4 Generelle spørsmål om lovens innhold

4.1 Rammene for lovens innhold og oppbygning

Forvaltningsloven er en sentral rettssikkerhetslov som får anvendelse på en rekke saksområder av stor betydning for innbyggerne. Det bør legges stor vekt på at en slik lov er utformet i et klart språk og lett tilgjengelig både for de mange forvaltningsorganene som skal benytte loven, og for enkeltpersoner og virksomheter som har saker til behandling. Hensynet til tilgjengelighet vil i stor grad også være førende for de overordnede vurderingene knyttet til lovens utforming som behandles videre i dette punktet.

Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger når det gjelder de generelle innholdsmessige rammene for en ny forvaltningslov og lovens oppbygning. Departementet foreslår, som utvalget, at loven først og fremst bør være en lov om saksbehandlingen i forvaltningen, og at loven fortsatt bør inneholde særlige regler for enkeltvedtak og for forskrifter. Som gjeldende lov foreslår departementet at forvaltningsloven fortsatt skal gi generelle saksbehandlingsregler som i utgangspunktet er felles for alle forvaltningsorganer, og som gjelder med mindre annet er fastsatt i sektorlovgivningen.

Dagens forvaltningslov er utformet hovedsakelig med tanke på saksbehandlingen i hierarkiske organer i statsforvaltningen. Som redegjort for i punkt 2.1 fattes en betydelig andel enkeltvedtak i dag i kollegiale organer, og departementet foreslår derfor at det lovfestes særlige regler om organisering og saksbehandling i kollegiale organer i statsforvaltningen, i tillegg til enkelte særlige regler om uavhengige organer. Det vises til punkt 26 og 27.

I likhet med utvalget foreslår departementet også å lovfeste hovedreglene om delegering av offentlig myndighet, se punkt 10. Departementet er også enig med utvalget i at det ikke er naturlig å ta inn alminnelige regler om organiseringen av offentlig forvaltning i forvaltningsloven.

Departementet foreslår å følge opp utvalgets forslag om å lovfeste de ulovfestede reglene som setter skranker for forvaltningens materielle kompetanse, særlig reglene om myndighetsmisbruk og om adgangen til å knytte tyngende vilkår til ellers begunstigende vedtak. Det vises til punkt 13.

Forvaltningsloven er én av flere sektorovergripende lover som regulerer virksomheten til offentlige organer. Loven må ses i sammenheng med og skal virke sammen med blant annet offentleglova, arkivlova, personopplysningsloven, språklova, tolkeloven og kommuneloven.

4.2 Særlig om digitalisering og automatisering

Norsk forvaltning preges i økende grad av digitalisering og automatisering. Digitale og automatiserte elementer i saksbehandlingen er ikke nytt, men teknologien muliggjør stadig nye måter å drive forvaltningsvirksomhet på. Det er i dag mulig å utrede, forutsi, avdekke, overvåke, kontrollere og evaluere på andre måter og i et annet omfang enn det som tidligere var mulig. Teknologiutviklingen skaper både muligheter og utfordringer for forvaltningen. Forvaltningsloven må legge til rette for at den enkeltes rettssikkerhet og grunnleggende rettigheter ivaretas når forvaltningen tar i bruk ny teknologi.

Bruk av teknologiske verktøy kan gjøre saksbehandlingen raskere og mindre ressurskrevende, og med det gi store effektivitetsgevinster. Det kan også redusere risikoen for menneskelige feil. Digitaliseringen kan gjøre det enklere for befolkningen å finne relevant informasjon og rette henvendelser til forvaltningen. Dette kan redusere avstanden mellom forvaltningen og innbyggerne. Digitaliseringen kan imidlertid også øke gapet mellom ulike gruppers tilgang til informasjon. Personer og grupper som opplever vanskeligheter med å bruke de digitale tjenestene, for eksempel som følge av språkbarrierer, funksjonsnedsettelser eller alder, kan behøve veiledning og mer direkte kontakt med tjenestepersoner i forvaltningsorganet. Disse problemstillingene er nærmere omtalt i punkt 7.3.4 og 9.2.4.

Automatisert saksbehandling innebærer at forvaltningsorganets oppgaver flyttes fra saksbehandlere til maskiner, og kan bidra til økt grad av likebehandling, en mer konsistent gjennomføring av regelverk og styrket gjennomføring av rettigheter og plikter. Automatisering som behandlingsmåte kan samtidig øke risikoen for diskriminering og personvernkrenkelser, og svekke muligheten for kontradiksjon og kontroll. For å unngå at bruk av automatiserte saksbehandlingssystemer reduserer rettssikkerheten til den enkelte, må systemene blant annet testes før de tas i bruk og underlegges tilstrekkelig kontroll i sin levetid. Forvaltningsorganet må sørge for at det er mulig å forklare og etterprøve både de resultatene systemet kommer frem til, og hvordan det kommer frem til dem. Dette er en forutsetning for å ivareta den enkeltes tillit til saksbehandlingen og avgjørelsene systemet avgir.

