2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Arbeidsgruppe og høring av arbeidsgruppens forslag
Justisdepartementet nedsatte i 2005 en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere innføring av en ordning med nasjonalt ID-kort i Norge. Arbeidsgruppen fikk i mandat å utrede og eventuelt legge frem forslag til etablering av en ordning med ID-kort som et tilbud til den enkelte for sikker og enkel verifisering av identitet. Herunder ble arbeidsgruppen bedt om å vurdere lovmessig forankring for nasjonalt ID-kort, foreslå rettslige rammer for ordningen, beskrive og vurdere ulike aspekter ved sikkerheten, brukervennligheten og personvernet i forbindelse med et nytt ID-kort, foreslå plassering av det administrative ansvaret for utstedelse og forvaltning av nasjonalt ID-kort og beskrive den samfunnsmessige nytten av ordningen. Gruppen fikk også i mandat å vurdere og eventuelt foreslå bruk av gebyr knyttet til ordningen.
Arbeidsgruppen ble sammensatt av representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Justisdepartementet (leder), Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Utenriksdepartementet og Politidirektoratet (sekretær). Datatilsynet deltok som observatør.
Rapporten «Nasjonalt ID-kort» ble avgitt i februar 2007, og sendt på alminnelig høring 2. mars 2007 til følgende instanser:
Departementene
Riksrevisjonen
Sametinget
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for naturforvaltning
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstoladministrasjonen
Fiskeridirektoratet
Forbrukerombudet
Jernbaneverket
Justervesenet
KITH Kompetansesenteret for IKT i helsesektoren
Konkurransetilsynet
Kreditttilsynet
Kystdirektoratet
Lotteritilsynet
Luftfartstilsynet
Mattilsynet
Nasjonalbiblioteket – NB Stab
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
NTNU
Oljedirektoratet
Patentstyret
Politidirektoratet
Post- og teletilsynet
Regjeringsadvokatembetet
Riksarkivet
Sjøfartsdirektoratet
Skattedirektoratet
Sosial- og helsedirektoratet
Statens forurensningstilsyn
Statens autorisasjonskontor for helsepersonell
Statens bygningstekniske etat
Statens helsetilsyn
Statens innkrevingssentral
Statens kartverk
Statens landbruksforvaltning
Statens legemiddelverk
Statens lånekasse for utdanning
Statens medieforvaltning
Statens pensjonskasse
Statens råd for funksjonshemmede
Statens senter for arkiv, bibliotek og museum – ABM-utvikling
Statens strålevern
Statens vegvesen, Vegdirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Statsbygg
Statskonsult
Toll- og avgiftsdirektoratet
Universitetet i Oslo og Institutt for rettsinformatikk (UIO)
Universitet i Bergen
Universitet i Tromsø
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Vernepliktsverket
Veterinærinstituttet
Økokrim
Fylkesmennene
Helse Midt-Norge RHF
Helse Nord RHF
Helse Sør RHF
Helse Vest RHF
Helse Øst RHF
Utvalgte fylkeskommuner:
Akershus fylkeskommune
Aust-Agder fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Finnmark fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Vestfold fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Utvalgte kommuner:
Alta kommune
Arendal kommune
Asker kommune
Bergen kommune
Bærum kommune
Drangedal kommune
Drammen kommune
Fredrikstad kommune
Halden kommune
Hamar kommune
Karmøy kommune
Kongsberg kommune
Kristiansand kommune
Kristiansund kommune
Lillesand kommune
Lyngdal kommune
Oslo kommune
Røyken kommune
Sandnes kommune
Sarpsborg kommune
Stavanger kommune
Sørum kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Tysvær kommune
Ål kommune
Abelia
Accenture
Akademikerne
Avinor
Bankenes Standardiseringskontor
BankID Samarbeidet
BBS
BuyPass AS
Deltasenteret
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dataforening
Det Norske Veritas
DNB Nor ASA
DSS
EDB Business Partner
eForum i Standard Norge
Ementor Norge AS
ErgoGroup
Fagforbundet
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)
Fokus Bank ASA
Fosen Regionråd
Funksjonshemmedes Fellesorg.
