6 Utvidelse av varslingsplikten til Ukom

6.1 Innledning

Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom) skal undersøke alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold i helse- og omsorgstjenesten. I dag har virksomheter i spesialisthelsetjenesten plikt til å varsle Ukom om alvorlige hendelser. Konkret er det helseforetakene og private virksomheter som har avtale med de regionale helseforetakene som har denne plikten.

Departementet foreslår at varslingsplikten til Ukom utvides til å omfatte alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. Dette innebærer at også den kommunale helse- og omsorgstjenesten, den offentlige tannhelsetjenesten og private tilbydere av helse- og omsorgstjenester vil få plikt til å varsle Ukom. Varslingsplikten til Ukom vil fremgå av undersøkelseskommisjonsloven § 7, og vil tilsvare varslingsplikten til Statens helsetilsyn etter lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (ny helsetilsynslov) § 6. Videre foreslås det å speile varslingsplikten i tjenestelovene. I tillegg foreslår departementet at definisjonen av alvorlig hendelse i § 3 bokstav a i lov om Statens undersøkelseskommisjon justeres slik at den er i overenstemmelse med begrepsbruken som ligger til grunn for varslingsplikten.

6.2 Gjeldende rett

Det følger av lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten § 7 første ledd at helseforetak og virksomheter som har avtale med regionale helseforetak, skal straks varsle undersøkelseskommisjonen om alvorlige hendelser, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a.

Det følger videre av § 7 andre ledd at pasienter, brukere eller nærmeste pårørende kan varsle undersøkelseskommisjon om alvorlige hendelser.

I forbindelse med vedtakelse av ny helsetilsynslov er det også vedtatt endringer i spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a første ledd som utvider varslingsplikten til Statens helsetilsyn og Ukom til alle virksomheter som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven. Videre er varslingsplikten til Statens helsetilsyn i den nye helsetilsynsloven utvidet til å omfatte alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. Dette innebærer at også virksomheter i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, den offentlige tannhelsetjenesten og private tjenesteytere vil ha varslingsplikt til Statens helsetilsyn ved alvorlige hendelser. Dette fremgår av helsetilsynsloven § 6. Virksomhetenes varslingsplikt til Statens helsetilsyn er av pedagogiske grunner også speilet i tjenestelovene. Varslingsplikten til Ukom er ikke utvidet tilsvarende.

6.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet at varslingsplikten til Ukom skulle utvides til å omfatte alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. I høringsnotatet ble det videre foreslått å speile varslingsplikten i tjenestelovene. I tillegg ble det foreslått at definisjonen av alvorlig hendelse i § 3 bokstav a i lov om Statens undersøkelseskommisjon skulle justeres slik at den er i overenstemmelse med begrepsbruken som ligger til grunn for varslingsplikten.

6.4 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, støtter det. Dette er blant annet Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Ukom, KS, Oslo kommune, Stavanger kommune, Helse vest RHF, Oslo universitetssykehus, Den norske tannlegeforeningen, Apotekforeningen, og Norsk forening for palliativ medisin, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse.

Statens helsetilsyn uttaler:

Statens helsetilsyn støtter forslagene og departementets begrunnelse om å samordne varslingsplikten til Ukom med varslingsplikten til Statens helsetilsyn og at begrepsbruken og kriteriene som utløser varslingsplikten blir lik.

Oslo kommune uttaler:

Oslo kommune støtter departementets forslag om å utvide varslingsplikten til Ukom til å omfatte alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. En utvidelse av varslingsplikten innebærer at Oslo kommune som yter av helse- og omsorgstjenester ved alvorlige hendelser må varsle to ulike etater om det samme forholdet. Kriteriene for å varsle til Ukom er imidlertid de samme som til Statens helsetilsyn. Dette innebærer at den enkelte tjenesteyter kan sende samme varsel til Ukom som til Statens helsetilsyn. En plikt til å varsle Ukom vil dermed ikke få særlige økonomiske eller administrative konsekvenser for den som varsler.»

Den norske tannlegeforeningen uttaler følgende:

Varsler fra virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester vil imidlertid være en viktig kilde til informasjon om alvorlige hendelser. En plikt for virksomheter til å varsle om alvorlige hendelser vil innebære at Ukom blir kjent med hendelsen på et tidlig tidspunkt og raskt kan starte undersøkelser i de sakene den velger å gå inn i. Dette kan være avgjørende for å få saken godt opplyst. NTF støtter dette og peker på at det er viktig at alvorlige hendelser som angår tannhelsetjenesten undersøkes som for de øvrige helsetjenester. Når det kommer til den praktiske gjennomføringen av meldeplikten ber vi om at det legges opp til et system som er enkelt å bruke for den enkelte virksomheten for å sikre at eventuelle saker meldes inn. NTF har ingen kommentar til ordlyden i departementets forslag til ny § 1-6 i tannhelsetjenesteloven.

