ulike språkskoler. Første prøve avholdes 11. juni 2014. Gebyret er i 2014 på litt over syv hundre kroner. Lærermaterialet finnes både muntlig og skriftlig på Undervisningsminesteriets nettsider, og kan lastes ned gratis. De som tidligere har bestått indfødsretsprøven trenger ikke ta den nye statsborgerprøven. Enkelte grupper er unntatt kravet.
Fra 15. juni 2013 ble det videre et krav om at søkere hadde bestått en danskprøve på A2-nivå (basisnivå) etter det felles europeiske rammeverket for språk.
3.4.2 Canada
I Canada stilles det vilkår om bestått statsborgerprøve for alle personer mellom 18 og 54 år. Prøven ble innført i 1995, og revidert i 2010. Prøven omfatter 20 flervalgsspørsmål, og 75 prosent skal besvares korrekt. Prøven tas på engelsk eller fransk. Spørsmålene er ikke kjent på forhånd. Prøven er vanligvis skriftlig, men kandidaten kan også innkalles til muntlig intervju dersom man tror at kandidaten har manglende språkkunnskaper eller lesevanskeligheter. Hvis en prøvekandidat ikke består skriftlig prøve, innkalles vedkommende automatisk til en muntlig prøve. Prøven tar for seg tre grunnleggende emner: 1) rettigheter og plikter, 2) styreform – herunder Canadas sosiale, kulturelle og politiske historie og 3) geografi. Det finnes en gratis, offisiell studiebok både online og i trykt format. Nødvendig informasjon for å svare på alle spørsmålene finnes i den. Det finnes studiespørsmål og testspørsmål. I 2010 var det 73 prosent av de som gjennomførte statsborgertesten som besto.
3.4.3 Australia
Australia innførte statsborgerprøve 1. oktober 2007. Prøven må bestås av de fleste mellom 18 og 59 år som søker om statsborgerskap. Det gjelder noen unntak knyttet til historiske forhold og til helse. Prøven avlegges normalt digitalt, og består av 20 flervalgsspørsmål med en prøvetid på 45 minutter. 15 spørsmål må være korrekt besvart for å bestå. Spørsmålene har tre svaralternativer hvorav ett er korrekt. Prøven tas på engelsk, og blir derfor også vurdert å være en indirekte prøve på om kandidaten har tilstrekkelig språkferdigheter i engelsk.
Det finnes gratis nedlastbart materiell som forberedelse til prøven. Alle spørsmål som blir stilt på testen er hentet fra det stoffet som på forhånd er definert som grunnlag for testen. Ressursene er tilgjengelige på 37 språk. En eksempeltest som viser hvordan spørsmålene er konstruert er også tilgjengelig.
Spørsmålene til prøven hentes fra en database med spørsmål. Disse er ikke gjort kjent på forhånd. Prøven tas på statlige kontorer rundt i landet etter søknad. Det er ingen faste testdatoer. Prøven kan tas flere ganger.
3.4.4 Tyskland
Tyskland innførte statsborgerprøve 1. september 2008. Prøven er obligatorisk for alle som vil søke om statsborgerskap. Det er visse unntak, for eksempel fullført skolegang i Tyskland, noen studier på universitetet, høy alder eller helseproblemer. Prøven tas på tysk. Det kreves at kandidaten er på nivå B1 (selvstendig nivå) etter det felles europeiske rammeverket for språk.
Prøven er en skriftlig flervalgsprøve som består av 33 spørsmål. For å bestå må 17 spørsmål være korrekt besvart. Prøven tar 60 minutter. I de siste årene har mer enn 90 prosent av deltakerne bestått. De som ikke består kan ta prøven flere ganger.
Det finnes en «testbank» med 310 spørsmål som er tenkt brukt som forberedelse. Man får forklaringer og riktig svar, men bare på tysk.
3.4.5 Sverige
Sverige har ingen statsborgerprøve og det stilles ikke vilkår om språklig kompetanse eller noen form for dokumentasjon av kjennskap til det svenske samfunnet.