4.3 Forvaltningsloven som generell lov om forvaltningens saksbehandling og forholdet til sektorlovgivningen

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 punkt 11.2 at den nye forvaltningsloven fortsatt bør være en «minimumslov» i den forstand at den stiller minstekrav som saksbehandlingen må oppfylle, hvis ikke sektorlovgivningen gir grunnlag for å sette lavere krav. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering på dette punktet. Departementet slutter seg også i all hovedsak til utvalgets vurdering når det gjelder forholdet mellom forvaltningslovgivningen og sektorlovgivningen, se utredningen punkt 11.3.

Et sentralt formål med en alminnelig forvaltningslov er at den skal gi generelle saksbehandlingsregler som i utgangspunktet skal gjelde for alle forvaltningsorganer og på alle saksområder. Som etter gjeldende lov bør det imidlertid fortsatt være adgang til å gjøre unntak fra loven for enkelte typer saker eller saksområder dersom lovens regler ikke fullt ut passer. Slike særregler kan både stille strengere eller mindre strenge krav enn forvaltningslovens alminnelige regler. Ofte er det først og fremst behov for saksbehandlingsregler i sektorlovgivningen som utfyller, presiserer og supplerer forvaltningsloven, og som dermed kommer i tillegg til forvaltningslovens regler, og ikke i stedet for dem.

Som påpekt av utvalget tilsier formålet med å etablere generelle og grunnleggende saksbehandlingsregler i forvaltningsloven at det bør utvises en viss varsomhet med å fastsette saksbehandlingsregler i sektorlovgivningen som svekker den enkeltes rettigheter overfor forvaltningsorganet. Departementet vil også understreke at hensynet til en tilgjengelig og forståelig forvaltning tilsier at det har en verdi i seg selv at den enkelte kan forvente at prosessen følger de samme reglene på ulike saksområder. Dette vil bidra til å styrke tilliten til forvaltningen. Samtidig kan hensynet til en fornuftig ressursbruk og effektivitet tilsi at det lempes på saksbehandlingskrav i forvaltningsloven dersom det er mindre behov for de aktuelle reglene på et bestemt saksområde. Også andre særtrekk kan tilsi lempeligere krav. Behovet for unntak eller alternative regler bør imidlertid alltid vurderes grundig og begrunnes i særlige hensyn som gjør seg gjeldende for den aktuelle sakstypen.

Siden forvaltningslovens regler skal gjelde generelt for alle organer og anvendes i svært forskjellige sakstyper, må de nødvendigvis utformes i relativt generelle ordelag. En konsekvens av dette er at det i blant kan oppstå usikkerhet om hvordan reglene skal anvendes i en bestemt type sak. Dersom det er behov for mer presise eller detaljerte regler, må disse derfor fastsettes i sektorlovgivningen. Dette gjøres i dag på en rekke områder.

Det forekommer også ganske ofte at de ulike sektorlovene gjentar regler som finnes i forvaltningsloven. Dette er ofte begrunnet i et ønske om at saksbehandlingsreglene på området skal kunne finnes mest mulig samlet. Fordelen med en slik reguleringsteknikk er at de som anvender regelverket, både saksbehandlerne i forvaltningen og de private partene, i større grad bare behøver å forholde seg til én lov og at saksbehandlingsreglene blir lettere tilgjengelige. På den andre siden fører denne lovgivningsteknikken til at lovverket svulmer opp, noe som kan bidra til at det blir vanskeligere å orientere seg i for brukerne. I de tilfellene der det er forskjeller i utformingen av reglene i forvaltningsloven og sektorloven, kan det også skape tvil om disse forskjellene er tilsiktet eller ikke, og om bestemmelsen skal tolkes på samme måte som forvaltningslovens regel. Dersom sektorloven gjentar enkelte av forvaltningslovens regler, men ikke alle, kan det videre føre til usikkerhet om de utelatte bestemmelsene kommer til anvendelse. Selv om det har vært meningen at forvaltningsloven skal supplere sektorloven, kan det bli lettere å glemme eller overse forvaltningslovens regler når noen, men ikke alle saksbehandlingsregler er inntatt i sektorloven. For å unngå denne type usikkerhet, foreslår utvalget at når det anses hensiktsmessig å gi presiserende eller supplerende saksbehandlingsregler i en lov, bør det samtidig tas inn en bestemmelse om at forvaltningsloven gjelder. Departementet slutter seg til denne anbefalingen.

