13 Forslag til endringer i andre lover

13.1 Forslag til endring i lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven)

Departementet foreslo i høringen en justering i ekomloven § 4-4 annet ledd for å sikre konsistens med begrepene i lovforslaget. Ingen høringsinstanser hadde merknader til dette. Departementet opprettholder derfor forslaget om å endre begrepene «konsentrasjons- eller distribusjonspunkt» til «tilkoblingspunkt», i ekomloven § 4-4 annet ledd, slik at sammenhengen med det foreliggende lovforslaget blir klarere.

13.2 Forslag til endring i lov om vegar (veglova)

13.2.1 Innledning

Forslag til endring i veglova § 32 ble sendt på høring av Samferdselsdepartementet 6. juni 2017, sammen med forslaget til endringer i Forskrift om saksbehandling og ansvar ved legging og flytting av ledninger over, under og langs veg (ledningsforskriften).

Forskriftsarbeidet avdekket behov for noen mindre endringer i veglova. Dette gjaldt dels behovet for å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget for å kreve dekning av vegmyndighetens kostnader ved legging av ledninger i veggrunn, og dels behov for å etablere regler for å sikre framdrift i arbeidene ved legging av ledninger etter at det etter den reviderte ledningsforskriften ikke lenger er anledning til å kreve vederlag for bruk av anleggsgrunn ved slike arbeider. Dette foreslås løst ved at det etableres hjemmel for å kreve tvangsmulkt dersom ledningsarbeider ikke blir gjennomført innen fastsatt frist.

Dekning av vegmyndighetens kostnader

Det er i dag ulike syn på reglene for dekning av vegmyndighetens og vegeiers kostnader ved etablering av ledninger i veggrunn. Dette gjelder både hjemmelsgrunnlag, hvilke typer kostnader som kan kreves dekket, og hva som er rimelige anslag for disse kostnadene. Særlig ledningseierne mener adgangen og begrensningene for dekning av vegmyndighetens og vegeieres kostnader ikke er tilstrekkelig regulert, noe som har ført til at praksis og prinsipper for gebyrlegging og størrelsen på gebyrene varierer mye fra kommune til kommune.

Vegmyndigheten har på sin side ikke anledning til å subsidiere kostnadene til annen samfunnsnyttig infrastruktur, gjennom midler avsatt til vegformål. Det er derfor viktig for vegmyndigheten at ledningseier dekker de kostnadene det påfører vegmyndigheten at veggrunnen brukes som framføringstrasé for ledninger.

Ledningseiers erstatningsansvar for skade på vegen er regulert i ledningsforskriften § 17. Det foreslås ingen endringer i erstatningsansvaret, og dette temaet holdes derfor utenfor den videre framstillingen.

13.2.2 Gjeldende rett

Veglova § 32 siste ledd har hjemmel for at departementet i forskrift kan gi regler for dekning av vegmyndighetens kostnader ved etablering av ledninger i veggrunn. Bestemmelsen lyder:

«Departementet gir nærare føresegner om utgiftsdeling og sakshandsaming i samband med løyve etter denne paragrafen og § 30».

Da ledningsforskriften ble vedtatt i 2013 ble det ikke gitt nærmere bestemmelser om utgiftsdeling. I høringsforslaget fra desember 2007 var den såkalte «kostnadsmodellen» foreslått, men den ble ikke videreført i den endelige forskriften.

Mange kommuner tar likevel gebyr, men det skjer altså på annet rettsgrunnlag enn med hjemmel i veglova. Statens vegvesen tar ikke gebyr for sin behandling av tillatelser til legging av ledninger i statlig veggrunn og heller ikke for sin kontroll av slike arbeider.

Det er rettslig uklart hvor langt kommunene kan gå i å kreve gebyr relatert til ledningsarbeider når dette ikke er hjemlet i veglova. Departementet antar at de gebyrene som kommunen i dag beregner seg på dette området i hovedsak hjemles i vegmyndighetens eiendomsrett.

Ut fra det departementet har fått opplyst tar mange kommuner i dag gebyr for søknad, administrasjon, kontroll og oppfølging av saken, blant annet arbeidsvarsling, skilting og trafikkregulering. En del kommuner krever også et såkalt «forringelsesgebyr» som skal brukes til å dekke følgeskader av gravingen i veggrunn, det vil si økt vedlikeholdsbehov.

Departementet viser i denne sammenhengen til Lovavdelingens uttalelse i sak JDLOV-1985-3110, som tilsier at kommunens adgang til å påberope seg eiendomsrett som grunnlag ved siden av veglovas regler er underlagt begrensninger.

I arbeidet med en ledningsforskrift på 1990-tallet ble det flere ganger framhevet fordelene med å regulere regelverket og praksis rundt veglova § 32, herunder de vilkårene slike tillatelser ble gitt på, i forskrifts form.