Handelens og servicenæringenes hovedorganisasjon
Høykom
IBM Norge
IKT-Norge
Innovasjon Norge
ITS Norway
Kantega As
KS
LO
Microsoft Norge
NetCom As
NITO
Nordea ASA
Norge.no
Norges Bank
Norges Blindeforbund
Norges Forskningsråd
Norges geologiske undersøkelser
Norges Juristforbund
Norsik As
Norsk Akkreditering
Norsk Bedriftsforbund
Norsk Eiendomsinformasjon
Norsk Regnesentral
Norsk Rikskringkasting (NRK)
Norsk Tele- og informasjonsbrukerforum
Norsk Tipping A/S
Norstella
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon
Posten Norge
Samarbeidsrådet for funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Samordna opptak
SECODE
Sem Stenersen Procom
Sintef
Skatterevisorenes Forening
Software Innovation
Spama
Sparebank 1 Gruppen
Sparebankforeningen
Standard Norge
Steria As
Strålfors AS
Systemsikkerhet AS
TBL Teknologibedriftenes Landsforening
Telenor ASA
Terra-Gruppen AS
Thales
Unibridge
Unikey As
Uninett AS
UNIO
VOX – Norsk fjernundervisning
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
ZebSign
Høringsfristen utløp 4. juni 2007. Følgende høringsinstanser avga realitetsmerknader:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for naturforvaltning
Forbrukerrådet
KITH Kompetansesenteret for IKT i helsesektoren
Kredittilsynet
Konkurransetilsynet
Luftfartstilsynet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)
Patentstyret
Politidirektoratet
Post- og teletilsynet
Riksarkivaren
Skattedirektoratet
Sosial- og helsedirektoratet
Statens senter for arkiv, bibliotek og museum (ABM-utvikling)
Statistisk sentralbyrå
Utlendingsdirektoratet
Advokatforeningen
Avinor
Bankenes BetalingsSentral (BBS)
Buypass
ErgoGroup
Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen (fellesuttalelse)
IKT Norge
ITS Norway
Statens lånekasse for utdanning
Norsk Tipping
Norsk Tollerforbund
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon (NSO)
Næringslivets Sikkerhetsråd
Parat
Politiets Fellesforbund
Posten
Samordna opptak
Standard Norge
Telenor
Uninett
Fylkesmannen i Aust-Agder
Halden kommune
Oslo kommune
Stavanger kommune
Departementet bemerker at arbeidsgruppens anbefalinger har gitt et grundig og godt prinsipielt utgangspunkt for det etterfølgende arbeidet med å planlegge en ordning med nasjonalt ID-kort i Norge. Departementet har samtidig tatt i betraktning at organisatoriske endringer og teknologisk utvikling siden 2007 påvirker relevansen både av anbefalingene og av høringsinstansenes uttalelser. Dette har vært særlig fremtredende for spørsmålet om å knytte et elektronisk identitetsbevis (eID) til det nasjonale ID-kortet, jf. proposisjonens kapittel 4 og 7. Arbeidsgruppens forslag om en nasjonalt utstedt eID på høyt sikkerhetsnivå tilknyttet det nasjonale ID-kortet er blant annet basert på den faktiske situasjonen forut for etableringen av ID-porten, den felles innloggingstjenesten for offentlig sektor. Departementets vurderinger og lovforslag er derfor for en stor del også fundert på det omfattende arbeidet som i ettertid er utført i Politidirektoratets IDeALT-program, og på utviklingen i behovet for en offentlig utstedt eID for øvrig i årene etter arbeidsgruppens rapport, jf. punkt 2.3. Videre er høringsuttalelsen fra daværende Fornyings- og administrasjonsdepartementet på vesentlige punkter erstattet av dialog med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som nå blant annet innehar ansvaret for samordning av regjeringens IKT-politikk og etatstyringsansvaret for Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Difi ble opprettet etter at arbeidsgruppen avga sine anbefalinger, og er en sentral samarbeidspart for Politidirektoratet i planleggingen av en løsning for eID tilknyttet nasjonalt ID-kort.
2.2 Tilleggshøring
Den 13. juni 2014 sendte departementet ut en tilleggshøring av forslag til likelydende regler om politiets adgang til å benytte et nasjonalt ID-kortregister som til passregisteret. Spørsmålet om politiets tilgang til nasjonalt ID-kortregister for andre formål enn de som følger av utstedelsesansvaret ble ikke drøftet av arbeidsgruppen, som så hen til passlovens daværende tilgangsregulering. Høringsinstansene hadde dermed heller ingen oppfordring til å uttale seg om bruken av opplysningene i et nasjonalt ID-kortregister til kriminalitetsbekjempende og andre politiformål. Ved denne høringen benyttet departementet samme høringsliste som ved høringen 22. februar 2013 av de opprinnelige forslagene til endringer i passloven. Høringsnotatet ble derfor sendt til følgende instanser:
Departementene
Sametinget
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstoladministrasjonen
Forbrukerombudet
Generaladvokaten
Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen
Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo
Juridisk fakultet, Universitetet i Tromsø
Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker
Konkurransetilsynet
Kripos
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)
Personvernnemnda
Politidirektoratet
Politiets data- og materielltjeneste (PDMT)
Politihøgskolen
Politiets sikkerhetstjeneste
Post- og teletilsynet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksarkivet
Spesialenheten for politisaker
Skattedirektoratet
Statistisk Sentralbyrå
Statsadvokatembetene
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Vegdirektoratet
Økokrim
Amnesty International Norge
Antirasistisk senter
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bedriftsforbundet
Civita
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
DIXI ressurssenter for voldtatte, Oslo og Stavanger
Fellesskap mot seksuelle overgrep (FMSO)
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Forsvarergruppen av 1977
ICJ Norge
Institutt for samfunnsforskning
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Innvandrernes landsorganisasjon
Kommunesektorens organisasjon
Kontoret for fri rettshjelp
Landsorganisasjonen i Norge
Mediebedriftenes landsforening
Mira ressurssenter
Norges Juristforbund
Norges politilederlag
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Journalistlag
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk senter for menneskerettigheter
Næringslivets Hovedorganisasjon
Organisasjon mot offentlig diskriminering (OMOD)
Politiembetsmennenes landsforening
Politiets Fellesforbund
Redd Barna, Rettighetssenteret
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Stiftelsen for kritisk og undersøkende presse (SKUP)
Høringsfristen utløp 22. august 2014. Følgende høringsinstanser avga realitetsmerknader:
Datatilsynet
Kripos
Politidirektoratet (vedlagt uttalelser fra Nasjonalt ID-senter, Kripos, Politiets utlendingsenhet, Oslo politidistrikt, Rogaland politidistrikt og Vestoppland politidistrikt)
Politiets sikkerhetstjeneste
Post- og teletilsynet
Riksarkivaren
Statistisk sentralbyrå
Utlendingsdirektoratet
Finans Norge
Fellesuttalelse fra Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og Mediebedriftenes Landsforening
Forslaget og høringsinstansenes syn behandles i punkt 10.5 om utlevering av opplysninger fra nasjonalt ID-kortregister.