4.4 Forvaltningslovens verdier og formål

4.4.1 Innledning

Gjeldende forvaltningslov har ingen formålsbestemmelse. Forhistorien viser at formålet med loven var å gi mer betryggende regler for forvaltningens virksomhet, og at hensynet til rettssikkerhet sto sentralt. Rettssikkerheten måtte imidlertid balanseres mot hensynet til en effektiv forvaltning.

I mandatet til Forvaltningslovutvalget ble det fremhevet at forvaltningsloven skal ivareta rettssikkerheten og fremme tillit til forvaltningen, og legge til rette for effektivitet og demokratisk styring. Forvaltningslovutvalget har i NOU 2019: 5 kapittel 10 redegjort nærmere for disse grunnleggende målene og hensynene bak loven. Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger og viser til utvalgets beskrivelse.

4.4.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 10.10 at den nye forvaltningsloven skal innledes med en formålsparagraf som gir uttrykk for de mest overordnede og grunnleggende verdiene som loven skal fremme. Utvalget foreslår en bestemmelse om at loven skal legge til rette for at forvaltningens saksbehandling er «god, tillitskapende og effektiv», og at den skal «ivareta hensynet til den enkelte og til samfunnet». Utvalget foreslår videre at det i formålsparagrafen slås fast at forvaltningsorganet skal opptre saklig og samarbeide med andre forvaltningsorganer.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets forslag, er positive til at det gis en egen bestemmelse om lovens formål.

Flere instanser har innspill til hvilke verdier som bør komme til uttrykk i formålsbestemmelsen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Barneombudet, Fylkesmannen i Rogaland, Oslo kommune, Forskerforbundet og LO mener at rettssikkerhet er et sentralt hensyn bak forvaltningens virke, og at ivaretakelse av borgernes rettssikkerhet bør inntas i bestemmelsen. Akademikerne NAV Arbeid og ytelser og LO mener at formålsbestemmelsen bør vise til begrepet «forvaltningsskikk» slik dette har blitt forstått i litteraturen og Sivilombudsmannens avgjørelser. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at det i tillegg bør vurderes å ta med forvaltningsverdiene «demokrati» og «faglig integritet». Oslo kommune mener at utvalgets forslag om «god» saksbehandling bør erstattes med «forsvarlig» og foreslår i tillegg å inkludere begrepene «nøytralitet» og «forutsigbarhet», Stavanger kommune foreslår «likebehandling», og Barneombudet foreslår et krav om «forsvarlig systeminnretting». Lånekassen foreslår en tydeligere markering av brukerperspektivet, og Norges institusjon for menneskerettigheter foreslår en henvisning til menneskerettighetene. Norsk Presseforbund foreslår også et tillegg om å «sikre grunnleggende menneskerettigheter» samt at forvaltningens virke skal være «etterprøvbar». Bærum kommune, Nordre land kommune og Trondheim kommune mener at det bør fremgå av formålsbestemmelsen av loven skal fremme «digitalisering», og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet foreslår at det tilføyes at forvaltningsloven skal legge til rette for at saksbehandlingen skal foregå i et digitalt format.

4.4.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at den nye forvaltningsloven bør inneholde en formålsparagraf. Selv om den ikke stiller selvstendige krav til saksbehandlingen, vil en formålsbestemmelse kunne ha verdi som tolkningsfaktor, i tillegg til at den vil kunne ha symbolske og pedagogiske funksjoner.

Bestemmelsen vil kunne gi uttrykk for de grunnverdier som loven er bygget på og hvilke sentrale funksjoner som loven er ment å oppfylle.

Ved utformingen av en formålsbestemmelse må det vurderes nærmere hvilke hensyn som bør komme til uttrykk i bestemmelsen, og hvilke funksjoner bestemmelsen skal tjene. Departementet er enig med flere av høringsinstansene i at en rekke hensyn vil være viktige for forvaltningens virke, slik som forsvarlighet og saklighet, faglig integritet, likebehandling, brukervennlighet, teknologinøytral saksbehandling og menneskerettigheter. Departementet viser samtidig til at det i en formålsbestemmelse ikke kan gis en uttømmende opplisting av alle hensyn som kan være relevante for forvaltningens virksomhet. Etter departementets syn bør bestemmelsen begrenses til å angi de hensynene som er mest sentrale i interesseavveiningene som skal foretas ved tolkningen av lovens ulike bestemmelser. Departementet er imidlertid enig med flere av høringsinstansene i at ivaretakelse av den enkeltes rettssikkerhet bør fremgå av formålsbestemmelsen. Rettssikkerhet er et sentralt hensyn både bak gjeldende forvaltningslov og forslaget til ny forvaltningslov.