I forbindelse med vedtakelsen av forskriftshjemmelen i vegloven § 32 siste ledd ble det ikke tatt nærmere stilling til hva en slik forskrift skulle inneholde, utover at forskriftshjemmelen er en hjemmel til å gi en forskrift om «…) utgiftsdeling og sakshandsaming i samband med løyve (…)». Det ble følgelig ikke tatt stilling til om man skulle kreve vegmyndighetens kostnader dekket, herunder heller ikke om det ville være adgang til å kreve kostnader dekket med hjemmel i annet regelverk enn vegloven.

Når det gjelder begrepet «sakshandsaming» retter dette seg primært mot selve søknadsbehandlingen, vilkårene for tillatelsen som gis, samt vegmyndighetens oppfølgning og kontroll av dette arbeidet (for eksempel skilting og trafikkavvikling).

Vegdirektoratet sendte i 2007 forslag til forskrift på høring hvor en foreslo standardiserte kontrollgebyrer og forringelsesgebyrer gjennom det som ble kalt «kostnadsmodellen». Da forslaget til forskrift ble sendt på høring var forskriftens virkeområde avgrenset til riks- og fylkesveg, samtidig som det i høringsbrevet spesielt ble bedt om høringsinstansenes synspunkter på at den ikke var foreslått gjort gjeldende for kommunal veg. Forslaget om den såkalte «kostnadsmodellen» møtte stor motstand fra ledningseierne. Ledningseierne ønsket også samme regler for statlig og kommunal veg. Forslaget om «kostnadsmodellen» fra 2007 ble ikke fulgt opp av Samferdselsdepartementet.

Det er praksis noen steder å kreve garanti for ledningsarbeidene med hjemmel i ledningsforskriften § 18, som lyder:

Ǥ 18.Garanti

Vegmyndigheten kan, før ledningsarbeidet påbegynnes, kreve at ledningseier stiller økonomisk garanti for etterfølgende utbedring av vegen og senere følgeskader. Garantien må stå i forhold til omfanget av ledningsarbeidet.»

Vegmyndigheten er for øvrig kontrollmyndighet, jf. ledningsforskriften § 13, som lyder:

Ǥ 13. Kontroll og godkjenning

Vegmyndigheten er kontroll- og godkjenningsmyndighet for ledningsarbeidet.»

Ledningseier skal sørge for innmåling av ledningstrasé, jf. ledningsforskriften § 14, som lyder:

«§ 14. Innmåling av ledningstrasé

Nye ledningstraseer skal innmåles av ledningseier. Innmålingsdata skal leveres vegmyndigheten.»

Av andre oppgaver kan nevnes forhåndsbefaring og arbeidsvarsling som er regulert i ledningsforskriften §§ 7 og 8:

«§ 7. Forhåndsbefaring

Både vegmyndigheten og ledningseier kan kreve at det holdes befaring eller registrering av vegarealets tilstand før arbeidet starter.

§ 8. Arbeidsvarsling

Ledningseier skal besørge varsling og sikring av arbeidet i samsvar med forskrift og retningslinjer om arbeidsvarsling. Ledningsarbeid skal ikke iverksettes før godkjent varslingsplan foreligger og nødvendige skiltvedtak er truffet.»

Noen kommuner tar leie for bruk av kommunal grunn i anleggsperioden. Dette er et tema som blir drøftet nærmere nedenfor. For øvrig ligger ledninger som er lagt i veggrunn der vederlagsfritt mot flytteplikt for egen kostnad. Det kan således ikke tas leie eller gebyrer ut over anleggsperioden. Flere kommunale vegmyndigheter krever et forringelsesgebyr i forbindelse med ledningsarbeider i veggrunn.

Nærmere om praksis

I forbindelse med at det søkes om å få etablere ledninger i grunnen, er det en rekke oppgaver som skal utføres. Dette gjelder alt fra ledningseiers utforming av søknaden, vegmyndighetens saksbehandling når man tar stilling til søknaden, utførelsen når ledninger skal etableres i veggrunnen i henhold til en tillatelse som er gitt, samt vegmyndighetens kontroll og oppfølging av dette. Både vegmyndigheten og ledningseiere har mulighet til å kjøpe deler av disse tjenestene hos kommersielle aktører i markedet. Det finnes flere aktører både på gravemeldingstjenester (koordinering, saksbehandling, påvisning) og når det gjelder arbeidsvarslings- og trafikkplanlegging. Selv om tjenestene settes ut, vil vegmyndigheten være ansvarlig for saksbehandlingen og ledningseiere være ansvarlig for oppgavene med å ivareta sine ledningsanlegg.

Forslag til endring

Utgangspunktet bør være at alle kostnader ved ledningsarbeider i veggrunn skal dekkes av ledningseier. Videre bør det gjelde et prinsipp om plikt for ledningseier til full istandsettelse av vegen etter etablering av ledninger, og erstatningsansvar for eventuelle etterfølgende skader på vegen som skyldes ledningsarbeidene.

