8 Samordning og informasjon om bygge- og anleggsprosjekter
8.1 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet framgikk det at samordning av bygge- og anleggsarbeider potensielt kan gi betydelige besparelser og minimere ulempene nærområdet påføres i den forstand at man unngår flere anleggsperioder. For å sikre dette oppstiller direktivet i artikkel 5 en egen bestemmelse som skal sikre rett til slik samordning i forbindelse med helt eller delvis offentlig finansierte bygge- og anleggsarbeider.
I lovutkastet § 10 foreslås at nettoperatør som utfører helt eller delvis offentlig finansierte bygge- og anleggsarbeider, skal ha en plikt til å imøtekomme enhver rimelig anmodning fra utbygger av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon om koordinering av anleggsarbeid på transparente og ikke-diskriminerende vilkår. Plikten gjelder uavhengig av om det er nettoperatøren selv eller en underentreprenør som gjennomfører prosjektet.
Anmodningen skal imøtekommes forutsatt at dette ikke vil innebære ekstra kostnader, at det ikke vil påvirke kontrollen med koordineringen av arbeidet og at anmodningen er framsatt i rett tid og minst én måned før det endelige prosjektet forelegges kompetente myndigheter med sikte på å oppnå tillatelse. Det foreslås dessuten gjort unntak fra bestemmelsene om koordinering av anleggsarbeid når anleggsarbeidet har et ubetydelig omfang eller når arbeidet vil ha innvirkning på, eller ha betydning for, nasjonal kritisk infrastruktur. Dette unntaket kan for eksempel komme til anvendelse for fysisk infrastruktur i bygninger, borettslag og små boligsammenslutninger.
Rimelige anmodninger om samordning av anleggsarbeider skal imøtekommes på transparente og ikke-diskriminerende vilkår. Videre foreslås hjemmel til å utarbeide nærmere regler om fordeling av kostnader i forbindelse med samordningen av det aktuelle bygge- og anleggsprosjektet. Dersom det oppstår en tvist, kan denne henvises til tvisteløsningsorganet.
Det foreslås videre i lovutkastet § 11 en bestemmelse om at det skal gis tilgang til informasjon om bygge- og anleggsarbeider. Bestemmelsen tar sikte på å legge forholdene til rette for samordning av bygge- og anleggsarbeider på tvers av sektorer slik at utbyggere av høyhastighetsnett kan ta del i slikt arbeid, samt begrense ulempene for dem som berøres av bygge- og anleggsvirksomheten. For å legge til rette for samordning av bygge- og anleggsarbeid, skal derfor enhver nettoperatør ha plikt til å gjøre tilgjengelig, på skriftlig anmodning fra en som planlegger å etablere høyhastighetsnett, nærmere angitte minimumsopplysninger om pågående eller planlagte bygge- og anleggsarbeid. Dette omfatter bygge- og anleggsarbeid hvor tillatelse allerede er gitt, hvor søknad er under behandling eller hvor det vurderes å søke om tillatelse de neste seks månedene. Den skriftlige anmodningen skal spesifisere i hvilket område det vurderes etablert elementer av infrastruktur for høyhastighetsnett. Nettoperatør skal innen to uker fra mottatt anmodning gi tilgang til informasjonen på forholdsmessige, ikke-diskriminerende og transparente vilkår. Nettoperatøren skal gjøre informasjonen tilgjengelig via den sentrale informasjonstjenesten, jf. kapitel 9.
Det ble også foreslått i § 12 bestemmelser om unntak fra plikter til samordning (§ 10), informasjon om samordning (§ 11), informasjon om infrastruktur (§ 8) og befaring (§ 9).
8.2 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsinstansene, herunder Asker kommune, Lyse,NTE, Telenor og Nasjonalt breibandsråd, støtter forslagene om bestemmelser om samordning av bygge- og anleggsarbeider og informasjon om bygge- og anleggsarbeider, jf. §§ 10 og 11 i lovforslaget.
Nordland fylkeskommune mener at det bør inngå i forskriften at kostnadene deles forholdsvis, det vil si at en bredbåndsutbygger som kun har behov for å legge ett trekkrør i grøfta, kun betaler for merkostnaden ved dette.
Lyse Elnett er positiv til klargjøring og forenkling, samt informasjon og samordning. Lyse Elnett mener imidlertid at forslaget løser en del problemstillinger for bredbåndsaktører, men at disse burde vært løst likt for alle aktørene slik at de alle fikk samme rettigheter som loven legger opp til for bredbåndsaktørene. Det samme gjelder for plikter som pålegges andre infrastruktureiere, og Lyse Elnett nevner som eksempel samordningsplikten i § 10 og informasjonsplikten i § 11.
