4 Det nasjonale ID-kortets formål og funksjon
4.1 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen la i 2007 til grunn at det er behov for et nasjonalt ID-kort som et frivillig identitetsdokument. Et slikt kort bør oppfylle de krav som stilles til gyldig reisedokumentasjon innenfor EØS-området for å utvide kortets anvendelsesområde. Krav til sikker identifisering er økende og gir behov for et identitetsbevis som er vanskelig å forfalske, for dermed å forhindre muligheter for kriminelle handlinger i en annens identitet. Misbruk av identitet er en alvorlig trussel mot personvernet, og sikre ID-kort antas å ville redusere mulighetene for denne typen personvernkrenkelser. Sikker identifisering av personer og effektivitet i samhandling representerer betydelige samfunnsinteresser og er noen av myndighetenes kjerneoppgaver. Disse forholdene tilsier at et nasjonalt ID-kort utstedes av det offentlige. Et offentlig utstedt nasjonalt ID-kort bør etter arbeidsgruppens vurdering også inneholde et elektronisk identitetsbevis på høyt sikkerhetsnivå.
I spørsmålet om lovmessig forankring tok arbeidsgruppen utgangspunkt i at regelverket for nasjonalt ID-kort vil ha flere parallelle bestemmelser til passloven, og at hensyn til enkeltheten i regelverket kan tale for at reglene om nasjonalt ID-kort tas inn som et eget kapittel i passloven. På den annen side viste arbeidsgruppen til at nasjonalt ID-kort vil ha et annet og videre formål enn pass, og konkluderte derfor med at nasjonalt ID-kort bør hjemles i en egen lov. Behovet for regelverksforankring for eID utover reglene i esignaturloven og eForvaltningsforskriften ble for øvrig ansett begrenset.
4.2 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene var i 2008 nesten utelukkende positive til innføring av nasjonalt ID-kort og at dette skal inneholde eID. Nærings- og handelsdepartementet uttaler blant annet:
«Et slikt korts styrke vil ligge i dets multi-funksjonalitet (ID-kort, «minipass» og eID i ett kort), samt ved at kortet skal kunne brukes i kontakt med det offentlige og til privatrettslige disposisjoner.»
Næringslivets sikkerhetsråd påpeker at kortet ikke må føre til større identifikasjonsplikt for den enkelte.
Advokatforeningen støtter arbeidsgruppens forslag om at nasjonalt ID-kort hjemles i egen lov. Advokatforeningen er også positiv til eID på ID-kortet, men bekymret for mulige negative konsekvenser for de private markedsaktørenes utbredelsesstrategier og for det private markedet totalt sett.
Finansnæringens hovedorganisasjon og Sparebankforeningen påpeker at
«når vi ikke har prinsipielle innvendinger mot en eID på det foreslåtte nasjonale ID-kortet, så er det under den klare forutsetning at offentlige etaters brukersteder ikke diskriminerer private utsteders eID (….) Vi legger videre til grunn at en offentlig eID-løsning må forholde seg til samme regelverk, konkurranse- og rammevilkår, som private eID-utstedere er underlagt (…)».
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) er positive til eID i nasjonalt ID-kort og opptatt av utbredelsen av løsningen. NAV påpeker blant annet at frivillighet har den ulempen at det ikke i seg selv bidrar til utbredelse. Post- og teletilsynet (PT) støtter også forslaget om å benytte nasjonalt ID-kort som strategi for forsyning av innbyggerne med eID på sikkerhetsnivå 4. Å knytte utstedelsen opp mot dagens system for utstedelse av pass, synes svært godt egnet til å sikre en sikkerhetsmessig høy kvalitet på utstedelsen av eID. På den annen side synes utfordringen å kunne bli selve utrullingshastigheten og utbredelsen av nasjonalt ID-kort, blant annet fordi kortet antagelig vil koste flere hundre kroner og fordi anskaffelse skal være frivillig.
4.3 Departementets vurdering
4.3.1 Formålet med et nasjonalt ID-kort med tilknyttet eID
Behovene for en offentlig ordning som praktisk og pålitelig kan bekrefte identitet er ikke blitt mindre siden arbeidsgruppen avga sine anbefalinger. Muligheten til å fremlegge dokumentasjon for egen identitet er et absolutt og økende krav i mange sammenhenger. Det nasjonale ID-kortets primære formål er å gjøre det enkelt for folk – blant annet for grupper som ikke har (eller får) førerkort, pass eller bankkort med bilde – å skaffe seg et identitetbevis med høy tillit og bredest mulig bruksområde. Gjennom primærformålet vil ordningen medvirke til å erstatte mer usikre identitetsbevis og forhindre identitetstyveri og annen kriminalitet utført ved bruk av falsk, lånt eller stjålet identitet. Den vil dermed også styrke den enkeltes mulighet til å beskytte sin egen identitet og opplysninger om seg selv.