Kravet til kostnadsdekning vil i praksis gjelde nødvendig søknadsbehandling og kontroll under og etter utførelsen av ledningsarbeidene, og bidrag til trafikkplanlegging, herunder arbeidsvarsling og skilting.

Dekning av vegmyndighetenes kostnader ved saks-behandling og kontroll

Vegmyndigheten kan ikke delegere sin myndighetsutøvelse etter veglova. Planleggingsoppgaver i forbindelse med nye ledningsanlegg er imidlertid ledningseiers oppgave som han enten kan utføre selv eller sette bort som tjenester. Vegmyndigheten kan overlate til ledningseier å ta ansvar for kontrollen av ledningsarbeidene, enten i form av egenkontroll, sidemannskontroll eller pålegge å engasjere tredjemannskontroll.

Både vegmyndigheten og ledningseiere har mulighet til å kjøpe tjenester hos kommersielle aktører i markedet. Det finnes flere aktører både på gravemeldingstjenester (koordinering, saksbehandling, påvisning) og når det gjelder arbeidsvarsling og trafikkplanlegging. Selv om vegmyndighetene og ledningseierne velger å sette tjenestene bort til andre, vil vegmyndigheten alltid ha det formelle ansvaret for saksbehandling etter veglova. Tilsvarende vil ledningseierne ha ansvaret for sine oppgaver selv om de har satt bort til andre å utføre tjenesten.

Når man diskuterer dekning av vegmyndighetens kostnader, er det nødvendig å presisere at det bare kan omfatte kostnader som vegmyndigheten selv utfører eller setter bort til tredjemann.

I noen tilfeller utfører kommunen som vegmyndighet visse tjenester for ledningseier, som for eksempel kartlegging av eksisterende ledninger i veggrunn. Disse tjenester kan da kreves betalt på vanlig måte som når de utføres av andre tjenesteleverandører.

For å oppnå en større likhet og forutsigbarhet både for vegmyndighetene og ledningseierne er det etter departementets syn nødvendig å fastsette nærmere regler for kostnadsdekning som tydelig angir hvilke typer kostnader som kan inngå i beregningsgrunnlaget. I noen grad kan det beskrives på et overordnet nivå hvilke typer kostnader det vil være tale om, men de eksakte beregningene av kostnadene vil variere fra sak til sak. Det kan imidlertid lages et kostnadsoppsett basert på erfaringstall fra typiske ledningsarbeider, og det kan benyttes gjennomsnittsbetraktninger for beregning av en «gjengs pris».

En fast sats for eksempel for kontroll gir forutsigbarhet og motiverer effektivitet i kontrollen, men nødvendig kontrollomfang kan variere mye. Betaling basert på timeføring kan gi mer korrekte satser, men er på den annen side lite forutsigbart og motiverer ikke til effektivitet. En fast sats beregnet ut fra kvadratmeter berørt areal vil i noen grad fange opp saker med økt behov for kontroll. Det grunnleggende og prinsipielt viktige spørsmålet er likevel om man skal angi faste kriterier for beregningen av kostnadene i en sentral forskrift, eller om det skal fastsettes et gebyrregulativ basert på gjennomsnittsbetraktninger innen ledningssektoren. Begge alternativer må ta utgangspunkt i selvkostprinsippet, slik det for eksempel gjøres i byggesaksbehandlingen etter plan- og bygningsloven.

Nærmere om de ulike kostnadene som vegmyndigheten kan kreve dekket

Nedenfor omtales de ulike kostnadene som vegmyndigheten kan kreve dekket.

Kartlegging, planlegging og gjennomføring av anleggsarbeidene

Planleggingskostnadene for ledninger i grunnen vil omfatte kostnader med å få kartlagt og påvist hvilke ledninger og anlegg som finnes i grunnen fra før. Dette arbeidet kan utføres av ledningseier eller hans entreprenør, av egne firmaer for dette arbeidet, eller av vegmyndigheten. Uansett hvem som praktisk utfører arbeidet er det ledningseier som skal betale for slik kartlegging.

Etter kartlegging av hindringer må ledningseier (eller entreprenør) planlegge trasé og gjennomføring. Dette arbeidet vil i varierende grad omfatte samarbeid med andre infrastruktureiere og ledningseier. Ledningseier er ansvarlig for gjennomføring av, og kostnader ved, planleggingen, men andre ledningseiere deltar normalt med en viss egeninnsats for å ivareta egne interesser i å få en god løsning.

Planlegging av trafikkavvikling og arbeidsvarsling vil også kunne utføres av innleid spesialkompetanse, av ledningseier/entreprenør, eller av vegmyndigheten. Oppgaver tilknyttet godkjenning og informasjon utføres av kommunen og kan kreves dekket av ledningseier.

Hvis vegmyndigheten ut fra sin kompetanse utfører arbeid for ledningseier innen kartlegging eller planlegging, foreslår departementene at vegmyndigheten skal ha rett til å kreve sine faktiske kostnader dekket. Siden vegmyndighetens rolle i slikt arbeid varierer fra kun å gi enkelte informasjoner til å gjøre hele arbeidet, vil dette arbeidet ikke kunne inngå i standardiserte satser eller metoder for dekning av vegmyndighetens kostnader.

