6 Oppdeling av boenheter til hybler («hyblifisering»)

6.1 Bakgrunn

6.1.1 Hva innebærer hyblifisering?

Det finnes ingen formell juridisk definisjon av begrepene hybel, hybelhus eller hyblifisering, verken i eierseksjonsloven eller i plan- og bygningslovgivningen. Betydningen av begrepet hyblifisering er heller ikke entydig, og begrepet kan vise til ulike former for bruk av en bolig. I Kommunal- og forvaltningskomiteens innstilling til forslaget om ny eierseksjonslov legges det til grunn at hyblifisering er «næringsmessig ombygging av boligseksjoner til en rekke hybler med et antall beboere som boligen ikke har vært bygd for», jf. Innst. 308 L (2016–2017) punkt 3.1.

Det typiske eksemplet på «hyblifisering» er at det settes opp lettvegger for å lage flere mindre soverom eller hybler i en større leilighet, enebolig e.l. Begrepet kan også omfatte en situasjon der store leiligheter splittes opp i flere, reelt sett selvstendige, boenheter (med kjøkken og bad, men ikke egen inngang). I andre tilfeller brukes begrepet «hyblifisering» når det bor mange personer som ikke er i familie med hverandre i en og samme bolig, uavhengig av om det er gjort ombyggingsarbeider inne i boligen.

Departementet legger til grunn at fellesnevneren for «hyblifisering» er at boliger bygges om, eller på annen måte tilrettelegges for beboelse for flere personer enn det som er vanlig for en bolig med tilsvarende størrelse og romløsning.

6.1.2 Hvilke problemer oppstår som følge av hyblifisering?

Flere utleiere, ofte profesjonelle, benytter muligheten til å kjøpe opp eneboliger eller større leiligheter i eierseksjonssameier, for så å dele disse opp i flere hybler eller soverom. Noen ganger kjøper investorer opp hele bygårder, og deler opp leilighetene på denne måten. Utleie etter en slik ombygging kan ofte generere høyere leieinntekter enn om leiligheten ikke var ombygd. I et fritt boligmarked, hvor eierrådigheten er et viktig hensyn, skal det være mulig å tjene penger på ulike måter, og å sikre god avkastning på investeringer. Samtidig er det viktig å legge forholdene til rette for at både de som bor i boligene og naboene rundt skal ha trygge og gode bomiljøer.

Isolert sett kan hyblifisering bidra positivt til å skaffe boliger til flere. Hyblifisering kan i så måte bidra til å dekke boligbehov til studenter, pendlere og andre. Samtidig kan en slik intensiv bruk påvirke både det enkelte nabolag og eierseksjonssameie på en negativ måte, for eksempel gjennom forringet bokvalitet og bomiljø, økt trafikk og støy, samt redusert sikkerhet mot brann. I eierseksjonssameier er det en særlig utfordring at hyblifisering og intensiv utleie kan føre til økt belastning på fellesarealer, fremmedgjøring i naboforhold, samt økte kostnader til vedlikehold, forbruk (renovasjon, varmtvann mv.) og administrasjon. Negativ påvirkning på bomiljøet kan også føre til reduserte boligverdier for øvrige seksjonseiere.

6.1.3 Stortingets anmodningsvedtak

Kommuner, beboere i eierseksjonssameier og andre berørte aktører har i økende grad påpekt behovet for å regulere såkalt «hyblifisering». Under Stortingets behandling av Prop. 39 L (2016–2017) Lov om eierseksjonssameier (eierseksjonsloven) og Innst. 308 L (2016–2017) vedtok Stortinget fire anmodningsvedtak. Denne proposisjonen følger opp vedtak nr. 705 fra 29. mai 2017. Det lyder slik:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et helhetlig lovforslag som vurderer problemstillingen om hyblifisering både i eierseksjonsloven og i plan- og bygningsloven.»

6.2 Gjeldende rett

6.2.1 Plan- og bygningsloven

Hyblifisering kan være en søknadspliktig bruksendring

En eier kan etter plan- og bygningsloven gjennomføre en rekke mindre bygningsmessige endringer inne i boenheten uten at dette utløser krav om byggesøknad. For eksempel kan et stort soverom, stue eller kjøkken deles av med en lettvegg for å etablere et ekstra soverom. Har boligen flere stuer, kan eier ta i bruk den ene stuen til soverom. Eier kan også etablere en utleiedel i boligen sin uten søknad, så lenge utleiedelen er innenfor samme boenhet og arealet som leies ut er godkjent som boligareal.

Dersom bygget skal brukes på en annen måte enn forutsatt, eller gitt tillatelse til, vil dette utløse krav om søknad om bruksendring og tillatelse. Grunnen til at det kreves søknad, er at ny bruk kan ha en annen påvirkning på omgivelsene enn opprinnelig bruk. I saker som gjelder bruksendring er det viktig å skille mellom vurderingen av om det kreves søknad for endringen, og dernest om kommunen har grunnlag i arealplan eller lov for å nekte eller stille vilkår for tillatelse.

Ved vurdering av om det kreves søknad om bruksendringstillatelse sammenlignes eksisterende lovlig bruk med den ønskede nye bruken. Eksisterende lovlig bruk vurderes ut fra reguleringen da tillatelsen ble gitt og innholdet i tillatelsen selv. Det sentrale punktet er ikke om kommunen har noe å innvende mot endret bruk, men om endringene berører hensyn som plan- og bygningslovgivningen skal ivareta. Terskelen for at kommunen kan kreve søknad om bruksendring er lav, jf. blant annet Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2010 s. 291 og Rt. 1983 s. 1067.

