4 Forslag om å etablere hjemmel til å gi forskrift om bruk av arealsoner i regional plan med arealdimensjon
4.1 Gjeldende rett
Regional planlegging er et viktig virkemiddel for å kunne oppnå prioriterte samfunnsmål, basert på en felles regional forståelse av utfordringer og mulige løsninger.
Regional planlegging skal også samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser i regionen. Regional plan skal i henhold til pbl. § 8-2 legges til grunn for kommunal, fylkeskommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionene. Begrepet «legges til grunn» er ment i betydningen å legge føringer for videre planlegging og virksomhet i regionene. Regional plan er ikke rettslig bindende på samme måte som kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Regional plan skaper verken rett eller plikt for den enkelte, med mindre det er knyttet en regional planbestemmelse etter pbl. § 8-5 til planen. Virkningen av regionale planer er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) på side 200.
En regional planbestemmelse kan brukes der regional planmyndighet mener det, innenfor et geografisk avgrenset område, er behov for å nedlegge midlertidig forbud mot å sette i verk særskilt angitt bygge- og anleggstiltak, eller at slike tiltak bare skal kunne iverksettes i samsvar med bindende kommunal arealplan eller etter samtykke. Et slikt forbud kan gis for inntil 10 år, og kan forlenges med 5 år av gangen, jf. pbl. § 8-5.
For kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner gjelder nasjonale krav til fremstilling og tegnsetting, fastsatt dels i kart- og planforskriften kapittel 3 og dels i nasjonale produktspesifikasjoner gitt av departementet. Kartfesting av regionale planer har derimot ingen krav om slik standardisert fremstilling. Registrering av regionale planer i kommunens digitale planregister byr derfor på utfordringer.
Bruk av standardisert kartfesting (vektor-data) i regionale planer, vil være effektiviserende for planprosessene i kommunene. Vektordata egner seg til analyse og fremstilling av objekter som har veldefinerte grenser og som kan plasseres i generelt aksepterte kategorier; en innsjø, en veg, et arealformål o.l. Dette er data som inngår i geografiske informasjonssystemer (GIS).
Når kommunen utarbeider sine arealplaner, vil den gjennom bruk av digitale verktøy for geografisk informasjon raskt kunne avdekke hvor det vil kunne være konflikter med regionale planer, og kunne innarbeide eventuelle regionale planbestemmelser på en enkel måte.
Forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften) §§ 12 og 13 stiller krav om at regional plan skal innføres i kommunens digitale planregister. Det er viktig at kommunens digitale planregister inneholder alle planer med konsekvenser for arealbruken, ikke bare planer kommunen selv har vedtatt. Kommunen må derfor sørge for å registrere regionale planer og planbestemmelser på samme måte som kommunale planer. I praksis vil kommunen være godt informert om andre myndigheters planer. Plikten til å føre planer i registeret gjelder bare så lenge planene leveres i digital form og kommunen faktisk har etablert et digitalt planregister. Kommuner som har etablert et digitalt planregister har hjemmel til å kreve at forslagsstiller leverer sine planforslag i digital form. Dette forutsetter at dataene som representerer planen følger en nasjonal standard for teknisk fremstilling av regionale planer. De fleste kommuner i Norge har i dag et digitalt planregister.
Nærmere om fremstilling av regional plan i digitalt format
Ved ikrafttredelsen av plan- og bygningsloven i 2009 ble man enige om at arealbruk i regional plan skulle følge kravene til fremstilling av kommuneplanens arealdel så langt det var mulig. Dette viste seg etter hvert å fungere dårlig da regionale planer med arealdimensjon ble forvekslet med de rettslig bindende arealformålene og hensynssoner i kommuneplanens arealdel. Utfordringene ble særlig tydelige i forbindelse med utarbeidingen av regionale planer for villreinfjellene. For å bøte på den mulige forvekslingen mellom rettslig bindende arealformål og de retningsgivende regionale planene, begynte departementet å anbefale fylkeskommunene å bruke begrepet arealsoner for regionale planer med arealdimensjon.
I 2014 ble det fastsatt en nasjonal standard for regional plan med en tilhørende produktspesifikasjon (SOSI regionalplan). Bruk av standarden og produktspesifikasjonen er kun en anbefalt norm og brukes derfor i varierende grad av fylkene.
SOSI står for samordnet opplegg for stedfestet informasjon og er det nasjonale formatet (standard) for utveksling av geografisk informasjon i Norge. Formatet brukes bl.a. for fremstilling av kart til arealplaner etter plan- og bygningsloven. Den nasjonale standarden bygger på en rekke internasjonale standarder.