2.3 Handlingsplan for ID-området mv.
Realisering av en ordning med nasjonalt ID-kort utstedt med samme sikkerhet og tillit som pass, forutsetter at ordningen både teknisk og organisatorisk knyttes til passutstedelsen. En risikoanalyse av passproduksjonen i Norge i 2010 viste at saksbehandlingssystemet for pass av sikkerhetsårsaker måtte fornyes så raskt som mulig, noe som også fikk konsekvenser for planleggingen av den ønskede ordningen med nasjonalt ID-kort med eID i tråd med arbeidsgruppens anbefalinger.
I 2012 etablerte Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet i fellesskap en handlingsplan for ID-området. Mål og tiltak i handlingsplanen underbygger samfunnsmålet om å forebygge og bekjempe alle former for kriminalitet hvor falsk ID og misbruk av ID kan inngå, for eksempel trygdemisbruk, økonomisk kriminalitet, menneskehandel og terror. Handlingsplanen gir oversikt over avhengighetene på ID-området, slik at politiets videre forvaltning, drift og utvikling sikrer koordinert innsats for best mulig gevinstrealisering. De mest omfattende tiltakene er å anskaffe nye produksjonsavtaler for ID-dokumenter og nytt saksbehandlingssystem og utstyr for utstedelse av pass og nasjonalt ID-kort med eID i Norge.
Gjennomføringen av tiltakene i handlingsplanen og koordinering av Politidirektoratets oppgaver innen ID-området er samlet i direktoratets IDeALT-program, som ble opprettet høsten 2012. Politidirektoratets anskaffelse av produkter og tjenester for norske pass og ID-kort ble kunngjort nasjonalt og internasjonalt den 24. november 2014. Planlagt oppstart og utrulling av leveransene er tilpasset utløpet av eksisterende avtaler om produksjon av pass. Den nye ordningen med nasjonalt ID-kort skal etter planen utrulles i politidistriktene fra 2017.
Arbeidet med å realisere en løsning for offentlig utstedt eID sammen med nasjonalt ID-kort må også ses i sammenheng med Handlingsplan 17. desember 2012 til Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet:
«Tiltak 3.4: Elektronisk ID
Bakgrunn: Ved å etablere flere tjenester med høy sikkerhet kan forvaltningen jobbe mer effektivt og frigjøre ressurser. Kost-/nytteanalyser av Altinn (2010) og eID-programmet (2009) viser at det er mange milliarder å spare på å lage elektroniske tjenester med sikker identifisering. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har utviklet MinID, som er en eID på mellomhøyt sikkerhetsnivå, for pålogging til offentlige tjenester på nett. MinID har per 2012 over 2,8 millioner brukere. For at innbyggerne skal få tilgang til offentlige tjenester med personsensitivt innhold på nett er det en forutsetning med eID på høyt sikkerhetsnivå. Til slike tjenester kan innbyggerne bruke privat eID fra BankID, Buypass og Commfides. BankID har per 2012 rundt 2,8 millioner brukere, mens Buypass og Commfides samlet har om lag 400 000 brukere. Innbyggerne kan velge mellom disse ulike eID-ene gjennom Difis felles innloggingstjeneste ID-porten, som gjør at innbyggerne møter det samme innloggingsbilde på tjenester fra mer enn 270 offentlige virksomheter.
Tiltak: FAD [KMD] vil følge utviklingen i markedet for eID-løsninger. Samtidig arbeider JD med å utstede et nasjonalt ID-kort med eID på høyt sikkerhetsnivå, som et offentlig alternativ til de private eID-løsningene på høyt sikkerhetsnivå. FAD [KMD] vil følge opp at fellesløsningene kan benyttes mot alle relevante offentlige, elektroniske tjenester. For å sikre standardisering og mulighet for fellesløsninger vil FAD [KMD] fortløpende vurdere hvorvidt gjeldende rammeverk og retningslinjer for bruk av elektronisk ID er i tråd med den tekniske utviklingen og de statlige behovene.»
Nasjonal Strategi for informasjonssikkerhet og handlingsplanen ble utarbeidet og følges opp i samarbeid mellom Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet.