4 Prioritert tilknytning til strømnettet av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser

4.1 Plassering av bestemmelsen i energiloven

Energiloven gir ikke adgang til å diskriminere mellom kunder utover der det er nettmessig begrunnet. Det betyr også at det ikke er anledning til å gi prioritert tilknytning, av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen gjør det nødvendig med en tydelig hjemmel for å kunne prioritere tilknytning av enkeltaktører, når det er nødvendig av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.

Sikkerhetsloven er vurdert som mulig hjemmelslov, men anses for generell og mindre egnet for sektorspesifikke formål. Energiregelverket er bedre tilpasset forhold som gjelder tilknytning til strømnettet. Departementet vurderer derfor at plassering av bestemmelsen i energiloven er mest hensiktsmessig for å oppnå formålet.

Lovforslaget rammer inn muligheten til å prioritere på en måte som samtidig i størst mulig grad opprettholder prinsippene i energiloven om at nettselskapene skal opptre objektivt og ikke-diskriminerende. Dersom Statnett og nettselskapene skal pålegges å prioritere konkrete tilknytningssaker, til fortrengsel for tredjeparter som har forespurt den samme nettkapasiteten, bør det etter departementets vurdering skje med hjemmel i lov.

4.2 Forståelsen av «nasjonale sikkerhetsinteresser»

4.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Begrepet «nasjonale sikkerhetsinteresser» i forslaget til ny bestemmelse i § 3-8 skal forstås på samme måte som definisjonen i sikkerhetsloven § 1-5 første ledd nr. 1. De overordnede interessene «landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser» er kategorisert i bokstav a til e.

Det følger av Prop. 153 L (2016–2017) Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) s. 34 at bokstav a dekker regjeringen, departementene som politisk sekretariat, Stortinget og Høyesterett. Bokstav b omfatter forsvarssektoren med understøttende funksjoner i en totalforsvarssammenheng, etterretnings- og sikkerhetstjenestene og systemene for sentral krisehåndtering og beredskap. Samarbeidsrelasjoner til andre nasjoner og internasjonale organisasjoner og norske forhandlingsposisjoner knyttet til nasjonale sikkerhetsinteresser er omfattet av bokstav c. Med «økonomisk stabilitet og handlefrihet» i bokstav d menes sikkerhet for politisk handlefrihet på det økonomiske området, herunder stabilitet i økonomien og det finansielle systemet. Bokstav e, «samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet», skal forstås som en sikkerhetsventil for blant annet å omfatte objekter og infrastruktur som er særlig utsatt for terrorhandlinger. Bokstav e omfatter infrastruktur og objekter som er avgjørende for at sivilsamfunnet skal fungere og objekter som er særskilt utsatt for sikkerhetstruende virksomhet.

Hensynet til alliertes behov faller også inn under bestemmelsen der det er nødvendig for å ivareta de nasjonale sikkerhetsinteressene, jf. sikkerhetsloven § 1-5 første ledd nr. 1 bokstav c. Det samme gjelder behov hos nasjonal forsvarsindustri innenfor rammene av totalforsvaret, der slike behov er begrunnet ut fra hensynet til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, jf. bestemmelsens bokstav b.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene gir bred støtte til at hjemmelen for prioritert nettilknytning bør knyttes til nasjonale sikkerhetsinteresser, og flere støtter departementets forslag om å benytte definisjonen i sikkerhetsloven. Samtidig etterspør en rekke aktører tydeligere avgrensning og presisering av hvilke virksomheter og samfunnsfunksjoner som kan omfattes.

Flere høringsinstanser etterspør en bredere forståelse av hva som kan anses som nasjonale sikkerhetsinteresser, og viser til at også samfunnskritiske funksjoner utenfor sikkerhetslovens virkeområde kan være relevante. Det fremheves at slike funksjoner kan ha vesentlig betydning for nasjonal beredskap og motstandskraft, og derfor bør vurderes som omfattet av hjemmelen.

Enkelte instanser fremhever konkrete aktører eller funksjoner som de mener bør omfattes. Eksempelvis ber Norsk datasenterindustri om at samfunnskritiske datasentre kan omfattes når de understøtter grunnleggende nasjonale funksjoner eller forsvars- og beredskapsbehov. KS fremhever at kommunesektoren har ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner som vann og avløp, helse og omsorg og transport, og mener kommunesektorens rolle bør vurderes synliggjort og nevnt i lovendringen.

Noen høringsinstanser peker på at sikkerhetslovens begrepsbruk ikke nødvendigvis fanger opp alle relevante hensyn. Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening (FSi) mener at det bør fremgå tydelig at understøttelse av allierte og oppfyllelse av internasjonale forpliktelser er omfattet av definisjonen av nasjonale sikkerhetsinteresser. Nammo uttrykker usikkerhet om hvorvidt forståelsen av nasjonale sikkerhetsinteresser som ligger til grunn, er tilstrekkelig dekkende for det man ønsker å oppnå med lovendringen. Nammo ber departementet vurdere om ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen bør tilpasses EØS-avtalens artikkel 123, i stedet for sikkerhetsloven.

FFI peker på at økt produksjonskapasitet vil være avgjørende ikke bare for å dekke behovene til det norske Forsvaret, men også for våre allierte, jf. definisjonen av nasjonale sikkerhetsinteresser i sikkerhetsloven § 1-5.