Norsk forening for palliativ medisin uttaler følgende:

Meldinger av alvorlige hendelser sitter ofte langt inne p.g.a prestisjetap og skyld hos de som har «feilet», men bør tvert imot betraktes som ønskelige for å fremme læring gjennom erfaring. Vi støtter forslaget om utvidet meldeplikt. Det er særdeles viktig at også private virksomheter kommer inn under dette, både med hensyn til pasientenes rettsikkerhet, men også som ledd i kvalitetssikring i ethvert helseforetak.

Norsk Forbund for Utviklingshemmede uttaler følgende:

Personer som mottar kommunale helse- og omsorgstjenester eller tjenester fra private virksomheter har et særlig behov for et varslingssystem på lik linje med spesialisthelsetjenesten. For at utvidelsen av varslingsplikten skal ha en faktisk rettsvirkning må det også utarbeides gode rutiner og metoder for varsling. NFU mener at en utvidelse av varslingsplikt vil kunne styrke pasientene og brukernes rettsikkerhet og samtidig være med på å sikre kvalitet i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og de private foretakene som yter helsetjenester. NFU stiller seg positive til utvidelse av varslingsplikten.

Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse uttaler følgende:

Vi støtter videre forslaget om å utvide varslingsplikten til Statens undersøkelseskommisjon (Ukom) ved alvorlige hendelser til å omfatte alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. Det er særlig viktig da plikten også vil omfatte boliger med kommunal omsorg og tilbud, privat kjøpte tiltak, enetiltak mv., som er utbredt. Mange som omfattes av disse tiltakene er mennesker som befinner seg i sårbare situasjoner. Disse tjenestene bør ha samme varslingsplikt som øvrige helse og omsorgstjenester. Hvem som kan varsle bør som foreslått komme tydelig frem i loven. Det bør foreligge et krav til virksomhetene om å lære opp personell, med særlig søkelys på ufaglærte, i når og hvordan varsle Ukom og Helsetilsynet. En felles meldeportal bør tilstrebes. Det må også vurderes om det er behov for særlige tiltak for å sikre at varslingsplikten fungerer i praksis i tilbud der pasienter kan være særlig utsatt, som i enetiltak, bofellesskap osv. i kommunene.

Det bør vurderes om varslingsplikten også skal gjelde ved dødsfall eller alvorlig skade på pasient eller bruker som konsekvens av at pasienten ikke har mottatt forsvarlig helsehjelp i kommunen. Da bør eventuelt dette komme tydelig frem i lovverket.

I høringen pekte flere av høringsinstansene, blant annet Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten, på at det er viktig å få på plass en felles meldeportal for ulike melde- og varslingsordninger. Stavanger kommune uttaler følgende:

Stavanger kommune støtter at varslingsplikten til Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom) utvides til å omfatte alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, herunder også den kommunale helse- og omsorgstjenesten. I høringen opplyses det at man i prosjektet «En vei inn» utreder etableringen av felles meldeportal for ulike meldeplikter, f.eks. varslinger til Statens helsetilsyn og meldinger til Ukom. Stavanger kommune vil understreke viktigheten av at man får på plass et felles meldesystem. Dette vil innebære mindre byråkratisering og være ressurssparende for helse- og omsorgstjenesten, og dessuten sikre at meldinger/varslinger sendes til rette instanser. Før en felles meldeportal er på plass, foreslår Stavanger kommune at en eventuell meldeplikt til Ukom skal skje gjennom Statens helsetilsyns varslingsordning, dvs. en videreføring av dagens ordning hvor Statens helsetilsyn videresender meldinger til Ukom.

6.5 Departementets vurderinger og forslag

Ukom startet sitt arbeid 1. mai 2019 og kan undersøke alvorlige hendelser eller forhold i hele helse- og omsorgstjenesten. Dette gjelder uavhengig av hvordan Ukom har blitt kjent med den alvorlige hendelsen eller det alvorlige forholdet. Mulige kilder for informasjon vil kunne være media, pasienter og pårørende, Statens helsetilsyn eller andre myndigheter. Varsler fra virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester vil imidlertid være en viktig kilde til informasjon om alvorlige hendelser. En plikt for virksomheter til å varsle om alvorlige hendelser vil innebære at Ukom blir kjent med hendelsen på et tidlig tidspunkt og raskt kan starte undersøkelser i de sakene den velger å gå inn i. Dette kan være avgjørende for å få saken godt opplyst.

