3 Gjeldende rett

3.1 Overordnet om formål og inngangsvilkår

Stønad til enslig mor eller far er regulert i folketrygdloven kapittel 15, og består av overgangsstønad, som er en ytelse til livsopphold, tilleggsstønader og skolepenger til aleneforeldre som gjennomfører utdanning som godkjent yrkesrettet aktivitet, og en stønad til dekning av barnetilsyn for enslige foreldre som arbeider eller som en godkjent yrkesrettet aktivitet etablerer egen virksomhet.

Det overordnede formålet med de tre stønadene er å sikre inntekt til enslige foreldre og gi hjelp til selvhjelp i en overgangsfase slik at de blir i stand til å forsørge seg selv gjennom arbeid.

Stønad etter folketrygdloven kapittel 15 gis etter folketrygdloven § 15-1, til en enslig mor eller far som har aleneomsorg for barn. For å kunne få stønad, stilles det i § 15-2 krav om minst fem års medlemskap i folketrygden før kravet om stønader fremsettes.

3.2 Kravet om å være enslig og ha aleneomsorg

For å få stønad etter folketrygdloven kapittel 15, kreves det at forelderen er enslig og har aleneomsorg for barn. Etter folketrygdloven § 15-4 regnes enslig mor eller far som en person som er «ugift, separert eller skilt». Ytelser til enker og enkemenn er regulert i folketrygdloven kapittel 17 Ytelser til gjenlevende og ektefeller og tidligere familiepleiere, og omfattes derfor ikke av kapittel 15. Personer som «lever sammen med en person han eller hun har barn med eller er skilt eller separert fra, eller lever i et ekteskapslignende forhold i en felles husholdning uten felles barn, regnes ikke som enslig mor eller far», jf. § 15-4 tredje ledd. Det innebærer at vedkommende ikke kan leve sammen med noen andre som de er i et forhold med, enten som ektefelle eller samboer, uavhengig av om personen vedkommende bor med er barnets andre forelder eller ikke. Dette gjelder også kortvarige samboerskap. Dersom stønadsmottakeren får nytt barn med samme partner, skal ingen av foreldrene anses som «enslig».

Etter § 15-4 fjerde ledd er det den av foreldrene som «varig har klart mer av den daglige omsorgen enn den andre av foreldrene», som regnes å ha «aleneomsorg». Foreldrene kan ha felles foreldreansvar etter barneloven § 30, se lov 8. april 1981 nr. 7, uten at det har betydning, da det er den faktiske og daglige omsorgen som gir grunnlaget for stønaden. Vilkåret om aleneomsorg er altså ikke oppfylt dersom foreldrene deler den daglige omsorgen tilnærmet likt. I henhold til Arbeids- og velferdsdirektoratets praksis må den som søker om stønaden ha minst 60 prosent av den daglige omsorgen. I tillegg må aleneomsorgen være varig. Det følger av praksis at vedkommende må ha aleneomsorgen i perioder på minst seks måneder for at vilkåret om varighet skal være oppfylt. Det er imidlertid ikke et krav at den enslige moren eller faren er eneforsørger.

Dersom den ene av foreldrene overtar aleneomsorgen for barnet fra den andre, vil denne kunne få stønader. Det er imidlertid bare én av foreldrene som kan være stønadsberettiget av gangen.

3.3 Overgangsstønaden

Overgangsstønaden er en livsoppholdsytelse som gis til enslig mor eller far som på grunn av omsorg for barn, er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv gjennom eget arbeid, eller som først etter en tid med omstilling eller utdanning kan få arbeid, jf. folketrygdloven § 15-5.

Etter folketrygdloven § 15-5 er det et vilkår for rett til overgangsstønad at barnet er under åtte år. Det kan likevel gis overgangsstønad ut over aldersgrensen til en enslig mor eller far som er forhindret fra å arbeide på grunn av aleneomsorg for barn som krever særlig tilsyn. Det gis ikke overgangsstønad til en enslig mor eller far som uten rimelig grunn har sagt opp et arbeidsforhold de siste seks månedene før hun eller han søker om overgangsstønad. Bakgrunnen er at man ikke skal kunne velge overgangsstønad fremfor selvforsørging ved eget arbeid.