Søknadsbehandling og kontroll

I de tilfeller der ledningseier selv har fått utført alt planarbeid tilknyttet trasé, gjennomføring og trafikkavvikling, vil det være kostnader ved søknadsbehandling og kontroll som er vegmyndighetens kostnader ved etablering av nye ledninger. Det blir da kun disse kostnadene som ledningseier skal dekke.

Søknadsbehandlingen vil normalt omfatte vurdering av om søknaden er fullstendig og eventuelt krav om suppleringer, samt vurdering av om de framlagte planer for trasé, gjennomføring, trafikkavvikling og varsling kan godkjennes. I tillegg kan vegmyndigheten vurdere egne interesser i prosjektet, for eksempel om det skal kreves ekstra trekkrør eid og forvaltet av vegmyndigheten, jf. ledningsforskriften § 16 andre ledd. Forutsatt at eventuelle bidrag fra vegmyndigheten i praktisk planlegging kostnadsdekkes ved særskilte avtaler, vil selve søknadsbehandlingen være av begrenset omfang. Dette gjelder også ved litt større ledningsprosjekter. Gebyret for søknadsbehandlingen vil på denne bakgrunn kunne fastsettes som et fast beløp, det vil si en fast gebyrsats på samme måte som for byggesøknader til kommunen.

For å skille mellom større og mindre ledningsprosjekter, kan det nyttes en fast grunnsats og et tillegg for noen intervaller med antall kvadratmeter som direkte berøres av gravearbeidene.

Rent konkret vil søknadsbehandlingen kunne omfatte:

• Vurdere om planene er koordinert med andre ledningseiere og at naboene er varslet

• Vurdere og godkjenne planene for arbeidet Eventuelt kreve ny trasé og befaring

• Vurdere og godkjenne rigg- og trafikkavviklingsplan

• Vurdere og godkjenne framlagt arbeidsvarslingsplan

• Eventuell behandling av søknad om stenging av veg, formelle skiltvedtak

• Varsle nødetater, kollektivselskaper, ev. annonsering

• Kontrollere at søker/gravefirma har nødvendig kompetanse for å utføre oppgaven og forsikringer/garantier.

I tillegg til søknadsbehandlingen kommer vegeiers arbeid med fysisk kontroll av arbeidet. Dette kan blant annet være kontroll av sikkerhetstiltak, kontroll med gravearbeider og tilbakefylling, og sluttkontroll med utførelse og opprydding. Kontrollarbeid vil være et kvalifisert arbeid som følger et kontrollskjema og eventuelt gjentas på ulike stadier. Resultatet av hver kontroll er godkjenning eller krav til den utførende om å gjøre endringer. Vegmyndighetene har ulik praksis når det gjelder å gjennomføre en faktisk etterkontroll i garantiperioden etter ferdigstilling.

Kontrollomfang målt i timer kan variere med grøftelengde og kontrollbehov, det siste for eksempel ut fra bebyggelsesgrad, trafikkmengde, grøft i vegbane eller utenfor, og grøftebredde. Tilfeller med større skadepotensial ved feil kan begrunne økt kontrollomfang, men det er oppstartskostnader og stordriftsfordeler ved kontroll som utjevner kontrollomfanget. Etter det departementet kjenner til, praktiserer enkelte kommuner kun stikkprøvekontroll.

Stedlig kontroll fra vegmyndighetens side er ikke en lovpålagt oppgave, men utføres i den grad kommunen i den enkelte sak finner dette nødvendig for å sikre gjennomføring i samsvar med gjeldende tekniske krav. Faktisk kontroll kan omfatte ingen kontroll, stikkprøvekontroll, eller kontroll på flere tidspunkt i hver sak. Dette gjør det vanskelig å fastsette klare regler for betaling av kontroll. En mulighet er å forutsette en effektiv og begrenset kontroll ved fastsetting av faste satser for vegmyndighetens saksbehandling. Kostnader for mer omfattende kontroll må i så tilfelle dekkes av vegmyndigheten med mindre dette er avtalt med ledningseier på forhånd.

Rent konkret vil kontroll kunne omfatte:

• Kontroll ved igangsetting av arbeidene: vegtilstand og gjennomgang av vegholders krav til gravingen

• Kontroll av at arbeidsvarslingen er riktig satt opp og at den er i samsvar med godkjent plan

• Utstede korrigert arbeids-/gravetillatelse og varslingsplan ved eventuell avvik fra godkjent anleggsperiode

• Kontroll av arbeidsvarsling og skiltlogg

• Kontroll under graving av mellomlagring og separering av gravemasser, og av skader i vegkonstruksjon

• Kontroll før tilbakefylling

• Kontroll under tilbakefylling: Riktige masser, komprimering, utkiling

• Kontroll etter tilbakefylling, også av midlertidig istandsetting

• Sluttkontroll: kontroll av permanent vegdekke, tilbakeført riggområde, opprydding og rengjøring, vegobjekter, sidearealer og vegetasjon

• Etterfølgende garantikontroll: Kontroll på ulike tidspunkt etter behov. Garantibefaring like før utløp av garantitid.