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at formålsbestemmelsen bør inneholde en henvisning til menneskerettighetene. Departementet er som nevnt enig i at ivaretakelse av rettssikkerhet, som et grunnleggende menneskerettslig prinsipp, bør komme til uttrykk i formålsbestemmelsen. Også andre menneskerettslige forpliktelser vil, uavhengig av en formålsbestemmelse i forvaltningsloven, være styrende for forvaltningens virksomhet. De sentrale menneskerettighetene følger allerede av Grunnloven og konvensjoner gjennomført i menneskerettsloven som har forrang ved motstrid med andre bestemmelser, jf. menneskerettsloven § 3. Departementet vil i denne sammenhengen også fremheve at forvaltningsloven skal virke sammen med den øvrige lovgivningen, både det overordnede rammeverket i Grunnloven og internasjonale konvensjoner, andre sektorovergripende lover og sektorlovgivningen på de ulike forvaltningsområdene. Etter departementets syn bør formålsbestemmelsen i forvaltningsloven først og fremst trekke frem det særlige formålet forvaltningsloven har i det samlede rettslige bildet. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at formålsbestemmelsen bør angi at forvaltningsloven skal fremme rettssikkerhet for den enkelte og legge til rette for en effektiv, enhetlig og tillitsskapende forvaltning.

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om å innta et krav om at forvaltningsorganer skal opptre saklig eller om forvaltningsorganenes plikt til å samarbeide med hverandre i formålsbestemmelsen, se den nærmere begrunnelsen i punkt 4.5.4.2 og 4.5.4.5.

Det vises til lovforslaget § 1 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

4.5 Lovfesting av generelle forvaltningsrettslige prinsipper

4.5.1 Innledning

I utredningen punkt 11.7 drøfter Forvaltningslovutvalget om det er grunn til å innta en eller flere prinsippbestemmelser i forvaltningsloven.

Gjeldende forvaltningslov inneholder ingen slike prinsippbestemmelser. I flere sammenhenger, først og fremst i juridisk litteratur, vises det imidlertid jevnlig til eksistensen av ulike forvaltningsrettslige prinsipper.

Som utvalget påpeker i punkt 11.7.1, kan «prinsipp» forstås på forskjellige måter, og en lovfesting av et prinsipp kan dermed ha ulike rettslige konsekvenser:

«Ordet ‘prinsipp’ brukes blant annet for å markere at man står overfor et utgangspunkt eller en hovedregel, eller at det er tale om normer på et høyt generalitetsnivå. Det kan også brukes for å fremheve at noe er en grunnleggende verdi, eller som en upresis henvisning til en norm eller et normsett. Et eksempel på det er henvisningen til ‘alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper’ eller ‘prinsippene om myndighetsmisbruk’. Et prinsipp kan tjene som rettesnor for lovfestingen av mer konkrete regler, og som tolkingsargument ved forståelsen av disse.»

De nærmere prinsippene som utvalget har vurdert, og som drøftes i det følgende, kan falle i én eller flere av de nevnte kategoriene.

Det er ikke noe klart skille mellom en alminnelig bestemmelse i forvaltningsloven og det som kan omtales som et prinsipp. Flere av reglene i forvaltningsloven, slik som for eksempel habilitetsreglene eller utredningsplikten, kan omtales som prinsipper.

4.5.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget tar i utredningen punkt 11.7 utgangspunkt i Hans Petter Gravers omtale av følgende «grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper» i Alminnelig forvaltningsrett, 4. utgave, Universitetsforlaget 2015 side 75 til 145: 1) legalitet, 2) kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling, 3) nøytralitet og saklighet, 4) forholdsmessighet og 5) andre innholdsmessige krav, for eksempel kravet om et velferdsmessig minstemål.

Utvalget foreslår å lovfeste et saklighetskrav i tilknytning til formålsbestemmelsen. Utvalget viser til at saklighetskravet vil fremtre som et middel til å realisere lovens formål, og representerer en alminnelig rettesnor for forvaltningens virke, også når den ikke utøver offentlig myndighet.

Utvalget foreslår ikke å lovfeste et generelt krav om at saksbehandlingen må være forsvarlig. Etter utvalgets syn er hovedargumentet mot lovfesting at det er svært uklart hva et slikt krav eventuelt ville romme, samtidig som en lovfesting av prinsippet kan fungere som en lovbestemt frihet for etterfølgende rettsanvendere til å oppstille nye krav til saksbehandlingen.

Når det gjelder begrepet «god forvaltningsskikk», presiserer utvalget at dette etter deres syn ikke er en rettsregel. Utvalget foreslår derfor heller ikke å lovfeste «god forvaltningsskikk» eller god forvaltningspraksis som et selvstendig kriterium eller krav til saksbehandlingen.

Utvalget drøfter videre om det bør lovfestes et krav om proporsjonalitet i saksbehandlingen, men viser til at det er mindre behov for et slikt lovfestet proporsjonalitetsprinsipp for forvaltningssaker enn for saker som behandles i domstolene, og at en tilpasning av ressursbruken i den enkelte sak kan skje innenfor rammen av de enkelte saksbehandlingsreglene. Utvalget foreslår på denne bakgrunnen ikke å lovfeste et alminnelig prinsipp om proporsjonalitet i saksbehandlingen.

Utvalget foreslår at forvaltningsorganenes plikt til å samarbeide med andre forvaltningsorganer, blir markert i forvaltningsloven på en måte som knytter samarbeid mellom organer til lovens formål, se utvalgets utkast til formålsbestemmelse. Utover dette foreslår ikke utvalget å lovfeste generelle systemkrav knyttet til hvordan forvaltningsorganet skal organisere saksbehandlingen, eller et generelt krav om at all forvaltningsvirksomhet skal være forsvarlig innrettet. Utvalget viser til at gode grunner taler for at det i større grad blir fastsatt visse minstekrav til innretningen av forvaltningens virksomhet, men at dette egner seg best i særlovgivningen der det også er mulig å konkretisere systemkravene for den enkelte virksomheten. Et eventuelt systemkrav i forvaltningsloven vil måtte utformes så generelt at det gir liten veiledning. Utvalget viser til at det uansett må anses som et ledelsesansvar å forhindre systemsvikt i et forvaltningsorgan.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om lovfesting av generelle forvaltningsrettslige prinsipper.

Advokatforeningen er kritisk til at utvalget foreslår å ta inn noen prinsipper, samtidig som det avviser å lovfeste andre, og mener at utvalgets begrunnelse for dette ikke er overbevisende. Advokatforeningen uttaler at enten bør alle prinsipper med, eller så bør ingen tas med. Videre uttaler foreningen:

«I likhet med prinsippet om ‘god folkeskikk’ kan ‘god forvaltningsskikk’ sies å være hva man kan forvente av forvaltningen hva gjelder oppførsel. Dette trenger ikke nødvendigvis være forventinger av rettslig karakter, men det kan også være det. Utvalget mener det vil skape uklarhet om hvilke rettslige krav som stilles til saksbehandlingen om man lovfester kravet til ‘god forvaltningsskikk’. Advokatforeningen følger ikke helt begrunnelsen. Sivilombudsmannen har bygget en del av sin praksis nettopp på prinsippet om ‘god forvaltningsskikk’. Det kan også være instruktivt å lovfeste et slikt krav og øke bevisstheten om dette kravet. Lovfesting vil også kunne ha en viss oppdragende effekt på forvaltningen selv. Om det ikke lovfestes, kan det svekke den status dette ulovfestede kravet vitterlig har hatt i forvaltningsretten.

[…] Når man først foreslår å lovfeste noen prinsipper, bør prinsippet om kontradiksjon være blant dem. Kontradiksjonsprinsippet har et relativt klart innhold slik at innvendingen mot kravet til ‘god forvaltningsskikk’ om uklare kanter, ikke treffer kontradiksjonsprinsippet på samme måte. Rett nok vil flere av særreglene i forvaltningsloven nettopp lovfeste sider av kontradiksjonsprinsippet, men både for publikum og forvaltningen selv vil det øke bevisstheten om kontradiksjonsprinsippet og dets viktighet om det lovfestes. Viktigere er det at praksis siden vedtakelsen av vår nåværende forvaltningslov har vist at det vil dukke opp situasjoner hvor de vedtatte regler som skal dekke opp for kontradiksjonsprinsippet, ikke treffer, men hvor det like fullt er riktig at den private part bør gis rett til kontradiksjon.»

Advokatforeningen tar videre til orde for å lovfeste et krav til forsvarlig forvaltning. Foreningen er også kritisk til utvalgets begrunnelse for ikke å lovfeste et systemkrav i loven.