4.2.3 Departementets vurdering

Formålet med ny § 3-8 er å ivareta hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser. Hva som ligger i begrepet nasjonale sikkerhetsinteresser, følger av sikkerhetsloven og forarbeidene til sikkerhetsloven.

Etter departementets vurdering er høringsinstansenes innspill om understøttelse av allierte og oppfyllelse av internasjonale forpliktelser ivaretatt gjennom at nasjonale sikkerhetsinteresser i forslaget til § 3-8 skal forstås på samme måte som sikkerhetslovens legaldefinisjon i § 1-5. Etter sikkerhetsloven § 1-5 nr. 1 bokstav c omfattes «forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner». Ordlyden favner samarbeidsrelasjoner med andre land innenfor statssikkerhetsområdet og relaterte internasjonale organisasjoner som NATO og EU, og norske forhandlingsposisjoner knyttet til nasjonale sikkerhetsinteresser, jf. Prop. 153 L (2016–2017) s. 34-35. Bokstav c omfatter blant annet bilateralt samarbeid innen sikkerhet og etterretning, og deltakelse i ulike konstellasjoner av internasjonale operasjoner. I tillegg heter det i forarbeidene at bokstav c også gjelder allierte staters sikkerhet.

Det vil være en vurdering i den enkelte sak hvorvidt situasjonen er slik at et gitt strømforbruk er så kritisk at det må prioriteres av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er derfor ikke ønskelig verken å inkludere eller ekskludere enkeltnæringer, sektorer eller virksomheter i lovforslaget. Det er ikke lagt som en føring for bruk av denne hjemmelen at strømforbruket som prioriteres må være knyttet til en aktør som er underlagt sikkerhetsloven.

4.3 Vilkår og begrensninger for anvendelse av hjemmelen og forholdet til tredjeparter

4.3.1 Forslaget i høringsnotatet

For at formålet med lovendringen skal oppnås, er det nødvendig å avgrense hjemmelen mot andre gode formål. Det gjør at hjemmelen kun kan anvendes dersom forbruket er av en slik karakter at det er nødvendig for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.

Siden et eventuelt vedtak om prioritering av en bestemt uttakskunde kan være inngripende for tredjeparter som blir berørt, foreslår departementet at det skal være en forutsetning at andre alternativer må være utprøvd før vedtak kan fattes. Den ordinære tilknytningsprosessen må med andre ord være forsøkt i forkant, og andre alternativer må være undersøkt, før det er aktuelt å benytte den foreslåtte lovhjemmelen. Av hensyn til ulempene for tredjeparter er terskelen for å benytte hjemmelen relativt høy. Departementet viser til at nettselskapene har tilknytningsplikt, og at alle som ber om tilknytning skal få det uten ugrunnet opphold.

Hovedregelen er at alle aktører, også innenfor kritiske samfunnsfunksjoner, forsvarsindustri mv, må forholde seg til nettselskapet sitt og den normale tilknytningsprosessen. Alle aktører som skal etablere seg eller har behov for kapasitetsøkning, må ta kontakt med nettselskapet sitt og forholde seg til nettselskapets normale tilknytningsprosess og frister, samt relevante forskriftsbestemmelser om modenhetskriterier, anleggsbidrag mv. For å bidra til at tilknytningsprosessen går så raskt som mulig, bør aktørene som ber om tilknytning ha god dokumentasjon på at prosjektet er modent, og ha en realistisk fremdriftsplan.

I en situasjon der forbruket er nødvendig for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og er så tidskritisk at normal tilknytningsprosess ikke vil gi tilknytning i tide, vil unntaksregelen i dette lovforslaget kunne komme til anvendelse.

Departementet presiserer at kapasitet som er i bruk av kunder som allerede er tilknyttet nettet, ikke kan fratas dem. Dersom dette skulle bli aktuelt, må hjemler for rekvisisjon i annet regelverk benyttes.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Terskel for bruk av hjemmel

Flertallet av høringsinstansene støtter at det etableres en høy terskel for bruk av den foreslåtte hjemmelen, samt at den må utformes og praktiseres snevert. Flere høringsinstanser, herunder NVE, RME, Statnett og Hydro, understreker at hjemmelen må forbeholdes særlige tilfeller der ordinære prosesser ikke gir tilstrekkelig fremdrift. NVE er opptatt av at det må gjøres reelle vurderinger for å sikre en samfunnsmessig rasjonell utbygging av kraftsystemet, og ber om en konkretisering av hva som utgjør «særlige tilfeller», som var inntatt i ordlyden i det opprinnelige forslaget, og når det er nødvendig å fatte et vedtak av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.

Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for at terskelen er lagt for høyt, og at kravet om uttømming av den ordinære prosessen kan være en hindring i kritiske situasjoner. Flere aktører innenfor forsvarssektoren, herunder FSi og Nammo, mener kravet om at ordinær tilknytningsprosess skal være utprøvd er for strengt. Disse instansene etterlyser en mer fleksibel ordning og ønsker en lavere terskel for bruk av hjemmelen. Videre foreslår Forsvarsbygg å fjerne vilkåret om «særlige tilfeller».