Abelia støtter forslaget om plikt til å imøtekomme enhver rimelig anmodning om koordinering. Organisasjonen mener at det er behov for å utdype intensjonen bak begrepet «rimelig» for å unngå misbruk og avvikende tolkninger.
Telenor mener at de foreslåtte pliktene om samordning bør gjelde for alle bygge- og anleggsarbeider, ikke bare de som er helt eller delvis offentlig finansierte. Telenor mener videre at tiltakshaver må ha et ansvar for å varsle om eller orientere om muligheter for samordning og at varslingen må nå nasjonale og ikke bare lokale aktører. Videre mener Telenor at tiltakshaver i sin prosjektering må legge til rette for traseer for infrastruktur for elektronisk kommunikasjon. Dette gjelder både for nybygg og rehabilitering eller ombygging. Dette bør presiseres enten direkte i lovteksten eller i eventuelle forskrifter.
Telenor anfører at det er uklart hva som ligger i unntakene fra plikt til samordning i tilfeller der samordning «vil medføre ekstra kostnader» eller «vil påvirke kontrollen med koordineringen av arbeidet». Telenor mener det er viktig at disse unntakene ikke tolkes så vidt at de undergraver hovedregelen om plikt til samordning. Tiltakshaver vil antakelig i mange tilfeller kunne argumentere for at samordning påfører ekstra kostnader eller vil kunne påvirke kontrollen over tiltaket, og dermed avvise en anmodning om samordning.
Etter Telenors syn er det vesentlig at departementet utreder grundig hvilken økning i kostnader og hvilke påvirkninger eller grad av endringer en tiltakshaver vil måtte finne seg i, og gir de nødvendige føringer på dette punkt i forbindelse med lovforslaget.
Telenor viser til at det i lovforslagets § 12 foreslås unntak fra plikten til samordning av og informasjon om planlagte bygge- og anleggsarbeider for arbeider av «begrenset økonomisk verdi, størrelse og varighet». Telenor mener dette unntaket bør tolkes i samsvar med den praksisen som i dag gjelder for KGrav, slik at anlegg eller grøfter mindre enn 40 meter, unntatt ved veikryssinger, ikke omfattes av krav til samordning, og at dette bør presiseres.
Energi Norge mener samordning kan gi utfordringer i det nettselskapene har langsiktig planlegging mens bredbåndsaktørenes planleggingshorisont er mye kortere. Foreningen mener at eksisterende utenomrettslige samordningsløsninger er gode og bør utvides, nasjonalt eller regionalt, med tydeligere krav om koordinering, tidsfrister og hvilken informasjon som skal deles.
Energi Norge mener at det må etableres regler for kostnadsfordeling fordi dette er opphav til mange tvister.
Energi Norge mener videre at siden lovutkastet ikke angir konkrete terskler for hva som er unntatt fra plikten til å gi informasjon, jf. forslag til § 11, kan den foreslåtte bestemmelsen bidra til ulike tolkninger hos nettoperatører og ekomtilbydere og medføre diskusjoner. Det forutsettes at små kundeinitierte saker som innebærer nettilknytning unntas fra informasjons- og samordningsplikten.
Nasjonalt Breibandråd (til § 11) peker på at det er store besparelser å hente ved å kunne legge trekkrør for fiber (bør ha plass til minimum fire trekkrør) samtidig som man lager nye/oppgraderer vannledninger, gang og sykkelstier, kommunale veier etc. Rådet mener at det bør inngå i forskriften at kostnadene deles forholdsmessig, det vil si at en bredbåndsutbygger som kun har behov for å legge ett trekkrør i grøfta betaler for merkostnaden ved dette og ikke blir avkrevd å betale halvparten av de totale gravekostnadene, slik som ofte er tilfellet i dag.
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) mener unntakene, som er foreslått jf. forslag til § 12, langt på vei bidrar til at også skjermingsverdig informasjon ikke kompromitteres, men mener at det bør presiseres ytterligere at unntaket omfatter sikkerhetsgradert informasjon. Dette for å sikre at både informasjon og objekt er omfattet av unntakene.
