4 Høringsforslaget

I høringsnotatet vurderes følgende fire alternativer for å sikre skadelidte dekning ved konkurs mv. i forsikringsforetak fra annen EØS-stat som driver grensekryssende virksomhet her i riket:

1. Utvidelse av yrkesskadeforsikringslovens dekning gjennom Yrkesskadeforsikringsforeningen til å omfatte tilfeller av konkurs i forsikringsforetak,

2. utvidelse av garantiordningen for skadeforsikring i finansforetaksloven, med ulike avgrensninger,

3. endring av yrkesskadeforsikringsloven slik at arbeidsgivere pålegges å tegne yrkesskadeforsikring i et forsikringsforetak som er medlem av en garantiordning som gir dekning ved insolvens også for norske skadelidte, og

4. en omlegging av garantiordningen for skadeforsikring til en fondsbasert ordning, i motsetning til dagens ordning der midler kalles inn fra medlemmene i etterkant.

Alternativ a) innebærer at den kollektive ordningen som i dag er etablert gjennom Yrkesskadeforsikringsforeningen for dekning der arbeidsgiver ikke har tegnet yrkesskadeforsikring eller der forsikringen har opphørt å gjelde, utvides til også å omfatte tilfeller av konkurs i forsikringsforetak. Forsikringsforetak som tilbyr yrkesskadeforsikring, uavhengig av om det gjøres via filial eller grensekryssende virksomhet, har i dag plikt til å være medlem av Yrkesskadeforsikringsforeningen, jf. yrkesskadeforsikringsloven § 4 fjerde ledd. En utvidelse av dekningsområdet vil innebære at forsikringsforetaket også må bidra økonomisk når et forsikringsforetak som selger yrkesskadeforsikring, går konkurs (såkalt ex-post finansiering). En naturlig følge av forslaget vil være at yrkesskadeforsikring tas ut av dekningsområdet for Garantiordningen for skadeforsikring.

Alternativ b) innebærer at Garantiordningen for skadeforsikring utvides slik at også forsikringsforetak som driver grensekryssende virksomhet, får plikt til å være medlem av garantiordningen. I høringsnotatet vises til at en variant vil være at alle utenlandske foretak som selger skadeforsikring gjennom grensekryssende virksomhet, inkluderes. Utvidelsen av garantiordningen vil da ikke bare omfatte yrkesskadeforsikring solgt på grensekryssende basis, men også andre skadeforsikringer solgt på denne måten. En annen variant er at plikten til å være medlem av garantiordningen utvides til utenlandske foretak som gjennom grensekryssende virksomhet selger lovpålagte forsikringer. Slike forsikringer vil bl.a. omfatte yrkesskadeforsikring og ansvarsforsikring for forsikringsformidlere, advokater, eiendomsmeglere, betalingsfullmektiger og opplysningsfullmektiger, vaktvirksomhet og legemiddelansvar. En siste variant er å uvide garantiordningen slik at det kun er krav på yrkesskadeforsikring som dekkes ved konkurs i utenlandske foretak som driver grensekryssende virksomhet i Norge.

Alternativ c) og d) vurderes som som mindre aktuelle. Alternativ c) legger ansvaret for å føre kontroll med forsikringsforetakets medlemskap i en garantiordning på arbeidsgivere, noe som vurderes som krevende. Alternativ d) vurderes som for ressurs- og kostnadskrevende, samt at det er en risiko for at ordningen vil måtte legges om dersom det på sikt blir enighet om en minimumsharmonisert garantiordning i EU.

I høringsnotatet vises til at en gjennomgående utfordring for samtlige forslag er at det kan være krevende for tilsynsmyndigheten i vertsstaten å håndheve medlemsplikten og plikten til å betale inn til ordningen for foretak som ikke har fysisk tilstedeværelse her i riket. Slike foretak er i begrenset grad underlagt vertslandets tilsynsmyndighet. Dette innebærer en risiko for at utenlandske foretak ikke bidrar til den aktuelle ordningen. Selv om den aktuelle garantiordningen skulle ta ut søksmål for norske domstoler og få rettskraftig dom for et forsikringsforetaks plikt overfor ordningen, beror fullbyrdelsen ofte på reglene i den staten der tvangsfullbyrdelsen begjæres, og prosessen vil være ressuskrevende. Følgelig risikerer man at de reelle kostnadene må dekkes av norske foretak og eventuelt av norske filialer av utenlandske foretak.