Avgrensning av hjemmel

Høringsinstansene gir bred støtte til at den foreslåtte hjemmelen for prioritert nettilknytning bør være tydelig avgrenset med hensyn til hvilken kapasitet som kan omfattes. Det er viktig for mange av høringsinstansene at tilknyttede kunder ikke skal kunne miste kapasitet som faktisk er i bruk, og det pekes på at dette bidrar til å sikre forutsigbarhet og rettssikkerhet for aktører med etablerte rettigheter i nettet. Hydro støtter at allerede tilknyttet og benyttet kapasitet skal være beskyttet, og fremhever at dette er viktig for å sikre forutsigbare rammebetingelser for norsk industri.

Samtidig fremheves det fra enkelte høringsinstanser at formuleringen «kapasitet som er tatt i bruk» er uklar og kan gi opphav til tolkningsproblemer. Flere aktører innen datasentersektoren, herunder Norsk datasenterindustri og Green Mountain, peker på at det er behov for å presisere hva som anses som «tatt i bruk». Norsk datasenterindustri påpeker at dette har stor betydning for når andre aktører kan bli satt til side i køen.

Forsvaret peker i merknad innsendt via Forsvarsbygg på at manglende mulighet til å treffe vedtak som berører allerede eksisterende kunder, kan få konsekvenser for Forsvarets operative evne, særlig i en tid der rask omstilling, utvikling av nye kapasiteter og en styrking av forsvarssektoren i stort er avgjørende for å nå målene i langtidsplanen.

Forholdet til energiloven med forskrifter

Flere instanser ber om at forholdet mellom den nye hjemmelen og eksisterende regelverk klargjøres og presiseres. NVE peker på at rekkevidden av unntaket fra gjeldende regelverk «uten hensyn til bestemmelser i energiloven med forskrifter og konsesjonsvilkår» fremstår som uklar. RME anbefaler at det stilles vilkår for å sikre at vedtaket gjennomføres i tråd med formålet med prioriteringen, med minst mulig ulempe for berørte parter.

Fornybar Norge peker på at konsesjonsprosesser ofte er tidkrevende. De etterlyser avklaringer knyttet til hvordan konsesjonsprosesser skal håndteres når nasjonale sikkerhetsinteresser gjør rask tilknytning nødvendig. Enkelte instanser, blant annet BKK, mener at prioritering også bør gjenspeiles i konsesjonsbehandlingen og i vurderingene som gjøres. Statnett peker på at i mange tilfeller med presset nettkapasitet, vil myndighetene ha konkrete konsesjonssøknader for nye nettanlegg til behandling. De peker på at myndighetene kan prioritere konsesjonsbehandling, noe som kan redusere behovet for å bruke unntakshjemmelen.

4.3.3 Departementets vurdering

Terskel for bruk av hjemmel

Departementet opprettholder at det skal være en relativt høy terskel for bruk av hjemmelen. Dette er blant annet begrunnet i at det å frata noen en reservasjon kan være et inngripende tiltak, som kan gi til dels betydelige virkninger for tredjeparter som mister sin reservasjon.

Departementet foreslår at bruk av hjemmelen skal være betinget av at det er «nødvendig for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser». Det følger av dette at det ikke er tilstrekkelig å vise til at forbruket har betydning for eksempel for kritiske samfunnsfunksjoner; forbruket må være av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, slik de er definert i sikkerhetsloven § 1-5. Det må dokumenteres i tilstrekkelig grad at et konkret og avgrenset effektuttak (målt i MW) er direkte knyttet til en konkret aktivitet, og at bortfall eller manglende realisering av denne aktiviteten vil medføre at nasjonale sikkerhetsinteresser ikke kan ivaretas. Videre må det være en reell fare for at nasjonale sikkerhetsinteresser ikke kan ivaretas, dersom man unnlater å fatte vedtak.

I høringsnotatet foreslo departementet at det også skulle være et vilkår at det måtte foreligge et «særlig tilfelle». Departementet har vurdert at vilkåret ikke er nødvendig, da hensynene bak bestemmelsen ivaretas av kravet om at vedtaket må være nødvendig. Departementet vil presisere at endringen ikke medfører en endring i terskelen for bruk av hjemmelen, som fortsatt vil være relativt høy.

I høringsnotatet var det også inntatt forslag om følgende begrensning i vedtakskompetansen: «Det kan ikke fattes vedtak etter første ledd dersom formålet kan oppnås i tide på annen måte. Begrensningen gjelder ikke dersom dette åpenbart medfører uforholdsmessige kostnader». Departementet vurderer at det ikke er nødvendig å ta inn formuleringen i bestemmelsen, da dette inngår i vurderingen av om vedtaket er nødvendig. Et vedtak vil ikke kunne fattes dersom hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser kan ivaretas på annen måte. Vedtak kan likevel fattes dersom mulige alternative løsninger medfører uforholdsmessige kostnader eller ulemper. Bestemmelsen skal ikke gi aktører som bidrar til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser et insentiv til å unnlate å følge hovedregelen om å kontakte sitt nettselskap for å sette i gang tilknytningsprosessen.

Aktuelle alternativer vil være løsninger som ikke medfører nettilknytning eller kapasitetsøkning, eksempelvis å benytte alternative energikilder for å dekke hele eller deler av forbruket, eller å redusere forbruket i en annen del av virksomheten for å frigjøre kapasitet. Det må også vurderes om forbruket kan flyttes til et sted hvor det er tilstrekkelig nettkapasitet tilgjengelig. Det vil også være relevant å vurdere om deler av forbruket kan utsettes, eller om det kan gis tilknytning på særlige vilkår. Hjemmelen vil være aktuell i tilfeller hvor forbruket er så steds- og tidskritisk, at normal tilknytningsprosess ikke vil ivareta den nasjonale sikkerhetsinteressen. Alle realistiske og relevante alternativer skal vurderes. Vedtak vil kunne fattes dersom de aktuelle alternativene innebærer uforholdsmessige kostnader eller ulemper. Både samfunns- og bedriftsøkonomiske kostnader og ulemper må tas i betraktning. Når det gjelder etablering av nettanlegg som muliggjør tilknytning innenfor det nødvendige tidsrommet, kan utfordringene være knyttet til anskaffelse av materiell med leveringstid, tilgjengelig personell o.l. Det kan også tenkes at nettilknytning kan oppnås i tide, men på en slik måte at det gir uakseptable konsekvenser for miljø og samfunn.

Avgrensning av hjemmel

I forslaget fremgår det at tilknyttede kunder ikke kan fratas kapasitet som er tatt i bruk. Departementet presiserer for ordens skyld at denne begrensningen ikke griper inn i mulighetene for å bruke hjemler i annet regelverk, som for eksempel næringsberedskapsloven, rekvisisjonsloven, beredskapsloven og sivilbeskyttelsesloven, når det gjelder kapasitet som er i bruk.

Begrensningen innebærer at den foreslåtte hjemmelen kan benyttes for å omprioritere reservasjoner av kapasitet og andre forhold som er relevant før en kunde er tilknyttet nettet. Når det i lovbestemmelsen framkommer at «[t]ilknyttede kunder kan ikke fratas kapasitet som er tatt i bruk», betyr dette at kunder som ikke kan fratas kapasitet, for det første må være tilknyttet, og videre at den kapasiteten som ikke kan fratas dem, er den kapasiteten som er tatt i bruk.

En kunde som er tilknyttet skal ha en tilknytningsavtale for en gitt kapasitet med nettselskapet. En tilknytningsavtale vil derfor være nødvendig, men ikke tilstrekkelig for at kunden skal kunne anses som tilknyttet. I tillegg må det være levert måledata til nasjonal plattform for innsamling og distribusjon av måledata (Elhub). Når det gjelder omfanget av kapasitet som er tatt i bruk, mener departementet at det er naturlig å se hen til avtalt kapasitet i tilknytningsavtalen, samt hvorvidt det er installert nødvendig utstyr hos kunden som muliggjør et visst uttaksvolum.

Departementet presiserer at det ikke er tilstrekkelig at kunden har foretatt investeringer, så lenge kunden ikke er tilknyttet og har tatt kapasiteten i bruk. Nettopp fordi et vedtak kan være inngripende for tredjeparter som mister sin reservasjon, er terskelen for å ta hjemmelen i bruk relativt høy.

Tilknyttede kunder som har fått en reservasjon på økt uttak, kan miste reservasjonen på det økte uttaket. Et eksempel kan være aktører med trinnvis utvikling som allerede er tilknyttet med et visst volum, men som har ett eller flere trinn med reservasjoner.

I tvilstilfeller avgjør Kongen som en del av vedtaket hvorvidt en kunde er å anse som tilknyttet og hvilken kapasitet som anses å være tatt i bruk.

Det har i høringen, blant annet fra Forsvaret, blitt pekt på problemstillinger som favner bredere enn det å omprioritere reservasjoner eller køplasser. En problemstilling oppstår i tilfeller der det ikke finnes planlagte nettanlegg, reservasjoner eller kø, men kun eksisterende virksomhet. Dersom situasjonen er så alvorlig at staten vurderer å frata tilknyttede kunder deres kapasitet, er man utenfor virkeområdet til energiloven og den foreslåtte hjemmelen. Departementet peker på at i slike tilfeller vil annet regelverk kunne benyttes, herunder næringsberedskapsloven og andre rekvisisjonsregler.

Næringsberedskapsloven er et krisehåndteringsverktøy som gir hjemmel for beredskapstiltak ved forberedelse til og gjennomføring av samarbeidsrutiner og særskilte tiltak for kriser med vesentlige konsekvenser for tilgangen til varer og tjenester i Norge i krig, krigsfare og krigslignende forhold og i fredstid, jf. § 2. Vilkårene for at loven kan brukes er at det enten har oppstått, eller er risiko for forsyningskrise og det er nødvendig med tiltak for å sørge for at befolkningens behov, det militære forsvarets behov, allierte militære styrkers behov i Norge eller internasjonale forpliktelser knyttet til varer og tjenester dekkes, jf. §§ 6 og 8.

Departementet legger derfor til grunn at det eksisterer hjemler i dagens regelverk som kan benyttes for å frata etablerte kunder kapasitet som er i bruk. Departementet mener samtidig at dette virkemiddelet vil være forbeholdt situasjoner der næringsberedskapslovens bestemmelser eller rekvisisjonsregler kommer til anvendelse.

Energidepartementet er i dialog med Nærings- og fiskeridepartementet om å få delegert vedtakskompetanse etter næringsberedskapsloven.