Avgrensning mot andre kostnader

Vegmyndighetens kostnader ved å ivareta egne interesser tilknyttet for eksempel utleie av arealer, vurdering av behov for egne trekkrør, samordning med vegvedlikehold og annet, forutsettes dekket av vegmyndigheten.

Ledningseier har en rekke faste oppgaver ved etablering av ledninger i veggrunn. Ledningseier og vegmyndigheten kan i den enkelte saken avtale at vegmyndigheten skal utføre disse oppgavene, men dette er da ikke kostnader som skal inngå i beregningen av standardkostnader. I den grad kommunen utfører disse oppgavene er dette dermed noe som faller utenfor forslaget her. Ledningseiers faste oppgaver er:

• Finne tilgjengelig dokumentasjon og vurdere mulige begrensninger for legging i den aktuelle traséen

• Utarbeide planene for arbeidet, inkludert koordinering med andre ledningseiere

• Ev. finne fram til alternative traséer i samarbeid med vegeier, inkludert befaring

• Utarbeide riggplan, trafikkavviklingsplan og plan for arbeidsvarsling

• Nabovarsel

• Vurdere om gravefirma er kvalifisert for oppgaven, har rutiner for egenkontroll, og har nødvendige forsikringer/garantier

• Gjennomføre alle gravearbeider i samsvar med tekniske krav og tillatelsen. Følge opp krav fra ekstern kontroll

• Innmåling av anlegg på åpen grøft

• Gjennomføre full istandsetting etter graving slik at vegen får tilstrekkelig funksjonalitet og ikke forventes å få kortere levetid. Følge opp garantiforpliktelser.

Garantistillelse og avtale om framtidig retting av feil og mangler ved istandsetting etter ledningsarbeider

Når etableringen av ledninger i eksisterende veg er gjennomført, skal vegen bli istandsatt for alminnelig bruk. Vegen kan i noen tilfeller imidlertid ha fått svekket kvalitet som følge av feil massevalg, svak komprimering, lite sammenhengende toppdekke eller økt inntrenging av vann.

Det kan oppstå store kostnader hos vegmyndigheten dersom ledningsarbeidene ikke utføres korrekt og vegen derved svekkes. Dette kan igjen gi svakere trafikkavvikling og bety at vegen må repareres/gjenoppbygges.

Det er spesielt to forhold som tilsier at et gravearbeid på en del av en vegstrekning sannsynligvis vil føre til en redusert levetid på veganlegget. Det ene er at den opprinnelige lagbyggingen og sammensetningen av massene i undergrunnen blir ulik i gravearealet og i sidearealene. Dette vil ofte føre til ulike setningsforhold og ulik påvirkning fra tele om vinteren. Det andre er fare for vanninntrenging i asfaltskjøtene. Disse påvirkningene viser seg å gi en redusert levetid på vegdekket, som igjen fører til behov for en hyppigere reasfaltering og rehabilitering av vegene. Større gravearbeider som strekker seg over hele vegbredder og over en lengre vegstrekning vil ikke gi en slik negativ effekt.

Det har vært mange ulike syn på hva som er riktig nivå på istandsetting etter etablering av ledninger i veggrunn. Spørsmålet er om man skal ta sikte på full istandsetting eller om det kan avtales et lavere nivå. Departementet mener det riktige utgangspunktet må være å kreve full istandsetting. Det er dette ledningseierne betaler entreprenørene for å utføre.

Full istandsetting innebærer at vegen får tilstrekkelig funksjonalitet og ikke forventes å få kortere levetid som følge av ledningsarbeidene, og dermed pådra vegeier ekstra kostnader. Full istandsetting innebærer i prinsippet at kravene til ny veg i vegnormalen skal oppfylles. Det er i mange tilfeller ikke mulig eller kan by på store praktiske utfordringer, og det bør derfor være mulig å avtale nærmere hva tilbakeføringskravet betyr i det enkelte tilfelle. På den måten vil en også for eksempel kunne ta høyde for at vegdekkets gjenværende levetid er kort, og at vegen derfor skal rustes opp på et senere tidspunkt.

Kravet til full istandsetting bør suppleres med adgang til å kreve garanti fra ledningseier for at istandsettingen skjer på en måte som gjør vegmyndigheten skadesløs over tid. Blir ikke utbedring foretatt innen en fastsatt varslet frist, kan vegmyndigheten la det bli utført for ledningseiers regning og risiko.

Dersom istandsettingen medfører standardheving av vegen, kan ledningseier kreve merkostnadene refundert fra vegmyndigheten i den grad dette er avtalt på forhånd.