Det følger videre av § 15-6 at det er et vilkår for rett til overgangsstønad at den enslige moren eller faren er i yrkesrettet aktivitet. Kravet om yrkesrettet aktivitet gjelder ikke før det yngste barnet har fylt ett år, og heller ikke når man har aleneomsorg for et særlig tilsynskrevende barn. Godkjent yrkesrettet aktivitet er arbeid eller nødvendig og hensiktsmessig utdanning på minst halv tid, nyetablering av egen virksomhet, eller å være registrert som reell arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten. Det er ikke tilstrekkelig at flere aktiviteter til sammen utgjør 50 prosent. Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for å følge opp den enslige moren eller faren og sette i verk tiltak med sikte på overgang til arbeid dersom det er behov for det. Når man mangler tilfredsstillende barnetilsynsordning, og ikke selv kan klandres for det, kan perioden med rett til overgangsstønad uten krav om å være i yrkesrettet aktivitet utvides med inntil seks måneder. Perioden kan dessuten utvides som følge av midlertidig egen sykdom eller sykdom hos barnet som hindrer yrkesrettet aktivitet.

Full overgangsstønad utgjør 2,25 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G) per år og skattlegges som arbeidsinntekt. Stønaden reduseres med 45 prosent for inntekt som overstiger ½ G per år, se folketrygdloven § 15-9. Stønaden vil dermed være redusert til null ved en inntekt på 5,5 G.

Av folketrygdloven § 15-8 følger det at overgangsstønaden som hovedregel gis i inntil tre år. Dersom en enslig mor eller far tidligere har hatt overgangsstønad i en full stønadsperiode, vil nye stønadsperioder bare kunne gis til og med den måneden barnet fyller 14 måneder som om lag vil tilsvare den perioden man får foreldrepenger. I tillegg kan det også gis overgangsstønad i inntil to måneder før fødselen.

Stønadsperioden kan utvides med inntil to år dersom den enslige tar nødvendig og hensiktsmessig utdanning, og med inntil tre år dersom aleneomsorgen gjelder to eller flere barn, eller den enslige fikk aleneomsorg før fylte 18 år. At utdanningen skal være «nødvendig og hensiktsmessig» innebærer at Arbeids- og velferdsetaten skal vurdere stønadsmottakerens individuelle behov for utdanning opp mot arbeidsmarkedets behov for kompetanse. Som hovedregel må utdanningen eller opplæringen gjennomføres ved en offentlig utdanningsinstitusjon. Har den enslige en yrkeskompetanse, og denne ikke er utdatert, vil utdanning ikke anses som nødvendig, og utvidelse skal ikke innvilges. Vilkåret kom inn i loven i 2016, og i § 5 i forskrift 21. november 2015 nr. 1341 om stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 er det gitt nærmere regler om vurderingen. Formålet var å styrke den ensliges muligheter for å bli selvforsørget gjennom utdanning som gir kompetanse som arbeidsmarkedet etterspør.

Stønadstiden kan forlenges med inntil to år dersom medlemmet eller barnet har en forbigående sykdom som hindrer stønadsmottakeren i å arbeide, og kan også forlenges ut skoleåret dersom stønadsperioden opphører før skoleåret er fullført. I særlige tilfeller kan stønadsperioden også forlenges i inntil seks måneder i påvente av skolestart, barnetilsyn, et konkret arbeidstilbud eller etter at stønadsmottakeren har meldt seg som reell arbeidssøker.

Når den enslige moren eller faren har aleneomsorg for et særlig tilsynskrevende barn, kan stønadsperioden utvides inntil barnet er fylt 18 år. Dette følger av folketrygdloven § 15-8 tredje ledd. Det er et krav at den enslige «er forhindret fra å arbeide fordi barnet krever særlig tilsyn på grunn av funksjonshemming, sykdom eller store sosiale problemer». Videre må minst ett av barna være særlig tilsynskrevende som nevnt ovenfor. Det gjøres ikke en helhetlig vurdering av søskenflokken eller den samlede belastningen på den enslige moren eller faren.