I evalueringen av plan- og bygningslovens plandel (EVAPLAN), er det ansett som et fornuftig grep å bruke arealsoner i regional plan. I boken Plan- og bygningsloven – fungerer loven etter intensjonene? ved Gro Sandkjær Hanssen og Nils Aarsæther (red.), Universitetsforlaget 2018, er prinsippene, praksisen og tegnereglene som brukes ved fremstillingen av de ulike plantypene, gjennomgått. Når det gjelder bruken av arealsoner, sies det på side 202 at arealsoner «[…] egner seg til en mer fleksibel diagrammatisk fremstilling uten å gi de juridiske bindingene som arealformål gjør. De kan f.eks. vise prioriterte utviklingsområder i kombinasjon med transportforbindelser, og etablere overordnete sammenhenger i organiseringen av fremtidig utbyggingsmønster, etter prinsipper for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.»
Departementet mener evalueringen støtter bruken av arealsoner i regionale planer med arealdimensjon. Man kan da enklere skille mellom arealdisponering gitt i regionale planer og rettslig bindende arealdisponering i kommuneplanens arealdel.
Den anbefalte normen brukes i varierende grad og med ulike former for tilpasning. Regionale planer kan derfor i liten grad bli ført inn i de kommunale digitale planregistrene og vist sammen med andre plandata. Det gjør det også vanskelig å bruke digitale verktøy til å gjennomføre analyser med data fra regionale planer.
Departementet mener bruken av gjeldende fagstandard (SOSI regionalplan) er en forutsetning for en mer effektiv bruk av regionale planer med arealdimensjon.
4.2 Høringsforslaget
For å kunne kreve bruk av arealsoner, er det behov for en klar hjemmel i loven for å kunne gi forskrift om dette. Pbl. § 8-1 andre ledd gir Kongen hjemmel til å gi forskrift om bl.a. innhold i regional plan. I forarbeidene til denne bestemmelsen fremgår det at innholdet er knyttet til at det skal utarbeides regional plan for «[…] et bestemt virksomhetsfelt, tema eller geografisk område og gi nærmere bestemmelser om dette. Dette er ment som en unntaksordning. Det antas at det sjelden blir nødvendig å treffe et slikt særskilt vedtak», jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) side 199. Departementet mener derfor at gjeldende § 8-1 andre ledd ikke hjemler å gi forskrift om krav til teknisk fremstilling av regional plan som gjelder arealbruk, og om en generell inndeling av arealsoner til bruk i regional plan.
I høringsnotatet fremmet derfor departementet forslag om at det blir etablert en lovhjemmel i § 8-1 nytt tredje ledd, som gir departementet myndighet til å fastsette forskrift om tekniske kvalitetskrav til regional plan og gi nærmere bestemmelser om inndelingen av arealsoner.
4.3 Merknader fra høringsinstansene
43 høringsinstanser har uttalt seg om dette forslaget. Alle er positive og støtter det.
Følgende høringsinstanser støtter forslaget uten å ha særskilte merknader:
Statens vegvesen Vegdirektoratet, Statsforvalteren i Innlandet, Innlandet fylkeskommune, Halden kommune, Stavanger kommune, Tvedestrand kommune, Ulstein kommune, Kommunesektorens organisasjon KS, Naturvernforbundet i Rana og omegn, Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF), Norske arkitekters landsforbund (NAL), Oslofjordens Friluftsråd, Samarbeidsrådet for Sunnhordaland og Vellenes Fellesorganisasjon (VFO).
De merknadene som har kommet inn fra øvrige høringsinstanser, understreker behovet og viktigheten av forslaget.
Direktoratet for mineralforvaltning uttaler blant annet at endringen vil gi et mer konkret opplysningsgrunnlag ved planbehandlingen.
Fiskeridirektoratet mener at endringen vil være til hjelp i arbeidet med arealplaner både på regionalt og kommunalt nivå. En standardisering av hvordan regionale planer fremstilles vil generelt gjøre det lettere å forstå slike planer og sammenholde ulike planer for et område, samt sammenligne planer for samme tema for forskjellige områder.
Statsforvalteren i Oslo og Viken er av den oppfatning at arbeidet med regionale planer må styrkes, og fremstilles slik at de er enklere for kommunene å forholde seg til. Det må fremkomme tydelig for kommunene hva de nasjonale og regionale interessene faktisk er.
Agder fylkeskommune skriver i sin høringsuttalelse at bruk av standardisert kartfesting i regionale planer vil være effektiviserende for planprosessene i kommunene. Kommunene vil kunne innhente viktige geografiske data raskere og effektivt avdekke hvor det vil være mulige konflikter med regionale planer og innarbeide eventuelle regionale planbestemmelser på en enkel måte. Vestfold og Telemark fylkeskommune og Vestland fylkeskommune har liknende uttalelser.