Forsvarsdepartementet, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Statens sivilrettsforvaltning og UDI uttaler at de er positive til forslaget om å lovfeste et krav om at forvaltningsorganer skal opptre saklig. Forsvarsdepartementet viser samtidig til at Forsvaret i sitt innspill til departementets høringsuttalelse har pekt på at lovfesting av prinsipper kan være utfordrende og at det krever at prinsippene gis et konkret innhold.

Tolletaten uttaler at utvalgets forslag om å lovfeste forvaltningsorganers plikt til å samarbeide med hverandre er et viktig utgangspunkt for en moderne og brukervennlig forvaltning. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Brønnøysundregistrene, Fylkesmannen i Oslo og Viken, NVE og Statens vegvesen støtter også forslaget. Enkelte instanser uttaler at rekkevidden av plikten til å «samarbeide med andre forvaltningsorganer» er uklar, og blant annet Barneombudet og Utdanningsdirektoratet tar til orde for en tydeliggjøring av plikten.

Pasient- og brukerombudene og Statens sivilrettsforvaltning uttaler at de støtter utvalgets forslag om ikke å innta et forsvarlighetskrav i loven. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet mener at utvalget også burde ha drøftet å ta inn et prinsipp om at offentlige tjenester skal søkes å være likeverdige for alle innbyggere uansett bakgrunn og kunnskaper i norsk.

4.5.4 Departementets vurderinger

4.5.4.1 Generelle betraktninger

Advokatforeningen har i sin høringsuttalelse tatt til orde for at man i ny forvaltningslov enten bør lovfeste alle forvaltningsrettslige prinsipper, eller ingen. Etter departementets syn er det ikke mulig å foreta en slik samlet vurdering av alle forvaltningsrettslige prinsipper. Det er heller ikke mulig å foreta noen klar avgrensning av hva som utgjør et forvaltningsrettslig prinsipp. Uansett hvor grensen trekkes, vil noen kunne mene at det er ytterligere verdier eller prinsipper som burde vært inkludert i en slik bestemmelse eller gruppe bestemmelser. Som påpekt kan ordet «prinsipp» også forstås på en rekke forskjellige måter, og prinsippene som drøftes av utvalget, er av ulik karakter, har ulikt rettslig innhold og er ulike når det gjelder hvordan de forholder seg til de enkelte saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Departementet er derfor enig med utvalget i at lovfesting i utgangspunktet må vurderes konkret for det enkelte prinsippet.

I den konkrete vurderingen bør det etter departementets syn særlig legges vekt på hvor klart innholdet i det aktuelle prinsippet er, om det anses som en ulovfestet regel etter gjeldende rett, hvilken rettslig betydning det vil ha å lovfeste prinsippet og hvilke faktiske konsekvenser en lovfesting kan medføre. Som ledd i vurderingen må det også tas stilling til i hvilken grad prinsippet allerede kommer til uttrykk i de foreslåtte saksbehandlingsreglene, og på hvilken måte og i hvilke tilfeller lovfesting vil kunne supplere de øvrige bestemmelsene.

Samtidig er departementet enig med Advokatforeningen i at det må kunne gis en tilfredsstillende begrunnelse for hvorfor noen prinsipper eventuelt foreslås lovfestet, mens andre ikke tas med. Selv om de enkelte prinsippene i utgangspunktet må vurderes konkret og hver for seg, må det også foretas en samlet vurdering av hensiktsmessigheten av lovfesting av enkelte slike generelle prinsipper. I likhet med utvalget finner departementet at det kun er et fåtall av de aktuelle generelle prinsippene som eventuelt er egnet for lovfesting. Departementet har derfor også lagt vekt på at det kan være noe uheldig og medføre en viss risiko for å skape misforståelser eller usikkerhet, å bare lovfeste noen slike prinsipper, eller deler av prinsipper.

Samlet har departementet på denne bakgrunnen konkludert med at det ikke bør foreslås å lovfeste generelle prinsipper i forvaltningsloven, se nærmere i punkt 4.5.4.2 til 4.5.4.5. Utgangspunktet er da at slike generelle prinsipper vil ha den samme betydningen som i dag. Det er likevel slik at lovfesting av regler som i dag er ulovfestet, som den såkalte myndighetsmisbrukslæren, kan gjøre at det er mindre grunn til å operere med ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper.

4.5.4.2 Krav til saklighet

Som utvalget peker på i punkt 11.7.4, er forvaltningen allerede etter gjeldende rett underlagt flere krav til saklighet. Grunnloven § 98 andre ledd slår fast at ingen må utsettes for «usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling». Etter den ulovfestede myndighetsmisbrukslæren, som departementet foreslår å lovfeste i lovforslaget § 40, gjelder det et forbud mot usaklig forskjellsbehandling og mot å legge vekt på utenforliggende hensyn.

Utvalget har vist til at ved siden av disse reglene, og de saklighetskrav som følger av de alminnelige rettskildeprinsippene, vil et nytt saklighetskrav i forvaltningsloven ha begrenset selvstendig betydning for forvaltningens rettsanvendelse. Departementet slutter seg til dette.

Utvalget synes å begrunne forslaget om lovfesting i at bestemmelsen likevel vil kunne tjene en pedagogisk funksjon ved at den fremhever et grunnleggende krav til forvaltningen. Etter departementets syn kan det samme sies om flere av de øvrige generelle kravene eller prinsippene som utvalget likevel ikke foreslår å lovfeste, herunder kravet til forsvarlighet. Kravet til saklighet kan også sies å være en del av det mer generelle kravet til forsvarlig saksbehandling. Utvalget har ikke begrunnet uttrykkelig hvorfor det foreslår å lovfeste kravet til saklighet, men ikke det bredere kravet til forsvarlig saksbehandling. De ulempene utvalget særlig fremhever knyttet til lovfesting av et generelt forsvarlighetskrav, gjør seg imidlertid ikke på samme måte gjeldende for det mer begrensede kravet til saklighet.

Utvalget har foreslått å lovfeste kravet til saklighet i tilknytning til formålsbestemmelsen. Etter departementets vurdering kan det skape usikkerhet om bestemmelsens rettslige betydning at den reguleres i formålsbestemmelsen, som i utgangspunktet ikke stiller selvstendige, rettslige krav til saksbehandlingen. Det er departementets syn at kravet til saklighet heller ikke står i en slik særstilling sammenlignet med de øvrige generelle kravene som bør stilles til forvaltningens opptreden, at det er naturlig å lovfeste dette i en egen bestemmelse uten at det samtidig lovfestes flere generelle prinsipper eller alminnelige krav til saksbehandlingen. Som det fremgår nedenfor, deler departementet utvalgets vurdering av at det ikke bør lovfestes generelle krav til forsvarlighet, forholdsmessighet eller kontradiksjon. Departementet foreslår på denne bakgrunnen heller ikke å lovfeste et generelt krav til saklighet.

4.5.4.3 Krav til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering når det gjelder lovfesting av et generelt krav til forsvarlig forvaltning.

Som redegjort for av utvalget i punkt 11.7.5 kan et krav til forsvarlighet i saksbehandlingen forstås på flere måter:

«Man kan mene (1) at det er en viktig verdi og derfor et mål at prosessen er forsvarlig, (2) at hensynet til forsvarlighet er et reelt hensyn ved tolkingen av lovfestede regler og ved vurderingen av om det er grunnlag for å oppstille ulovfestede krav, og (3) at det finnes en alminnelig, ulovfestet rettsregel som stiller krav til at saksbehandlingen må være forsvarlig.»

Det kan trolig legges til grunn at det er bred enighet om at forvaltningens saksbehandling skal være forsvarlig i de to første betydningene. Om det i tillegg gjelder et generelt, ulovfestet krav om forsvarlig saksbehandling, er mer omstridt. Utvalget har i utredningen ikke valgt å gå inn i drøftelsen av dette, og departementet går derfor heller ikke nærmere inn på spørsmålet.

I spørsmålet om det bør lovfestes et generelt krav til forsvarlig saksbehandling i forvaltningsloven, er departementet enig med utvalget at behovet for et slikt krav må sies å være begrenset. I de tilfeller der det oppstår spørsmål som ikke er løst i forvaltningsloven eller sektorlovgivningen, vil man ofte kunne komme frem til gode løsninger gjennom tolkning av eksisterende bestemmelser eller ved at det er grunnlag for å oppstille ulovfestede regler av mer avgrenset rekkevidde.

Departementet er videre enig med utvalget i at et tungtveiende argument mot lovfesting av et generelt forsvarlighetskrav, er at det risikerer å skape usikkerhet og tvilsspørsmål i praksis. Et generelt krav om at saksbehandlingen må være «forsvarlig» gir i seg selv liten veiledning om hvordan et konkret spørsmål skal løses. Det er også en fare for at en slik bestemmelse i stor grad vil bli brukt som et argument for å supplere eksisterende, lovbestemte saksbehandlingsregler og for å stille nye krav til saksbehandlingen.