Internasjonalt tas det kontinuerlig i bruk bedre verktøy for å avdekke falske ID-dokumenter. Kriminelle retter seg derfor i økende grad mot å tilegne seg ekte identitetsbevis på falsk grunnlag (hvitvasking av identitet). Både norsk politi, andre lands politimyndigheter og den europeiske grenseorganisasjonen Frontex advarer mot denne trenden i sine årlige risikovurderinger. Ekte identitetsbevis utstedt på falsk grunnlag brukes blant annet til å finansiere kriminelle aktiviteter, legge til rette for ulovlig innvandring, menneskesmugling og smugling av varer eller narkotika, begå økonomisk kriminalitet og trygdesvindel, etablere fiktive identiteter og unngå straffeforfølgelse ved å skifte identitet. Terrorplanlegging og -finansiering involverer også ofte bruk av falsk eller fiktiv identitet. Har man først lykkes med å skaffe seg et ekte identitetsbevis på falskt grunnlag, åpnes det en rekke muligheter for kriminalitet.
Det er et faktum at banker og andre private aktører har mer begrensede muligheter for identitetsfastsettelse og identitetskontroll enn en offentlig etat som er særlig innrettet mot dette. En identitetsfastsettelse ved utstedelse av identitetsbevis kan heller ikke sies å være sikker når den bare baseres på en visuell kontroll av fremlagte identitetsbevis, eller «rett kopi» av disse. Tilfredsstillende kontroll av identitet krever etter departementets oppfatning en presis vurdering av dokumentenes ekthet, kontroll av at den fysiske personen som fremviser dokumentet er den som har fått utstedt dokumentet og ikke en som har skaffet seg et lånedokument («impostor»), og en vurdering av om dokumentet er manipulert, trukket tilbake eller stjålet. Alle disse kontrollene fordrer tilgang til utstyr og kompetanse hos de som utfører kontrollen, slik som utstyr for elektronisk kontroll av brikke og kontroll av biometri.
Identitetsfastsettelse og identitetskontroll med god kvalitet fordrer en robust organisasjon som kan identifisere sårbarheter og svindel, og som kan sette inn tiltak på rett sted. Kvaliteten ved utstedelse av nasjonalt ID-kort skal være like høy som ved utstedelse av pass. Tilgang til et identitetsbevis med god kvalitet og sikkerhet og som fyller kravene til gyldig legitimasjon i hvitvaskingsforskriften vil samtidig gjøre det enklere å avvikle bruk av bilde og fødselsnummer på andre, mer usikre dokumenter.
Norge har hatt lang praksis for å akseptere både bankkort med bilde og førerkort som allmenne identitetsbevis i mangel av andre alternativer. For å redusere ID-relatert kriminalitet bør det stilles strengere krav til hvilke ID-dokumenter som aksepteres for ulike tjenester. Banknæringen ønsker også å avvikle bruken av bilde på bankkort. Dette både fordi næringen ser det som en myndighetsoppgave å utstede gyldig legitimasjon, og fordi dagens bankkort med bilde mangler nødvendig sikkerhet. Et nasjonalt ID-kort vil dessuten gjøre det enklere for banker og andre instanser å skjerpe kravene til dokumentasjon for identitet ved utstedelse av egne dokumenter. For eksempel vil det være en fordel for Statens vegvesens utstedelse av førerkort at identiteten er betryggende avklart gjennom et offentlig utstedt nasjonalt ID-kort.
En elektronisk ID er utsatt for mange av de samme sårbarhetene som fysiske identitetsbevis. Utfordringene med identitetskontroll ved utstedelse av eID fra private aktører sammenfaller derfor med utfordringene ved utstedelse av førerkort og bankkort. Realiseringen av et nasjonalt ID-kort har gitt en unik mulighet til samtidig å tilby befolkningen et offentlig utstedt identitetsbevis som bekrefter både fysisk og elektronisk identitet med samme høye sikkerhet. Det er i dag – i motsetning til i 2007 da arbeidsgruppen vurderte behovet for en offentlig eID – tatt en prinsipiell beslutning om å benytte eID-er i markedet for pålogging til offentlige tjenester gjennom ID-porten. Samtidig tilsier både utviklingen i kriminalitetsbildet og samfunnsutviklingen at det er behov for en ordning med offentlig kontrollert eID som kan supplere de private tilbudene. Den vil også kunne brukes til å avlede andre eID-er for dermed å bidra til høyere sikkerhet i disse.