Oppstår det skader på vegen som må antas å skyldes ledningsetableringen kan oppretting kreves dekket etter vanlige erstatningsregler ved ansvar.

Ledningseier bør i en nærmere fastsatt periode, pålegges å dekke kostnader med oppretting av eventuelle feil og mangler i istandsettingen av vegen som måtte oppstå som følge av ledningsarbeidet. Departementet mener vegmyndigheten ikke bør ha adgang til å kreve såkalte «forringelsesgebyr» som kompensasjon for en antatt kvalitetsreduksjon av vegen etter gravearbeider slik mange kommuner praktiserer i dag. Denne ordningen er kritisert av ledningseierne fordi den ikke retter seg mot den som utfører det mangelfulle istandsettingsarbeidet, men baserer seg på en pulverisering av ansvaret ved å fordele kostnadene på alle som graver i vegen.

Et nærliggende alternativ til ordningen med forringelsesgebyr er å etablere en ordning hvor vegmyndigheten kan kreve at ledningseier stiller garanti i en viss periode for eventuelle feil og mangler i istandsettingen som avdekkes på et senere tidspunkt, for eksempel i løpet av en femårsperiode. Innenfor prinsippet om full istandsetting bør partene fortsatt kunne inngå avtaler om konkrete løsninger for istandsetting tilpasset forholdene på stedet. Vegmyndigheten og ledningseier bør derfor fra sak til sak kunne inngå avtale om å fravike ordningen med garantistillelse med sikte på å annen inndekning av utgifter til eventuelle etterfølgende reparasjoner av vegen eller økte vedlikeholdskostnader for vegmyndigheten, når dette oppleves å være en bedre løsning for begge parter. En slik avtale kan for eksempel ha bakgrunn i at vegmyndigheten planlegger en større oppgradering av vegen og at det av denne grunn ikke er behov for garantistillelse.

13.2.3 Arealleie for veggrunn i anleggsperioden

Dette kapitlet omhandler arealleie av veggrunn i anleggsperioden, altså ved gjennomføringen av gravearbeidene, og må ikke forveksles med vederlag (leie) for ledninger som er lagt i veggrunn.

13.2.3.1 Bakgrunn

Flere kommuner har som vegmyndighet og gjennom sin eiendoms- og disposisjonsrett, utformet retningslinjer for bruk av offentlig gategrunn ved tidsbegrenset bygge- og anleggsarbeid.

Formålet med retningslinjene er å:

• Sikre at ulemper for tilliggende forretninger minimaliseres

• Ivareta trafikantenes sikkerhet og framkommelighet

• Sikre at ulemper for vegdriften (brøyting, renhold mm) minimaliseres

• Ivareta brannsikkerhet

• Dekke tap av parkeringsinntekter hos både offentlige og private parkeringsselskaper.

Det kreves i enkelte tilfeller leie av gategrunn for å hindre at det båndlegges mer areal enn nødvendig for byggeaktiviteten, og at tidsbruken blir begrenset til et minimum.

13.2.3.2 Gjeldende rett

Som offentlig gategrunn regnes all grunn regulert til offentlige trafikkområder, herunder veg, fortau, parkeringsareal, plass med videre som driftes og/eller vedlikeholdes av offentlig myndighet.

Retningslinjene gjelder som regel i forbindelse med byggearbeid, oppsetting av stillas, riggområde, inngjerding, avsperring, plassering av byggematerialer, biler, maskiner, kran, lift, containere, brakker eller annen virksomhet som hindrer vanlig bruk av trafikkområdene. Grunnlaget for bestemmelsene oppgis å være kommunens eiendoms- og disposisjonsrett til grunnen.

Kommunene tar i varierende grad i dag leie for midlertidig bruk av veggrunn og gategrunn til oppstilling av containere, rigg, stillaser og diverse midlertidig lagring.

Veglova og ledningsforskriften har i dag ikke bestemmelser som regulerer spørsmålet om leie for andres bruk av veggrunn. Det vises til at veglova § 32 benytter ordet «utgiftsdeling», hvilket ikke kan omfatte leie.

Ledningseierne mener at det ikke er hjemmel for å kreve arealleie og at det heller ikke er rimelig at ledningseier skal kunne pålegges å betale slik leie for areal som benyttes som anleggsgrunn i forbindelse med ledningsarbeider.

Kommunene mener at det ikke er relevant å benytte veglova og ledningsforskriften til å stille begrensninger i den generelle råderetten over egen grunn. Det er vanskelig å skille mellom ledningsarbeider og andre typer arbeider der veggrunn stilles til disposisjon. En slik særfordel for ledningseiere kan for det første også danne presedens for andre områder. For det andre kan det stilles spørsmål ved hvorfor ledningseierne eventuelt skal stilles i en annen posisjon her enn alle andre samfunnsaktiviteter, som både er nødvendige og ønskelige i en kommune. Kommunene ønsker derfor ikke at en sak knyttet til ledninger skal utvides til en generell drøfting av kommunens rett til å sette vilkår på egen grunn og stiller spørsmål ved om dette er innenfor mandatet til arbeidsgruppen.

