6 Departementets vurderinger
6.1 Kort om koronaloven og Stortingets adgang til å delegere lovgivningsmyndighet
Koronaloven gir Kongen, innenfor nærmere angitte grenser knyttet til covid-19-situasjonen, adgang til fastsette forskrifter om nødvendige og forholdsmessige tiltak som kan supplere, utfylle og fravike gjeldende lovgivning. Et mindretall på en tredjedel av stortingsrepresentantene kan likevel pålegge Kongen straks å oppheve forskriftene, helt eller delvis. Loven gjelder i én måned og foreslås her videreført i ytterligere én måned. Dette reiser spørsmål om Stortingets adgang til å delegere myndighet til regjeringen, herunder myndighet til å derogere (gjøre avvik) fra gjeldende lovgivning.
Stortinget har en vid adgang til å delegere myndighet. Samtidig kan Stortinget ikke delegere all sin lovgivningsmyndighet til Kongen uten noen saklig begrensning ved en generalfullmakt når det selv er i stand til å fungere, jf. Opsahl: Delegasjon av Stortingets myndighet (1965) side 74. Opsahl omtaler dette som en skranke «av nærmest teoretisk interesse». Ifølge Andenæs/Fliflet: Statsforfatningen i Norge 11. utgave (2017) side 288–289 er det «ingen tvil om at det ville være i strid med Grunnloven om Stortinget, slik som det er eksempler på i andre land, på varig basis ville overdra hele eller store og sentrale deler av lovgivningsmyndigheten til regjeringen eller forvaltningen».
Norsk lovgivningstradisjon kjennetegnes ved at lover i relativt stor grad inneholder forskriftshjemler som gir Kongen, departementet eller underliggende etater adgang til å fastsette detaljerte regler som utfyller eller supplerer loven. I mange tilfeller gis det også adgang til å fravike gjeldende lovgivning. Et eksempel på en vid forskriftshjemmel fra sektorlovgivningen er matloven § 33, som gir Kongen adgang til å gi forskrifter som er nødvendige for å sikre gjennomføring og utfylling av denne loven, samt til å gi forskrifter som ved motstrid går foran loven dersom de er nødvendige for å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Et eksempel på en sektorovergripende lovbestemmelse som gir vide fullmakter til Kongen, er forvaltningsloven § 28 fjerde ledd, som gir Kongen adgang til fastsette klageregler som utfyller eller avviker fra reglene i forvaltningslovens kapittel om klage og omgjøring for særskilte saksområder.
Som gjennomgangen i kapittel 3 ovenfor viser, har det klare flertallet av forskrifter som er vedtatt som en følge av utbruddet av covid-19, blitt fastsatt i medhold av forskriftshjemler i sektorlovgivningen.
I tillegg til eksemplene på at det er vedtatt vide forskriftshjemler i sektorlovgivningen, er det fastsatt vide forskrifts- eller fullmaktshjemler i beredskapslovgivningen. Smittevernloven inneholder en rekke hjemler for å iverksette tiltak for å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer. Lovens § 7-12 er vidt utformet. Paragrafen gir Kongen (i statsråd) mulighet til fastsette forskrifter når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd og det på grunn av disse forholdene er fare ved opphold. I slike tilfeller kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen og for at det skal kunne settes inn tiltak til vern om befolkningen. En rekke av de mer inngripende tiltakene som er fastsatt etter 12. mars 2020, slik som regler om karantene, isolasjon, bortvisning, forbud mot visse typer virksomhet og forbud mot å overnatte på fritidsbolig utenfor egen kommune, er fastsatt med hjemmel i smittevernloven.
Også helseberedskapsloven har relativt vide forskrifts- og fullmaktshjemler. Det samme gjelder de sektorovergripende bestemmelsene i næringsberedskapsloven og sivilbeskyttelsesloven.
Til forskjell fra forslaget til en permanent krisefullmaktslov som er foreslått i NOU 2019: 13, er ikke koronaloven bygget på nødrettsbetraktninger. Som det fremgår av lovens formålsbestemmelse, skal loven legge til rette for forsvarlige, effektive og forholdsmessige tiltak som er nødvendige for å begrense forstyrrelsen av sentrale samfunnsfunksjoner og for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor eller samfunnet for øvrig.
Et eksempel på en bred forskriftshjemmel for å møte kortvarige behov som følge av en ytre omstendighet er lov 29. mars 2019 nr. 8 om overgangsregler mv. ved Storbritannias uttreden fra Den europeiske union (brexitloven), som ble vedtatt av et enstemmig Storting. Også i dette tilfellet var det tidskritisk å finne løsninger, samtidig som det var vanskelig på forhånd å vite hvilke områder som ville bli berørt. Brexitloven § 1 ga Kongen adgang til å gi forskrifter om «forhold som berøres av at Storbritannia trer ut av EØS-avtalen, Schengen-avtalen og andre avtaler Storbritannia hadde vært bundet av som medlemsstat i EU». Loven gir adgang til å gi forskrifter under alle departementers ansvarsområder og til å fravike gjeldende lovgivning. Det ble fastsatt elleve forskrifter med hjemmel i denne loven, hovedsakelig regulering av forhold som oppsto før Storbritannias uttreden av EU, men som fremdeles var pågående eller hadde virkninger etter dette tidspunktet. Forskriftene kom ikke til anvendelse, da det var en forutsetning for loven at den bare kunne anvendes dersom Storbritannia trådte ut av EU uten en uttredelsesavtale som inneholdt en overgangsperiode.
Etter departementets syn skiller koronaloven seg likevel fra brexitloven ved at inngangsvilkåret (forstyrrelser eller konsekvenser av utbruddet av covid-19) er bredere i koronaloven enn i brexitloven (forhold som berøres av Storbritannias uttreden av EU). Konsekvensene av covid-19-utbruddet berører flere deler av samfunnet enn Storbritannias uttreden av EU, og det kan i større grad være aktuelt å fastsette forskrifter av mer inngripende karakter enn det som var aktuelt etter brexitloven.
For å kompensere for disse forholdene har koronaloven en rekke prosessuelle skranker. Loven er for det første tidsbegrenset. Videre skal alle forskrifter gitt med hjemmel i loven umiddelbart meldes til Stortinget. I motsetning til smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven § 3 andre ledd, som gir et alminnelig flertall rett til å oppheve forskrifter, gir koronaloven et mindretall av stortingsrepresentantene rett til å kreve at en forskrift helt eller delvis skal oppheves.
Det er derfor departementets vurdering at koronalovens avgrensning til følger av covid-19-utbruddet, dens midlertidige karakter samt bestemmelsene som sikrer Stortingets umiddelbare involvering og effektive kontroll før forskrifter gitt i medhold av loven trer i kraft, gjør at delegasjonen i koronaloven ligger vel innenfor Stortingets alminnelige delegasjonskompetanse.
6.2 Behov for forlengelse av loven
Som det fremgår av kapittel 3, har det blitt vedtatt en rekke nye regler etter utbruddet av covid-19. På de fleste områder har det allerede vært tilstrekkelige rettslige grunnlag til å kunne fastsette nye forskrifter. På andre områder har det vært tilstrekkelig tid til å vedta nye lovbestemmelser. Gjennomgangen viser imidlertid også at koronaloven har oppfylt sin funksjon ved å ivareta behovet for å raskt få på plass nødvendige regelverksendringer der det ikke finnes dekkende forskriftshjemler i sektorlovgivningen, og der det har vært vurdert at formålet ikke kunne ivaretas gjennom alminnelig lovbehandling. Det er til nå vedtatt 21 slike forskrifter.
Alle vedtak har vært oversendt til Stortinget etter vedtak i statsråd. Ved ett tilfelle har stortingspresidenten som nevnt meldt tilbake at minst en tredjedel av stortingsrepresentantene ikke støttet enkeltbestemmelser i forskrifter. Dette gjaldt enkelte bestemmelser i fem forskrifter fra Kunnskapsdepartementet vedtatt 27. mars 2020 som ga fem lover på barnehage- og utdanningsområdet anvendelse «så langt som mulig». Disse bestemmelsene trådte derfor ikke i kraft og ble opphevet av Kongen i statsråd 1. april 2020.
Etter departementets syn har loven vært viktig i denne tidlige fasen etter covid-19-utbruddet. De fleste av høringsinstansene synes i hovedsak å være enig i dette. Som det fremgår av kapittel 5, er imidlertid enkelte høringsinstanser kritiske til hvordan loven er anvendt.
Dersom loven ikke forlenges ut over 27. april, følger det av lovens § 4 at forskrifter gitt i medhold av loven faller bort. Etter departementets syn er det et klart behov for at mange av forskriftene som er vedtatt med hjemmel i koronaloven, videreføres etter 27. april. Svært mange av høringsinstansene peker nettopp på at forskriftene gitt med hjemmel i loven er viktige, og at de bør forlenges.
Departementet foreslår at loven forlenges med én måned, til 27. mai 2020. Dette støttes som nevnt av det store flertallet av høringsinstansene.