Maskinentreprenørenes forbund (MEF) erfarer at anleggsarbeider ofte samordnes der det er hensiktsmessig. Det er selvfølgelig krevende å standardisere samordning av anleggsarbeid. Et krav vil ifølge forbundet innebære økte kostnader og ikke reduserte kostnader.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) viser til at direktivets artikkel 5 nummer 1 fastsetter at alle nettoperatører har rett til å forhandle med tilbydere av offentlige elektroniske kommunikasjonsnett om samordning av bygge- og anleggsprosjekter med sikte på å etablere høyhastighetsnett. Nkom mener at dette bør reflekteres i loven slik at også prosjekter som ikke finansieres med offentlige midler kan få økt grad av samordning med sikte på å redusere kostnadene ved utbygging.
Nkom ber videre departementet vurdere om det er hensiktsmessig å åpne opp for at sentral informasjonstjeneste skal ha tilgang til informasjon som ellers er underlagt begrensning, jf. § 12, slik forslaget legger opp til, eller om unntak fra informasjonsplikten i § 12 også skal omfatte § 21. Nkom mener også at det kan være hensiktsmessig at § 12, på samme måte som for eksempel § 11, har en bestemmelse om at tvister om nettoperatørs adgang til å begrense tilgang til informasjon eller befaring kan bringes inn for tvisteløsningsorganet for avgjørelse.
8.3 Departementets vurdering
Departementet har som følge av høringen justert forslag til § 10 annet ledd, nummer 1. Justeringen innebærer at det presiseres at vilkåret er at samordning ikke skal medføre ekstra kostnader for det opprinnelige tiltaket.
Når det gjelder Nordland fylkeskommunes innspill om at det bør inngå i forskriften at kostnader skal fordeles forholdsmessig, er departementet i utgangspunktet enig i dette prinsippet, men mener at det ikke er hensiktsmessig at dette presiseres i loven. Departementet viser for øvrig til at en eventuell uenighet om kostnadsfordeling kan bringes inn for tvisteløsningsorganet. Det pekes også på at det er foreslått at myndigheten kan gi forskrift om samordning og at bestemmelser om kostnadsfordeling eventuelt kan inngå i slik forskrift.
Departementet har vurdert merknaden til Lyse Elnett. Slik departementet oppfatter denne merknaden mener Lyse Elnett at også andre infrastrukturbyggere enn bredbåndstilbydere burde få rett til samordning i forbindelse med helt eller delvis offentlig finansierte bygge- og anleggsarbeider, jf. forslag til § 10, samt rett til informasjon om slike arbeider, jf. forslag til § 11. Departementet viser i denne sammenheng til vurderingene knyttet til såkalt resiprositet i kapittel 6. Etter det departementet kjenner til, er det i likhet med plikter knyttet til tilgang til eksisterende infrastruktur heller ikke innført slike resiproke plikter når det gjelder samordning av anleggsarbeider i forbindelse med implementering av direktivet i noe EU-land. Videre vil en slik resiprok samordningsplikt innebære at loven gir plikter som går lenger enn formålet med direktivet, som er å legge til rette for utbygging av høyhastighetsnett. Departementet er likevel enig i at det i prinsippet kunne innføres en slik resiprok plikt og at det kan være aktuelt på sikt å utrede dette. Departementet har likevel kommet til at det ikke er hensiktsmessig å innføre slik resiprositet når det gjelder samordningsplikten nå. Vi viser for øvrig til Nkoms merknad knyttet til direktivets artikkel 5 nummer 1 og spørsmålet om forhandlingsrett for alle nettoperatører. Vi viser også til departementets vurdering av Nkoms merknad på dette punktet nedenfor.
Til Abelias merknad om begrepet «rimelig» anmodning, viser departementet til forslag til merknad til § 10. Etter departementets oppfatning gir merknaden god anvisning om hvordan begrepet skal tolkes.
Departementet har vurdert Telenors innspill til pliktene knyttet til tilgang til, og informasjon om, samordning. Telenor mener plikten til samordning bør gjelde alle bygge- og anleggsarbeider, ikke bare de som er helt eller delvis offentlig finansierte. Departementet viser til at samordning for en stor del foregår på frivillig basis i dag. Den plikten som nå foreslås fastlagt i lov følger av direktivet, og en utvidelse ville være å gå lenger enn direktivet. Selv om Norge har anledning til det, så mener departementet at en slik utvidelse kan vurderes på et senere tidspunkt, blant annet basert på erfaringer med de regler som nå foreslås. Departementet har derfor konkludert med at det ikke foreslås en slik utvidelse som Telenor argumenterer for i denne omgang.
Når det gjelder Telenors innspill om varsling av bygge- og anleggsarbeider nasjonalt, viser departementet til at informasjon om varsling skal inngå i den sentrale informasjonstjenesten. Vi mener derfor at Telenors bekymring på dette punktet er ivaretatt. Når det gjelder en eventuell plikt for tiltakshaver til å legge til rette for traseer for infrastruktur, har departementet vurdert at å innføre en slik generell plikt på alle tiltakshavere samlet sett vil være en uforholdsmessig byrde for de som blir pålagt denne plikten. Departementet viser for øvrig til at når det bygges vei i Norge, følger entreprenørene en rekke krav og retningslinjer. Disse er samlet i håndbøker fra Statens vegvesen. I ny og revidert utgave av håndboken for veibygging (N200), er det lagt til grunn at det skal være ledige trekkrør, for eksempel for elektronisk kommunikasjon, etter at veiprosjektet er ferdig avsluttet.
Når det gjelder Telenors bekymring om at unntakene fra plikt til samordning vil undergrave hovedregelen, viser departementet til vurderingen over hvor departementet har presisert at vilkåret for unntak er at samordning ikke skal medføre ekstra kostnader for det opprinnelige tiltaket. Etter departementets vurdering er det behov for unntaksbestemmelser. Et eventuelt avslag på anmodning om samordning kan bringes inn for det nasjonale tvisteløsningsorganet. Det vil være opp til dette organet å vurdere om avslaget er tilstrekkelig begrunnet. Dersom det viser seg at det oppstår et ikke uvesentlig antall konflikter i forbindelse med anmodninger om tilgang til samordning, kan myndigheten fastsette nærmere regler om dette i forskrift, jf. forslag til § 10, siste ledd.
Departementet er i utgangspunktet enig med Telenor i at etablert praksis fra KGrav-samarbeidet kan danne utgangspunkt for vurderinger etter § 12. Hvilke kriterier som skal legges til grunn ved bruk av denne unntaksbestemmelsen vil også bli vurdert av det nasjonale tvisteløsningsorganet ved eventuelle tvister om tilgangsspørsmål etter § 11.
Departementet viser til Energi Norges forslag om at det etableres regler for kostnadsfordeling. Departementet viser i denne forbindelse til at det etter høringen av lovforslaget (1. juni 2017) er etablert en norsk standard (NS 3070 Del 2) om kostnadsfordeling. Standarden angir krav til og anbefalinger for kostnadsfordeling mellom prosjektdeltakere ved planlegging, prosjektering, bygging og omlegging av infrastrukturanlegg i grunnen. Departementet legger til grunn at standarden kan benyttes ved samordning som følge av bredbåndsutbyggingsloven.
Når det gjelder NBRs innspill om legging av trekkrør for fiber samtidig med gravearbeider for andre formål, viser departementet til revidert utgave av håndboken for veibygging (N200), jf. diskusjonen ovenfor. I N200 er det lagt til grunn at det skal være ledige trekkrør for eksempel for elektronisk kommunikasjon, etter at veiprosjektet er ferdig avsluttet. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig nå å innføre en generell plikt for alle tiltakshavere til å legge trekkrør når det graves. Et slikt pålegg ville i mange tilfeller kunne påføre tiltakshavere unødvendige kostnader og ikke stå i forhold til nytten. Når det gjelder kostnadsfordeling, er departementet enig i at det bør være en forholdsmessig fordeling av kostnader. Vi viser for øvrig til den nylig etablerte NS 3070 Del 2 som er referert ovenfor.
Departementet har vurdert NSMs forslag om at det skal presiseres i unntakene i § 12 at unntaket omfatter sikkerhetsgradert informasjon. Departementet er enig i forslaget og har presisert dette i forslag til merknad til bestemmelsen.
Departementet registrerer at MEF mener at et krav om samordning vil føre til økte og ikke reduserte kostnader. Departementet viser til at flere av høringsinstansene synes å være av motsatt oppfatning. Vi viser for øvrig til utredning av Oslo Economics som er nærmere omtalt i kapittel 14 om økonomiske og administrative konsekvenser.
Departementet viser til Nkoms forslag om at lovforslaget bør inneholde en bestemmelse som tar opp i seg retten til forhandling som framgår av direktivets artikkel 5 nummer 1. Departementet mener at det ikke er behov for en slik bestemmelse fordi det i dag ikke foreligger rettslige hindringer for å be om slike forhandlinger. Departementet er videre enig med Nkom i at unntak fra informasjonsplikten i § 12 bør omfatte § 21, og at det kan være hensiktsmessig at § 12, på samme måte som for eksempel § 11, har en bestemmelse om at tvister om nettoperatørs adgang til å begrense tilgang til informasjon eller befaring kan bringes inn for tvisteløsningsorganet for avgjørelse. Departementet har endret lovforslaget i tråd med dette.