5 Unntak fra taushetsplikten ved underretning til andre land om tilsynsreaksjoner
5.1 Innledning
Gjensidig utveksling av opplysninger er avgjørende for å kunne forhindre at helsepersonell fortsetter å gi uforsvarlig helsehjelp etter at de har mistet eller fått begrenset godkjenning i et annet land. Statens helsetilsyn gir og mottar opplysninger om tilsynsreaksjoner som en del av samarbeidet mellom de nordiske landene og EU/EØS. Departementet mener det er behov for en tydeligere hjemmel for at Statens helsetilsyn uten hinder av taushetsplikten skal kunne utlevere opplysninger om tilsynsreaksjoner, inkludert advarsler, til forvaltningsorganer i andre land.
5.2 Gjeldende rett
5.2.1 Helsepersonelloven § 66 tredje ledd
Statens helsetilsyn har etter helsepersonelloven § 66 tredje ledd plikt til å informere andre stater om tilsynsreaksjoner, så langt dette følger av internasjonale avtaler:
Ved tilbakekall, frivillig avkall eller suspensjon av autorisasjon, lisens, spesialistgodkjenning eller rekvireringsrett eller ved begrensning av autorisasjon, skal Statens helsetilsyn underrette de landene Norge er folkerettslig forpliktet til å informere.
5.2.2 Avtale mellom de nordiske landene (Arjeplogavtalen)
Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarked for visse yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer (Arjeplogavtalen) har bestemmelser om utveksling av tilsynsopplysninger om helsepersonell. De nordiske statene, Færøyene og Grønland skal innbyrdes underrette hverandre om alle beslutninger på tilsynsområdet som begrenser, fratar, forbyr eller tilbakekaller autorisasjon eller lisens for en yrkesutøver. Etter avtalen skal statene, hvis det er mulig etter nasjonal lovgivning, også underrette hverandre om andre vedtak enn tilbakekall og begrensninger i autorisasjon dersom det er av betydning for tilsynsvirksomheten.
Tilsynsopplysninger i konkrete saker og informasjon som er viktig for pasientsikkerheten, kan dermed gjøres kjent for alle landene i avtalen. Avtalen skal gi bedre pasientsikkerhet, ved å hindre at helsepersonell som har mistet autorisasjonen i ett land, skal kunne fortsette uforsvarlig virksomhet i et annet land.
Avtalen om å dele slik informasjon har eksistert siden 1993, men den har møtt kritikk for ikke å være effektiv nok. Avtalen ble derfor revidert i 2018. Endringene trådte i kraft 1. februar 2020.
5.2.3 EØS-reglene og IMI-samarbeidet
Statens helsetilsyn har etter forskrift 8. oktober 2008 nr. 1130 om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits § 28 plikt til å varsle om tilsynsreaksjoner til autorisasjonsmyndighetene i andre land (ansvarlige myndigheter etter EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv). Varsling skal skje gjennom Internal Market Information System (IMI), som er EUs database for informasjonsutveksling mellom EØS-statene.
Statens helsetilsyn skal etter § 28 varsle om
identiteten til yrkesutøveren
hvilket yrke det gjelder
hvilken myndighet som fattet vedtaket
omfanget av vedtaket
hvilken periode vedtaket gjelder.
5.2.4 Taushetsplikten
Opplysninger om tilsynsreaksjoner om identifiserte helsepersonell kan være taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13. Etter forvaltningsloven 13 første ledd nr. 1 er opplysninger om «noens personlige forhold» underlagt taushetsplikt. Lovavdelingen har i en uttalelse 8. juli 2005 (JDLOV-2005-3575) lagt til grunn at selve opplysningen om at en person har fått tilbakekalt eller suspendert sin autorisasjon som helsepersonell, jf. helsepersonelloven §§ 57 og 58, ikke er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det vises videre til Lovavdelingens uttalelse 24. august 2010 (JDLOV-2009-4822) hvor det framgår at det at helsepersonell får en advarsel heller ikke er omfattet av taushetsplikten. For opplysninger om bakgrunnen for suspensjonen eller tilbakekallet ble spørsmålet om taushetsplikt antatt å bero på hva slags forhold det dreide seg om. Se også Lovavdelingens tolkningsuttalelse 25. januar 2011 og Sivilombudsmannens sak om tap av autorisasjon som psykolog som er gjengitt i årsmeldingen for 2006 på side 126 (Somb-2006-28).
Opplysninger som er taushetsbelagte, kan bare gis ut dersom det er fastsatt i lov. Det er fastsatt flere unntak fra taushetsplikten som åpner for at taushetsbelagte opplysninger kan utleveres. De mest aktuelle i denne sammenheng er forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og nr. 5.
Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 sier at taushetsplikten ikke er til hinder for «at opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, bl.a. kan brukes i forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll».
Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 sier at taushetsplikten ikke er til hinder for «at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag».
5.3 Høringsforslaget
I høringsnotat ble det foreslått presisert at opplysninger etter helsepersonelloven § 66 tredje ledd kan gis uten hinder av taushetsplikt. I dag gjelder dette opplysninger fra Statens helsetilsyn til andre land om suspensjon, begrensning, bortfall eller tilbakekall av autorisasjon, lisens spesialistgodkjenning eller rekvireringsrett. Det ble foreslått presisert at Statens helsetilsyn også kan gi opplysninger om advarsel.
5.4 Høringsinstansenes syn
Det er 12 høringsinstanser som har uttalt seg om dette forslaget, blant annet Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Undersøkelseskommisjonen for helse- og omsorgstjenesten, Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage),Oslo Universitetssykehus, Den norske legeforeningen, Stavanger kommune og Oslo kommune. Alle høringsinstansene støtter forslaget om en tydeliggjøring av adgangen til å utlevere opplysninger til forvaltningsorganer i andre land. Helsedirektoratet uttaler:
Vi støtter derfor at det etableres en klar lovhjemmel for å utlevere taushetsbelagt informasjon til andre medlemslands kompetente forvaltningsorganer. Formålet med helsepersonelloven § 66 tredje ledd andre setning er å gi Statens helsetilsyn tydelig hjemmel for å utlevere opplysninger om tilsynsreaksjoner til forvaltningsorganer i andre land uten hinder av taushetsplikt. Det er omdiskutert om forvaltningslovens virkeområde begrenser adgangen til å gi informasjon på bakgrunn av lovens unntaksbestemmelser utover landets grenser.
I høringsnotatet fremgår det også at endringsforslaget er ment å dekke taushetsbelagte opplysninger som gis til andre lands myndigheter i samsvar med den nordiske Arjeplogavtalen eller EØS-avtalen. For at tilsynsmyndighetene skal ha tydelig hjemmel til å gi ut opplysninger også om advarsler, foreslår derfor departementet å sette inn et tillegg om dette i § 66 tredje ledd første setning. Vi støtter departementets forslag om å innta advarsler i helsepersonelloven § 66 tredje ledd første setning. Forslaget innebærer at informasjon om alle former for tilsynsreaksjoner, som gjelder retten til å utøve lovregulert helseyrke, kan gis til de andre nordiske landene. Tilsynsreaksjon i form av advarsel dekkes av Arjeplogavtalen artikkel 18 nr. 2. Vi gjør oppmerksom på at advarsler ikke inngår i de tilsynsreaksjoner som omfattes av varslingsordningen overfor andre EØS-land etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Varsler til andre EØS-land er etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet avgrenset til beslutninger som begrenser retten til yrkesutøvelse, jf. yrkeskvalifikasjonsdirektivet artikkel 56 a nr.1 og forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits § 28.
I Arjeplogavtalen artikkel 18 b er det uttrykkelig avtalt at dersom ett av landene har underrettet de øvrige landene om tilsynsreaksjoner så skal de etter anmodning fra en av de øvrige kontraherende stater også gi opplysninger om begrunnelsen for tilsynsreaksjonene.
De nordiske landene har ulik lovgivning og reaksjonssystem og ser forskjellig på hvilken reaksjon som er hensiktsmessig å gi som følge av brudd på helselovgivningen. Et helsepersonell med rusmiddelproblemer vil vanligvis gis en «prøvetid» i Sverige. Dette er en reaksjonsform som ikke finnes i Norge, hvor rusmiddelmisbruk som hovedregel vil føre til tilbakekall av norsk autorisasjon. Det er derfor av stor betydning for Statens helsetilsyn å få vite begrunnelsen for at et helsepersonell med norsk autorisasjon har fått en reaksjon i et annet land, for å kunne gjøre en forsvarlig tilsynsmessig oppfølging av helsepersonellet i Norge. Ordlyden i helsepersonelloven § 66 tredje ledd er ikke avgrenset til at underretningen kun skal omfatte selve tilsynsbeslutningen, men åpner etter vår vurdering også for at underretningen kan omfatte den nærmere begrunnelsen for tilsynsreaksjonen. Vi mener derfor forslaget er dekkende på dette punktet.