Det å bygge om eller tilrettelegge en bolig, slik at langt flere enn tidligere kan bo der, kan være en søknadspliktig bruksendring. Ombygging eller endret bruk kan få konsekvenser for blant annet brannsikkerhet, parkeringsforhold, bruk av fellesarealer, økt trafikk og støy, planløsning, ventilasjon, tilgjengelighet mv. Å dele opp en boenhet i hybler eller på annen måte tilrettelegge boenheten for at mange flere personer kan bo der, kan derfor være en søknadspliktig bruksendring etter plan- og bygningsloven.

For å kunne avslå søknad om bruksendring, må kommunen ha avslagshjemmel i plan- og bygningsloven eller arealplan. Kommunen kan eksempelvis avslå søknaden dersom tekniske krav ikke er oppfylt. For eksempel er det krav om at soverom skal ha minst ett vindu eller én dør som kan åpnes mot det fri og til uteluft. Andre relevante krav kan være krav til rømningsvei, tilgjengelighet eller forsvarlig planløsning.

Planbestemmelser kan begrense adgangen til hyblifisering

Etter § 11-9 nr. 5 kan kommunen, uavhengig av arealformål, blant annet vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om «utnytting av boligmassen etter § 31-6». Paragraf 31-6 bokstav c gir kommunen hjemmel til å avslå søknad om «å slå sammen boliger eller dele opp boenheter til hybler». Ved oppdeling av bolig til hybler, kan kommunen dermed ha mulighet til å avslå søknaden med hjemmel i kommuneplanbestemmelse om dette, selv om tiltaket for øvrig er i samsvar med regelverket. Se nærmere om § 31-6 under punkt 4.13.

Reguleringsplan regulerer i utgangspunktet fysiske ressurser, og ikke aktivitet og virksomhet som sådan. Plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 2 gir kommunen nokså vid adgang til å gi bestemmelser til reguleringsplan blant annet om bruk av bygninger, herunder stille vilkår for bruk av arealer eller forbud mot enkelte former for bruk. Bestemmelser i reguleringsplan må «fremme eller sikre formålet med reguleringen». I Ot. Prop. nr. 32 (2007–2008) kapittel 6.12 er det vist til at det kan gis bestemmelser til for eksempel turistformål med forbud om å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift. Tilsvarende kan det gis forbud mot deling til utleieenheter i områder regulert til frittliggende boligbebyggelse, dersom kommunen ønsker å sikre at den frittliggende boligbebyggelsen ikke utvikler seg til å bli flerfamiliehus. Forutsetningen er at oppdelingen vil hindre eller vesentlig vanskeliggjøre formålet med reguleringen. Videre kan det gis bestemmelser som setter vilkår for bruk av bygninger på den enkelte tomt. Det kan for eksempel settes vilkår om at det kun skal være én bygning pr. tomt som skal ha alle funksjoner som selvstendig boenhet (kjøkken, bad mv.), og at det i tillegg kan tillates mindre bygninger som ikke er selvstendig boenhet(er).

Dersom kommunen har slike planbestemmelser, kan også det gi grunnlag for avslag på en søknad om bruksendring av bolig. Videre vil bruk i strid med arealformål eller bestemmelser, kreve søknad om dispensasjon.

6.2.2 Eierseksjonsloven

Hovedregelen er at en seksjonseier fritt kan foreta mindre bygningsmessige endringer inne i boligen og leie ut sin boligseksjon til den eieren vil

Eierseksjonsloven regulerer bolig og eiendom som har stor økonomisk og velferdsmessig betydning for mange. I et eierseksjonssameie bor man vanligvis tett, og et godt bomiljø er et viktig hensyn. Dette er presisert i eierseksjonsloven § 1, som slår fast at det å sikre interessene til eierseksjonssameiet som fellesskap er et av formålene i loven.

Eierseksjonsloven har ikke regler som hindrer en seksjonseier i å gjøre enkle bygningsmessige endringer inne i boligen for å tilrettelegge for utleie til bokollektiver eller som selvstendige hybler. En eier kan derfor sette opp lettvegger som deler opp stue eller større soverom for å etablere hybler. Årsmøtet må imidlertid med to tredjedels flertall godkjenne større bygningsmessige endringer inne i boligen, jf. eierseksjonsloven § 49 annet ledd bokstav a.

Eierseksjonsloven § 24 første ledd fastsetter at seksjonseieren fritt kan leie ut sin egen seksjon. Som utgangspunkt er det heller ikke noen begrensninger for hvor mange personer en seksjonseier kan leie ut seksjonen til. En seksjonseier kan leie ut boligen sin til en husstand, et bokollektiv, eller til personer som disponerer hver sin hybel i boligen.

Retten til å leie ut kan begrenses gjennom vedtektene

Sameiet kan gjennom vedtektene med seksjonseierens samtykke begrense seksjonseierens rettslige råderett over seksjonen, jf. eierseksjonsloven § 24 annet ledd første punktum. Lovteksten setter ingen begrensninger for hva slags innskrenkninger som kan innføres såfremt den eller de som berøres «samtykker» til det. I teorien stilles spørsmål om det likevel er begrensninger i retten til å vedtektsfeste innskrenkninger i den rettslige rådigheten til seksjonseier. Kravet om samtykke betyr i alle tilfelle at seksjonseieren uttrykkelig må si seg enig dersom seksjonen skal ha en utleiebegrensning. Et flertall på årsmøtet kan ikke binde en seksjonseier som ikke ønsker en slik begrensning satt på sin seksjon. Samtykkekravet stenger videre for at begrensinger på utleie kan innføres i ordensreglene til eierseksjonssameiet. For alle praktiske formål vil det derfor være opp til den enkelte seksjonseieren om han ønsker å leie ut og til hvor mange.