Flere kommuner har utformet gebyrregulativ, herunder leiegebyrer, og retningslinjer for bruk av offentlig gategrunn ved tidsbegrenset bygge- og anleggsarbeid. Det kreves leie av gategrunn blant annet for å hindre at det båndlegges mer areal enn nødvendig for byggeaktiviteten og at tidsbruken blir begrenset til et minimum. Av hensyn til publikum og næringsdrivende, trafikkavvikling med videre er det ikke ønskelig at anleggsvirksomheten beslaglegger et større areal enn nødvendig eller pågår lenger enn nødvendig.

Ledningseierne mener at det er rettslig uklart hvor langt kommunene kan gå i å kreve gebyr relatert til ledningsarbeider når dette ikke er hjemlet i veglova.

13.2.3.3 Forslag til endring

For ledningsetablering i veggrunn, vil det framstå som den enkleste og beste løsningen at all form for kostnadsdekning til vegmyndigheten blir hjemlet i nye regler om kostnadsdekning i ledningsforskriften, og at annen kostnadsdekning – så langt det gjelder veggrunn – ikke skal kunne skje med bakgrunn i annet lovverk eller privat autonomi.

Det som her omtales gjelder bare for den veggrunn som er gjenstand for gravearbeider eller er avstengt som følge av ledningsarbeider i veggrunn. For annet areal som er avtalt utnyttet av ledningseiere eller deres entreprenører, og for annen midlertidig bruk av vegarealer, bør det fortsatt kunne tas leie basert på annet rettsgrunnlag enn veglova og ledningsforskriften.

Departementet foreslår at det ikke skal være adgang for vegmyndigheten til å ta leie for veggrunn i områder hvor ledninger skal legges. Med områder hvor ledninger skal legges menes også areal som må sperres av på grunn av ledningsarbeidene. Bestemmelsen gjelder ikke for riggområder som må etableres utenfor det avsperrede området, for eksempel fordi det av praktiske grunner ikke er mulig å etablere et riggområde i direkte tilknytning til ledningsarbeidene.

Veglova har i dag ikke hjemmel for å ilegge dagbøter dersom anleggsarbeidene overstiger avtalt tidsperiode. Det foreslås derfor at det blir etablert en slik hjemmel. En hjemmel skal sørge for at når vegmyndigheten finner det nødvendig for å sikre tilstrekkelig framdrift i arbeidet på avstengt veg eller gate, kan det i tillatelsen settes vilkår om dagbøter for arbeid etter utløp av avtalt etableringsperiode. Et forutsetning for å ta dagbøter er at manglende framdrift skyldes ledningseier eller hans entreprenør. Framdrift i ledningsetableringer skal altså ikke sikres ved leieavgift i byggeperioden.

13.2.3.4 Høringsinstansenes syn

Vegdirektoratet uttaler: «Når det gjelder forslaget til endringer i vegloven § 32, tredje ledd er det gjort to endringer: For det første er ordlyden «gir nærmare føresegner» erstattet med «kan gi forskrift», og videre er ordlyden «og gebyr» tatt inn. Vegdirektoratet kan ikke se det umiddelbare behovet for disse endringene.

Forskriftskompetansen er i dag benyttet gjennom ledningsforskriften, og det er heller ikke er et tema om man skal ha en ledningsforskrift.

Når det gjelder ordlyden «og gebyr» er direktoratet også usikker på formålet med dette. Veglova har i dag ingen gebyrbestemmelser, og gjennom dette forslaget innfører man derfor begrepet «gebyr» i veglova. Direktoratet savner da at man diskuterer dette opp mot de øvrige bestemmelsene i veglova, herunder lovens system. Når Vegdirektoratet leser høringsnotatet på dette punktet oppfattes det som at man reelt snakker om en hjemmel til å få dekket utgifter etter selvkost, det vil si egentlig å innføre en variant av kostnadsmodellen fra 2007. Så lenge det er tale om dekning i henhold til selvkost, så er det å gi bestemmelser om dette etter direktoratets syn innenfor begrepet «utgiftsdeling» i dagens formulering av siste ledd i veglova § 32. Slike bestemmelser ble foreslått i 2007, og at det da aldri ble reist spørsmål fra forskriftsenheten i Justisdepartementet eller andre om at dette skulle være problematisk slik forskriftshjemmelen i § 32 siste ledd var formulert da (og fortsatt er formulert). Når man likevel mener det er behov for å innføre begrepet «og gebyr» i § 32 siste ledd, oppfatter vi at man ønsker å gi hjemmel til mer enn det som ligger i dagens formulering. Dette reiser da mer prinsipielle spørsmål rundt gebyrer med hjemmel i veglova, og Vegdirektoratet mener høringsnotatet mangler en grunnleggende diskusjon rundt dette som tema.