Advokatforeningen har i sin høringsuttalelse tatt til orde for en lovfesting også av det foreningen omtaler som et krav om god forvaltningsskikk. På dette punktet slutter departementet seg til utvalgets redegjørelse for begrepet god forvaltningsskikk (eller god forvaltningspraksis), herunder at dette ikke dreier seg om en rettsregel som for eksempel kan innebære at et vedtak må settes til side som ugyldig. I den grad det er snakk om eventuelle rettslige krav, er det etter departementets syn mer naturlig å omtale dette som krav til forsvarlig forvaltning. Departementet slutter seg derfor også til utvalgets vurdering av at det ikke bør lovfestes et krav til god forvaltningsskikk.

Advokatforeningen har i sin høringsuttalelse også argumentert for at dersom det skal lovfestes enkelte generelle prinsipper, så bør i alle fall kravet til kontradiksjon lovfestes. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at pedagogiske hensyn taler for at det lovfestes konkrete krav til kontradiksjon der det er grunn til det. Grunnleggende krav til kontradiksjon ligger blant annet til grunn for bestemmelsene om fremleggingsplikt og partsinnsyn.

4.5.4.4 Krav til forholdsmessighet

Spørsmålet om det bør lovfestes et krav om at forvaltningens avgjørelser må være forholdsmessige, er drøftet i punkt 13.2.4.5. Når det gjelder spørsmålet om lovfesting av et krav til forholdsmessighet i selve saksbehandlingen, slutter departementet seg til utvalgets vurderinger av at det neppe er behov for en slik generell regel, og viser til begrunnelsen i utredningen punkt 11.7.6. Det er heller ingen høringsinstanser som har tatt til orde for at det lovfestes et generelt krav til at saksbehandlingen skal være forholdsmessig.

4.5.4.5 Systemkrav og samarbeid mellom forvaltningsorganer

Departementet er enig med utvalget og flere av høringsinstansene i at forvaltningen både skal opptre saklig og samarbeide med andre forvaltningsorganer. Etter departementets syn er det imidlertid ikke naturlig å regulere dette i formålsbestemmelsen, slik utvalget har foreslått.

Etter departementets syn er det heller ikke hensiktsmessig å ta inn en egen bestemmelse i forvaltningsloven som slår fast at forvaltningsorganene skal samarbeide med hverandre. En slik bestemmelse vil ikke ha noen rettslig betydning i de enkeltsakene forvaltningsorganene behandler. De nærmere kravene til hvordan forvaltningen skal opptre, herunder forvaltningens plikt til å samarbeide med andre forvaltningsorganer, fremkommer av konkrete saksbehandlingsregler i forvaltningsloven, slik som reglene om veiledningsplikt og utredningsplikt.

I dagens forvaltning, med høy grad av spesialisering og oppsplitting av funksjoner, er det sentralt at forvaltningsorganer samarbeider med hverandre og veileder brukere av forvaltningsapparatet på en god måte. Departementet slutter seg i denne sammenhengen til flere av høringsinstansenes forslag om at det på konkrete fagområder eller for enkelte problemstillinger vil kunne være hensiktsmessig med en nærmere regulering av samarbeidsplikten i særlovgivningen.

Plikten for forvaltningsorganer til å samarbeide med hverandre kan også ses som et systemkrav. Krav om samarbeid dreier seg om forholdet mellom forvaltningsorganer og en forsvarlig innretning av forvaltningen som helhet. Utvalget har i tillegg drøftet om det bør innføres et krav om at virksomheten i det enkelte forvaltningsorganet skal være forsvarlig innrettet. Departementet er enig med utvalget i at lovfesting av et slikt systemkrav kan øke oppmerksomheten hos forvaltningsorganet og andre om betydningen av organiseringen og systeminnretningen i organet. Samtidig gir et generelt krav om «forsvarlig» innretting lite veiledning. Å sikre en forsvarlig innretning av forvaltningens virksomhet er et ansvar for ledelsen i det enkelte organet, og for departementene innenfor sine sektorer. Etter departementets syn er det ikke gitt at denne type krav bør gis i lov, og i den grad det er naturlig å lovfeste mer konkrete systemkrav, bør dette gjøres i særlovgivningen. Slike krav knyttet til organiseringen av forvaltningsorganer passer videre mindre godt inn i forvaltningsloven, som hovedsakelig skal være en lov om saksbehandlingen i forvaltningssaker, og departementet slutter seg derfor til utvalgets vurdering av at det ikke bør foreslås generelle systemkrav i forvaltningsloven.