Det vises i høringsnotatet til at hvor omfattende ansvar det enkelte foretak risikerer, vil avhenge av hvor mange foretak ansvaret overfor den aktuelle garantiordningen skal fordeles på i tilfeller der et slikt ansvar utløses. Forslaget om å utvide yrkesskadeforsikringslovens ordning med dekning gjennom Yrkesskadeforsikringsforeningen innebærer at kretsen av foretak som bærer risikoen er liten, og dermed blir det få å fordele kostnadene på. I høringsnotatet vises til at det i 2023 kun var 31 foretak som var medlemmer av Yrkesskadeforsikringsforeningen, herunder utenlandske foretak som selger grensekryssende yrkesskadeforsikringer. Ved en utvidelse av Garantiordningen for skadeforsikring etter finansforetaksloven vil kretsen av forsikringsforetak som bærer risikoen, være betydelig større, og det enkelte forsikringsforetak blir mindre sårbart.

I høringsnotatet uttales at sannsynligheten for at de reelle kostnadene må dekkes av norske foretak og eventuelt norske filialer av utenlandske foretak, imidlertid også avhenger av hvilke forsikringsprodukter som omfattes av en eventuell garantiordning. Jo flere forsikringstilbydere som tas inn i garantiordningen, desto større risiko vil det være for at noen av dem går konkurs. I høringsnotatet vises det til at det pr 30. juni 2021 var 419 ulike tjenesteytere som hadde meldt om grensekryssende virksomhet i alle forsikringsklasser for skadeforsikring, og ytterligere 72 innen livsforsikring. Antakelig er i overkant av 40 prosent av disse aktive i det norske markedet. Det vises videre til at 12 utenlandske foretak på samme tid var medlem i Yrkesskadeforsikringsforeningen, hvorav 6 foretak drev grensekryssende virksomhet. Tallene er hentet fra Finanstilsynets utkast til høringsnotat fra 2021. Dersom garantiordningen utformes slik at den skal omfatte utenlandske forsikringsforetak som selger flere eller alle typer av skadeforsikring gjennom grensekryssende virksomhet, ser risikoen for at norske foretak og eventuelt norske filialer av utenlandske foretak må finansiere utbetalinger til skadelidte, ut til å være betydelig større enn varianten hvor kun yrkesskadeforsikring omfattes.

Administrative utfordringer og kostnader antas å bli større desto flere forsikringsprodukter som omfattes av en garantiordning. Det vises i høringsnotatet til at Finanstilsynet i sitt utkast til høringsnotat gir uttrykk for at det «må forventes en betydelig økning i arbeidsbyrden hvis rapporteringsplikten utvides til 554 foretak». Dersom ordningen utvides kun for yrkesskadeforsikring, må arbeidsmengden antas å bli betydelig mindre. Også Yrkesskadeforsikringsforeningen kan i prinsippet administrere en slik ordning, jf. alternativ a), men det uttales i høringsnotatet at det ikke ser ut til å være forhold som tilsier at Yrkesskadeforsikringsforeningen er å foretrekke som administrativt ansvarlig fremfor Finanstilsynets sekretariatsfunksjon i Garantiordningen for skadeforsikring.

Justis- og beredskapsdepartementet vurderer i høringsnotatet at det synes å være alternativet om en utvidelse av medlemsplikten i Garantiordningen for skadeforsikring til å omfatte lovpålagt yrkesskadeforsikring, men ikke andre former for forsikring, som best sikrer skadelidte dekning ved konkurs i det utenlandske foretaket, og som samtidig ivaretar foretakene som bærer kostnadene. Dette er en variant av alternativ b) i høringsnotatet. Justis- og beredskapsdepartementets foretrukne løsning er derfor et forslag om å pålegge forsikringsforetak med hovedsete i annen EØS-stat som selger lovpålagt yrkesskadeforsikring gjennom grensekryssende virksomhet i Norge, en plikt til å delta i garantiordningen for skadeforsikring. Det foreslås endringer i finansforetaksloven §§ 20A-3 og 20A-4 i tråd med dette.

I høringsnotatet foreslås også en presisering i finansforetaksloven § 20A-1 annet ledd om at garantiordningen for skadeforsikring skal bidra til å sikre utbetaling av krav når forsikringsforetaket er under insolvensbehandling eller avvikling som definert i direktiv 2009/138/EF (Solvens II-direktivet).