Nordland fylkeskommune, Bergen kommune og Bærum kommune mener det er en fordel dersom regionale planer med arealdimensjon underlegges standardiserte krav til fremstilling slik at de kan føres inn i kommunenes digitale planregistre. Dette vil sikre mer aktiv bruk av regionale planer, og gjøre det lettere for kommunene å ivareta regionale hensyn innenfor sine områder.
Flekkefjord kommune skriver at forslaget innebærer en forenkling av saksbehandlingen.
Ringebu kommune mener endringen vil bidra til forbedret kvalitet i det regionale kartgrunnlaget, og en bedre oversikt over plansituasjonen i kommunene.
Advokatforeningen mener at endringen vil medføre større grad av forutberegnelighet og likhet for brukerne av planene, idet både private og offentlige aktører vil enklere få oversikt over riktig planstatus, som igjen vil gi en mer entydig tolkningspraksis tilknyttet de regionale planene.
Arkitektbedriftene i Norge (AiN) skriver at endringen vil gi mulighet for bedre digitale underlag, og sørge for samordnet informasjon i likt format.
Friluftsrådenes Landsforbund mener i likhet med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) at dette er et fornuftig forslag.
Huseierne uttaler at en standardisering, som medfører at informasjonen blir lettere tilgjengelig og mer oversiktlig, er en fordel for alle som eier eller skal bygge bolig. OBOS har en liknende uttalelse.
Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL) uttaler at endringen vil forenkle forståelse og tolkning av planer, effektivisere byggesaksprosessen og tilrettelegge for digitalisering.
Vinje kommune nevner at arbeidet med standardisering allerede er i gang, og mener at dette ikke vil medføre vesentlige kostnader for kommunene.
Noen av høringsinstansene, som har uttalt seg til forslaget, peker på enkelte utfordringer og forhold som bør avklares.
Fiskeridirektoratet skriver bl.a. at dersom forslaget vil føre til endring i status for regionale planer, vil sektormyndighetenes mulighet for planmedvirkning på det kommunale nivået, også endres. Fiskeridirektoratet må prioritere medvirkning i utarbeidelse av regionale planer høyere for å opprettholde retten og plikten til medvirkning i planprosesser som berører de interesser direktoratet skal ivareta. Dette vil også få konsekvenser for kommunenes selvråderett. En svekkelse av selvråderetten til kommunene, vil ikke være i tråd med bakgrunnen for endringsforslaget.
Videre peker Kystverket på at det på regionalplannivå er begrenset med arealformål, jf. Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan av 12.12.2014. Under temaet sjø og vassdrag vil formålene etter Kystverkets vurdering ikke i tilstrekkelig grad dekke behovet for å ivareta sikkerhet og ferdsel på sjø, og effektiv havnevirksomhet.
Riksantikvaren har ingen merknader til selve forslaget, men viser til sin uttalelse til endringene i kart- og planforskriften, der det ble fremsatt behov for «… kulturmiljø som en egen arealsone under alle arealformålene.».
Statsforvalteren i Rogaland uttaler at det er viktig at arealsonene er så fleksible at de kan tilpasses særlige regionale utfordringer og statlig politikk innen jordvern, friluftsliv, kulturlandskap og ivaretaking av biologisk mangfold i både landbruks-, natur- og friluftsområder samt reindrift (LNFR) og byggeområder.
Rogaland fylkeskommune viser til utfordringer knyttet til fremstillingen av blant annet regionale strategier.
Troms og Finnmark fylkeskommune uttaler at departementet bør vurdere en nærmere presisering av begrepet «arealsoner», og hensikten med disse i sammenheng med regional planlegging. Fylkeskommunen mener at endringen vil medføre relativt små endringer i eksisterende programvare for fremstilling av arealplaner. Det er ikke knyttet store kostnader til programvaren som fylkeskommunen bruker i dag, og som vil la seg tilpasse obligatorisk bruk av nasjonal standard for fremstilling av regionale planer med arealdimensjon. Administrativt vil innføringen av krav om fremstilling innebære et tettere samarbeid mellom fylkeskommunens planleggere og GIS-koordinatorer/fagpersonell, som kan fremstille geografisk informasjon. For øvrig vil ikke endringen innebærer noen økonomiske og administrative konsekvenser utover ordinær saksbehandling.
Både Viken fylkeskommune og Nittedal kommune påpeker at det også er behov for å kunne foreta nye vurderinger av tegnereglene, og forventer å få forslag til tegneregler på høring, gjennom offentlig gjennomsyn av vedlegg til kart- og planforskriften.