Samfunnsutviklingen innebærer at tilnærmet all informasjon, hvorav stadig mer personlig informasjon, gjøres tilgjengelig, behandles eller kommuniseres ved hjelp av digitale kommunikasjons- og informasjonssystemer. For eksempel gjelder dette digital tilgang til helseopplysninger, bankkontoopplysninger, datalogger over mobilbruk, opplysninger om offentlige søknader, arbeidsforhold, bompengepasseringer, digitale billetter, m.m. Bruk av elektronisk ID til autentisering og elektronisk signatur vil i økende grad være en forutsetning for utvikling av elektronisk handel og elektronisk forretningsdrift i næringslivet, og for elektroniske tjenester fra det offentlige. Utviklingen gir samtidig økt risiko for at personopplysninger og andre opplysninger som det er av betydning å beskytte skal komme på avveie. Digitaliseringen av samfunnet bør derfor følges av nødvendige sikkerhetstiltak. Et tilbud om nasjonalt ID-kort med en eID knyttet til grunnidentiteten for utstedelse av kortet vil ikke eliminere risikoen for misbruk av fysisk eller elektronisk identitet, men være et godt bidrag.
Siden målgruppen for nasjonalt ID-kort vil være hele den norske befolkningen, og ordningen på sikt også planlegges å inkludere utenlandske statsborgere, jf. kapittel 6, vil en større personkrets enn de som har pass få mulighet til å fremlegge et offentlig utstedt identitetsbevis med høy sikkerhet og tillit. Samfunnsnytten av ordningen vil likevel være nært knyttet til utbredelsen – hvor mange som faktisk skaffer seg et nasjonalt ID-kort og opplever det som et reelt alternativ til passet. Det er derfor et mål i seg selv at kortet skal ha et praktisk format, slik at det får plass i lommeboken og tåler daglig bruk, og at det er flerfunksjonelt uten å være for dyrt.
Økende digitalisering antas å gjøre et nasjonalt ID-kort som ikke kan fungere som elektronisk identitetsbevis mindre attraktivt for publikum. Attraktiviteten og formålsoppnåelsen forutsetter samtidig at kortets løsning for eID oppleves som moderne og funksjonell. I Norge (og på Internett generelt) etterspørres ikke eID som et selvstendig gode, men i forbindelse med, eller som en del av, en annen tjeneste som for eksempel pålogging til nettbank. Markedet for eID preges derfor av tosidighet, der utbredelse er avhengig av tilfang av tjenester og omvendt.
I det videre arbeidet med å anskaffe en løsning for eID vil departementet i samarbeid med Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurdere hvordan eID-en kan innrettes for å gi størst mulig nytte for samfunnet. Det skal blant annet kartlegges hvor store kostnadene blir for offentlige virksomheter og private for innkjøp og drift av den teknologiske infrastrukturen som kreves for å bruke kort med eID, hvilke tjenesteeiere i offentlig sektor som ønsker å ta i bruk en offentlig utstedt eID og hvordan innbyggerne kan gis incentiver til å ta i bruk offentlig utstedt eID. Forholdet til andre eID-er i markedet vil også bli ytterligere kartlagt.
Politidirektoratets anskaffelsesprosess er særlig innrettet for å sikre brukervennlighet og kostnadseffektivitet i utvikling av løsning for eID, og for å sikre fleksibilitet i prosessen slik at staten ikke går til anskaffelse av en løsning som ikke ivaretar balansen mellom kvalitet og kostnad. Kunngjøringen om anskaffelse av produkter og tjenester for norske pass og ID-kort presiserte derfor at det er intensjon om å utstede elektronisk ID (eID) på nasjonalt ID-kort, men at det er usikkerhet om hvorvidt, og i hvilken grad, eID vil være en del av kontrakten eller ikke. Avgjørelse om disse spørsmålene skal tas før det inngås kontrakt med valgt leverandør høsten 2015.
4.3.2 Nasjonalt ID-kort som reisedokument
For norske statsborgere vil det nasjonale ID-kortet kunne brukes som reisedokument og erstatte passet på reiser innenfor området som omfattes av retten til fri bevegelse etter artikkel 4 og 5 i direktiv 2004/38/EF, innlemmet i EØS-avtalen 7. desember 2007. I lovforslaget har departementet derfor brukt begrepet «reiserett i EØS-området (reiserett)». En norsk borger som ønsker å hevde retten til fri bevegelse må kunne dokumentere at han/hun kommer inn under EØS-avtalen. Dette nødvendiggjør et offentlig utstedt legitimasjonsdokument som dokumenterer statsborgerskapet.