Bomiljøproblemer – eierseksjonslovens «generalklausul»

Eierseksjonsloven har regler som skal forhindre bomiljøproblemer, og som gir sanksjoner dersom bomiljøproblemene blir av et visst omfang. Dette følger av eierseksjonsloven § 25 annet ledd, hvor det står at bruken av bruksenheten og fellesarealene ikke må være slik at «andre seksjonseiere påføres skade eller ulempe på en urimelig eller unødvendig måte». Bestemmelsen gir en viss begrensning i den enkeltes rett til å bruke sin egen bruksenhet og fellesarealene. Forarbeidene gir begrenset veiledning i hva som ligger i «urimelig eller unødvendig» skade eller ulempe. Seksjonseieren må imidlertid ta hensyn til at man i eierseksjonssameier normalt bor tett, og han eller hun må derfor finne seg i at bruken av eiendommen begrenses av hensyn til naboene, jf. Ot.prp. nr. 33 (1995–96).

Dersom økt utleievirksomhet medfører ulemper eller skader som er urimelige eller unødvendige for de øvrige seksjonseierne, vil seksjonseieren ha brutt sin plikt overfor sameiet. Dersom pliktbruddet er «vesentlig», vil det kunne føre til pålegg om salg, jf. eierseksjonsloven § 38.

Eierseksjonssameiet kan for øvrig gi enkelte regler som skal forhindre bomiljøproblemer gjennom «vanlige» ordensregler, jf. eierseksjonsloven § 28. Dette kan eksempelvis være regler om nattero, musikkøvelser, låsing av ytterdører, dyrehold, trappevask o.l. Regler om utleie kan imidlertid ikke gis gjennom ordensregler.

6.3 Høringsforslaget

På bakgrunn av innspill fra ulike aktører, medieomtale og salgs- og utleieannonser, la departementet i høringsnotatet til grunn at omfanget av hyblifisering er begrenset, men at det skjer i et moderat omfang i enkelte byer og områder. Departementet la videre til grunn at hyblifisering oppleves som et stort problem der det skjer, og at det blant annet kan lede til nabokonflikter og et utrivelig bomiljø. Departementet fremhevet at det enstemmige anmodningsvedtaket om hyblifisering fra Stortinget bygger på en forutsetning om at det er behov for lovregulering. Videre viste departementet til at det gjennom utredningsarbeidet knyttet til anmodningsvedtaket, er kommet frem at både kommuner og andre aktører ønsker klarere regler og virkemidler for å regulere uønsket hyblifisering. Samtidig uttalte departementet at mindre og potensielt rimeligere hybler kan være en god løsning for eksempelvis studenter og pendlere, og i så måte også dekker et samfunnsbehov. I tillegg var det et viktig premiss for departementet at en regulering av hyblifisering ikke må innebære et for stort inngrep i eierrådigheten. Departementet tok derfor som utgangspunkt at nye regler om hyblifisering må utformes slik at de gir en god balanse mellom privat eiendomsrett på den ene siden, og hensynet til et godt bomiljø, bokvalitet og sikkerhet på den andre siden.

Departementet foreslo regler om hyblifisering både i plan- og bygningsloven og eierseksjonsloven. Forslaget i plan- og bygningsloven gikk ut på å presisere at kommunen kan vedta bestemmelser om oppdeling av boenhet til hybler i kommuneplan (§ 11-9 nr. 5). Forslaget innebar en videreføring av en del av bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 31-6 første ledd bokstav c. Samtidig foreslo departementet å oppheve § 31-6 (se punkt 4.13). Departementet foreslo i tillegg at kommunen kan vedta bestemmelser om oppdeling av boenhet til hybler i reguleringsplan (§ 12-7 nr. 2). Formålet med forslaget var at kommunene lettere skal kunne regulere omfanget av, og eventuelt gripe inn mot, uønsket hyblifisering.

Departementet foreslo en endring i eierseksjonsloven om at årsmøtet må samtykke med kvalifisert flertall (to tredjedeler) til at seksjonseier kan bygge om, eller på annen måte tilrettelegge, bruksenheten til bolig for flere personer enn det som er vanlig for boliger med tilsvarende størrelse og romløsning. Hovedformålet med forslaget var å hindre bomiljøproblemer som følge av intensiv utleievirksomhet av en boligseksjon. Departementet pekte på at ved at årsmøtet må godkjenne hyblifisering, blir sameiet involvert før en leilighet blir bygd om eller tilrettelagt for at mange personer kan bo der. En slik bestemmelse kan dermed legge til rette for at sameiet finner «mellomløsninger» som lettere kan aksepteres av de øvrige seksjonseierne. I så måte mente departementet at forslaget kan ha en preventiv effekt med hensyn til konflikter.

Samlet var formålet med forslagene at både kommunene og det enkelte sameie skulle få bedre verktøy for å håndtere og påvirke omfanget av hyblifisering.

6.4 Høringsinstansenes syn

6.4.1 Innledning

Totalt 31 høringsinstanser har uttalt seg om forslagene om å regulere «hyblifisering». Noen har uttalt seg om forslagene i både plan- og bygningsloven og eierseksjonsloven, mens andre kun har uttalt seg om forslaget i en av lovene. Et klart flertall er positive til forslagene om regulering.