Både i St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen og i Ot.prp. nr. 8 (1996–97) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover (Oppfølging av Velferdsmeldingen) ble det understreket at skjerpede krav om aldersgrenser, stønadstid og aktivitetskrav ikke skulle gjelde for enslige med særlig tilsynskrevende barn, men at det ble stilt strenge krav til dokumentasjon av grunnlaget for utvidelsen. I praksis stilles det derfor strenge krav til årsakssammenheng mellom barnets tilstand og den ensliges manglende mulighet for å være i arbeid, og hvert tilfelle vurderes konkret. Dersom det i det konkrete tilfellet finnes ordinære tilsynsordninger eller særlig tilpassede tilsynsordninger som kan ivareta tilsyn og omsorg for barnet, anses den enslige ikke for å være forhindret fra å være i arbeid. Det er ikke tilstrekkelig at den enslige selv hevder at barnet er særlig tilsynskrevende, og det må dokumenteres at og i hvilken grad det er barnets tilsyns- og omsorgsbehov som hindrer den enslige i å gå ut i arbeidslivet eller påvirker den ensliges arbeidsmuligheter.

Noen enslige med aleneomsorg for særlig tilsynskrevende barn vil kunne ha mulighet for å ta deltidsarbeid, for eksempel mens barnet er på skole eller på de dagene hvor barnet er hos den andre forelderen. I henhold til Arbeids- og velferdsetatens praksis kan de likevel få stønadstiden utvidet etter folketrygdloven § 15-8 tredje ledd, dersom deltidsarbeid alene ikke anses for å gi grunnlag for selvforsørgelse, selv om de strengt tatt ikke er forhindret fra å ta arbeid på grunn av omsorgen for det særlig tilsynskrevende barnet. Adgangen til å utvide stønadsperioden etter folketrygdloven § 15-8 tredje ledd, praktiseres dermed mer lempelig enn det som synes å være lagt til grunn i lovforarbeidene, se Prop. 115 L (2014–2015) Endringer i folketrygdloven (stønader til enslig mor eller far og tilleggsstønader til tiltaksdeltakere), jf. Ot.prp. nr. 8 (1996–97) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover (Oppfølging av Velferdsmeldingen).

Barnets behov for tilsyn kan endres over tid, og utvidelsen av stønadsperioden gjelder bare så lenge alle vilkårene er oppfylt. Normalt vil behovet for tilsyn og hvorvidt dette er årsaken til at den enslige moren eller faren er forhindret til å være i arbeid vurderes årlig.

3.4 Tilleggsstønader og stønad til skolepenger mv.

Tilleggsstønader og stønad til skolepenger kan gis til en enslig mor eller far som gjennomfører utdanning eller opplæring som er godkjent som yrkesrettet aktivitet, jf. folketrygdloven § 15-11. Stønadene kan helt eller delvis dekke nødvendige utgifter til reiser, flytting, barnetilsyn, bolig og læremidler. Utgiftene må ha sammenheng med utdanningen. Stønad til flytting kan også gis til dem som må flytte fra hjemstedet for å starte i arbeid på et annet sted, jf. folketrygdloven § 15-11 andre ledd.

Enslig mor eller far som står tilmeldt som arbeidssøker for å fylle kravet til yrkesrettet aktivitet etter § 15-6 første ledd bokstav b, kan også motta stønad til barnetilsyn som tilleggsstønad, jf. folketrygdloven § 15-11 tredje ledd. Dette kan også gis ved deltakelse på arbeidsmarkedstiltak som en del av Arbeids- og velferdsetatens ordinære oppfølging av arbeidssøkere.

Tilleggsstønader og stønad til skolepenger gis bare for tidsrommet den enslige har rett til overgangsstønad og vedkommende gjennomfører utdanning eller opplæring iht. § 15-6 første ledd bokstav c.

De nærmere reglene om beregning av de ulike tilleggsstønadene og hvilke utgifter som kan dekkes, fremgår av forskrift 2. juli 2015 nr. 867 om stønader til dekning av utgifter knyttet til å komme i eller beholde arbeid (tilleggsstønadsforskriften).

Stønad til skolepenger, semesteravgift og eksamensgebyr under gjennomføring av utdanning eller opplæring som er godkjent etter § 15-6, gis på grunnlag av de faktiske utgiftene, med utgangspunkt i Statens lånekasse for utdanning sine satser for skolepenger. De nærmere reglene for stønad til skolepenger fremgår av § 7 i forskrift 21. november 2015 nr. 1341 om stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15.