Et alternativ til forlengelse av lovens varighet er å videreføre innholdet i forskriftene gitt i medhold av koronaloven, uten å forlenge lovens varighet. En slik løsning vil delvis imøtekomme hensynene bak forslaget som var sendt på høring, men har også svakheter som gjør at departementet ikke vil foreslå en slik løsning. For allerede eksisterende forskrifter vil løsningen kunne medføre en lite fleksibel ordning. Det vil blant annet bli vanskelig å finne en ordning som gir mulighet til å gjøre endringer eller modifikasjoner i forskriftene. Et slikt alternativ vil videre utelukke fastsettelse av nye forskrifter etter 27. april. Løsningen avviker også fra lovforslaget som ble sendt på høring, og som ble støttet av et klart flertall av høringsinstansene.
Etter departementets syn vil behovet for å fastsette nye forskrifter med hjemmel i koronaloven etter 27. april være vesentlig mindre enn det var i den første fasen etter vedtakelsen av loven. Loven vil derfor bli brukt med særlig stor forsiktighet etter dette tidspunktet. Departementet minner om at forskrifter bare kan gis dersom formålet ikke kan ivaretas gjennom vanlig lovbehandling. Det må antas at det nå vil være mulig i de aller fleste tilfeller å fremme proposisjoner til Stortinget dersom eksisterende hjemmelsgrunnlag ikke er tilstrekkelige for å iverksette nødvendige tiltak.
Det kan imidlertid ikke utelukkes at det også etter 27. april vil være behov for å fastsette enkelte nye forskrifter der vanlig lovbehandling ikke kan gjennomføres. Det er fremdeles slik at det er vanskelig å forutse hvilke tiltak som vil være nødvendige for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig. Departementet mener derfor at det fortsatt i en periode er behov for en begrenset mulighet for å vedta nye forskrifter med hjemmel i koronaloven. I tillegg vil det kunne være behov for å gjøre justeringer i allerede vedtatte forskrifter.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å forlenge varigheten av loven med én måned frem til 27. mai 2020 gjennom en endring av § 7. Slik departementet ser situasjonen i dag, vil det ikke være behov for å be om ytterligere forlengelse av loven.
6.3 Generelle merknader til anvendelsen av loven
Koronaloven har vært i kraft i knappe tre uker og har som nevnt gitt grunnlag for samlet 21 forskrifter. Departementet mener at loven har fungert etter sin hensikt, og viser til de nærmere føringene som er gitt i Prop. 56 L (2019–2020) og Innst. 204 L (2019–2020). I lys av erfaringen finner departementet grunn til å minne om noen sentrale forhold ved en videre anvendelse av loven. Dette vil samtidig besvare flere av merknadene som har kommet i høringsrunden, som det er redegjort for i punkt 5.3.
Normal lovbehandling i Stortinget er det klare utgangspunktet. Koronaloven kan bare brukes dersom formålet ikke kan nås ved slik lovbehandling. Det må kunne legges til grunn at Stortinget vil behandle forslag til nye lovbestemmelser raskt. Ettersom tiden har gått, er det gradvis færre tilfeller der normal, men effektiv, lovbehandling ikke lar seg gjennomføre. Det kan likevel ikke utelukkes at nye behov vil dukke opp, men loven vil som nevnt bli brukt med særlig stor forsiktighet i tiden fremover.
Bruk av koronaloven må begrunnes godt. Departementet legger vekt på at alle forslag tydelig må vise hvorfor det ikke finnes andre rettslige grunnlag som kan benyttes, og hvorfor vanlig lov ikke kan ivareta formålet.
Forskrifter gitt med hjemmel i koronaloven kan ikke fravike Grunnloven. Som understreket blant annet i Prop. 56 L (2019–2020) kan forskriftskompetansen ikke benyttes på en måte som utfordrer rettsstatsprinsipper og domstolenes uavhengighet.
Innskrenking av rettigheter kan bare gjøres så langt det er forenlig med Grunnloven og menneskerettighetskonvensjonene, jf. lovens § 2 andre ledd. Også ellers er det slik at det kan gjøres inngrep i flere av menneskerettighetene dersom inngrepet er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn under hensyn til visse angitte formål. Dersom et tiltak etter koronaloven på denne måten utgjør et inngrep i slike rettigheter, skal det særskilt begrunnes hvorfor inngrepet er lovlig.
Både forskrifter gitt med hjemmel i loven og tiltak vedtatt med grunnlag i disse forskriftene er underlagt alminnelig domstolskontroll. Det ble nærmere presisert gjennom behandlingen i Stortinget og formuleringen av lovens § 6.