I noen tilfeller vil ikke en omprioritering av kapasitet være tilstrekkelig, og det vil uansett være behov for ny eller økt kapasitet i strømnettet. I slike tilfeller kan den foreslåtte hjemmelen i energiloven brukes til å pålegge nettselskapene å prioritere nødvendige utredninger og konsesjonssøknader for å få den aktuelle kunden på nett, eventuelt på bekostning av andre tiltak i nettselskapets portefølje. I tillegg kan departementet instruere NVE til å prioritere de nødvendige nettanleggene i konsesjonsbehandlingen.

Forholdet til energiloven med forskrifter

Formålet med energiloven er å sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder at det skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt, jf. § 1-2. Selv om det i den foreslåtte bestemmelsen fremgår at vedtak kan fattes uten hensyn til bestemmelser i energiloven med forskrifter, konsesjoner og konsesjonsvilkår, vil departementet presisere at eksisterende krav i energiloven med forskrifter i utgangspunktet fortsatt skal oppfylles så langt som mulig. Det er kun de bestemmelsene i energiloven med forskrifter som er nødvendig for å oppnå formålet med den nye bestemmelsen som kan tilsidesettes. Av pedagogiske hensyn, og av hensyn til klarhet i lovteksten, mener departementet det er hensiktsmessig at lovteksten presiserer at vedtak kan fattes uten hensyn til både konsesjoner og konsesjonsvilkår. Dette er en endring sammenlignet med forslaget i høringsnotatet.

Rettslige krav som følger av annet regelverk, vil fortsatt være gjeldende, og kan ikke tilsidesettes med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen. Saksbehandlingsreglene i energiloven suppleres blant annet av forvaltningsloven. I den utstrekning et tiltak er konsekvensutredningspliktig, må utredningen være i samsvar med konsekvensutredningsforskriften, jf. plan- og bygningsloven kap. 14, jf. også energiloven § 2-1 første ledd og § 2-2 annet ledd. Prinsippene for offentlig beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 8 til 12 vil også fortsatt komme til anvendelse.

Gjennom konsesjonsbehandlingen ivaretas og balanseres ulike og ofte kryssende hensyn, slik som hensynet til etablering av energianlegg opp mot hensynet til natur og miljø. I tillegg til at en tillatelse skal være i samsvar med energiloven med forskrifter, skal konsesjonsbehandlingen også påse at tillatelsen blir gitt i samsvar med annen sektorlovgivning, slik som sameloven og kulturminneloven. Konsesjonsbehandlingen skal også sørge for at det ikke blir gitt tillatelse i strid med bestemmelser i Grunnloven eller bestemmelser i inkorporerte konvensjoner, som ved motstrid skal gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3, jf. § 2.

Det er i utgangspunktet bestemmelser som regulerer tilknytningsprosessen som det er mest relevant å fravike i en situasjon der det er aktuelt å fatte et vedtak med hjemmel i den nye bestemmelsen. Et eksempel på dette er at nettselskapet kan se bort fra deler av kravene til modenhetsvurderinger, samt må prioritere ressurser til spesifikke utredninger o.l. Samtidig er det helt avgjørende at nettselskapet får tilstrekkelig informasjon om prosjektet. Nærmere informasjon om behov, omfang og tidsanslag er avgjørende for å kunne vurdere hvordan prosjektet raskest mulig kan få nødvendig nettkapasitet.

Dersom det ikke er kapasitet i nettet, og det blir behov for nye nettanlegg for å kunne tilknytte uttaket, må nettanleggene utredes, omsøkes og konsesjonsbehandles. Departementet legger til grunn at hjemmelen gir Kongen anledning til å gi pålegg om at et nettselskap må prioritere utredninger og utforming av konsesjonssøknad som er relevant i en gitt sak. Departementet kan instruere NVE som underliggende etat, om å prioritere saksbehandlingen av en slik konsesjonssøknad.

Departementet presiserer at den foreslåtte bestemmelsen kun omhandler muligheten for å gi prioritert nettilknytning. Det innebærer at relevante regler om betaling for nettjenester og tariffer, herunder regler om betaling av anleggsbidrag, også vil gjelde kunder som får prioritert nettilknytning.

4.4 Om saksbehandlingsregler og vedtakskompetanse

4.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet som har ansvar for sektoren med behov for prioritert nettilknytning, vil ha nødvendig kunnskap til å kunne vurdere behovet for prioritering, slik at Kongen kan fatte vedtak. Endringsforslaget legger derfor opp til at vedtaket bygger på en uttalelse om behovet fra departementet som har ansvar for den aktuelle sektoren. I vurderingen av behovet kan departementet innhente informasjon og vurderinger fra underliggende etater og andre relevante aktører.

Det er viktig at også aktører med prosjekter som kan bli omfattet av den nye hjemmelen tar ansvar for å varsle nettselskapet så tidlig som mulig om sitt behov, og går i dialog med nettselskapet om mulige løsninger innenfor den normale tilknytningsprosessen.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Saksbehandlingsregler

Et stort antall høringsinstanser understreker betydningen av klare prosedyrer og kriterier knyttet til bruk av hjemmelen for prioritert nettilknytning. Det pekes på behovet for tydelige kriterier for prioritering, klare prosedyrer for saksforberedelse, beslutning og klage, samt tydelige ansvarslinjer. Bulk og Fornybar Norge ber om at forholdet til forvaltningslovens regler om saksbehandling og klagerett klargjøres. Helse Nord peker på at hjemmelen kan føre til konkurrerende krav fra ulike aktører, og at tilstrekkelig klare prioriteringskriterier derfor er viktig. Enkelte høringsinstanser peker på at saksbehandlingsreglene bør klargjøres i forskrift.