I dag er det kun virksomheter som yter spesialisthelsetjenester som er pålagt en varslingsplikt til Ukom. Alvorlige hendelser skjer imidlertid også i tjenester som ikke er omfattet av dagens varslingsplikt. Disse hendelsene kan ha like alvorlige konsekvenser som hendelser i spesialisthelsetjenesten. I årene fremover vil en stadig større andel av pasientbehandlingen og mer komplekse tjenester ytes i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det må derfor antas at dette også vil kunne føre til en økning i andelen alvorlige hendelser som skjer i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

En del av helse- og omsorgstjenestene ytes videre av private aktører uten tilknytning til den kommunale helse- og omsorgstjenesten, blant annet allmennleger og fysioterapeuter uten avtale med det offentlige. Også i denne delen av helse- og omsorgstjenesten vil det kunne skje alvorlige hendelser. Det samme gjelder i den offentlige og private tannhelsetjenesten eller i forbindelse med helsehjelp som ytes av helsepersonellgrupper som i hovedsak yter tjenester på privat basis, f.eks. kiropraktorer m.fl.

Departementet mener derfor at kommuner og andre virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester bør ha en plikt til å varsle raskt ved alvorlig hendelser. Det vises i denne forbindelse til at alle høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om å utvide varslingsplikten, har støttet dette.

I ny helsetilsynslov ble varslingsplikten til Statens helsetilsyn utvidet til å gjelde alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, jf. § 6. Etter departementets vurdering bør varslingsplikten til Ukom samordnes med varslingsplikten til Statens helsetilsyn. I høringsnotatet ble det derfor foreslått at varslingsplikten til Ukom i likhet med varslingsplikten til Statens helsetilsyn, skulle gjelde for alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. I høringen støttet alle høringsinstansene, som uttalte seg om forslaget, en slik utvidelse. Departementet foreslår etter dette at varslingsplikten utvides til å gjelde alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester.

Departementet foreslo videre i høringsnotatet at kriteriene som utløser varslingsplikten er de samme som for varslingsplikten til Statens helsetilsyn. Varslingsplikten til Ukom skal i likhet med varslingsplikten til Statens helsetilsyn gjelde ved dødsfall eller svært alvorlig skade på pasient eller bruker som følge av tjenesteytelsen eller ved at en pasient eller bruker skader en annen. Videre skal varslingsplikten kun gjelde i de tilfellene der utfallet er uventet ut fra påregnelig risiko. Varslingsplikten til Ukom er utformet på samme måte som varslingsplikten i § 6 i den nye helsetilsynsloven. Dette vil innebære en forenkling for tjenesteytere som skal sende samme varsel til både Statens helsetilsyn og til Ukom. Dette støttes også av høringsinstansene, blant annet Oslo kommune, Statens helsetilsyn og Helsedirektoratet.

Departementet foreslo i høringsnotatet at den generelle varslingsplikten for alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester reguleres i lov om Statens undersøkelseskommisjon § 7. Det ble av pedagogiske grunner videre foreslått at varslingsplikten også fremgår av tjenestelovene. I spesialisthelsetjenesteloven er varslingsplikten allerede regulert i § 3-3 a. Det foreslås at varslingsplikten også speiles i helse- og omsorgstjenesteloven og i tannhelsetjenesteloven. Det er ingen av høringsinstansene som har innvendinger mot dette. Departementet foreslår derfor at varslingsplikten speiles i helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 a og tannhelsetjenesteloven § 1-7.

Departementet mener at definisjonen av alvorlig hendelse i lov om Statens undersøkelseskommisjon bør justeres slik at den er i overenstemmelse med begrepsbruken som ligger til grunn for varslingsplikten. Det ble i høringsnotatet derfor foreslått at man endrer begrepet betydelig skade til svært alvorlig skade i definisjonen av alvorlig hendelse. Dette er en språklig endring som ikke er ment å innebære noen endringer i alvorlighetsgraden som ligger til grunn for definisjonen av alvorlige hendelser. Endringen er heller ikke ment å innebære endringer i hvilke saker som Ukom kan undersøke. KS støtter at definisjonen av alvorlig hendelse justeres i overenstemmelse med begrepsbruken som ligger til grunn for varslingsplikten. De øvrige høringsinstansene har ikke uttalt seg om dette. Departementet foreslår på denne bakgrunn en justering i definisjonen av alvorlig hendelse i § 3 bokstav a i lov om Statens undersøkelseskommisjon.

I forbindelse med vedtakelse av ny helsetilsynslov ble det lovfestet at pasienter, brukere og nærmeste pårørende kan varsle Statens helsetilsyn om alvorlige hendelser. Bestemmelsen fremgår av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6. Av pedagogiske årsaker er tilsvarende bestemmelse tatt inn i undersøkelseskommisjonsloven § 7 andre ledd. For å samordne bestemmelsene om varsling foreslo departementet i høringsnotatet at pasienters og pårørendes varslingsadgang også fremgår av helsetilsynsloven. Høringsinstansene har ikke uttalt seg om dette forslaget. Departementet opprettholder forslaget om at pasienters og pårørendes varslingsadgang tas inn i helsetilsynsloven § 6.