3.5 Stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far i arbeid

Stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far i arbeid ytes når den enslige forelderen må overlate nødvendig tilsyn med barn til andre på grunn av arbeid eller etablering av egen næringsvirksomhet, jf. folketrygdloven § 15-10. Stønaden kan som hovedregel gis til barnet har fullført fjerde skoleår.

Stønaden dekker 64 prosent av dokumenterte utgifter til barnetilsyn opp til en maksimumssats som fastsettes årlig gjennom Prop. 1 S. Utgiftene kan for eksempel være barnehage, skolefritidsordning eller privat barnepasser. Maksimumssatsen avhenger av antall barn. I 2026 er maksimumssatsene per år 58 740 kroner for ett barn, 76 620 kroner for to barn og 86 844 kroner for tre eller flere barn.

Stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er i arbeid, jf. § 15-10, gis uavhengig av om vedkommende har rett til overgangsstønad. Stønad til barnetilsyn for enslig mor eller far i arbeid gis ikke når den enslige forelderen har en pensjonsgivende inntekt som overstiger 6 G per år. Det følger av forskrift 21. november 2015 nr. 1341 om stønad til enslig mor eller far § 8 tredje ledd, at etterbetaling av trygdeytelser ikke skal regnes med ved beregning av om den pensjonsgivende inntekten overstiger 6 G per år.

3.6 Internasjonale forpliktelser

3.6.1 Forholdet til trygdeforordningen

Det følger av folketrygdloven §§ 1-3 til 1-3 b at loven skal anvendes i samsvar med prinsippene om fri bevegelighet og likebehandling slik de kommer til uttrykk i hoveddelen i EØS-avtalen, trygdeforordningene og bi- og multilaterale trygdeavtaler. Av folketrygdloven § 15-1 a går det frem at stønadene i kapittel 15 regnes som familieytelser etter trygdeforordningen og at bestemmelsene i kapittel 15 skal fravikes så langt det er nødvendig av hensyn til de relevante reglene i EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler.

Trygdeforordningen stiller ikke krav om harmonisering av trygdeordningene i medlemsstatene, men koordinerer trygdelovgivningen deres. Dette innebærer at det er overlatt til de nasjonale myndighetene å fastsette regler for hvilke trygdeytelser man kan få, om trygdedekningen skal være avhengig av arbeid eller bosetting, størrelsen på ytelsene eller hvor lenge man kan motta dem. Reguleringen av trygdeytelsene må likevel samsvare med grunnprinsippene i EØS-retten.

De foreslåtte endringene i retten til stønader etter folketrygdloven kapittel 15 vil gjelde likt for alle som berøres, og avhenger ikke av om retten til ytelsene følger av de nasjonale reglene eller av sammenleggingsreglene i artikkel 6 i trygdeforordningen. Endringene vil dermed heller ikke være i strid med likebehandlingsprinsippet slik det kommer til uttrykk i EØS-avtalen artikkel 4 og i trygdeforordningen artikkel 4.

3.6.2 Vurdering av om endringene medfører omklassifisering av stønadene etter folketrygdloven kapittel 15 iht. trygdeforordningen

I dag dekker folketrygdens stønader til enslig mor eller far en rekke ulike situasjoner og formål og dermed også noe ulike målgrupper. Den foreslåtte endringen i overgangsstønadens formål og personkrets innebærer at stønaden nå bare gis i de følgende to tilfeller: a) fra to måneder før fødsel og inntil barnet er 14 måneder og b) inntil barnet er 18 dersom aleneforelderen ikke kan være i arbeid fordi barnet krever særlig tilsyn på grunn av funksjonshemming, sykdom eller store sosiale problemer.

Når overgangsstønaden gis fra fødsel til barnet er 14 måneder, har stønaden en parallell til kategorien «ytelser til mor ved svangerskap og fødsel og tilsvarende ytelser til far» som koordineres etter trygdeforordningens del II kapittel 1, mens den har en parallell til ytelser ved sykdom som også koordineres etter trygdeforordningens del II kapittel 1 når den mottas av en enslig mor eller far som har aleneomsorg for et særlig tilsynskrevende barn. Departementet har derfor vurdert hvorvidt den foreslåtte omleggingen av formålet og målgrupper gjør det nødvendig å reklassifisere overgangsstønaden.