Enkelte instanser, herunder RME, Elvia og Statnett, fremhever behovet for å involvere berørte nettselskaper i saksforberedelsen for å sikre best mulig beslutningsgrunnlag. RME og NVE mener det kan være hensiktsmessig at det også innhentes innspill fra energimyndighetene i saksforberedelsene.

Advokatforeningen og NVE peker på at virkninger for tredjeparter bør være et moment i vurderingen av om et vedtak skal fattes.

Nammo stiller spørsmål ved om kravet om at den ordinære tilknytningsprosessen skal være forsøkt før den foreslåtte hjemmelen kan brukes, vil være til hinder for en rask og smidig prosess. Forsvarsbygg etterspør en tydeliggjøring av hva som skal til for å kunne konstatere at det er gjort tilstrekkelig forsøk på å følge ordinær saksgang, og hvem som kan ta en slik vurdering.

Vedtakskompetanse

Høringsinstansene gir uttrykk for ulike syn på hvor vedtakskompetansen bør ligge ved bruk av hjemmelen for prioritert nettilknytning. Flere instanser nevner behovet for å avklare departementenes ansvar, involvering av underliggende etater og berørte aktører i saksforberedelsen.

Flere instanser støtter at vedtakskompetansen bør ligge til Kongen i statsråd. Flere peker på at dette sikrer nettselskapenes nøytralitet i beslutningsprosessen. RME støtter at vedtak fattes av Kongen i statsråd, og etterlyser samtidig avklaringer på hvordan vedtaket skal gjennomføres i praksis, herunder om det i vedtaket også skal bestemmes hvordan prioriteringen skal skje, eller om dette skal overlates til konsesjonærene.

Andre instanser tar til orde for at vedtakskompetansen bør kunne delegeres, eller at sektordepartementene bør ha en mer aktiv rolle i vurderingen av behovet for prioritering. FSi mener at Forsvarsdepartementet som ansvarlig for forsvar og beredskap, har den nødvendige kompetansen og oversikten til å vurdere hvilke interesser som er kritiske for nasjonal sikkerhet, og derfor bør ha vedtakskompetansen. Nammo støtter også en ordning der vurderingen knyttes til Forsvarsdepartementet, som fagdepartement for nasjonal sikkerhet. Forsvarsbygg etterspør en tydeliggjøring av sektordepartementenes rolle, og om disse skal ha beslutningsmyndighet eller kun rådgivende funksjon.

4.4.3 Departementets vurdering

Saksbehandlingsregler

Et vedtak fattet med hjemmel i ny § 3-8 vil følge forvaltningslovens alminnelige regler om saksbehandling. I en eventuell sak hvor det kan være aktuelt å benytte hjemmelen, har departementet plikt til å opplyse saken så godt som mulig, jf. forvaltningsloven kapittel IV om saksforberedelse ved enkeltvedtak. Det innebærer at departementet som en del av saksforberedelsene for Kongen i statsråd, vil innhente informasjon blant annet om behovet for å fatte vedtak, og om konsekvenser av et eventuelt vedtak. Det vil være viktig å sørge for at saken er godt opplyst og at alle relevante forhold er vurdert. Dette innebærer også at parter som eventuelt blir berørt, vil få anledning til å uttale seg.

Departementets vurdering er at saksgangen i de fleste tilfeller bør starte med at aktøren som trenger nettilknytning, kontakter sitt lokale nettselskap på vanlig måte. Aktøren vil få en uforpliktende tidligfasevurdering av om det vil være mulig å tilknytte forbruket i eksisterende nett, eller eventuelt en indikasjon på hvilket tidsperspektiv som vil kunne legges til grunn for en tilknytning eller kapasitetsøkning. Videre vil det være naturlig at aktøren sender en formell forespørsel om kapasitet og leverer nødvendig dokumentasjon om sitt prosjekt, herunder for å dokumentere modenhet. Aktørene bør i størst mulig grad levere fullstendig modenhetsdokumentasjon. I alle tilfeller vil det være avgjørende at nettselskapet får tilstrekkelig informasjon om prosjektet, herunder behov, omfang og tidsanslag, for å kunne gjøre en vurdering av om det er kapasitet i nettet til det forespurte uttaket, samt hvilke nettiltak som eventuelt vil være nødvendige.

Departementet vurderer at det i ulike saker kan være enten den uttakskunden som eventuelt skal gis prioritert tilknytning, sektordepartementet med ansvar for den aktuelle uttakskundens aktivitet, eller Energidepartementet som kan ta initiativ til å starte prosessen. Departementet legger ikke opp til at det må foreligge en formell søknad, for å igangsette en prosess med å vurdere om det kan være aktuelt å fatte vedtak etter § 3-8.

Det første spørsmålet i en slik prosess vil være om saken skal realitetsbehandles etter ny § 3-8. Dette fordrer for det første at det aktuelle forbruket vurderes å være nødvendig av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, og at forbruket vurderes å være tilstrekkelig tids- og stedskritisk. Det vil være opp til sektordepartementet med ansvar for den aktuelle uttakskundens aktivitet, å vurdere kritikaliteten i det aktuelle forbruket, både i den innledningsvise vurderingen av om saken skal realitetsbehandles, og i den eventuelle etterfølgende saksbehandlingen. I en vurdering av om en sak skal tas til behandling vil det også være aktuelt å få oversikt over de aktuelle nettforholdene, for å påvise at det ikke er sannsynlig at en normal tilknytningsprosess vil føre fram. Det vil være viktig med god dialog mellom departementene, den aktuelle uttakskunden og aktuelle nettselskap i forbindelse med disse vurderingene.

Uavhengig av hvem som tar initiativ til å starte en prosess, så vil det være Energidepartementet som har ansvaret for saksbehandlingen. Dette inkluderer et ansvar for å sørge for at saken er tilstrekkelig utredet til at Kongen får et godt beslutningsgrunnlag.

Et eksempel på prosessen i en sak kan være at en aktør som mener at sitt planlagte uttak er nødvendig av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, vurderer at informasjon fra nettselskapet tilsier at en normal tilknytningsprosess ikke vil gi tilknytning i tide. Aktøren kan da henvende seg til departementet med sektoransvar eller Energidepartementet. Dersom aktøren tar kontakt med departementet med sektoransvar, bør det aktuelle departementet kontakte Energidepartementet så snart som mulig, dersom sektordepartementet vurderer at det kan være behov for å vurdere å fatte vedtak etter ny § 3-8.

I forbindelse med Energidepartementets saksforberedelse, vil departementet be det relevante sektordepartement om en rådgivende uttalelse med vurdering og begrunnelse for hvorvidt det konkrete uttaket anses nødvendig for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Dette er i lovbestemmelsens ordlyd endret fra relevante «myndigheter» i høringsnotatet til «andre relevante departementer» i lovforslaget, slik at bestemmelsen nå er i samsvar med det som var presisert i spesialmerknadene i høringsnotatet. Det relevante sektordepartementet kan i forbindelse med sin vurdering innhente råd og vurderinger fra underliggende virksomheter og andre relevante aktører. Dersom sektoransvaret er uklart, skal departementene avklare dette seg imellom.

Departementet presiserer at forholdene i nettet vil være en essensiell del av saksforberedelsene. Det innebærer at departementet i alle tilfeller vil måtte ha dialog med relevante nettselskaper for å innhente informasjon og vurderinger om relevante forhold i nettet. Dette gjelder også informasjon om reservert kapasitet og kapasitetskø, for å kunne fatte et vedtak om prioritering som gir minst mulig ulemper for de som blir berørt.

Et eventuelt vedtak vil rettes mot konsesjonær, som da vil få en plikt til å prioritere et gitt kapasitetsvolum til en gitt kunde, på bekostning av aktører som da mister sin reservasjon eller rykker lenger bak i tilknytningskøen. Vedtaket skal utformes slik at det medfører minst mulig ulempe for tredjeparter som berøres. I lovbestemmelsen er ordlyden endret fra «gjennomføres» til «utformes» for å tydeliggjøre at det er utformingen av selve vedtaket som er ment. Det bør også fremkomme i et eventuelt vedtak at kapasiteten må brukes til det konkrete uttaket som er prioritert, og hvis den ikke blir brukt til det, så skal den trekkes tilbake.

Aktører som mister sin reservasjon eller opprinnelige plass i køen som følge av et vedtak etter ny § 3-8, kan ha dekket utredningskostnader eller betalt anleggsbidrag til nettselskapet. Departementet vil vurdere behovet for endringer i regelverket om betaling for utredningskostnader og anleggsbidrag for å ivareta aktører som blir berørt.

Vedtakskompetanse

Departementets vurdering er at et vedtak i medhold av ny § 3-8 vil kunne ha til dels betydelige negative virkninger for aktører som blir berørt og reise tverrsektorielle problemstillinger. Dette gjør at det er hensiktsmessig å opprettholde at vedtakskompetansen legges til Kongen. Utgangspunktet vil da være at vedtak fattes av Kongen i statsråd. Slik vil regjeringen i forkant kunne drøfte saken, og Energidepartementet og relevante sektordepartementer vil kunne bidra med kunnskap og informasjon om behov og virkninger av et eventuelt vedtak. Regjeringen vil kunne sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst, slik at eventuelle motstridende hensyn er belyst og kan avveies i en helhetlig vurdering.

Vedtakskompetansen er lagt til Kongen, som innebærer en mulighet for å delegere kompetansen til departementet. Departementet legger ikke opp til en slik delegering på nåværende tidspunkt.

Hovedregelen er at et enkeltvedtak kan påklages til overordnet organ jf. forvaltningsloven § 28. Når vedtak fattes av Kongen i statsråd er det ikke klagemulighet, da Kongen i statsråd er det øverste forvaltningsorganet, og det dermed ikke finnes noe overordnet organ.

Dersom vedtakskompetansen blir delegert til departementet, kan et vedtak påklages, og det er da Kongen i statsråd som er klageinstans. I slike tilfeller skal departementet på ordinær måte forberede klagesaken etter reglene i forvaltningsloven.

4.5 Spørsmål om erstatning

4.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Et eventuelt vedtak om å prioritere en bestemt uttakskunde vil kunne medføre alt fra små til betydelige negative konsekvenser for tredjeparter som på vedtakstidspunktet har fått reservere kapasitet i nettet eller plass i kapasitetskø, men som vil få utsatt sin tilknytning. Tredjeparters nettilknytning vil kunne bli utsatt i kort eller lang tid, avhengig av hva som eventuelt er nødvendig av nettiltak for å sørge for tilknytning. Det er derfor lagt til grunn at vedtaket skal utformes slik at det medfører minst mulig ulemper for tredjeparter. I høringsforslaget var det også lagt til grunn at det kan bli aktuelt med erstatning etter alminnelige erstatningsregler, normalt fra aktøren som får prioritert nettilknytning eller kapasitetsøkning. Det må tas stilling til eventuell erstatning i den konkrete saken.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser peker på behovet for utdyping og regulering av erstatningsansvar ved prioritering av nettilknytning. Det fremheves at slike vedtak kan medføre økonomiske tap for aktører som mister kapasitet, og at det derfor må klargjøres både om vedtak utløser krav på erstatning og hvem som skal bære kostnadene. Samfunnsbedriftene Energi og IKT peker på at et vedtak kan få betydelige økonomiske konsekvenser for tredjeparter, og mener derfor at erstatning bør utdypes nærmere, også i forhold til hvem som konkret skal bli belastet med disse kostnadene.

Flere høringsinstanser mener det bør være den prioriterte aktøren som bør være ansvarlig for eventuell erstatning. Aktører som Fornybar Norge, BKK og Barents Nett ber om at departementet tydeliggjør at aktøren som prioriteres skal være ansvarlig for å kompensere ulempene som blir påført tredjepart.

Forsvarsbygg er uenig i at aktøren som får prioritert nettilknytning skal kunne holdes erstatningsansvarlig. De viser til at vedtaket fattes av Kongen i statsråd, og mener dette ikke kan anses som en erstatningsbetingende handling fra den som mottar prioritert tilknytning.

Advokatforeningen peker på at det kan oppstå spørsmål om aktører som må vike plass i kapasitetskøen har krav på erstatning, og mener en løsning der en eventuell erstatning skal svares av aktøren som får prioritet, antagelig vil fordre særlig hjemmel, ettersom det ikke er entydig at aktøren som får prioritet har foretatt seg noe erstatningsbetingende.

Enkelte høringsinstanser, blant annet Lede, fremhever at nettselskapene ikke bør pålegges erstatningsansvar ved omprioritering som følge av myndighetsvedtak. Statnett forstår forslaget som at det ikke vil være nettselskapene som må bære et eventuelt erstatningsansvar, og er enig i dette, men mener det ville vært en fordel om spørsmålet om eventuelt erstatningsansvar ble regulert eller beskrevet noe klarere i lovforslaget.

4.5.3 Departementets vurdering

Tredjeparter som, på grunn av et vedtak om prioritet for en annen uttakskunde av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, får utsatt sin tilknytning til strømnettet, vil kunne bli påført en ulempe eller et økonomisk tap. For den eller de som lider et økonomisk tap som følge av et vedtak i henhold til den nye bestemmelsen, kan det i prinsippet tenkes tre ulike mottakere av et erstatningskrav: nettselskapet, staten eller den som blir tilgodesett av vedtaket. På bakgrunn av høringsnotatet og høringsinnspillene finner departementet grunn til å omtale spørsmålet om erstatning i disse tre relasjonene.

Eventuelle tvister mellom nettselskapene og kundene må løses på bakgrunn av de konkrete kontraktene og alminnelige kontraktrettslige regler. Overordnet antar departementet likevel at det vanligvis ikke vil være grunnlag for å rette et eventuelt erstatningskrav mot nettselskapene, siden et vedtak om prioritert nettilknytning vil være fattet av Kongen, og dermed ligger utenfor nettselskapenes kontroll. Departementet finner det ikke naturlig å gå nærmere inn på disse problemstillingene her.

I høringsnotatet la departementet til grunn at det kan bli aktuelt med erstatning etter alminnelige erstatningsregler, normalt fra aktøren som får prioritet nettilknytning eller kapasitetsøkning. Departementet foreslår ikke en særlig hjemmel til å pålegge den som blir tilgodesett av vedtaket å betale eventuelle økonomiske tap for den eller de som blir forbigått. Staten vil ikke være erstatningsansvarlig for gyldige vedtak etter den foreslåtte lovbestemmelsen. Lovgiver står fritt til å gi forvaltningen kompetanse innenfor rammene av Grunnloven. Departementet har redegjort for forholdet mellom lovforslaget og overordnede forpliktelser i Grunnloven, EMK og EØS-avtalen i punkt 3.4 og 3.5. Så lenge lovforslaget og det konkrete vedtaket holder seg innenfor overordnede rammer, vil et vedtak som oppfyller vilkårene i forslaget til § 3-8 i energiloven være gyldig. Et gyldig vedtak vil ikke utgjøre et ansvarsgrunnlag overfor tredjeparter som lider et økonomisk tap som følge av vedtaket.

Departementet har også vurdert om det bør foreslås å regulere en særskilt kompensasjonsordning, men har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig på det nåværende tidspunkt. Myndighetenes ansvar for å dekke utgiftene til tredjeparter som blir forbigått av vedtak etter den nye bestemmelsen vil derfor være begrenset til situasjonene hvor det er nødvendig av hensyn til vernet etter Grunnloven og EMK.