Om tvangsmulkt uttaler Vegdirektoratet at å innføre hjemmel for tvangsmulkt i forbindelse med etablering av ledninger i henhold til tillatelse etter veglova § 32 innebærer å innføre et nytt prinsipp i veglova. Man har i dag ingen bestemmelser om tvangsmulkt i veglova. Vegdirektoratet har isolert ingen merknader til dette ønsket, men mener det lovtekniske rundt å regulere dette ikke er gjennomarbeidet i det forslaget som foreligger.

Generelt mener Vegdirektoratet at regler om tvangsmulkt i et lovverk bør samles i en egen bestemmelse, slik at man sånn sett burde hatt en generell bestemmelse om tvangsmulkt i veglova. Imidlertid har som sagt ikke veglova regler om tvangsmulkt i dag, og man foreslår nå å innføre dette på ett område, uten at man har noen generell drøftelse av dette som mekanisme i veglova. Det gjøres heller ikke noen vurdering av om det er andre bestemmelser i veglova som burde ha tilsvarende mekanisme når man først introduserer dette i loven.

Siden man ikke har noen andre regler om tvangsmulkt i veglova, ser Vegdirektoratet at det på det nåværende tidspunkt er naturlig å plassere denne reguleringen som et nytt siste ledd i § 32. Imidlertid mener vi at setningen i forslaget til fjerde ledd fjerde punktum hører hjemme i veglova § 59 som et nytt punkt 4). Bestemmelser som gjelder tvangsgrunnlag for utlegg hører i veglova hjemme i § 59. Vegdirektoratet kan ikke se at forholdet til § 59 er berørt i høringsnotatet, og vi stiller spørsmål ved om man har sett sammenhengen og helheten her.

Videre er vi (Vegdirektoratet) enig i at når man først innfører bestemmelser om tvangsmulkt, må det i neste omgang være tvangsgrunnlag for utlegg, slik ordlyden i § 32 fjerde ledd legger opp til. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d) er «Beslutning om tvangsmulkt, administrativ sanksjon eller disiplinærstraff truffet av offentlig myndighet med hjemmel i lov. (…)» tvangsgrunnlag for utlegg, og dette illustrerer viktigheten av at denne tvangsmulkten hjemles i veglova. Rettslig sett vil ikke plasseringen i § 32 framfor § 59 ha betydning for utleggsmuligheten etter tvangsfullbyrdelsesloven, men våre innvendinger på plasseringen i veglova går altså på den lovtekniske reguleringen sett i forhold til systemet i veglova.

Etter dette mener Vegdirektoratet at forslaget til regulering av tvangsmulkt har lovtekniske svakheter, og savner drøftelse av dette opp mot veglovas generelle oppbygning.»

Nittedal kommune anser det som positivt at det gis mulighet til å kreve gebyr for både saksbehandling og kontroll etter selvkostprinsippet.

Tvangsmulkt

Nittedal kommune ser positivt på mulighetene for å kunne kreve tvangsmulkt i form av dagbøter, dersom gravearbeidet ikke ferdigstilles innen avtalt tid. Dette vil kunne sikre framdriften i større prosjekter. Dersom kommunen setter som vilkår i gravetillatelsen at det vil bli gitt dagsbøter etter at fristen for ferdigstillelse har gått ut, vil det kanskje kunne føre til færre utsettelser av denne typen i framtiden.

Trondheim kommune uttaler følgende om tvangsmulkt: « Det foreslås en regelendring for veglova § 32 fjerde ledd. Forslaget gir hjemmel for å fastsette tvangsmulkt ved overskridelse av tidsfrist som er gitt for etablering av ledningsanlegg. Trondheim kommune er svært positiv til en slik hjemmel.»

13.2.3.5 Departementets vurdering

Når det gjelder presiseringen av hjemmel til å fastsette i forskrift regler for gebyr må dette ses i sammenheng med drøftelsen ovenfor, og det grunnleggende og prinsipielt viktige spørsmålet om man skal angi faste kriterier for beregningen av kostnadene i en sentral forskrift, eller om det skal fastsettes et gebyrregulativ basert på gjennomsnittsbetraktninger innen ledningssektoren. Departementet har sett et behov for å tydeliggjøre begge alternativene i loven. Det bemerkes at begge alternativer må ta utgangspunkt i selvkostprinsippet, slik det for eksempel gjøres i byggesaksbehandlingen etter plan- og bygningsloven.

Når det gjelder forslaget til tvangsmulkt er departementet ikke uenig med Vegdirektoratet i at dette med fordel kunne inngått i en helhetlig gjennomgang av vegloven. Behovet for å gjøre en tilføyelse til loven som foreslått har imidlertid oppstått som et konkret behov som følge av en mer begrenset forskriftsrevisjon, og på det nåværende tidspunktet er det derfor naturlig å plassere denne reguleringen som et nytt siste ledd i § 32, slik direktoratet også påpeker. Det alminnelige forvaltningsrettslige prinsippet om forholdsmessighet vil gjelde for fastsetting av tvangsmulkten.