4 Gjeldende rett

4.1 Innledning

Gjeldende miljølovgivning som hjemler miljøkrav til produksjon, bruk og avfallshåndtering, samt krav til helse- og miljøskadelige produkter, er forurensningsloven og produktkontrolloven. I den grad det stilles krav til produkters naturfotavtrykk, har også naturmangfoldloven relevans.

Gjeldende lovverk på forurensningsområdet skal beskytte det ytre miljø mot skade forårsaket av forurensning eller fare for forurensning fra menneskelig aktivitet, herunder fra avfall som kilde til forurensning og forsøpling, og fra helse- og miljøfarlige kjemikalier. Formålet med lovgivningen er å unngå, begrense og avbøte skade fra forurensende aktiviteter, avfall og kjemiske stoffer på miljøet i Norge. Det forsterkede produktrammeverket som utvikles under EUs handlingsplan for sirkulær økonomi utvider formålet med regelverket fra begrensning av primært negative miljøkonsekvenser til også å fremme positive bærekraftsegenskaper i hele produktenes livsløp. Det vises til omtalen i punkt 2. Det overordnede formålet er å fremme produkter og verdikjeder som reduserer den samlede klima- og miljøbelastningen fra produksjon, bruk og avfallshåndtering av produkter, som bidrag til å holde den økonomiske aktiviteten på et nivå som ikke overskrider globale tålegrenser. EUs produktregelverk adresserer derfor også miljøforringelse produktene kan ha forårsaket utenfor medlemsstatenes egne nasjonale grenser. Gjeldende norsk miljølovverk er primært rettet inn mot å sikre en forsvarlig nasjonal miljøtilstand.

4.2 Produktkontrolloven

Lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) har til formål å forbygge at produkter og forbrukertjenester medfører helseskade og miljøforstyrrelse, herunder ved å fremme effektiv bruk av energi i produkter. Loven kommer til anvendelse på produksjon, herunder utprøving, innførsel, omsetning, bruk og annen behandling av produkt og forbrukertjenester, jf. § 2. Produkt defineres i loven som «(…) råvare, hjelpestoff, halvfabrikat og ferdig vare av ethvert slag», jf. § 2 a første ledd.

Loven ble opprinnelig gitt for å gi en samlet regulering av egenskaper ved produkter som kan forårsake helseskade og miljøforstyrrelser. Etter hvert har lovens formålsbestemmelse blitt endret og presisert flere ganger. I dag reguleres også forbrukertjenester av produktkontrolloven. Ved lov 25. juni 1999 nr. 53, jf. Ot.prp. nr. 42 (1998–99) ble lovens formål endret ved at det ble inntatt en bestemmelse om at loven også har til formål å forebygge miljøforstyrrelse ved å fremme effektiv bruk av energi i produkter. Det ble også innført en ny bestemmelse i § 4 a om energieffektivitetskrav som hjemler forskrift 23. februar 2011 nr. 190 om miljøvennlig utforming av energirelaterte produkter (økodesignforskriften), som gjennomfører de gjeldende rettsaktene om økodesign. Det vil si rammedirektiv 2009/125/EF om økodesign og de underliggende forordningene som oppstiller konkrete krav til ulike produkter.

Loven er en utpreget fullmaktslov som hjemler flere forskrifter som gjennomfører sentralt EU-regelverk på produkt- og kjemikalieområdet, slik som forordning (EF) 2006/1907 (REACH), forordning (EF) 2008/1272 om klassifisering, merking og pakking av stoffer og blandinger (CLP), direktiv 2011/65/EU om begrensning av bruk av visse farlige stoffer i elektrisk og elektronisk utstyr (RoHS), biocidforordningen og rettsakter om økodesign.

Produktkontrolloven er den generelle loven om skadelige produkter og forbrukertjenester. Særlovgivning om farlige eller skadelige produkter, slik som tobakk og alkohol, eksplosiver, plantevernmidler, legemidler med videre går foran på sine områder så langt de rekker.

Produktkontrolloven § 3 oppstiller selvstendige plikter for den som produserer, innfører, omsetter, bruker eller på annen måte behandler et produkt, til å utvise aktsomhet og ha kunnskap om egne produkter. I henhold til produktkontrolloven § 3 a har en virksomhet som bruker et produkt med innhold av kjemiske stoffer som kan medføre virkning som nevnt i § 1, en selvstendig plikt til å vurdere å erstatte stoffet med et alternativ som medfører mindre risiko for miljøforstyrrelse eller helseskade (substitusjonsplikt). Virksomheten skal i så fall velge dette alternativet, hvis det kan skje uten urimelig kostnad eller ulempe, jf. § 3 a annet punktum.

Produktkontrolloven har i §§ 9 og 10 også bestemmelser om rett til informasjon fra offentlige og private virksomheter om produkter som har eller kan ha virkning som nevnt i § 1, som supplerer rettighetene i lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven).

Kongen har etter produktkontrolloven § 4, når det er påkrevet for å forebygge at produkt medfører virkning som nevnt i § 1, blant annet myndighet til å treffe vedtak om:

• a) produksjon, innførsel, omsetning, merking, bruk og annen behandling av produkt,

• b) retur- og panteordninger, gjenvinning og avfallsbehandling mv. av produkt,

• c) hvordan produkt skal være innrettet eller sammensatt, og maksimalgrenser for støy og utslipp av forurensende stoffer fra produkt,

• d) at produkt ikke kan produseres, innføres eller omsettes uten godkjenning,

• e) forbud mot produksjon, innførsel, omsetning og bruk av produkt.

Det følger av § 4 tredje ledd at slike vedtak i alminnelighet skal gjøres i form av forskrift.

EUs forsterkede rammeverk for produkter er gjennomgående preget av at økt ressurseffektivitet – det vil si å bevare materielle ressurser mest mulig og lengst mulig i økonomien så lenge de har verdi – er en sentral forutsetning for økt bærekraft og for å nå målene under den grønne given.

Spørsmålet om hvorvidt rene ressurshensyn skulle være en del av produktkontrollovens formål ble drøftet i Ot.prp. nr. 51 (1974–75) s. 32-35, men det ble vurdert at spørsmålet reiste omfattende og vanskelige praktiske og prinsipielle problemer som nødvendiggjorde nærmere utredninger. Før innføringen av § 4 a i 1999 som innførte krav til energieffektivitet i produkter, var det ikke hjemmel i produktkontrolloven for å sette krav til energiforbruk. Den konkrete bakgrunnen for endringen var gjennomføring av direktiv 96/57/EF om energieffektivitetskrav til elektriske husholdningskjøleskap, frysere og kombinasjoner av slike. Det ble i proposisjonen påpekt at man kunne påregne flere direktiver med energieffektivitetskrav til elektriske apparater, og proposisjonsteksten ble derfor utformet med sikte på å gi en generell hjemmel for eventuelle nye krav om energieffektivitet fra EU. Utover dette er ressurshensyn ikke en uttalt del av lovens formål. Rene ressurshensyn er derfor relevante hensyn etter produktkontrolloven i den grad de også kan knyttes opp mot vilkåret «miljøforstyrrelse» i § 1, men kan ikke alene hjemle tiltak.

4.3 Forurensningsloven

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) var den første, og er fortsatt den generelle, sektorovergripende lovgivningen til beskyttelse av det ytre miljø mot forurensning. Forurensningslovens virkeområde er i § 3 angitt å gjelde forurensninger og avfall i det ytre miljø. Loven fokuserer primært på å regulere stedbunden næring, forurensende aktivitet og avfall. Lovens virkeområde og definisjon av forurensning er svært vid, men forurensningsloven er ikke innrettet som en produktlov og den har ikke til hensikt å regulere hele verdikjeder.

Forurensningsloven har til hensikt å beskytte det ytre miljø i Norge, jf. forurensningsloven § 3. Likevel skal det ses hen til at forurensning på norsk område kan være årsak til forurensningsskade ut over egne landegrenser. Retningslinjene for gjennomføring av loven i § 2 statuerer i nr. 6 at «Forurensning og avfallsproblemer som skyldes virksomhet på norsk område skal motvirkes i samme utstrekning hva enten skadene eller ulempene inntrer i eller utenfor Norge». Forurensningsskade i andre land som utelukkende skyldes forurensende virksomhet der, faller derimot utenfor. Krav i EUs forsterkede rammeverk for produkter som har som formål å motvirke forurensning som følge av virksomhet som drives utenfor Norges grenser kan derfor ikke hjemles i forurensningsloven, for eksempel når det gjelder aktsomhetskrav knyttet til utvinning av metaller for batteriproduksjon som finner sted i andre land.

I henhold til § 1 er lovens formål «å verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall». Den har et klart skadeforebyggende og avbøtende formål. Loven skal sikre og opprettholde en rimelig balanse mellom samfunnets behov for å beskytte det ytre miljø og innbyggerne mot skadelig forurensning, og samfunnets behov for industriproduksjon og annen nødvendig samfunnsaktivitet som med nødvendighet vil medføre en viss forurensning. Loven inneholder med andre ord ingen nullvisjon for forurensning, men formulerer i § 1 annet ledd et kvalitativt beskrevet, overordnet mål om å «(…) sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse.»

Forurensningsloven har i § 6 en vid definisjon av forurensning:

«Med forurensning forstås i denne lov:

• 1. tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen,

• 2. støy og rystelser,

• 3. lys og annen stråling i den utstrekning forurensningsmyndigheten bestemmer,

• 4. påvirkning av temperaturen,

som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet.

Som forurensning regnes også noe som kan føre til at tidligere forurensning blir til økt skade eller ulempe, eller som sammen med miljøpåvirkning som nevnt i nummer 1 til 4, er eller kan bli til skade eller ulempe for miljøet.»

Loven er sektorovergripende og gjelder all forurensning fra alle kilder på norsk territorium og kontinentalsokkel, med noen viktige unntak. Den bygger på en integrert tilnærming til forurensningsbekjempelse- og kontroll, det vil si at man behandler all slags forurensende utslipp og til alle slags resipienter (luft, vann og jord), under ett. Dette er et prinsipp som senere også kom inn i EU/EØS-regelverket gjennom første versjon av direktivet for «Integrated Pollution Prevention and Control» (direktiv 96/61/EF), IPPC-direktivet, som nå er erstattet av det generelle industriutslippsdirektivet.

Forurensningsloven har også egne regler om avfall som kilde til forurensning og forsøpling, og hjemler krav til forsvarlig behandling av avfall for å redusere faren for forurensning forbundet med behandling og annen håndtering av avfall. Loven har en rekke hjemler for utfyllende forskrifter, som er samlet i to større forskrifter, henholdsvis forurensningsforskriften og avfallsforskriften. En stor del av dette forskriftsverket skriver seg i dag fra EØS-forpliktelser.

EUs forsterkede rammeverk for produkter er gjennomsyret av at økt ressurseffektivitet, det vil si å bevare materielle ressurser mest mulig og lengst mulig i økonomien så lenge de har verdi, er et sentralt mål og en forutsetning for økt bærekraft og for å nå målene under den grønne given. Flere av kravene som kommer er alene begrunnet i rene ressurseffektivitetshensyn, uten at dette kan kobles til å motvirke forurensning eller avfallsforebygging.

Ressurshensyn kan være relevant og kan vektlegges som et hensyn særlig ved spørsmål om materialgjenvinning av avfall. Forutsetningen er at det i utgangspunktet dreier seg om avfall som fyller kriteriene etter lovens definisjon av avfall, og at formålet er å redusere forurensning og miljøproblemer forårsaket av avfall og behandling av avfall i tråd med lovens formål. Kriteriet for at noe er avfall er etter forurensningsloven § 27 at det er «kassert». Materialgjenvinning av avfall er sentralt fordi det bidrar til å redusere mengden avfall til sluttbehandling, og derigjennom bidrar til å redusere risikoen for forurensning fra sluttbehandling av avfall. Gjenvinning med dette formål faller klart innenfor forurensningsloven. Det går også fram av retningslinjen i § 2 nr. 4: «Avfall skal tas hånd om slik at det blir minst mulig til skade og ulempe. Det skal gjenvinnes, fortrinnsvis ved at det forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes, med mindre gjenvinning ikke er berettiget ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold.»

Forurensningsloven §§ 1 og 2 sammenholdt med lovens forarbeider viser at ressurshensyn og avfallsforebygging er relevante hensyn etter loven når de knyttes til tiltak for å redusere forurensning og avfallsproblemer, men at generelle ressurshensyn alene ikke kan hjemle vedtak i form av enkeltvedtak eller forskrifter. Gjenvinning av avfall som alene eller i all hovedsak er motivert av ressurshensyn anses å falle utenfor forurensningslovens virkeområde. Det samme gjelder tiltak rettet mot produkter før de er blitt avfall, det vil si tiltak lengre opp i verdikjeden, slik som designkrav for å redusere mengden avfall fra en bestemt produktgruppe når disse begrunnes i ressurshensyn alene.

4.4 Naturmangfoldloven

Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) har som formål å ta vare på mangfoldet i naturen ved bærekraftig bruk og vern. I henhold til lovens § 1 er lovens formål at «(…) naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i framtiden, også som grunnlag for samisk kultur».

Loven har blant annet regler om forvaltning av arter, prioriterte arter og utvalgte naturtyper, fremmede organismer, områdevern, tilgang til genetisk materiale, kvalitetsnormer for naturmangfold og alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk. Et av lovens viktigste grep er at den er sektorovergripende, som betyr at den gjelder for alle inngrep i naturen i alle sektorer og i tillegg til sektorlovene. Reglene i loven varierer fra strenge restriksjoner til mer fleksible retningslinjer, etter hvor viktig det er å ta vare på den særskilte naturen.

Paragraf 6 i loven oppstiller en aktsomhetsplikt som gjelder helt generelt. Den slår fast at enhver skal opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med forvaltningsmålene for arter, naturtyper og økosystemer. Brudd på bestemmelsen er ikke straffbart.

Ut over det som er nevnt, inneholder naturmangfoldloven i liten grad generelle regler om produkter som årsak til skade på biologisk mangfold, produkters «naturfotavtrykk» eller lignende. Loven har imidlertid mange bestemmelser som kan være relevante ved uttak fra naturen av planter, dyr, sopp, og for produkter som stammer fra disse. Loven er derfor relevant for noen produktkategorier.

Kapittel III i loven omhandler artsforvaltning. Det inneholder blant annet nærmere regler om høsting og annet uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk, uttak av virvelløse dyr og av planter og sopp. Det inneholder også regler om beskyttelse av såkalte prioriterte arter. Kapittel V har bestemmelser om områdevern, nærmere bestemt regler om nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater, biotopvernområder og marine verneområder. Kapittel VI har bestemmelser om såkalte utvalgte naturtyper. Tilgang til genetisk materiale og tradisjonell kunnskap knyttet til slikt materiale, er regulert i kapittel VII. Uttak og bruk av produkter i strid med disse reglene er ulovlig. Videre har loven i kapittel IV bestemmelser om fremmede organismer. Kapittel IV inneholder blant annet et krav til aktsomhet og bestemmelser om innførsel av levende eller levedyktige organismer, samt bestemmelser om utsetting og omsetning. Innførsel, utsetting og omsetning av produkter i strid med dette er ulovlig.

Med hjemmel i lovens § 26 er det vedtatt to forskrifter som også er relevante for produkter. Den ene gjennomfører konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES), og omhandler arter som er listet som truede etter CITES-konvensjonen og produkter av slike arter. Handel i strid med forskriftens bestemmelser er ulovlig. Den andre forskriften gjennomfører den delen av forordning (EF) 2010/995 (tømmerforordningen) som gjelder import til Norge. Forskriften innebærer at import av tømmer og treprodukter som stammer fra ulovlig hogst er forbudt.