6.4.2 Forslaget i plan- og bygningsloven

23 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget i plan- og bygningsloven. Advokatforeningen, Asker kommune, Bergenbyliv, Bergen kommune, Bærum kommune, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Enebakk kommune, Fylkesmannen i Rogaland, Helsedirektoratet, Kristiansand kommune, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Mesterbrevnemnda, Norsk Kommunalteknisk Forening, Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL), Oslo kommune, Trondheim kommune og Trøndelag fylkeskommune støtter forslaget.

Av disse er det flere som har erfart at hyblifisering har negative konsekvenser, for eksempel i form av et lite stabilt bomiljø og økt brannrisiko. Bergenbyliv mener det er spesielt viktig å skjerpe regelverket for å «hindre at boliger som opprinnelig var ment som familieboliger blir delt opp slik at flest mulig kan bo i boligen». Bergen kommune peker på at boligprisene er under press, og at det er tendenser til at investorer som «tyr til hyblifisering» og korttidsutleie utkonkurrerer vanlige boligkjøpere. Enebakk kommune fremhever at forslaget innebærer at kommunenes mulighet til å ta tak i hyblifisering der det måtte være et problem blir litt klarere, og lettere kan avgrenses geografisk. Helsedirektoratet mener endringsforslagene er positive, og kan bidra til mer stabile bo- og nærmiljøer. LO er inne på det samme, og peker på at kommunene får bedre muligheter til å kontrollere uønsket spekulasjon.

Flere av høringsinstansene som støtter forslaget har likevel innspill til enkelte deler av dette.

Definisjon av hybel, «hyblifisering» mv.

Advokatforeningen, Bergenbyliv, Oslo kommune og Trondheim kommune mener det er behov for en definisjon av «hybel», og hva som utgjør «hyblifisering». Advokatforeningen mener dette vil gjøre det enklere for kommunene å håndheve et forbud mot hyblifisering. Norsk Kommunalteknisk Forening fremhever at det er behov for tydelig avgrensning av hva som er hybel og hva som er selvstendig boenhet. Oslo kommune er inne på det samme, og gir uttrykk for at departementets språklige forståelse av hybel og hyblifisering i høringsnotatet, er for snever. Oslo kommune mener en vid definisjon av hybel eller hyblifisering bør inneholde boformer som i dag kan kjennetegnes som hybel, hybelleilighet, hybelhus, bokollektiv, apartementshotell mv. Videre mener de at definisjonen også bør være fremtidsrettet, for å ivareta nye boformer. Også Sarpsborg kommune, som ikke uttaler konkret om de støtter forslaget eller ikke, mener det er behov for å definere begrepet hyblifisering, og andre begreper som hybel, hybelleilighet og oppdeling.

Krav til brannsikkerhet

DSB mener det er nødvendig å vurdere kravene til brannsikkerhet for hybler opp mot kravene til brannsikkerhet for boenheter, herunder kravene til branncellekonstruksjon og brannalarmanlegg. Det samme gjelder utforming, og forutsetningene om, at man må kjenne rømningsveiene.

Huseiernes Landsforbund, som ikke støtter forslaget, er også inne på forholdet mellom hva som utgjør en boenhet og når det stilles krav om egen branncelle etter reglene i byggteknisk forskrift.

Øvrige innspill

Asker kommune mener grensen for arealformålet «frittliggende småhusbebyggelse» i kommuneplanen er uklar, og at det bør klargjøres nærmere om hyblifisering kan komme i strid med dette arealformålet.

Bærum kommune foreslår at ordlyden i bestemmelsene endres fra «deling» (departementets forslag) til «oppdeling» av boenhet.

Bergen kommune og Trondheim kommune tar opp forholdet til plan- og bygningsloven § 31-6, og påpeker at det er viktig at det gis en tilstrekkelig lang overgangsperiode for nye regler.

Norsk Kommunalteknisk forening mener det er behov for at matrikkelens regelverk for adressering samordnes med plan- og bygningslovens regelverk.

Longyearbyen lokalstyre uttaler at dersom § 31-6 tas ut av byggesaksdelen og settes inn i plandelen, vil Longyearbyen lokalstyre ikke ha hjemmel for å vedta arealplanbestemmelser om oppdeling av boenhet til hybler, da plandelen ikke gjelder på Svalbard.

Høringsinstanser som er uenige i forslaget

Fidan Eiendom AS, Holte AS, Huseiernes Landsforbund og Rælingen kommune støtter ikke forslaget.

Fidan Eiendom AS mener samfunnet har behov for tilgang på et stort tilbud av hybler og rom i bofellesskap. De mener at de som velger eller trenger å bo i bofellesskap er den økonomisk svakeste, dårligst organiserte og mest sårbare gruppen på det private bolig- og leiemarkedet. Fidan Eiendom AS mener høringsnotatet verken vurderer eller utreder konsekvensene for disse, og at konsekvensene av lovforslaget kan bli at tilbudet av rom (hybler) i bofellesskap faller betydelig. Samtidig støtter Fidan Eiendom AS klarere regler på området, særlig med hensyn til hva som er tillatt uten søknad etter plan- og bygningsloven.

Holte AS mener forslaget vil legge opp til en uklar tolkning og sprikende praksis hos kommunene, fordi plan- og bygningsloven ikke kan regulere hvem som skal bo sammen. De peker på at regelverket ikke har en klar definisjon av hybel, og mener at plan- og bygningsloven ikke er arena for å regulere utleieform. Holte AS er enig i at hyblifisering kan være uheldig, men mener at dette er forhold som kan ivaretas gjennom byggteknisk forskrift.

Huseiernes Landsforbund mener at boligeiere i størst mulig grad må kunne få utnytte sin bolig slik de ønsker, herunder å leie ut en del av sin bolig, uten at dette krever søknad og tillatelse. Huseiernes Landsforbund er opptatt av at retten til ordinær utleie ikke skal begrenses, og påpeker at de problematiske forholdene ved utleie av eierseksjoner og eneboliger ofte knytter seg til noen få, men ekstreme saker. De mener at konsekvensen av forslaget kan være at det blir søknadspliktig å sette inn kjøkken i kjellerstuen i en enebolig, noe de er sterkt imot. Utgangspunktet, etter deres syn, er at en boligeier skal kunne innrede sin bolig med de funksjoner han måtte ønske, tilpasset egne behov og situasjon.

Rælingen kommune fremhever at kommunene har et særskilt ansvar for å sikre at det etableres trygge og inkluderende steder, som fremmer en god folkehelse i de områdene som anses som prioriterte vekstområder. Kommunen mener det er viktig at kommunene har gode virkemidler for å få til dette. Kommunen mener endringene som foreslås vil være ressurskrevende for kommunen å håndheve og ha liten effekt med tanke på de utfordringene kommunen har i dag og potensielt kan få i fremtiden, og ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for alle utfordringene knyttet til hyblifisering. De peker på at dagens § 31-6 bokstav c gir kommunen styringsmuligheter som det er svært uheldig å fjerne. De mener at endringene i byggesaksforskriften må komme først, før kommunene eventuelt kan vurdere å sette vilkår for bruk av boliger i reguleringsplaner.

Forskriftsarbeid

Flere høringsinstanser uttaler at de er positive, og mener det er nødvendig at departementet jobber med å presisere i byggesaksforskriften når hyblifisering utgjør en søknadspliktig bruksendring.

6.4.3 Forslaget i eierseksjonsloven

20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget i eierseksjonsloven. Advokatforeningen, Bergenbyliv, Bergen kommune, Brauten Eiendom AS, Byggenæringens landsforening, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), førsteamanuensis em. Gert Fredrik Malt, Helsedirektoratet, Huseiernes Landsforbund, Kristiansand kommune, Mesterbrevnemnda, Norges Eiendomsmeglerforbund, Norske Boligbyggelags landsforbund (NBBL),OBOS, Oslo kommune, Samskipnadsrådet og Trøndelag fylkeskommune støtter forslaget.

Flere av høringsinstansene viser til at de kjenner til og har erfaring med problematikk knyttet til hyblifisering i eierseksjonssameier. NBBL viser eksempelvis til intense former for hyblifisering der en ordinær leilighet er bygget om til åtte eller ti hybler uten felles oppholdsrom som leies ut enkeltvis eller brukes som «anleggsbrakke» for arbeidere. OBOS viser til at denne typen ombygging er en belastning for byggets infrastruktur, en belastning for bomiljøet, og at det – i motsetning til de tilfellene hvor man leier ut en leilighet til et kollektiv – «i praksis [er en] irreversibel endring av enhetens karakter». OBOS mener det er på høy tid at hyblifisering undergis en regulering som gjør det mulig å gå i inngrep med de problemene dette fenomenet utløser. Byggenæringens Landsforening nevner også at denne typen oppdeling legger press på fellesarealer og ressurser som parkering, sykkelparkering, lekeplasser, vann- og elforsyning mv. Flere av høringsinstansene uttaler at det er positivt at lovforslaget gir seksjonseierne mulighet til å være med på å treffe beslutninger om hyblifisering, og at eierseksjonssameiene ikke er avhengige av at kommunen følger dette opp gjennom plan- og bygningslovens regler. Flere, blant annet Norges Eiendomsmeglerforbund, nevner også at forslaget ivaretar hensynet både til den private eiendomsretten og hensynet til et godt bomiljø. Helsedirektoratet mener forslaget kan bidra til mer stabile bo- og nærmiljøer.

Førsteamanuensis em. Gert Fredrik Malt støtter departementets forslag om regulering, men påpeker samtidig at en ny regel ikke må utelukke påberopelse av andre hyblifiseringsbegrensninger i eierseksjonsloven.

Kristiansand kommune mener forslaget vil være et godt virkemiddel for å begrense uønsket hyblifisering i de fleste bolig- og kombinerte sameier. Kommunen viser imidlertid til at i noen sameier eies et flertall av seksjonene av aktører som driver useriøs utleievirksomhet. De understreker derfor at det er nødvendig at det er virkemidler for å regulere hyblifisering også i plan- og bygningsloven.

Noen av høringsinstansene som støtter forslaget, viser til lovformuleringen «…bruksenheten kan brukes som bolig for flere personer enn det som er vanlig for bruksenheter med tilsvarende størrelse og romløsning», og uttaler at begrepet «vanlig» kan bli vanskelig å anvende i praksis. Disse høringsinstansene oppfordrer departementet til å gi mer konkret veiledning om vilkåret. Asker og Bærum boligbyggelag (ABBL) mener at det kan by på utfordringer å avgjøre hvor grensen for hva som er «vanlig» skal gå. De mener det er formålet med ombyggingen som er det sentrale. De mener derfor en bestemmelse som mer direkte kan fange opp bygningsmessige endringer for utleie til «hybelformål» vil kunne være enklere å praktisere for seksjonseiere og styret i et eierseksjonssameie. Både NBBL og OBOS støtter departementets forslag til lovtekst. OBOS mener departementet har kommet frem til en god formulering som bør fungere greit i praksis, selv om det selvsagt må utvises et visst skjønn med tanke på å fastslå hva som er «vanlig» for tilsvarende bruksenheter.

Oslo kommune er positiv til forslaget, men mener forholdet til reseksjoneringsadgangen i eierseksjonsloven §§ 20 og 21 må tas stilling til før en slik lovendring eventuelt innføres. Oslo kommune mener det må tas stilling til hvorvidt seksjoneringsmyndighetene skal kontrollere at det foreligger kvalifisert flertall i årsmøtet, når hjemmelshaver søker om reseksjonering som følge av ombygging i forbindelse med sammenslåing eller deling av seksjoner. Videre mener Oslo kommune at dersom dette skal kontrolleres, må det foretas endringer i eierseksjonsloven §§ 20 og 21.

ABBL er ikke tydelige på om de støtter forslaget eller ikke, men påpeker i sin høringsuttalelse at de ikke har erfart at hyblifisering er et problem. Mesterbrevnemnda har ingen innvendinger til forslaget.

Eiendom Norge og Fidan Eiendom AS er mot forslaget. Begge mener at «vanlig» ikke er en god målestokk. Eiendom Norge mener at sameiene vil få for stor adgang til å gripe inn i boforhold til for eksempel store barnefamilier. De mener forslaget vil kunne virke mot sin hensikt og gi betydelig mer konflikt og prosess enn målet med å avklare og tydeliggjøre. Fidan Eiendom AS mener listen ikke må legges for lavt for hva årsmøtet skal kunne bestemme, og ønsker et «vesentlighetskrav» inn i bestemmelsen.

6.5 Departementets vurdering

6.5.1 Innledning

Høringsinnspillene viser at både kommuner og øvrige aktører i hovedsak støtter departementets forslag om klarere regler og virkemidler for å regulere uønsket hyblifisering. For kommunenes del er det særlig behov for tydeligere regler i plan- og bygningsloven. Høringsinnspillene underbygger også behovet for endringer i eierseksjonsloven, da det er viktig at styret og seksjonseierne får mulighet til å påvirke omfanget av hyblifisering og kunne gripe inn mot uønsket hyblifisering i sitt sameie.

Noen høringsinstanser er uenige i departementets forslag. Departementet mener imidlertid at hensynene som taler mot å regulere hyblifisering, blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom lovforslaget. Departementet opprettholder forslaget slik det er presentert i høringsnotatet.

6.5.2 Plan- og bygningsloven

Hva kan kommunen regulere gjennom planbestemmelser?

Etter forslaget skal kommunene kunne gi planbestemmelser om «oppdeling av boenhet i hybler». Departementet viderefører med det forslaget som var på høring. Departementet foreslår kun en liten språklig endring i tråd med innspillet fra Bærum kommune, slik at ordet «oppdeling» brukes i stedet for «deling».

Kommunen vil med forslaget til nye bestemmelser i § 11-9 nr. 5 og § 12-7 nr. 2 ha hjemmel til å gi planbestemmelser om at det ikke er tillatt å omgjøre eller ta i bruk en boenhet til hybler, hybelhus eller lignende. Kommunen kan imidlertid, som etter gjeldende rett, ikke gi bestemmelser i plan om hvem som disponerer en boenhet. Kommunen kan for eksempel ikke gi bestemmelser som forbyr bofellesskap, eller familieboliger der det bor flere generasjoner mv.

Forslaget viderefører gjeldende rett etter § 31-6 første ledd bokstav c. Forarbeider og rettspraksis knyttet til § 31-6 første ledd bokstav c, vil derfor fortsatt være relevant og danne rammene for hvilke bestemmelser kommunene kan vedta i kommune- eller reguleringsplan.

Asker kommune tar i sitt høringsinnspill opp forholdet til arealformål i planer. Departementet viser til at arealformålet «frittliggende småhusbebyggelse», som kun kan anvendes i reguleringsplan, i seg selv ikke gir hjemmel til å avslå søknad om bruksendring til flere hybler. Arealformålet gjelder bebyggelsens karakter, som for eksempel enebolig. Slike boliger kan blant annet ha egne enheter som brukes til hybler. Etablering av en eller flere hybler i del av underetasje som ligger over terrenget (populært kalt sokkeletasje), er et typisk eksempel på bruk av deler av en bygning innenfor arealformålet «frittliggende småhusbebyggelse». Det samme gjelder arealformålet boligbebyggelse i kommuneplanens arealdel. For å kunne avslå en slik søknad om bruksendring, må det – for begge plantyper – i bestemmelsene til formålet boligbebyggelse med tilhørende underformål, være gitt et uttrykkelig forbud mot oppdeling av boenhet til hybler.

Begrepene «hybel» og «hyblifisering»

Flere høringsinstanser mener at begrepene «hybel» og «hyblifisering» må defineres i lov.

I høringsnotatet viste departementet til at en vanlig språklig forståelse av begrepet «hybel» er at dette er et enkeltrom i en eksisterende bolig som benyttes til utleie, og hvor beboerne deler kjøkken, bad og wc enten med andre «hybler», eller med brukeren(e) av primærboligen. Oslo kommune gir uttrykk for at departementets språklige forståelse av hybel er for snever. Departementet presiserer at «hybel», «hybelleilighet» eller «hyblifisering» ikke er begreper som brukes i plan- og bygningsloven, og de har heller ikke en fast juridisk definisjon. Forståelsen av begrepene vil dermed ikke være begrenset til den språklige definisjonen og eksemplifiseringen som departementet viser til. Begrepene kan romme ulike boformer. Departementet mener imidlertid at det er naturlig å avgrense mot en oppdeling som gjør at det dannes flere selvstendige boenheter. Etableres det en selvstendig boenhet er det egne krav som inntrer, for eksempel til brannsikkerhet, parkering, uteoppholdsareal mv. Ved å avgrense mot selvstendig boenhet, er det ikke avgjørende om hybelen eller hybelleiligheten har eget bad og/eller kjøkken. Dersom for eksempel boenheten har alle hovedfunksjoner for bolig, men ikke egen inngang, foreligger det heller ingen selvstendig boenhet. Dette innebærer at også større hybler og hybelleiligheter kan omfattes av begrepet «hybel», så lenge de ikke oppfyller kravene til å være en selvstendig boenhet.

Departementet ser at en definisjon av sentrale begrep som «hybel», «hybelleilighet» eller «hyblifisering» kan lette praktiseringen av regelverket. Samtidig vil det være nærmest umulig å lage en definisjon som dekker alle varianter av begrepene eller som tar høyde for fremtidige boformer. Departementet mener derfor det ikke vil være hensiktsmessig å definere disse begrepene i loven. Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at kommunene gjennom arealplan kan definere hva som omfattes av begrepene, for å sikre praktikable planbestemmelser som er mulig å håndheve.

Forholdet til regler om brannsikkerhet

Flere høringsinstanser tar opp forholdet til brannsikkerhet og hvilke krav som stilles når en boenhet blir delt opp i flere hybler. Fare for brann, og dermed også for liv og helse, er en av grunnene som ofte trekkes frem som begrunnelse for å regulere hyblifisering. Departementet har imidlertid ikke foreslått særskilte regler knyttet til brannkrav ved hyblifisering. Hvilke brannkrav som gjelder, må vurderes konkret etter reglene i byggteknisk forskrift.

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og matrikkellova

Norsk Kommunalteknisk forening mener det er behov for at matrikkelens regelverk for adressering samordnes med plan- og bygningslovens regelverk. Departementet peker på at formålet med matrikkelregelverket og plan- og bygningsregelverket er ulikt. Matrikkelen skal sikre tilgang til viktige eiendomsopplysninger, blant annet offisielle adresser for alle bygninger, boliger og andre bruksenheter som behøver egne adresser. Kommunene skal føre opplysninger om boliger, inkludert hybler i matrikkelen, jf. matrikkellova § 25 første og andre ledd. Kommunen skal da tildele hver bolig et bruksenhetsnummer. Nummeret er en del av boligens offisielle adresse. Registrering av bolig i matrikkelen baseres på faktisk bruk, og sammenfaller ikke nødvendigvis med hva som er en godkjent boenhet etter plan- og bygningsloven. Formålet med plan- og bygningslovens regelverk om boenheter er å sikre at boenheter oppfyller alle relevante krav i byggteknisk forskrift.

6.5.3 Eierseksjonsloven

Høringsinnspillene underbygger at det er behov for å regulere hyblifisering i eierseksjonsloven, og at departementets forslag kan bidra til å oppnå formålet om å hindre bomiljøproblemer som følge av intensiv bruk eller utleie av en boligseksjon. Høringsinnspillene underbygger også departementets vurdering av at regelen må utformes slik at den kun rammer den mest intensive formen for bruk av boligseksjonen, og som erfaringsmessig kan føre til bomiljøproblemer for naboene.

Departementet følger derfor opp forslaget som var på høring. Det innebærer at seksjonseieren som utgangspunkt fortsatt skal kunne foreta enkle bygningsmessige endringer innenfor egen bruksenhet, og leie ut til den han vil. Å bygge om, eller på annen måte tilrettelegge, bruksenheten til bolig for flere personer enn det som er vanlig for boliger med tilsvarende størrelse og romløsning, må derimot godkjennes av årsmøtet med kvalifisert flertall (to tredjedeler).

Nærmere om terskelen for når årsmøtet må stemme over ombyggingen eller tilretteleggingen

Departementet understreker at lovforslaget forutsetter at det skal være en nokså høy terskel for når en ombygging eller tilrettelegging må godkjennes av årsmøtet.

Seksjonseieren skal fortsatt ha rett til å foreta mindre bygningsmessige endringer inne i bruksenheten. For eksempel kan et eller flere store soverom deles av med lettvegger, slik at det blir flere mindre soverom. Dette vil være «vanlig» for bruksenheter med tilsvarende størrelse og romløsning. Antall soverom eller hybler må vurderes opp mot størrelsen på bruksenheten. I større leiligheter, med flere stuer, vil det i utgangspunktet også være innenfor det som er «vanlig» å omgjøre den ene stuen til soverom. I et slikt tilfelle vil det fortsatt være en stue (felles oppholdsrom) igjen. Dersom bruksenheten derimot bygges om slik at det ikke er stue eller felles oppholdsrom igjen (fordi alle rom utenom kjøkken og bad brukes som soverom), vil man være utenfor det som er «vanlig». En slik ombygging vil derfor kreve godkjenning av årsmøtet.

Forslaget omfatter ikke bare bygningsmessige endringer. Også annen tilrettelegging for at flere personer kan bo i bruksenheten omfattes av forslaget. Slik tilrettelegging kan for eksempel være å sette inn flere (køye)senger i stuen. Det kan også være å dele av rom med skillevegger eller gardinoppheng, slik at mange kan bo på hvert sitt «rom».

Etter forslaget skal en seksjonseier fortsatt kunne velge om han eller hun vil leie ut til en familie med voksne og barn, eller til flere enkeltpersoner, for eksempel studenter. Så lenge antallet beboere står i rimelig forhold til størrelsen og romløsningen i boligen, skal det være uten betydning hvem seksjonseieren leier ut til. Når det gjelder den nærmere vurderingen av hva som er «vanlig», mener departementet også at husleieloven § 7-1 gir en viss veiledning. Etter denne bestemmelsen kan utleier nekte leietaker opptak i husstanden dersom «husrommet klart blir overbefolket». Av forarbeidene fremgår at behovet for en slik begrensning kan være av hensyn til bomiljøet, og at vurderingen må skje basert på en konkret helhetsbedømmelse, hvor det blant annet legges vekt på boligens størrelse og om det er barn eller voksne.

Så lenge det er snakk om ombygging eller annen tilrettelegging for en romløsning som er mer tilrettelagt for en stor familie eller husstand, vil det i utgangspunktet ikke være tale om et tilfelle som må avgjøres på årsmøtet. Departementet er derfor ikke enig i innspillet til Eiendom Norge, som mener at sameiene vil få for stor adgang til å gripe inn i boforhold til for eksempel store barnefamilier.

Departementet har vurdert om det er mer hensiktsmessig med en regel med færre skjønnsmessige vurderingskriterier. Et alternativ kunne i så fall være at det er ombygging til «hybelformål» som krever samtykke fra årsmøtet. ABBL er inne på dette. Departementet ser fordeler med en slik avgrensning. Det vil for eksempel i noen tilfeller gjøre det enklere å slå fast at en ombygging eller tilrettelegging faller utenfor. Samtidig vil en bestemmelse som angir vurderingstemaet til hva som er formålet også kunne skape grunnlag både for tvil og tvist om hva som egentlig er målet med den aktuelle tilretteleggingen eller ombyggingen.

Advokatforeningen stiller spørsmål om departementet har ment at «det som er vanlig» skal være en fast standard uansett plassering, eller om dette skal variere etter hva som er gjengs i det aktuelle strøket. Departementet legger til grunn at hva som er «vanlig» bruk av en bruksenhet i utgangspunktet skal vurderes objektivt. Det vil si at om det er mange «hyblifiserte» boliger i eierseksjonssameiet eller nabolaget for øvrig, ikke skal ha innvirkning på vurderingen av hva som er «vanlig». Departementet peker på at dette er i motsetning til bestemmelsen i eierseksjonsloven § 49 annet ledd bokstav a, hvor det ved vurderingen av terskelen for «vanlig» forvaltning og vedlikehold skal tas hensyn til hva som er vanlig i det «aktuelle sameie».

Departementet antar at det vil være relativt enkelt for øvrige seksjonseiere å oppdage om det flytter inn mange personer i en bruksenhet, i alle fall hvis dette skjer etter at det er utført arbeider inne i bruksenheten. Dersom seksjonseieren ikke har brakt en slik ombygging (eller tilrettelegging) inn for årsmøtet, vil det være et mislighold. En eller flere av de øvrige seksjonseierne kan da kreve at saken behandles på årsmøtet.

Dersom det oppstår tilfeller hvor det ikke er klart om en ombygging eller tilrettelegging må bringes inn (eller skulle vært brakt inn) for årsmøtet, vil det i tilfelle være domstolene som eventuelt må avgjøre saken.

Forholdet til reglene om reseksjonering

Oslo kommune tar opp forholdet til reglene om reseksjonering i eierseksjonsloven §§ 20 og 21. Departementet viser til at det i dag ikke er noen direkte kobling i eierseksjonsloven mellom bestemmelsene i eierseksjonsloven § 49 om hvilke vedtak som krever kvalifisert flertall på årsmøtet og reseksjoneringsbestemmelsene i lovens kapittel IV. Departementet mener derfor at hyblifisering, som lovforslaget gjelder, og reseksjonering, i utgangspunktet er to adskilte problemstillinger. Departementet antar for øvrig at en seksjonseier som ønsker å bygge om eller på annen måte tilrettelegge bruksenheten for at den kan benyttes som bolig for flere personer, sjelden vil ønske å reseksjonere bruksenheten samtidig. Hvis seksjonseier derimot ønsker å dele opp eller slå sammen bruksenheten(e), må seksjonseier søke om reseksjonering etter reglene i § 20. Vilkårene for seksjonering i eierseksjonsloven § 7 gjelder da for reseksjoneringen. Det innebærer blant annet at hver seksjon må ha egen inngang og oppfylle kravene til lovlig boenhet etter plan- og bygningsloven, jf. eierseksjonsloven § 7. Dersom delingen fører til at det opprettes nye seksjoner og dette fører til økning av det samlede stemmetall, krever det samtykke fra årsmøtet, jf. eierseksjonsloven § 20 annet ledd annet punktum. Når kommunen mottar en søknad om reseksjonering, må kommunen på vanlig måte sjekke at vilkårene er oppfylt. For kommunen skal det normalt ikke være nødvendig å kreve dokumentasjon for at hjemmelshaver har innhentet vedtak eller samtykke til reseksjoneringen, men er det uklart om hjemmelshaver handler riktig, kan kommunen kreve dokumentasjon, jf. også Prop. 39 L (2016–2017) side 162. Departementet mener derfor det ikke er behov for endringer i bestemmelsene om reseksjonering som følge av forslaget til ny bestemmelse om hyblifisering i eierseksjonsloven § 49 annet ledd.