WWF Verdens naturfond og SABIMA mener at forslaget ikke får ut potensialet til regional arealplanlegging.
Når det gjelder det videre arbeidet med endring av kart- og planforskriften påpeker Trondheim kommune at det er viktig at også kommunene involveres.
4.4 Departementets vurdering
Departementet mener det er behov for en hjemmel som ikke etterlater noen tvil om at departementet kan kreve at fremstilling av kart til regional plan og regionale planbestemmelser skal følge gjeldende fagstandard for slike planer, herunder følge inndelingen i arealsoner som vil gis i kart- og planforskriften.
Høringsinstansene støtter i all hovedsak forslaget, og mener at en forskrift om tekniske kvalitetskrav til regional plan og nærmere bestemmelser om inndelingen av arealsoner, bl.a. vil styrke planverktøyet, gi forutberegnelighet og likhet for brukerne, gi bedre oversikt over viktig planstatus og en mer entydig tolkningspraksis, være effektiviserende og forenklende, og gi bedre mulighet for digitalt underlag.
Forslaget vil ikke medføre noen endring i den rettslige statusen til regionale planer eller innvirke på den gjeldende hierarkiske oppbygningen av plansystemet. Departementet deler derfor ikke Fiskeridirektoratets oppfatning om at en inndeling i arealsoner vil svekke den kommunale selvråderetten.
Verktøy til fremstillingen av regionale planer med arealdimensjon, er ment å kunne brukes uavhengig av om det er en regional plan som skal legges til grunn for regionale organers virksomhet, eller for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen, eller en regional planbestemmelse med bindende virkning for arealbruken.
Departementet understreker at en forskriftshjemmel og etterfølgende inndeling i arealsoner i seg selv ikke vil påvirke fylkeskommunens strategiske valg for utviklingen i fylket. Soneinndelingen skal kun benyttes for å illustrere retningslinjene for utviklingen av arealbruken som regionalt folkevalgt nivå anser som ønskelig.
En regional planbestemmelse etter pbl. § 8-5 vil på den andre siden kunne sette forbud mot at det iverksettes særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak innenfor et geografisk avgrenset område. Tillatelse til slike tiltak krever da samtykke fra fylkeskommunen. Forbudet kan også bestemme at slike tiltak kan iverksettes i samsvar med godkjent arealplan. Bruk av arealsoner vil her ha en annen rettsvirkning, men vil medvirke til å tydeliggjøre den geografiske avgrensingen av området og innholdet i forbudet.
Begrepet arealsoner er valgt for å få et klart skille fra rettslig bindende arealformål på kommunalt nivå. Begrepet ble først brukt i forbindelse med utarbeiding av en egen nasjonal standard for teknisk fremstilling av regional plan. Begrepet har støtte i evalueringen av plan- og bygningsloven, jf. omtalen av EVAPLAN i punkt 6.2.
Departementet har merket seg Riksantikvarens ønske om å innføre arealsoner som en underinndeling av arealformål i kommunale planer. Departementet vil generelt bemerke at kommunale arealplaner, både arealdelen til kommuneplan og reguleringsplan, kan inndeles i arealformål, hensynssoner, bestemmelsesområder og områder med retningslinjer. Bruk av disse verktøyene er, etter departementets oppfatning, egnet til å ivareta de hensyn som Riksantikvaren trekker frem. Videre bemerkes at plankartet til kommunal arealplan skal vise innhold og rettslige virkninger på en klar og entydig måte, jf. kart- og planforskriften § 9 sjette ledd. Innføring av flere elementer i plankartet vil gjøre det mindre entydig og klart.
Inndelingen i arealsoner vil bli tatt inn i kart- og planforskriften. Arealsonene vil i stor utstrekning kunne følge oppbyggingen i pbl. § 11-7 om arealformål i kommuneplanens arealdel og § 11-8 om hensynssoner. Et forslag til inndeling i arealsoner var på høring i 2017. Departementet vil i samarbeid med berørte myndigheter bearbeide forslaget med sikte på ny høring.
En endring i kart- og planforskriften vil følges opp med revisjon av fagstandarden (SOSI regionalplan) og den tilhørende nasjonale produktspesifikasjonen for regional plan.
Anførslene fra WWF Verdens naturfond og SABIMA om at forslaget ikke får ut potensialet til regional arealplanlegging, er etter departementets oppfatning knyttet til den faktiske bruken av regionale arealplaner og deres rettslige virkninger. Bruken av arealsoner i regionale planer med arealdimensjoner, vil etter departementets mening kunne forbedre forståelsen av regionale planer, da de vil bli fremstilt på samme måte i hele landet.
Forslaget i høringsnotatet videreføres.