Schengen-samarbeidet letter retten til fri bevegelighet gjennom muligheten til å reise og krysse områdets indre grenser uten å gjennomgå systematisk personkontroll. Det vil imidlertid også være mulig å reise med det nasjonale ID-kortet til land (som Storbritannia) som ikke deltar i Schengen-samarbeidet, men omfattes av EØS-avtalen.
Adgangen til å bruke det nasjonale ID-kortet som reisedokument kan i tillegg følge av at Norge inngår bilaterale avtaler med land utenfor EØS-området om bruk av ID-kortet som reisebevis i stedet for pass. For å muliggjøre en slik utvidet reiserett har departementet lagt til grunn at det nasjonale ID-kortet skal tilfredsstille den internasjonale luftfartsorganisasjonen ICAOs krav til reisedokumenter. Det vil si at de utstedes etter samme tekniske spesifikasjoner som passet.
4.3.3 Frivillighet og ikke-diskriminering
I Norge er det ingen alminnelig plikt til å legitimere seg. Derimot er det i dagens samfunn et økende behov for å kunne legitimere seg, og det er i flere situasjoner lovpålagt å fremlegge identitetsdokumenter. Ordningen med nasjonalt ID-kort er ment å være et tilbud til befolkningen, og skal ikke føre til større grad av identifikasjonsplikt enn i dag.
Departementets lovforslag baserer seg på at alle nasjonale ID-kort skal tilrettelegge for at innehaveren også skal kunne identifisere seg elektronisk, men innehaver kan velge å ikke benytte seg av muligheten. Retten til anonymitet i det offentlige rom innebærer også en rett til å ferdes anonymt på Internett. På Internett kan bruk av elektronisk identitetsbevis etterlate seg spor som etter omstendighetene kan gjøre det mulig å rekonstruere en persons handlinger og kartlegge hva slags tjenester personen benytter på nettet og til hvilke formål. Retten til anonymitet må imidlertid holdes opp mot behovet for, eller retten til, å kunne identifisere seg når man skal foreta rettslig bindende disposisjoner eller gjøre rettigheter gjeldende. Dette identifiseringsbehovet må ses opp mot behovet for å beskytte seg mot andres misbruk av ens egen identitet eller rettigheter.
Frivillighetsprinsippet utfordres hvis et nasjonalt ID-kort blir obligatorisk for å få tilgang til ytelser fra offentlige myndigheter, eller i praksis blir en forutsetning for å få tilgang til banktjenester, trygdeytelser, mv. Det er imidlertid et mål at det nasjonale ID-kortet skal bli et utbredt verktøy, både for å bekrefte identitet, og for å sikre en kontrollert grunnidentitet som kan danne basis for utstedelse av identitetsbevis fra andre organer og myndigheter. På denne måten vil det nasjonale ID-kortet styrke den enkeltes personvern gjennom å redusere risikoen for ID-tyveri.
For norske borgere vil et krav om å fremvise et nasjonalt ID-kort eller bruke dets tilknyttede elektroniske identitetbevis reise få problemer, siden det ikke vil være uforholdsmessig kostbart eller vanskelig å skaffe seg et nasjonalt ID-kort. For utenlandske statsborgere som bor her, eller har annen relevant tilknytning til Norge, kan det stille seg annerledes. Ved utforming av mer detaljerte vilkår for utenlandske statsborgeres rett til nasjonalt ID-kort må det derfor også tas i betraktning at enkelte i praksis ikke vil kunne få nasjonalt ID-kort fordi de kommer fra land hvor det ikke er mulig å få utstedt dokumentene som er nødvendige for å bekrefte egen identitet, eller dokumentene har lav notoritet.
Det EØS-rettslige ikke-diskrimineringsprinsippet innebærer at EØS-borgere ikke kan behandles annerledes enn norske borgere. Norske myndigheter kan derfor ikke kreve at EØS-borgere skaffer seg nasjonalt ID-kort og fremlegger dette for ulike etater, dersom nordmenn ikke må gjøre det samme. Det må heller ikke være uforholdsmessig mye vanskeligere for EØS-borgere å få ID-kortet enn for norske borgere.
Prinsippene om frivillighet og ikke-diskriminering danner utgangspunktet for departementets videre vurderinger av hvordan utenlandske statsborgere kan innlemmes i ordningen med nasjonalt ID-kort, jf. punkt 6.3.