Lovendringsforslaget dekker ikke utlevering av informasjon om tilsynssaker som er til vurdering av tilsynet, se Arjeplogavtalen artikkel 18 nr. 4. De nordiske landene har avtalt at, i den grad det er hjemlet i internretten, skal tilsynsmyndighetene underrette de andre landene på undersøkelsesstadiet av en tilsynssak når det er grunnlag for å anta at personellet som undersøkes har reist eller vil reise til en av de andre avtalestatene. Vår vurdering er at det er klart behov for å gi tydelig lovhjemmel for at Statens helsetilsyn på samme måte kan underrette de aktuelle nordiske landene om at tilsynet vurderer å ilegge en nærmere bestemt tilsynsreaksjon overfor vedkommende. På den måten kan landene effektivisere samarbeidet om informasjonsutveksling og vernet om pasientsikkerheten.
Statens helsetilsyn uttaler følgende:
Statens helsetilsyn støtter forslaget om tydeligere hjemmel for at Statens helsetilsyn uten hinder av taushetsplikten skal kunne utlevere opplysninger om tilsynsreaksjoner, til forvaltningsorganer i andre land. Vi støtter også forslaget om at dette også skal omfatte opplysninger om advarsler.
Tilsynsmyndigheten har jevnlig behov for å utveksle opplysninger med utenlandske myndigheter. Et eksempel på slike myndigheter er tilsynsmyndighetene i Norden og ellers i Europa gjennom IMI-samarbeidet. Opplysningene som blir delt kan for eksempel være vårt grunnlag for å fatte vedtak om administrative reaksjoner mot helsepersonell som har autorisasjon både i Norge og et annet land. Disse opplysningene er ofte taushetsbelagte. Vi har i vårt høringssvar til Forvaltningslovutvalget sin utredning NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, bedt om en klargjøring av hjemmel for utveksling av opplysninger til andre land. Departementets forslag til endringer i helsepersonelloven § 66 tredje ledd vil gi en slik tydelig hjemmel for utveksling av taushetsbelagt informasjon ut over landegrensene.
Oslo kommune uttaler følgende:
Oslo kommune er i likhet med departementet opptatt av at tilsynsopplysninger i konkrete saker og informasjon som er viktig for pasientsikkerheten, kan gjøres kjent for tilsynsmyndigheter i andre land. En slik ordning gir bedre pasientsikkerhet, ved å hindre at helsepersonell som har mistet autorisasjonen i ett land, skal kunne fortsette uforsvarlig virksomhet i et annet land.
Oslo kommune er enig med departementet i at det er behov for en tydeligere hjemmel for at Statens helsetilsyn uten hinder av taushetsplikten skal kunne utlevere opplysninger om tilsynsreaksjoner, inkludert advarsler, til forvaltningsorganer i andre land. Oslo kommune støtter forslaget om et nytt andre punktum i helsepersonelloven § 66 tredje ledd der det presiseres at opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikten. Unntaket fra taushetsplikten vil dekke opplysninger som gis til andre lands myndigheter i samsvar med den nordiske Arjeplogavtalen eller EØS-avtalen. For at tilsynsmyndighetene skal ha tydelig hjemmel til å gi ut opplysninger også om advarsler, settes det inn et tillegg om dette i § 66 første ledd.
Som departementet viser til vil det kunne være tale om svært personsensitive opplysninger. Ikke bare har andre lands myndigheter behov for å vite om helsepersonell som arbeider hos eller som søker om å få godkjenning av dem, har fått tilbakekalt eller begrenset sin godkjenning. De kan også ha behov for å vite hva som var grunnen for vedtaket, for eksempel om det var tale om utilstrekkelig faglig kompetanse, misbruk av medikamenter eller overgrep mot barn. Godkjenningsreglene i mange andre land, så vel som i Norge, er slik at helsepersonell som har blitt fratatt autorisasjonen i ett land ikke uten videre mister den i andre land. Dette henger blant annet sammen med at vilkårene for å tilbakekalle kan være ulike. Godkjenningsmyndighetene må gjøre en konkret vurdering av det aktuelle helsepersonellets kompetanse og yrkesutøvelse. En klar lovfesting som hjemler utlevering av opplysninger er etter kommunens vurdering viktig i arbeidet for en verdensomspennende pasientsikkerhet.
Legeforeningen er kritiske til at advarsel inkluderes i helsepersonelloven § 66 uten videre vurdering og uttaler:
Vi støtter at det er behov for en tydeligere hjemmel for å utlevere opplysninger om tilsynsreaksjoner, særlig i lys av den økende utvekslingen av helsepersonell over landegrenser.
Vi er imidlertid kritiske til at advarsel inkluderes i helsepersonelloven § 66 uten videre vurdering. Norge er etter det vi kjenner til alene i Europa om å ha reaksjonen advarsel. Dette kan bidra til å skape usikkerhet, og kan bidra til unødvendig reduksjon i mulighetene til å arbeide på tvers av landegrensene. Det kan også stilles spørsmål ved om det vil betydning for tilsynsvirksomheten i andre land, og i tilfelle hvilken. Vi viser i denne sammenheng til brev fra Statens helsetilsyn av 23. august 2019 «Utvikling i arbeidet med tilsynssaker – behov for endringer i regelverket», hvor det foreslås å oppheve bestemmelsen om advarsel i helsepersonelloven § 56. Legeforeningen har tidligere uttrykt støtte til en slik utvikling av tilsynsreaksjonene.
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) mener det er behov for en tydeligere hjemmel for å kunne gi informasjon om nemndas vedtak og uttaler følgende:
Helseklage er, som helsepersonellnemndas sekretariat, positive til at dette unntaket fra taushetsplikten blir presisert. Det er viktig for pasientsikkerheten at nødvendig informasjon gis over landegrensene. Vi ber departementet vurdere om tillegget også bør gjelde klageinstansens saksbehandling, og om klageinstansen bør ha en selvstendig meldeplikt. Etter at helsepersonellnemnda har behandlet en klage på en administrativ reaksjon, får sekretariatet med jevne mellomrom forespørsel fra tilsynsmyndigheter i andre land om å få oversendt nemndas vedtak. Vi har i disse tilfellene gitt opplysninger med støtte i unntaksreglene fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 b. nr. 2 og nr. 5. Vi har vurdert det som sentralt at tilsynsmyndighetene får denne informasjonen om nemndas avgjørelse og begrunnelsen for denne. Det er etter vår mening behov for en tydeligere hjemmel for å kunne gi informasjon om nemndas vedtak til andre lands tilsynsmyndigheter. Vi mener at gode grunner taler for å utvide presiseringen i helsepersonelloven § 66 til også å gjelde klageinstansen.
5.5 Departementets vurderinger og forslag
Som en del av det internasjonale samarbeidet mellom de nordiske landene og EU/EØS om pasientsikkerhet og helsepersonell, gir og mottar Statens helsetilsyn opplysninger om tilsynsreaksjoner. Rutinemessig sendes det ut varslinger om helsepersonellets identitet, om at autorisasjonen er tilbakekalt eller begrenset, omfanget av reaksjonen osv. Etter Arjeplogavtalen skal statene, hvis det er mulig etter nasjonal lovgivning, også underrette hverandre om andre vedtak enn tilbakekall og begrensninger i autorisasjon dersom det er av betydning for tilsynsvirksomheten.
Som en følge av dette informerer Statens helsetilsyn rutinemessig Sundhedsstyrelsen i Danmark og Socialstyrelsen i Sverige om helsepersonell som ilegges advarsel. Dette medfører at Statens helsetilsyn også mottar forespørsler fra Sundhedsstyrelsen og Socialstyrelsen om å få opplyst bakgrunnen for vedtaket. Dette gjøres i dag ved at Helsetilsynet gir innsyn i en usladdet versjon (bortsett fra navnet på pasienter) av vedtaket. Ved nærmere forespørsel kan det også bli aktuelt at Statens helsetilsyn gir ut opplysninger om begrunnelsen for tilsynsreaksjonen.
Statens helsetilsyn har i sin praksis lagt til grunn at forvaltningsloven § 13 b nr. 5 gir unntak fra taushetsplikten til å kunne utlevere opplysninger om tilsynsreaksjoner til forvaltningsorganer, også i andre land.
Departementet legger til grunn at det å utlevere relevante opplysninger om helsepersonell, inkludert taushetsbelagte opplysninger, vil kunne «fremme(r) avgiverorganets oppgaver». Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om forvaltningslovens bestemmelser er anvendelig utenfor Norges grenser. Dette skyldes at våre myndigheter vil ha liten mulighet til å kontrollere at opplysningene behandles forsvarlig av en utenlandsk mottaker. Justisdepartementets lovavdeling har sagt at unntaket må «iallfall som hovedregel være et norsk forvaltningsorgan», jf. tolkningsuttalelse 6. februar 1985 om utlevering av opplysninger til skattemyndigheter i USA.
Departementet viser til at det ofte vil kunne være tale om svært personsensitive opplysninger. Ikke bare har andre lands myndigheter behov for å vite om helsepersonell som arbeider hos eller som søker om å få godkjenning dem, har fått tilbakekalt eller begrenset sin godkjenning. De kan også ha behov for å vite hva som var grunnen for vedtaket, for eksempel om det var tale om utilstrekkelig faglig kompetanse, misbruk av medikamenter eller overgrep mot barn. Godkjenningsreglene i mange andre land, så vel som i Norge, er slik at helsepersonell som har blitt fratatt autorisasjonen i ett land ikke uten videre mister den i andre land. Dette henger blant annet sammen med at vilkårene for å tilbakekalle kan være ulike. Godkjenningsmyndighetene må gjøre en konkret vurdering av det aktuelle helsepersonellets kompetanse og yrkesutøvelse.
Departementet mener på denne bakgrunn at det er behov for en tydeligere hjemmel for at Statens helsetilsyn uten hinder av taushetsplikten skal kunne utlevere opplysninger om tilsynsreaksjoner, inkludert advarsler, til forvaltningsorganer i andre land. Departementet foreslår at det i helsepersonelloven § 66 tredje ledd presiseres at opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikten. Unntaket fra taushetsplikten vil dekke opplysninger som gis til andre lands myndigheter i samsvar med den nordiske Arjeplogavtalen eller EØS-avtalen.
For at tilsynsmyndighetene skal ha tydelig hjemmel til å gi ut opplysninger også om advarsler, ble det i høringsnotatet foreslått at dette ble tatt inn i helsepersonelloven § 66 tredje ledd. Legeforeningen uttaler at de er kritiske til at advarsel inkluderes i helsepersonelloven § 66. I den forbindelse vises det til at det ikke er andre land som har en tilsvarende reaksjonsform og at dette kan skape usikkerhet og begrense mulighetene for å arbeide i andre land. Helsedirektoratet uttrykker på den annen side støtte til departementets forslag om å inkludere advarsler i bestemmelsen. De viser til at tilsynsreaksjon i form av advarsel dekkes av Arjeplogavtalen artikkel 18 nr. 2.
Som nevnt over er godkjenningsreglene i mange andre land, blant annet Norge, slik at helsepersonell som har mistet autorisasjonen i ett land, ikke automatisk mister autorisasjonen i andre land. Vilkårene for å tildele reaksjoner og reaksjonsformer varierer fra land til land. Forvaltningsorganene kan derfor ikke automatisk legge til grunn at en reaksjon gitt i ett land innebærer at vedkommende også skal tildeles reaksjon i et annet. Den foreslåtte hjemmelen i høringsnotatet vil gi adgang til å dele informasjon om bakgrunnen for tildelingen av reaksjonen i Norge. Dette gjør det mulig for forvaltningsorganene i andre land å vurdere reaksjonen opp mot sine egne vilkår og reaksjonsformer.
Helsedirektoratet peker på at forslaget ikke omfatter utlevering av informasjon om tilsynssaker som er til vurdering av tilsynet og mener det er behov for å ha tydelig hjemmel for at Statens helsetilsyn kan underrette om at de vurderer å ilegge en nærmere bestemt tilsynsreaksjon. Departementet viser til at det er kan være snakk om utlevering av svært personsensitiv informasjon og mener derfor at adgangen bør begrenses til de tilfellene det er konkludert at det foreligger grunnlag for en reaksjon etter helsepersonelloven. Det foreslås derfor ikke at adgangen til å underrette utvides til å omfatte saker hvor reaksjon vurderes, men ikke er fastsatt.
Helseklage mener det bør presiseres at adgangen også omfatter klageinstansens saksbehandling og at klageinstansen også bør ha en selvstendig meldeplikt. Departementet vil understreke at unntaket fra taushetsplikten også omfatter vedtak om reaksjoner i klageinstansen og informasjon knyttet til vedtaket som er kommet frem i klageinstansens saksbehandling.
Det følger av forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits § 28 at Statens helsetilsyn har plikt til å varsle om tilsynsreaksjoner til autorisasjonsmyndighetene i andre land (ansvarlige myndigheter etter EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv). Varsling skal skje gjennom Internal Market Information System (IMI) som er EUs database til informasjonsutveksling mellom EØS-statene. Statens helsetilsyn ivaretar også oppgaven med varsling etter Arjeplogavtalen. Statens helsetilsyns plikt til å underrette autorisasjonsmyndigheter i andre land gjelder uavhengig av om det er tilsynet selv eller klageinstansen (Statens helsepersonellnemd) som har fattet det endelige vedtaket. Departementet mener at det vil være ryddigst at det er én instans som har ansvaret for å underrette andre lands autorisasjonsmyndigheter og foreslår derfor ikke at plikten til å underrette også legges på Statens helsepersonellnemnd.