Trygdeforordningen definerer ikke begrepet «ytelser til mor ved svangerskap og fødsel og tilsvarende ytelser til far», men punkt 19 i fortalen presiserer at slike ytelser gjelder perioden rundt graviditet, fødsel og de første månedene av barnets liv.

Hovedforskjellen mellom familieytelser og ytelser ved svangerskap og fødsel er formålet. Familieytelser dekker en periode som ikke nødvendigvis er direkte knyttet til perioden rundt fødsel og de første månedene av barnets liv, mens ytelser ved svangerskap og fødsel er spesifikt knyttet til barnets fødsel og moren eller faren.

Selv om en enslig mor eller far som mottar overgangsstønad inntil barnet er 14 måneder kan motta overgangsstønad i en periode både rett før og rett etter fødsel, er det likevel ikke et nødvendig krav at søkeren venter barn eller har et helt nyfødt barn. Det er tilstrekkelig at barnet ikke er eldre enn 14 måneder gammelt når det søkes om overgangsstønad. Det vil si at enslig mor eller far som først blir enslig når barnet er tolv måneder gammelt, kan søke om og få innvilget overgangsstønad og motta stønaden fra barnet er tolv måneder og til det blir 14 måneder. Dette tilsier at overgangsstønaden ikke direkte kan knyttes til barnets fødsel, og at overgangsstønaden derfor ikke kan klassifiseres som en ytelse ved svangerskap og fødsel når den mottas av enslige med barn under 14 måneder, men vil fortsatt anses som en familieytelse etter trygdeforordningen.

Rettspraksis fra EU-domstolen viser at det at stønadsmottakeren har et barn og at ytelsen er ment å erstatte inntekt for stønadsmottaker, ikke i seg selv er tilstrekkelig for at en ytelse skal klassifiseres som en familieytelse, se sak C-299/05. Ytelser etter folketrygdloven kapittel 9 (ytelser ved barns eller andre nære pårørendes sykdom) klassifiseres derfor på samme måte som sykepenger og koordineres etter trygdeforordningen del II kapittel 1. Disse ytelsene er ment å kompensere for tap av arbeidsinntekt for yrkesaktive foreldre ved barns sykdom, sykdom hos barnepasser eller barnets funksjonsnedsettelse, jf. folketrygdloven § 9-1.

Her kan man se en klar parallell til overgangsstønaden for den situasjonen der stønaden til en enslig mor eller far som har aleneomsorg for et barn som krever særlig tilsyn og er under 18 år. I begge tilfeller er det barnets situasjon som hindrer forelderen i å være selvforsørget. I denne situasjonen vil overgangsstønaden kunne anses som en form for omsorgspenger og kategoriseres som en ytelse ved sykdom og dermed koordineres etter trygdeforordningen del II kapittel 1.

I og med at det normalt vil være en plikt for det offentlige å tilby tilsyn for barn med et slikt omfattende bistandsbehov som forutsettes for å kunne motta overgangsstønad for barn over 14 måneder, må det antas å være svært få som vil motta overgangsstønad etter den nye § 15-5 fjerde ledd. Hovedgruppen av stønadsmottakere vil dermed være i gruppen som har barn som er under 14 måneder, slik at stønaden totalt sett fortsatt vil måtte anses som en familieytelse og koordineres under trygdeforordningen del II kapittel 8.

Endringene som foreslås i stønad til barnetilsyn etter folketrygdloven § 15-10, er ikke av en slik karakter at de gjør det nødvendig å vurdere klassifiseringen som familieytelse.

3.6.3 Forholdet til FNs barnekonvensjon

I medhold av FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 har Norge forpliktet seg til å sørge for at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle beslutninger og handlinger som gjelder barn, uavhengig av om disse foretas av offentlige eller private aktører. Prinsippet om barnets beste krever også at beslutningstakere dokumenterer hvordan barnets interesser er kartlagt og vektlagt, og at vurderingen tilpasses beslutningens alvor og i hvor stor grad barnet berøres. Det vises til vurderingene av barnets beste under punkt 5.3.2.