9 Andre alminnelige spørsmål om saksbehandlingen

9.1 Skriftlighet og nedtegningsplikt

9.1.1 Gjeldende rett

Saksbehandlingen i offentlig forvaltning er som utgangspunkt skriftlig. Hovedregelen om skriftlig saksbehandling fremgår ikke av noen generell regel i forvaltningsloven, men krav til skriftlighet kommer til uttrykk i flere av lovens bestemmelser. Det følger av § 16 andre ledd at forhåndsvarsel som hovedregel skal skje skriftlig, og av §§ 23 og 27 første ledd at vedtaket og underretningen skal være skriftlige.

Forvaltningsloven § 11 d andre ledd bygger også på en forutsetning om at saksbehandlingen i utgangspunktet er skriftlig. Andre ledd første punktum fastslår at dersom en part i muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler kommer med nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Etter andre ledd andre punktum gjelder nedtegningsplikten også for iakttakelser som saksbehandleren gjør ved befaring eller lignende.

Nedtegningsplikten er for det første begrunnet i behovet for notoritet om saksbehandlingen. Nedtegning forenkler saksbehandlingen både i vedtaksorganet og for overordnede organ i en eventuell klage- eller omgjøringssak. I tillegg sikrer kravet om skriftlighet og nedtegning at dokumentasjonen bevares for ettertiden. Nedtegningsplikten er videre nødvendig for å gjøre reglene om partsinnsyn effektive, ved at den gjør det mulig for partene i saken å bli kjent med informasjonen og ved behov imøtegå eller korrigere den.

Nedtegningsplikten gjelder etter lovens ordlyd bare for opplysninger som kommer fra en «part» i saken. Denne begrensningen ble innført ved en lovendring i 1995, og formålet var å gjøre det klart at plikten ikke skulle gjelde i lov- og forskriftssaker, jf. Ot.prp. nr. 75 (1993–94) punkt 10.4. En nedtegningsplikt i generelle saker kan etter omstendighetene følge av ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling.

I lys av begrunnelsen for endringen av bestemmelsens ordlyd i 1995, er det både i juridisk teori og i Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementets uttalelse i JDLOV-2000-8596B lagt til grunn at vilkåret om at de nye opplysningene må komme fra en «part» i saken, neppe kan tolkes slik at det ikke foreligger en nedtegningsplikt dersom de nye opplysningene av betydning for avgjørelsen av en sak kommer fra en person som ikke selv er part i saken. Lovavdelingen tok i uttalelsen ikke stilling til om bestemmelsen i forvaltningsloven § 11 d må tolkes utvidende på dette punktet, men viste til at en rettslig plikt til å notere opplysninger i saker som direkte angår enkeltpersoner, også når opplysningene kommer fra andre enn sakens parter, uansett vil følge av ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling.

Nedtegningsplikten gjelder bare nye opplysninger og anførsler. Dersom opplysningene allerede fremgår av en søknad eller andre skriftlige dokumenter i saken, er det ikke nødvendig å nedtegne dem på nytt. Videre er nedtegningsplikten begrenset til opplysninger og anførsler som har betydning for avgjørelsen av saken.

9.1.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 punkt 13.4 at hovedregelen om skriftlig saksbehandling kommer til uttrykk i en egen bestemmelse i forvaltningsloven. Samtidig understreker utvalget at det må være rom for muntlig behandling i kollegiale organer, hvis saken haster eller hvis andre særlige forhold tilsier muntlig behandling.

Utvalget foreslår å videreføre regelen om nedtegning eller protokollering av nye opplysninger og iakttakelser, men med enkelte endringer i bestemmelsens ordlyd. Utvalget foreslår ikke å videreføre begrensningen til at opplysningene må komme fra en «part», og ordlyden i forslaget vil også omfatte generelle saker, uten at spørsmålet er nærmere kommentert av utvalget.

9.1.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg, støtter utvalgets forslag om å la hovedregelen om skriftlig saksbehandling komme til uttrykk i en egen bestemmelse i forvaltningsloven. Dette gjelder blant annet Kulturdepartementet, Barneombudet, NVE og Advokatforeningen.

Domstoladministrasjonen understreker at de legger til grunn at kravet til skriftlighet skal forstås teknologinøytralt og omfatte ulike former for elektroniske dokumenter. Oslo kommune gir uttrykk for lignende synspunkter og ber i tillegg departementet vurdere om andre dokumentasjonsformer enn skriftlighet kan omfattes av bestemmelsen, for eksempel lydfil. Skate, med tilslutning fra Arkivverket, gir uttrykk for at kravet bør utformes slik at det også omfatter lyd- og videoopptak, og ikke bare dokumentasjon basert på skrifttegn.

Universitetet i Oslo stiller spørsmål om begrepet «skriftlig» er dekkende med tanke på at loven er ment å være teknologinøytral:

«Etter UiOs oppfatning kan begrepet ‘skriftlig’ være unøyaktig. Skriftlighet kan anses å kun omhandle dokumenter. Mye produksjon av det som tidligere nedfelte seg som brev eller til nød e- post, er i dag bare lagret som tabellinformasjon som er flettet sammen på grunnlag av maler. Nye former for saksbehandling skjer ofte i portaler og databaser hvor mye informasjon kun finnes i tabeller og fragmenter, og de settes sammen fra forskjellige kilder etter en ‘mal’. Vi ser en utvikling hvor denne typen saksbehandling allerede er i drift og sannsynligvis i løpet av kort tid kan utgjøre hovedparten av det som skjer i forvaltningen.

UiO ser at det er viktig for virksomhetene at saksbehandlingen skal dokumenteres og skal nedfelle seg i organets dokumentasjon. Spørsmålet er om ‘skriftlighet’ som begrep er et godt verktøy for slike prosesser.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet påpeker at

«en ikke ubetydelig del av saksbehandlingen i kommuner og fylkeskommuner foregår i møter i folkevalgte organer hvor det er en muntlig saksbehandling, jf. møteprinsippet i kommuneloven § 11-2 første ledd. Saksbehandlingen i administrasjonen i forkant av møtet i det folkevalgte organet vil naturligvis være skriftlig, men det er viktig at loven også tar høyde for den muntlige saksbehandlingen som foregår i folkevalgte organer i kommunene og fylkeskommunene.»

Barneombudet uttaler at dersom saken berører barn, kan det være krav i barnekonvensjonen som medfører at det kan være nødvendig med større innslag av muntlighet enn i saker der bare voksne er involvert. Barneombudet viser til at barn har en rett etter barnekonvensjonen til å bli hørt, og til at dette skal skje på en barnevennlig måte.

Norsk Journalistlag og Norges miljøvernforbund uttrykker bekymring for at utvalgets forslag til unntaksbestemmelse kan misbrukes. Norsk Journalistlag uttaler at

«utkastets §§ 10 og 51 til sammen gir en alt for vid adgang til å fravike kravet om skriftlighet. Plikten blir etter vår mening for svakt uttrykt og gir store muligheter for misbruk. Den som ikke ønsker åpenhet i sine forehavende med forvaltningen, kan med dette ordne seg med en samtale.»

Norsk Presseforbund mener at det bør stilles strengere krav til å dokumentere muntlig saksbehandling etter utvalgets forslag til unntaksbestemmelse i § 10 andre ledd enn det som følger av nedtegningsplikten i § 10 tredje ledd. Etter deres syn er vilkårene «har betydning for saksbehandlingen» eller «bør bevares for ettertiden» for skjønnsmessige og kan gi grunnlag for en tilfeldig praksis.

Få høringsinstanser har uttalt seg særskilt om utvalgets forslag til formulering av nedtegningsplikten. Kulturdepartementet, NVE, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Lånekassen, Skate og Universitetet i Oslo påpeker at forslaget om at nedtegningsplikten skal gjelde for opplysninger som «bør bevares for ettertiden», må ses i sammenheng med forslaget til ny arkivlov og reguleringen av dokumentasjonsplikter i arkivloven.

Norges miljøvernforbund uttaler at det bør lovfestes at også opplysninger formidlet på telefon skal nedtegnes, og at det skal skrives møtereferat fra møter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttaler:

«Den foreslåtte paragrafen inneholder formuleringen ‘i en sak’. Dette kan tolkes som at den bare gjelder henvendelser, observasjoner mv. som kommer inn i eksisterende saker. Det bør derfor presiseres i spesialmotivene at kravet om skriftlighet gjelder både ‘i en ny eller i en allerede eksisterende sak’, jf. s. 572 i NOU-en og kommentarene til § 10 tredje ledd. Dette fordi det skal være klart at man også skal notere ned og dokumentere innspill som starter opp en ny sak, f.eks. lobbyinnspill.»

Lotteri- og stiftelsestilsynet foreslår en bestemmelse som gir forvaltningen mulighet til å be om at parten selv sender inn informasjon skriftlig:

«Vi etterlyser ei føresegn som gjev forvaltinga rett til å kunne krevje skriftleg stadfesting av munnleg informasjon mottatt av ein part. Det at eit forvaltingsorganet har plikt til å nedteikne munnleg informasjon er etter vårt syn ikkje godt nok for verken parten eller forvaltingsorganet.»

Tilsynet påpeker videre at nedtegningsplikten ikke tar høyde for at forvaltningsorganer kan ha misforstått parten og at det ofte kan oppstå uenighet om hva som blir sagt muntlig. Skriftliggjøring sikrer trygghet og notoritet for hvilke opplysninger parten har gitt til forvaltningsorganet. Tilsynet viser til at det kan finnes situasjoner hvor det vil være umulig eller vanskelig å kreve skriftlig informasjon fra en part, men mener at dette ikke er til hinder for å lovfeste en hovedregel som gir forvaltningsorganet rett til å kreve skriftlig innsending av informasjon.

9.1.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at hovedregelen om skriftlig saksbehandling bør komme til uttrykk i en egen bestemmelse i forvaltningsloven. Forslaget er en lovfesting av et prinsipp som allerede følger av gjeldende rett, og som forutsetningsvis kommer til uttrykk i flere av bestemmelsene i dagens forvaltningslov.

Kravet om at saksbehandlingen skal være «skriftlig» skal forstås teknologinøytralt. Det omfatter også ulike former for elektroniske meldinger og dokumenter, forutsatt at informasjonen kan lagres, hentes frem og er tilgjengelig også for ettertiden.

Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål om formuleringen «skriftlig» bør erstattes med et uttrykk som også omfatter andre former for dokumentasjon, for eksempel lyd- og videoopptak. Etter departementets syn bør hovedregelen fortsatt være at det forvaltningen selv gjør, skal være skriftlig, og ikke fremgå bare i form av lyd- eller videoopptak. Dersom det for eksempel i forbindelse med befaringer eller undersøkelser tas lyd- eller videoopptak, innebærer dette at nye opplysninger som fremkommer under befaringen og som har betydning for saksbehandlingen eller bør bevares for ettertiden, også må nedtegnes skriftlig. Etter departementets syn er en slik regel best egnet til å ivareta blant annet hensynet til partens rett til innsyn i saken. Det vil ofte være enklere for partene å forholde seg til et dokument som gjengir de sentrale opplysningene som er fremkommet ved en befaring eller i et møte, enn et omfattende lyd- eller bildeopptak. Bestemmelsen innebærer imidlertid ikke at det må lages et detaljert referat av alt som er skjedd under befaringen. Det vil kunne være tilstrekkelig at det gis en skriftlig oppsummering av nye og sentrale funn og observasjoner, og at det vises til lyd- eller videoopptaket for detaljene.

Utvalget har presisert at bestemmelsen bare regulerer det forvaltningsorganet gjør, og at den ikke regulerer hvordan parten skal ta kontakt med forvaltningsorganet. Videre har utvalget understreket at bestemmelsen ikke vil være til hinder for muntlig behandling i kollegiale organer. Departementet er enig i disse betraktningene, men mener at det også i hierarkiske organer må være rom for muntlig saksbehandling. Dette gjelder i individuelle saker, som behandling av enkeltvedtak, men ikke minst i generelle saker, for eksempel i forbindelse med utredning av forslag til nye lover eller forskrifter, eller ved utarbeidelse av for eksempel meldinger til Stortinget, handlingsplaner og strategier. Departementet legger til grunn at utvalget heller ikke har ment å foreslå endringer i gjeldende rett på dette punktet. Etter departementets syn kan imidlertid utvalgets forslag, med en kombinasjon av en generell hovedregel om skriftlighet og et etter sin ordlyd relativt snevert unntak for saker som haster eller der andre særlige grunner tilsier det, gi et noe upresist inntrykk av hvilke krav bestemmelsen faktisk stiller til forvaltningsorganet.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det i bestemmelsen også gis et uttrykkelig unntak fra kravet til skriftlighet i den interne saksbehandlingen i tilfeller der hensynet til en hensiktsmessig saksavvikling tilsier det. Forslaget er ment å klargjøre at det, som etter gjeldende rett, vil være adgang til å diskutere saker muntlig internt i organet, eller mellom saksbehandlere i organer som samarbeider om for eksempel utarbeidelsen av nytt regelverk. Innholdsmessig er forslaget i samsvar med utvalgets forslag, slik departementet forstår det.

Departementet understreker videre at kravet til skriftlighet ikke vil gjelde dersom det følger av annen lovgivning at saker skal behandles muntlig, for eksempel fordi vedtak fattes i et kollegialt organ. Det følger av kommuneloven § 11-2 at folkevalgte organer i kommunene skal behandle saker og fatte vedtak i møter. I reglene om nemnder i statsforvaltningen i lovforslaget § 89 er det også foreslått en hovedregel om at kollegiale organer fatter vedtak i møter, jf. punkt 26.5.3.

Videre foreslår departementet å presisere at forvaltningsorganets avgjørelser og henvendelser til private, bare kan være muntlige dersom saken haster eller andre særlige grunner tilsier det. Som påpekt av utvalget kan skriftlighet noen ganger være unødig tungvint og et hinder for effektiv og fornuftig myndighetsutøvelse. Det kan for eksempel hende at en prosessledende avgjørelse må treffes raskt, slik at det ikke er tid til å nedfelle avgjørelsen skriftlig.

Barneombudet har i sin høringsuttalelse vist til at det overfor barn ofte vil være nødvendig å gi og innhente informasjon muntlig, og at barn etter barnekonvensjonen har en rett til å bli hørt på en måte som er tilpasset barnets alder og modenhet. Departementet vil understreke at kravet til at forvaltningsorganets avgjørelser og henvendelser skal være skriftlige, ikke er til hinder for at informasjonen også formidles muntlig og på en måte som er tilpasset mottakeren og dennes eventuelle særlige behov. Et vedtak eller en prosessledende avgjørelse som retter seg mot et barn eller en person med alvorlige lese- og skrivevansker, må i tråd med dette fortsatt være skriftlig, men kan etter omstendighetene måtte formidles muntlig til den avgjørelsen gjelder. Bestemmelsen pålegger ikke private en plikt til å kommunisere skriftlig i sin kontakt med forvaltningen, og informasjon som skal innhentes fra et barn eller en person som av ulike årsaker har vanskeligheter med å uttrykke seg skriftlig, vil derfor kunne måtte innhentes muntlig. Nye opplysninger som kommer frem i en slik samtale, og som har betydning for saksbehandlingen eller bør bevares for ettertiden, må nedtegnes av forvaltningsorganet.

Noen høringsinstanser har gitt uttrykk for bekymring for at muligheten til å gjøre unntak fra kravet til skriftlighet kan bli misbrukt. Departementet understreker at det at en sak har et sensitivt innhold, eller at parten eller forvaltningen ikke ønsker offentlighet rundt saken, ikke er tilstrekkelig til at det foreligger «særlige grunner» etter forslaget til unntaksbestemmelse i lovforslaget § 9 andre ledd andre punktum. Nedtegningsplikten etter tredje ledd innebærer også at forvaltningen i etterkant av en samtale eller annen muntlig kontakt må nedtegne skriftlig nye opplysninger som er fremkommet, så langt de har betydning for saksbehandlingen eller bør bevares for ettertiden. Videre understrekes det at unntakene fra kravet til at enkeltvedtak skal være skriftlige, er strengere og følger av lovforslaget § 55. Etter denne bestemmelsen skal vedtaket alltid være skriftlig med mindre rask avgjørelse er påkrevd eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig.

Departementet er videre enig med utvalget i å videreføre forvaltningens plikt til å sikre en skriftlig nedtegning av informasjon som forvaltningen mottar eller innhenter på annen måte. Utvalget har foreslått en formulering som ikke begrenser plikten til å gjelde saker om enkeltvedtak eller andre individuelle saker. Departementet er enig i at nedtegningsplikten også bør gjelde i generelle saker som lov- og forskriftssaker, og viser til at en slik nedtegningsplikt for nye opplysninger av betydning for saksbehandlingen allerede langt på vei følger av ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling. Vilkåret om at informasjonen enten må ha betydning for saksbehandlingen eller «bør bevares for ettertiden» må ses i sammenheng med arkivlovgivningens bestemmelser om dokumentasjon i arkiv som skal tas vare på for ettertiden.

Som påpekt av Lotteri- og stiftelsestilsynet vil det i mange tilfeller være mer praktisk at parten selv skriftlig bekrefter eller ettersender informasjon gitt i et møte eller lignende. Dette kan særlig være aktuelt der dreier seg om næringsdrivende eller andre profesjonelle parter.

Se lovforslaget § 9 første til tredje ledd og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

9.2 Kommunikasjon med og i forvaltningen

9.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende forvaltningslov oppstiller ingen alminnelig regel om kommunikasjon og tilgjengelighet i forvaltningen. Flere regler i loven, eksempelvis reglene om veiledning, forhåndsvarsling, fremlegging av opplysninger, underretning og begrunnelse for vedtak, gjelder hva som skal kommuniseres mellom forvaltningsorganet og de private partene i en sak. Andre regler, for eksempel reglene om fullmektig og elektronisk kommunikasjon, gir anvisning på hvordan kommunikasjonen kan eller skal skje. Også tolkeloven og språklova gir noen regler om kommunikasjon med forvaltningen. Dessuten følger enkelte regler om forvaltningsorganets tilgjengelighet av kravene til universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven kapittel 3.

Bestemmelsen om elektronisk kommunikasjon i forvaltningsloven § 15 a oppstiller noen utgangspunkter om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen. Bestemmelsen slår fast at forvaltningsorganet kan kommunisere elektronisk når det henvender seg til andre, såfremt ikke annet følger av lov eller forskrift gitt i medhold av lov. Det er i stor grad opp til det enkelte forvaltningsorganet i hvilken grad, og på hvilken måte, organet ønsker å legge til rette for elektronisk kommunikasjon. Forvaltningsorganet har etter dette utgangspunktet ingen plikt til å kommunisere elektronisk.

Privatpersoner og enheter som ikke er registrert i Enhetsregisteret kan velge å reservere seg mot elektronisk kommunikasjon fra forvaltningen etter forskrift 25. juni 2004 nr. 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften) § 9, jf. forvaltningsloven § 15 a tredje ledd bokstav c. Hvis reservasjonsadgangen er benyttet, skal forvaltningsorganet sende tradisjonell post til mottakeren for de meldingstypene som er omfattet av bestemmelsen. Reservasjonsretten gjelder for enkeltvedtak, forhåndsvarsel, andre meldinger som har betydning for den enkeltes rettsstilling eller for behandlingen av saken og meldinger som det av andre grunner er av særlig betydning å sikre at kommer frem til mottakeren.

Videre følger det av forvaltningsloven § 15 a at en henvendelse til et forvaltningsorgan kan være digital dersom organet har lagt til rette for elektronisk kommunikasjon, kommunikasjonen skjer på den anviste måten, og det ikke er gjort unntak fra hovedregelen i lov eller forskrift gitt i medhold av lov. Vilkårene for å benytte elektronisk kommunikasjon presiseres i eForvaltningsforskriften § 3. For øvrig er utgangspunktet etter gjeldende rett at den enkelte ikke kan pålegges å kommunisere elektronisk med forvaltningen uten særskilt hjemmel.

Et forvaltningsorgan som mottar en henvendelse i elektronisk form, skal som hovedregel gi bekreftelse til avsenderen om at henvendelsen er mottatt, jf. eForvaltningsforskriften § 6.

I tillegg til forvaltningsloven finnes det generelle regler som berører elektronisk kommunikasjon med forvaltningen i lov om elektroniske tillitstjenester og personopplysningsloven. Forvaltningsorganet må dessuten oppfylle kravene etter likestillings- og diskrimineringsloven § 18, som oppstiller en plikt til universell utforming av hovedløsninger for IKT rettet mot eller stilt til rådighet for bruker, slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse.

Lovgivningen på det enkelte rettsområdet kan sette rammer for elektronisk kommunikasjon med forvaltningen. Dersom loven for eksempel foreskriver at en henvendelse skal inneholde bestemte opplysninger, være underskrevet eller bekreftet av vitner, må en eventuell elektronisk løsning oppfylle disse kravene. Enkelte EØS-rettsakter stiller i tillegg særskilte krav til at forvaltningen legger til rette for digitale prosedyrer på angitte rettsområder, med formål om at innbyggere og bedrifter lettere skal kunne utøve sine rettigheter på tvers av landegrenser. Slike regler følger eksempelvis av yrkeskvalifikasjonsdirektivet (direktiv 2005/36/EF) artikkel 57 a og tjenestedirektivet (direktiv 2006/123/EF) artikkel 8 nr. 1, jf. artikkel 6 nr. 1 som er gjennomført i henholdsvis forskrift 22. desember 2017 nr. 2384 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner § 8-5, jf. yrkeskvalifikasjonsloven § 17, og tjenesteloven § 6. I tillegg oppstiller SDG-forordningen ((EU) 2018/1724) en plikt for medlemslandene til å tilrettelegge for at saksbehandlingsprosedyrer knyttet til sentrale offentlige tjenester skal kunne gjennomføres digitalt. Forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen i desember 2022. En rekke forvaltningsorganer vil få en plikt til å tilby digitale søknadsprosedyrer mv. på sine områder når den gjennomføres i norsk rett.

Forvaltningslovens bestemmelse om elektronisk kommunikasjon inneholder en hjemmel til å fastsette forskrift om elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningen og publikum og elektronisk saksbehandling og kommunikasjon i forvaltningen. Utfyllende regler finnes i dag i eForvaltningsforskriften og forskrift 5. april 2013 nr. 989 om IT-standarder i offentlig forvaltning.

9.2.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 punkt 18.3.4 en prinsippbestemmelse om forvaltningens kommunikasjon med den enkelte som er ment å erstatte gjeldende bestemmelser om digital kommunikasjon med og i forvaltningen. Etter forslaget skal forvaltningsorganet «være tilgjengelig og legge til rette for at den enkelte kan ta kontakt på sikker og effektiv måte». Bestemmelsen må ses i sammenheng med forvaltningens veiledningsplikt.

I tillegg foreslår utvalget i utredningen punkt 18.3.5 å videreføre forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 15 a med enkelte språklige forenklinger. Forslaget gir hjemmel til å gi regler om «digital kommunikasjon mellom forvaltningsorganer og den enkelte, også om rett til å reservere seg mot digital kommunikasjon, bruk av fristregler og sikring av tilgjengelighet, integritet og konfidensialitet». Hjemmelen til å gi forskrift om krav til systemer foreslås videreført i bestemmelsen om automatiserte saksbehandlingssystemer, se punkt 8.3.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet, Statens Pensjonskasse og Akademikerne støtter utvalgets forslag til bestemmelse om digital kommunikasjon. Forsvarsdepartementet skriver:

«Departementet støtter utvalgets konklusjon om at det ikke skal lovfestes en rett for befolkningen til å kommunisere digitalt, da dette forutsetter at organet har ressurser og tilfredsstillende løsninger tilgjengelig. Departementet støtter at dette begrenses til en plikt for organet til å være tilgjengelig og tilrettelegge for kontakt.»

Flere støtter forslaget om å videreføre retten til å reservere seg mot digital post. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Vestland, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Trøndelag og Juristforbundet. Fylkesmannen i Vestland fremhever:

«Det tener lite å tvinge dei som ikkje ønskjer dette, til å kommunisere digitalt. Ei utfordring er likevel dei som ikkje reserverer seg, men som heller ikkje opnar digital post. Det kunne vere fornuftig om det i det vidare lovarbeidet vert gjeve ei rettesnor for korleis denne gruppa skal handterast.»

Revisorforeningen mener utvalget har tatt et passivt utgangspunkt i forventningen til digital tilgjengelighet i forvaltningsorganer. Juristforbundet trekker frem at loven kunne vært mer proaktiv ved å sikre brukermedvirkning og stille uttrykkelige krav til elektronisk kommunikasjon og samhandling mellom offentlige etater og borgerne, forutsatt at borgerne samtykker til dette. Også Skattedirektoratet mener at lovutkastet kunne ha vært noe mer offensivt når det gjelder regulering av digital kommunikasjon med forvaltningen.

9.2.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste en teknologinøytral plikt for forvaltningsorganer til å være tilgjengelig og legge til rette for at den enkelte kan ta kontakt på en sikker og effektiv måte. Departementet foreslår at bestemmelsen ikke bare skal gjelde den enkeltes mulighet til å ta kontakt med forvaltningsorganet, men mer generelt kommunikasjonen mellom den enkelte og organet. Departementet mener i tillegg at det bør fremkomme av bestemmelsen at forvaltningsorganet også skal legge til rette for «brukervennlig» kommunikasjon.

I tillegg til en slik generell og teknologinøytral bestemmelse finner departementet det hensiktsmessig å videreføre et utgangspunkt om at et forvaltningsorgan har adgang til å benytte elektronisk kommunikasjon når det henvender seg til andre. Etter departementets syn bør det også fremkomme av loven at alle som henvender seg til et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon dersom forvaltningsorganet har lagt til rette for dette og det skjer på den anviste måten. Departementet mener at disse utgangspunktene er så grunnleggende at de fortsatt bør følge direkte av loven. Som etter gjeldende rett vil disse utgangspunktene kunne presiseres og ved behov fravikes i forskrift gitt i medhold av bestemmelsen, og unntak vil også kunne fastsettes i eller i medhold av særlovgivningen.

En forutsetning for å kommunisere elektronisk er alltid at den konkrete løsningen tilfredsstiller kravene til tilgjengelighet, sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet som følger av forslaget til første ledd. Elektronisk kommunikasjon vil ofte være en effektiv måte å kommunisere på, og departementet legger derfor til grunn at forvaltningsorganet som utgangspunkt plikter å legge til rette for slik kommunikasjon så langt det er praktisk mulig. På enkelte rettsområder må forvaltningen legge til rette for slik kommunikasjon, for eksempel på bakgrunn av EØS-rettslige forpliktelser. I disse tilfellene vil andre regler fremgå av særlovgivningen.

Det er grunn til å anta at de fleste vil akseptere, og foretrekke, å sende og motta henvendelser fra forvaltningen elektronisk. Departementet mener imidlertid i likhet med utvalget at forvaltningsloven ikke bør pålegge den enkelte en generell plikt til å sende eller motta elektroniske henvendelser til og fra forvaltningsorganet.

Flere grupper i samfunnet har utfordringer med å kommunisere elektronisk. Slik kommunikasjon kan for eksempel være utfordrende for en del eldre, unge, asylsøkere og hjelpetrengende. Flere offentlige tjenester krever innlogging med eID på høyt sikkerhetsnivå. Utfordringer kan oppstå på bakgrunn av aldersgrenser for bruk av eID eller krav til fysisk oppmøte for utstedelse av eID. De kan også oppstå på bakgrunn av språkbarrierer eller manglende fysisk tilgang til internett eller nødvendige hjelpemidler. Løsningene som tas i bruk i forvaltningen skal være inkluderende og ikke-diskriminerende slik at de kan anvendes av flest mulig.

Når det gjelder den enkeltes henvendelser til forvaltningen, foreslår departementet at det som etter gjeldende rett må kreves særskilt rettsgrunnlag dersom private skal pålegges å benytte bestemte digitale kanaler. For henvendelser fra forvaltningen til den enkelte legger departementet til grunn at det også bør videreføres en reservasjonsadgang i forskrift, jf. forskriftshjemmelen i lovforslaget § 10 fjerde ledd.

Departementet foreslår videre at enkelte spørsmål som i dag er regulert i eForvaltningsforskriften, tas inn i loven. Dette gjelder plikten til å bekrefte mottak av elektroniske henvendelser og plikten til å varsle mottakeren når forvaltningen gjør visse dokumenter tilgjengelig digitalt.

Etter eForvaltningsforskriften § 6 første ledd har et forvaltningsorgan som mottar henvendelser i elektronisk form en plikt til å gi en bekreftelse til avsender om at henvendelsen er mottatt. Videre følger det av forskriften § 6 andre ledd at bekreftelsen bør gis straks henvendelsen er mottatt, og at den bør inneholde et referansenummer eller lignende og angi på hvilket tidspunkt henvendelsen ble mottatt.

Departementet viser til at en stor, og stadig økende, andel av søknader og andre henvendelser til forvaltningen i dag sendes inn elektronisk, og at det for disse sakene normalt vil være enkelt å gi en automatisk bekreftelse på at henvendelsen er mottatt. Departementets forslag går lenger enn eForvaltningsforskriften ved at plikten til å bekrefte mottak også omfatter at bekreftelsen «skal» gis «snarest». Etter eForvaltningsforskriften § 6 andre ledd «bør» bekreftelsen gis straks. Departementet legger til grunn at de aller fleste elektroniske søknadsskjemaer, e-postløsninger og meldingstjenester åpner for at det gis en umiddelbar, automatisk bekreftelse på at henvendelsen er mottatt, og at det vil være uproblematisk å gi bekreftelse straks når slike løsninger anvendes. For å ta høyde for tilfeller der det ikke er mulig å gi umiddelbar og automatisk bekreftelse, foreslår departementet at bekreftelsen skal gis «snarest» i stedet for «straks». Det foreslås videre å presisere at plikten bare gjelder i de tilfellene der henvendelsen er sendt på den måten som forvaltningsorganet har lagt til rette for. Plikten vil derfor ikke gjelde dersom en henvendelse sendes på andre måter, for eksempel ved en e-post direkte til en saksbehandler i stedet for til den elektroniske adressen organet har oppgitt. Mer detaljerte bestemmelser om når forvaltningen skal sende en slik bekreftelse, eventuelle unntak og regler om hva bekreftelsen bør inneholde, kan ved behov fortsatt gis i forskrift.

Videre foreslår departementet å ta inn en generell bestemmelse om at når et enkeltvedtak, forhåndsvarsel eller annet dokument som har betydning for mottakerens rettsstilling eller behandlingen av en sak gjøres tilgjengelig digitalt, skal forvaltningsorganet varsle mottakeren om meldingen og om hvor og hvordan vedkommende kan gjøre seg kjent med innholdet. En slik plikt følger i dag av eForvaltningsforskriften § 8. Bestemmelsen har betydning for flere av de øvrige reglene i loven, blant annet plikten til å sende forhåndsvarsel etter lovforslaget § 42, melding om vedtak etter lovforslaget § 58, og reglene om beregning av klagefrist etter lovforslaget § 63.

Departementet foreslår også en hjemmel til å gi forskrift om elektronisk kommunikasjon og saksbehandling i forvaltningen og om elektronisk kommunikasjon og mellom forvaltningsorganer og den enkelte. Forskriftshjemmelen viderefører forvaltningsloven § 15 a andre ledd i en noe enklere utforming.

Se lovforslaget § 10 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

9.3 Språk i offentlig forvaltning

9.3.1 Gjeldende rett

Språklova gir alminnelige regler om det offentliges bruk av språk i sin kommunikasjon med borgerne. Loven trådte i kraft i 2022 og gjelder i utgangspunktet for staten, fylkeskommune og kommune, andre rettssubjekter som fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, samt enkelte selvstendige rettssubjekter, jf. språklova § 3 første ledd.

Formålet med språklova er blant annet «å styrkje norsk språk, slik at det blir sikra som eit samfunnsberande språk som skal kunne nyttast på alle samfunnsområde og i alle delar av samfunnslivet i Noreg», jf. § 1. Den skal sikre at offentlige organer tar ansvar for å bruke, utvikle og styrke både bokmål, nynorsk og samiske språk. I tillegg skal offentlige organer ta ansvar for å verne og fremme kvensk, romani, romanes og norsk tegnspråk.

Det fremgår klart av språklova § 4 at norsk er det nasjonale hovedspråket i Norge. I forarbeidene er det lagt til grunn at det vil være i strid med formålet med språklova dersom norsk i en sektor eller på et bruksområde ikke lenger er det foretrukne språket, jf. spesialmerknaden til § 4 i Prop. 108 L (2019–2020) punkt 19.

I språklova § 5 første ledd fastslås samiske språks status som urfolksspråk i Norge. Også sameloven kapittel 3 gir særlige regler om offentlige organers bruk av samiske språk.

Etter språklova § 9 skal offentlige organer kommunisere «på eit klart og korrekt språk som er tilpassa målgruppa». Kommunikasjonen omfatter både språket og bruk av eksempelvis grafiske elementer og illustrasjoner for å få frem et budskap, jf. særmerknaden til § 9 i Prop. 108 L (2019–2020) punkt 19.

9.3.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalgets utredning er fra 2019, før språklova ble vedtatt. I utredningen punkt 13.5 viser utvalget til at det er på det rene at arbeids- og administrasjonsspråket i offentlig forvaltning i praksis er norsk. Utvalget foreslår å lovfeste at forvaltningsspråket er norsk. Utvalget viser til at bruken av norsk språk i offentlig forvaltning er viktig for å opprettholde norsk kultur og kan påvirke forventningene hos den som av ulike grunner kan tro at forvaltningen har en ubetinget plikt til å kommunisere på et språk vedkommende selv behersker.

I visse sammenhenger kan det være behov for at forvaltningsorganet bruker et annet språk for å sikre at den enkelte får informasjon om sin rettsstilling. Utvalget understreker at en regel om norsk som forvaltningsspråk bør suppleres med regler om bruk av tolk og oversetting.

Utvalget mener at det er viktig at forvaltningen bruker et klart, godt og presist språk, og foreslår at et krav om klarspråk skal komme til uttrykk i den nye forvaltningsloven.

Utvalget foreslår å innta henvisninger til sameloven kapittel 3 om bruk av samisk og mållovas regler om bokmål og nynorsk i ny forvaltningslov.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som uttaler seg om lovfesting av norsk som forvaltningsspråk, er positive til utvalgets forslag. Dette gjelder blant annet Forsvarsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Barneombudet, Miljødirektoratet, NAV, NVE, Språkrådet, Statens sivilrettsforvaltning, Tolletaten, UDI, Advokatforeningen, Akademikerne, Noregs mållag og Juristmållaget, Rogaland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold Fylkeskommune og Vestland fylkeskommune. Innspillene ble avgitt før lovfestingen av norsk som nasjonalt hovedspråk i Norge i språklova § 4.

Blant annet Forsvarsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Barneombudet, Brønnøysundregistrene, NAV, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet, Diskrimineringsnemnda, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Trøndelag, Fylkesmannen i Vestland, NVE, Oslo politidistrikt, Språkrådet, Statens sivilrettsforvaltning, UDI, UNE, Øst politidistrikt, Rogaland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune og Vestland fylkeskommune, Bergen kommune, Oslo kommune, Stavanger kommune, Advokatforeningen, KS og NTB Arkitekst har uttalt seg om utvalgets forslag om å lovfeste et krav til klarspråk i ny forvaltningslov. De aller fleste av disse høringsinstansene støtter forslaget.

De fleste instansene som har uttalt seg om temaet, tar ikke høyde for at det på høringstidspunktet forelå et forslag til nye regler om klart språk i språklova, og de materielle merknadene i disse innspillene omtales derfor ikke nærmere her. Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at formålet med å regulere klarspråk i språklova er noe bredere enn formålet med forvaltningsloven. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Oslo kommune ber om at klarspråksbestemmelsene i språklova og ny forvaltningslov samordnes.

9.3.4 Departementets vurderinger

Da utvalget ferdigstilte sin utredning, var den overordnede statusen til norsk språk i offentlig forvaltning ikke lovfestet. Forvaltningens alminnelige plikt til å kommunisere klart med innbyggerne fremgikk heller ikke uttrykkelig i lovgivningen, men bare forutsetningsvis av andre materielle plikter, eksempelvis veiledningsplikten og begrunnelsesplikten.

I dag følger regler om norsk språks status i forvaltningen og regler om bruk av klart språk direkte av språklova. Virkeområdet for språklova dekker fullt ut forslaget til forvaltningslovens virkeområde. Departementet finner på bakgrunn av de nye bestemmelsene i språklova at det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig å lovfeste egne regler om forvaltningsspråk og klart språk i ny forvaltningslov. Når det ikke foreslås slike regler i forvaltningsloven, er det etter departementets syn heller ikke naturlig å ta inn henvisninger til språklova og sameloven.

9.4 Bruk av tolk og oversettelse

9.4.1 Gjeldende rett

Som redegjort for i punkt 9.3 er utgangspunktet at forvaltningsspråket i Norge er norsk. Forvaltningsloven stiller ikke noen direkte krav til bruk av tolk eller oversettelse. Veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11, utrednings- og informasjonsplikten etter § 17 og begrunnelsesplikten etter § 25 forutsetter at forvaltningen er i stand til å kommunisere med personen saken gjelder, men disse pliktene danner neppe grunnlag for et generelt krav om å bruke tolk eller oversette saksdokumenter i saker som involverer ikke-norsktalende personer. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i en uttalelse fra 2003 gitt uttrykk for at forvaltningen kan plikte å benytte tolk eller oversettelsestjenester «i saker hvor hensynet til rettssikkerhet og likebehandling står like sentralt som ved utlendings- og helsetjenestesaker», hvor det er lovfestet særlige plikter til å kommunisere med parten på andre språk. Denne plikten vil kun være aktuell på et svært begrenset område og vil inntre kun i unntakstilfeller. Det nærmere omfanget av plikten beror på et konkret skjønn hvor sakens viktighet må avveies mot hensynet til forvaltningsorganets kapasitet og situasjon jf. forvaltningsloven § 11 første ledd tredje punktum. Plikten vil i visse andre saker kunne følge av utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17 dersom man ikke på annen måte kan kommunisere forsvarlig med parten, se JDLOV-2002-6741.

I brev 3. februar 2014 til Tolkeutvalget uttalte Lovavdelingen at den ikke kunne se at det var tilkommet nytt rettskildemateriale som ga grunn til å revidere uttalelsen. Tolkeutvalget stilte spørsmål ved denne vurderingen og uttalte i NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektor punkt 5.6:

«Rettslige standarder må vurderes ut i fra den tiden vi lever i. Det har skjedd store endringer i det norske samfunnet etter 2003, og det ville være naturlig at Lovavdelingen i sin vurdering også så hen til det økte språkmangfoldet og de utfordringer offentlige myndigheter møter i kommunikasjonen med personer med svake norskkunnskaper.»

En ny tolkelov som regulerer offentlige organers ansvar for bruk av tolk, trådte i kraft 1. januar 2022. Loven oppstiller en plikt for offentlige organer til å bruke tolk når det følger av lov eller når det er «nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste», jf. § 6. Det skal i nødvendighetsvurderingen blant annet legges vekt på sakens alvorlighet og karakter. Plikten gjelder som regel ikke dersom partene kan kommunisere forsvarlig uten tolk, jf. særmerknaden til § 6 i Prop. 156 L (2020–2021) punkt 10. Det offentlige vil typisk ha en plikt til å bruke tolk når saken er av inngripende karakter eller kan ha stor betydning for den enkelte. Når et offentlig organ ellers er i kontakt med personer som ikke kan kommunisere med organet på norsk, bør organet vurdere å bruke tolk, jf. tolkeloven § 6 andre ledd.

På visse saksområder er det fastsatt særlige regler om bruk av tolk eller oversettelse av dokumenter, se eksempelvis utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 81 og krisesenterlova § 3. I saker om administrative sanksjoner kan en rett til tolk eller oversettelse etter omstendighetene følge av EMK artikkel 6 nr. 3.

Språklova § 8 oppstiller en rett til å bruke svensk eller dansk i kontakt med offentlige organer. Offentlige organer kan svare på norsk. Bestemmelsen bidrar til å gjennomføre den nordiske språkkonvensjonen artikkel 2 i norsk rett, jf. Prop. 108 L (2019–2020) punkt 13.5.4. Etter konvensjonen artikkel 2 er Norge forpliktet til å «virke for» at borgere fra de andre nordiske landene etter behov skal få bruke «sitt eget språk» i kontakt med offentlige organer i nordiske stater. Bestemmelsen gir etter sin ordlyd ingen absolutt plikt til å tilby tilpasninger for brukere av andre nordiske språk.

9.4.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget viser i NOU 2019: 5 punkt 13.5.6 til at bruken av og behovet for tolk i offentlig sektor ble utredet i NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektor og nøyer seg med å foreslå en henvisning til ny tolkelov i ny forvaltningslov.

Utvalget foreslår videre en plikt til å oversette i visse saker som forvaltningsorganet selv tar opp mot en privat part. Utvalget presiserer ikke hvordan oversettelsen skal skje, men viser til at det sentrale må være at forvaltningsorganet sørger for å overbringe budskapet og meningsinnholdet i de sentrale dokumentene i saken, slik at parten kan ivareta sine interesser.

Henvendelser på engelsk vil forvaltningsorganet etter utvalgets syn ofte være i stand til å behandle uten videre. Henvendelser fra foretak bør i utgangspunktet forutsettes å komme på og bli behandlet på norsk. Skal forvaltningsorganet ha en ubetinget plikt til å behandle henvendelser og fatte vedtak på engelsk, bør denne plikten fremgå av det aktuelle regelverket.

Utvalget mener at forvaltningsorganet ikke bør ha noen plikt til å behandle henvendelser som kommer på et annet språk enn engelsk eller et nordisk hovedspråk. Tilfeldig kunnskap i forvaltningsorganet om et annet språk som en henvendelse er gjort på, bør i stedet brukes til å gi avsenderen god veiledning.

Dersom avsenderen ikke har rett til å få behandlet sin henvendelse på grunn av språket den er avgitt på, kan det etter utvalgets mening heller ikke bli tale om noe krav om at forvaltningsorganet sørger for oversettelse av enkeltstående dokumenter i saken.

Henvender en enkeltperson seg til et forvaltningsorgan på et nordisk språk, mener utvalget at forvaltningsorganet som utgangspunkt bør behandle henvendelsen og om nødvendig sørge for oversetting i tråd med den nordiske språkkonvensjonen.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Blant annet Barneombudet, Bufdir, Likestilling- og diskrimineringsombudet, NAV, Oslo kommune og Akademikerne støtter utvalgets forslag om å vise til tolkeloven. Landbruksdirektoratet mener at plikten til å bruke tolk bør fremgå direkte av forvaltningsloven.

Høringsinstansene er delt i sitt syn på utvalgets forslag om å lovfeste en begrenset oversettelsesplikt for forvaltningen. Flere høringsinstanser, herunder Bufdir, Likestilling- og diskrimineringsombudet, NAV, Sivil klareringsmyndighet, Tolletaten, Bergen kommune, Oslo kommune, Akademikerne og Rettspolitisk forening med tilslutning fra JURK, støtter forslaget. Det trekkes frem at regelen vil bidra til at parten kan forstå saken best mulig, og at det i tillegg kan bidra til økt effektivitet ved å inkludere den det gjelder i saksbehandlingen.

Enkelte instanser har merknader til bestemmelsens utforming eller hvordan en oversettelsesplikt vil fungere i praksis. Bufdir og UDI ber om at formålet med forslaget – at forvaltningsorganet sørger for å overbringe budskapet og meningsinnholdet i de sentrale dokumentene i saken – klargjøres i loven. Flere instanser, herunder Barneombudet, Brønnøysundregistrene, NAV og Sivil klareringsmyndighet, viser til at veilednings- og utredningspliktene kan innebære at forvaltningsorganet også må sette parten i stand til å forstå saken i tilfeller som ikke er omfattet av forslaget. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet er uenig med utvalgets forslag om at dokumenter skal kunne oversettes til engelsk, da det sentrale etter direktoratets syn er at dokumenter oversettes til et språk som mottakeren forstår.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og NVE støtter at oversettelsesplikten kun skal gjelde overfor privatpersoner. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og Statens sivilrettsforvaltning støtter at en oversettelsesplikt bare skal gjelde i saker forvaltningen selv har tatt opp. Blant annet Helsedirektoratet og Øst politidistrikt uttaler at denne avgrensningen kan føre til at mange saker omfattes av plikten. Helsedirektoratet trekker frem at det er ulikt behov for oversettelse når forvaltningen uten foregående søknad tar opp en sak for å yte tjenester enn i saker med et kontrollpreg.

Utvalget foreslår at oversettelse foretas «så langt det er nødvendig for at en privatperson som er part, kan ivareta sine interesser på rimelig måte», når de øvrige vilkårene i forslaget er oppfylt. Flere høringsinstanser, herunder Barneombudet, Bufdir, Domstoladministrasjonen og UNE, etterspør en tydeligere avgrensning av dette vilkåret, særlig når det er grunn til å tro at parten på egen hånd kan få oversatt dokumentet, for eksempel ved egne språkkunnskaper, hjelp hos en representant eller digitale hjelpemidler. Kriminalomsorgsdirektoratet bemerker at det er lite trolig at en representant vil påta seg oppgaven med å oversette for egen eller partens regning dersom forvaltningsorganet har en plikt til å oversette. NAV påpeker at bruk av nettbaserte oversettelsesstjenester kan medføre en risiko for at taushetsplikten og personvernrettslige krav ikke overholdes.

Enkelte høringsinstanser, herunder Kriminalomsorgsdirektoratet, Politiets utlendingsenhet, UDI, Øst politidistrikt og Longyearbyen lokalstyre uttaler at det er uklart hvor grensen skal trekkes mellom plikten til å anvende tolk og oversettelsesplikten. Flere av disse instansene ber om en avklaring om hvorvidt oversettelse vil kunne erstatte en eventuell plikt til å anvende tolk i den enkelte saken og motsatt.

Bergen kommune anser det som rimelig at oversettelsesplikten utløses av en anmodning om oversettelse fra parten.

Enkelte instanser er negative til forslaget. Troms politidistrikt er imot forslaget og mener at regelen bør gjøres om til en «bør-regel» dersom den vedtas. Blant annet Brønnøysundregistrene, Diskrimineringsnemnda, Helsedirektoratet, Kriminalomsorgen region nord, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet, Oslo politidistrikt, Sivil klareringsmyndighet, Troms politidistrikt, UNE, Øst politidistrikt og Longyearbyen lokalstyre gir uttrykk for at forslaget kan føre til økt ressursbruk for forvaltningen. Oslo politidistrikt påpeker at det er vesentlig dyrere og mer tidkrevende å oversette dokumenter enn å få dokumentets innhold tolket. En absolutt oversettelsesplikt vil kunne føre til lengre saksbehandlingstid, og plikten vil være særlig vanskelig å overholde i sakstyper med korte tidsfrister.

Få høringsinstanser har innspill til utvalgets forslag til bestemmelse om forvaltningsorganers plikt til å ta imot søknader på nordiske språk. NAV støtter forslaget, men mener at loven også bør inneholde en generell henvisning til andre internasjonale forpliktelser som Norge er bundet av som gjelder språk, for eksempel trygdeforordningen (EF) 883/2004 artikkel 76 nr. 7.

Språkrådet mener at bestemmelsen om nordiske språk bør gjelde alle språk som har status som forvaltningsspråk i Norden. Kulturdepartementet og Språkrådet viser til sammenhengen med bestemmelsen om skandinaviske språk i ny språklov, der det fremgår at alle har rett til å bruke svensk eller dansk i muntlig eller skriftlig kontakt med det offentlige, og at offentlige organer kan svare på norsk. Disse instansene foreslår en tilsvarende bestemmelse i forvaltningsloven.

9.4.4 Departementets vurderinger

I dag er offentlige organers bruk av tolk regulert i tolkeloven. Disse reglene er sektorovergripende, og det er derfor etter departementets syn ikke nødvendig eller hensiktsmessig å ta inn en henvisning til disse reglene i ny forvaltningslov.

Tolkeloven inneholder imidlertid ingen regler om offentlige organers plikt til å oversette dokumenter i en forvaltningssak. Utgangspunktet er at forvaltningsspråket i Norge er norsk (se punkt 9.3), og skriftlig kommunikasjon med forvaltningen vil derfor i de aller fleste tilfellene foregå på norsk. I visse situasjoner kan imidlertid hensynet til rettssikkerhet og forsvarlig saksbehandling tilsi at skriftlig informasjon gis parten på et annet språk. Departementet foreslår derfor i likhet med utvalget å lovfeste en begrenset oversettelsesplikt i ny forvaltningslov. Slik forslaget er utformet, mener departementet at det langt på vei må anses som en lovfesting av plikten som allerede følger av gjeldende, ulovfestet rett.

Departementet finner at oversettelsesplikten bør avgrenses til informasjon til private parter i saker om enkeltvedtak. Juridiske personer bør selv være i stand til å sørge for oversettelse av offentlige dokumenter.

Utvalget foreslo at plikten avgrenses til saker som forvaltningen selv tar opp. Utvalget viste til at slike saker kjennetegnes av at oversettelse kan være nødvendig for at et vedtak overhodet blir etterlevd, samt at særlige rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende i disse sakene, særlig hvis parten har begrensede ressurser.

Departementet viser til at vektige rettssikkerhetshensyn kan gjøre seg gjeldende i mange typer saker, og ikke bare i saker som forvaltningen selv tar opp av eget tiltak. Utfordringer med etterlevelse av vedtak vil også kunne oppstå i flere sakstyper, for eksempel når en søknad innvilges med vilkår som en part forventes å sette seg inn i.

Departementet viser videre til at forvaltningen tar opp saker av eget tiltak i sakstyper som kan være særlig inngripende overfor den enkelte – for eksempel saker som har preg av kontroll og tilsyn – men også i andre sakstyper. Det vises eksempelvis til hovedregelen om at barnetrygd ytes automatisk for barn som fødes i Norge uten at det må settes frem krav eller søknad om dette, jf. barnetrygdloven § 14. Fremover vil det trolig også bli aktuelt at flere ytelser skal kunne innvilges uten forutgående søknad. En avgrensning til saker som forvaltningen selv tar opp synes derfor kun i begrenset grad å fange opp sakstyper hvor særlige rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende.

Rekkevidden av den gjeldende ulovfestede oversettelsesplikten har vært usikker, men har ikke vært avgrenset til saker forvaltningen selv tar opp. En slik avgrensning i forvaltningsloven vil derfor medføre en innskrenkning av gjeldende oversettelsesplikt. Endelig vises det til at det offentliges plikt til å bruke tolk etter tolkeloven ikke er avgrenset til saker som forvaltningen selv tar opp.

Departementet finner på denne bakgrunnen at oversettelsesplikten i ny forvaltningslov ikke bør avgrenses til saker som forvaltningen selv tar opp. Samtidig understreker departementet at oversettelsesplikten etter forslaget er avgrenset på andre måter. Som nevnt foreslås det at plikten bare skal gjelde i saker om enkeltvedtak og bare i kommunikasjon med private parter. I tillegg er departementet enig med utvalget i at oversettelsesplikten bør være betinget av et nødvendighetsvilkår. Vilkåret innebærer at plikten til å oversette etter lovforslaget § 9 fjerde ledd først inntrer når andre offentlige mekanismer, eksempelvis det offentliges plikt til å bruke tolk etter tolkeloven § 6 eller en rett til fri rettshjelp, ikke i tilstrekkelig grad gjør at private parter kan ivareta sine interesser.

Det er naturlig å vurdere om oversettelse er nødvendig i lys av det tilsvarende vilkåret i tolkeloven § 6. Det heter i forarbeidene til bestemmelsen at terskelen for at det skal foreligge en plikt til å bruke tolk er høy og vil i hovedsak inntre i saker som har stor betydning for den enkeltes rettigheter og plikter, se Prop. 156 L (2020–2021) punkt 5.1.4.3. Videre følger det av samme punkt at plikten til å bruke tolk typisk vil inntre i prosesser som leder frem til avgjørelser av inngripende karakter, situasjoner der det formidles viktig informasjon til eller fra enkeltpersoner og andre saker med stor betydning for den enkelte. Etter departementets syn vil terskelen for at det skal foreligge en plikt til å oversette i utgangspunktet være enda høyere. I mange tilfeller vil tolketjenester være tilstrekkelig til å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. At en part mottar tolketjenester i forbindelse med en forvaltningssak, utelukker på den annen side ikke at det etter omstendighetene også kan være behov for å oversette sentrale deler av dokumentene i saken.

Den konkrete sakens alvorlighet og karakter vil være sentralt i nødvendighetsvurderingen. Er oversettelse i saken uforholdsmessig kostbart eller krevende sett opp mot sakens betydning for den enkelte, vil det kunne gå ut over organets evne til å sikre hensynet til rettssikkerhet eller til å yte forsvarlig hjelp og tjenester i andre saker. Det må til en viss grad også kunne legges vekt på ressurssituasjonen mer generelt. Videre vil det kunne være av betydning hvilke teknologiske hjelpemidler forvaltningsorganet har tilgang til, og hvilke muligheter organet har til å kvalitetssikre eventuelle oversettelser.

Dagens teknologiske løsninger innebærer at mange privatpersoner nå også har lett tilgang til gratis, nettbaserte oversettelsestjenester. Enkelte parter vil videre kunne få oversettelsesbistand fra venner, familie eller et frivilligdrevet tilbud. Disse alternativene kan imidlertid være avhengig av at parten avgir personopplysninger og eventuelt taushetsbelagt informasjon til en tredjeperson. Kvaliteten på bistanden kan også variere. Departementet mener at det offentlige står nærmest til å velge og anvende oversettelsestjenester som er av høy kvalitet og tilstrekkelig sikre. Dersom det i fremtiden utvikles oversettelsestjenester som er tilgjengelige for private og som sikrer personvernet i tilstrekkelig grad, vil det kunne være relevant i vurderingen av om forvaltningsorganet må sørge for oversettelse eller om oversettelse kan overlates til parten selv.

Departementet viser til Bergen kommunes forslag om at en plikt til å oversette bør foranlediges av en anmodning fra parten. Et slikt vilkår kan bidra til å sikre at oversettelsesressurser brukes målrettet i saker der parten tar sikte på å bruke oversettelsen aktivt. Samtidig forutsetter det at forvaltningen etterlever sin veiledningsplikt ved å gi tilstrekkelig informasjon om en eventuell oversettelsesplikt hos forvaltningen. Enkelte med behov for oversettelse vil kunne gå glipp av informasjon fordi de ikke er i stand til å fremsette en anmodning. I tillegg kan innføringen av et slikt vilkår i praksis føre til at retten til oversettelse oppfattes som videre enn den i realiteten er. Departementet foreslår derfor ikke at oversettelsesplikten skal betinges av en anmodning fra parten. Et uttalt ønske om oversetting fra en part vil imidlertid kunne inngå i den samlede vurderingen av om oversettelse er nødvendig.

Flere instanser ber departementet klargjøre omfanget av oversettelsesplikten. Utvalget foreslår at forvaltningsorganet ikke skal ha plikt til å oversette alle dokumenter i saken eller dokumentene i sin helhet, men at plikten bare gjelder vedtaket og andre sentrale dokumenter, og som hovedregel bare konklusjonen og de viktigste eller avgjørende faktiske og rettslige argumentene. Departementet foreslår at dette kommer klarere til uttrykk i lovteksten. Oversettelsen må i alle tilfeller tilpasses sakens art og alvor.

Flere høringsinstanser støtter utvalgets forslag om å ta imot henvendelser på nordiske språk og om nødvendig bruke tolk eller oversetter for å behandle disse, i tråd med den nordiske språkkonvensjonen. Departementet mener at innholdet i denne bestemmelsen hører bedre hjemme i språklova, og viser til at det i språklova § 8 allerede finnes en bestemmelse om forvaltningens bruk av skandinaviske språk. En eventuell utvidelse av denne plikten til å omfatte flere nordiske språk faller utenfor rammene av denne proposisjonen.

Ved saker om administrative sanksjoner kan en rett på tolk eller oversettelsestjenester etter omstendighetene i tillegg følge av EMK artikkel 6.

Se lovforslaget § 9 fjerde ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

9.5 Partsbegrepet

9.5.1 Gjeldende rett

En part er etter forvaltningsloven en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder», jf. § 2 første ledd bokstav e. Lovens partsbegrep omfatter både fysiske og juridiske personer. Offentlige organer som er involvert i saksbehandlingen regnes ikke som parter, med unntak av tilfeller der et forvaltningsorgan har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha, og derfor må likestilles med private rettssubjekter etter gjeldende § 2 fjerde ledd.

Loven oppstiller to alternative vilkår for å være part. For det første regnes en «person som en avgjørelse retter seg mot» som part. Dette er i hovedsak en formell avgrensning som omfatter adressaten for vedtaket. Den som et vedtak kan bli rettet mot i en igangsatt sak, omfattes også av vilkåret, også når det enda er ukjent hva avgjørelsen vil gå ut på, eller om det vil bli fattet vedtak.

For det andre regnes også den som «saken ellers direkte gjelder», som part. Denne materielle avgrensningen omfatter flere enn de som avgjørelsen retter seg mot, men færre enn de som har «rettslig klageinteresse» i saken etter forvaltningsloven § 28 første ledd. Den nærmere avgrensning av hvem en sak «ellers direkte gjelder», avgjøres på bakgrunn av en konkret vurdering hvor blant annet vedtakets art og formål, mulige rettslige og faktiske virkninger av vedtaket og praksis på det aktuelle rettsområdet spiller inn. Vesentlige faktiske følger kan gi grunnlag for partsrettigheter etter en helhetsvurdering av blant annet styrken av interessene i saken, hvor direkte og umiddelbart avgjørelsen angår en person, og i hvilken utstrekning personen må sies å stå i en særstilling i forhold til andre som måtte bli berørt av avgjørelsen.

Som regel vil de som søker om samme begrensede gode (stilling, ytelse eller konsesjon), og som da i realiteten står i et konkurranseforhold til hverandre, bli regnet som parter i samme sak. Unntak fra dette utgangspunktet fremgår av enkelte særbestemmelser, se for eksempel arbeidsmarkedsloven § 16 første ledd og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7 tredje ledd.

Mindreårige som oppfyller vilkårene for partsstilling, vil være part i forvaltningssaken. Mindreårige kan imidlertid ikke selv foreta rettslige handlinger med mindre noe annet er særlig bestemt, jf. vergemålsloven § 9. Se punkt 17.4 om barns prosessuelle rettigheter.

Etter gjeldende rett får ikke organisasjoner partsstilling med mindre saken er rettet mot organisasjonen selv, heller ikke når vedtakets innhold berører organisasjonens formål.

9.5.2 Utvalgets forslag

9.5.2.1 Utvalgets forslag til partsbegrep

Etter Forvaltningslovutvalgets syn bør den som et enkeltvedtak eller annen individuell avgjørelse kan rette seg mot, fortsatt regnes som part i saken, se utredningen punkt 13.6. Også de som kan få sin rettsstilling berørt av en mulig avgjørelse i en sak, bør regnes som part.

Utvalget foreslår videre at den som et enkeltvedtak eller annen individuell avgjørelse «kan innebære vesentlige ulemper eller skadevirkninger for», også skal regnes som part. Utvalget mener at det fortsatt bør være en relativt høy terskel for å gi partsstilling til den som kun indirekte og rent faktisk blir berørt av et vedtak. Det må normalt dreie seg om en alvorlig skade eller ulempe av individuell karakter. Selv om faktiske følger ikke når opp til denne terskelen, vil forvaltningens utredningsplikt gjelde, også overfor andre enn sakens parter. De som ikke har partsrettigheter er ikke avskåret fra å uttale seg i en forvaltningssak. De fleste som er tilstrekkelig berørt, vil kunne ivareta sine rettigheter gjennom klageretten.

Utvalget påpeker at det kan tenkes tilfeller hvor en person søker om en ytelse eller stilling som det er klart at vedkommende ikke vil få, kun for å få partsrettigheter, og særlig innsynsrett. Da det vil være vanskelig å avgjøre om det er tale om en «reell» søker eller ikke, mener utvalget at det ikke bør gjøres noen formelle unntak for slike mulige omgåelsestilfeller. Utvalget antar at det fortsatt vil være rom for å fastsette særlige regler for å unngå at individer uten et reelt behov for sensitive opplysninger får partsinnsyn.

Utvalget foreslår at når flere søker om samme gode (stilling, ytelse eller konsesjon) eller konkurrerer om tildeling fra en begrenset ressurs, eller når det for en avgjørelse på annen måte er flere alternativer som berører forskjellige personer, bør alle regnes som parter når saksbehandlingen og avgjørelsen skjer samtidig for de involverte. På enkelte områder vil det imidlertid kunne være behov for å fastsette i særlovgivningen at den enkelte kun er part i tilknytning til den avgjørelsen som direkte angår ham eller henne. Når søknader behandles suksessivt, bør ikke mulige senere søkere få partsstilling når det treffes avgjørelse overfor en tidligere søker, selv om avgjørelsen kan utelukke muligheten for å nå frem med den senere søknaden.

9.5.2.2 Partsstilling på særlig grunnlag

Utvalget vurderer om organisasjoner som ivaretar interesser til en større eller mindre gruppe personer eller bredere samfunnsinteresser, bør kunne regnes som part i saker som direkte gjelder medlemmene eller samfunnsinteressene, uten at saken gjelder organisasjonen selv. Utvalget finner at organisasjoner ikke bør få en alminnelig partsstilling i saker som ikke gjelder organisasjonen selv. Det legges særlig vekt på at slik partsstilling vil kunne reise vanskelige avgrensningsspørsmål. På rettsområder hvor det foreligger et særlig behov for å gi organisasjoner partsstilling eller særskilte partsrettigheter, vil dette behovet fortsatt kunne ivaretas gjennom særlovgivningen.

Det hender at noen tar initiativ til en sak der et forvaltningsorgan eventuelt fatter vedtak av eget tiltak. Utvalget finner at initiativtakeren i disse tilfellene ikke bør få partsstilling etter forvaltningsloven som følge av dennes interesse for saken eller rollen ved sakens oppstart.

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at forvaltningsorganer vil være part i en sak når de har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha.

9.5.3 Høringsinstansenes syn

9.5.3.1 Generelt om partsbegrepet

Høringsinstansene er delte i synet på utvalgets forslag til definisjon av part. Et flertall av instansene som har uttalt seg, er positive til utvalgets forslag. Det vises blant annet til at forslaget til ny legaldefinisjon er tydelig, presis og vil være lettere for borgere og forvaltningen å anvende enn definisjonen som fremgår av gjeldende forvaltningslov. Blant annet uttaler Barneombudet:

«[Det] har vært en del usikkerhet knyttet til [partsbegrepet] som har ført til at personer som skulle hatt partsrettigheter ikke har fått det, og at de derfor ikke har fått muligheten til å ivareta sine rettigheter i førsteinstansens saksbehandling. Dette kan ha gått ut over deres rettssikkerhet og hatt betydning for avgjørelsenes innhold. Vi er derfor positive til at utvalget foreslår en ny legaldefinisjon av partsbegrepet.»

Barneombudet og flere fylkesmannsembeter støtter at definisjonen skiller mellom partsrettigheter på ulike grunnlag. Forsvarsdepartementet, Barneombudet og Utdanningsdirektoratet er videre enige med utvalget i at det fortsatt bør være en høy terskel for partsstilling for den som faktisk eller indirekte berøres av et vedtak. Utdanningsdirektoratet mener det er positivt at forslaget synliggjør at partsstatus også kan være aktuelt før en avgjørelse er fattet. Fylkesmannen i Rogaland mener at det bør fremgå av bestemmelsen når i saksbehandlingsprosessen en part får partsrettigheter.

Flere høringsinstanser, herunder Forsvarsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Barneombudet, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Kriminalomsorgen region øst, Politidirektoratet, Utdanningsdirektoratet og Oslo kommune mener det er svakheter ved utvalgets forslag til ordlyd. Flere av disse instansene mener at det er uklart hvordan kriteriet «kan innebære vesentlige ulemper eller skadevirkninger for» skal forstås. Både Kriminalomsorgen region øst og Politidirektoratet påpeker at forslaget kan åpne for at mange personer med tilknytning til en sak vil kunne få partsstatus. Disse instansene mener at formuleringen vil innebære en utvidelse av kretsen som får partsstatus sammenlignet med dagens regler, og viser til konkrete eksempler fra henholdsvis straffegjennomføringsrett og førerrett.

Kriminalomsorgen region øst uttaler at forslaget vil kunne medføre at andre enn domfelte, for eksempel besøkende eller pårørende, vil kunne anses som part i henholdsvis besøkssaker eller saker om velferdspermisjon eller soningsavbrudd etter straffegjennomføringsloven, da en avgjørelse kan innebære vesentlige ulemper eller skadevirkninger for disse. Kriminalomsorgen region øst bemerker at en slik utvidelse kan være utfordrende opp mot forvaltningens taushetsplikt.

UNE mener en eventuell utvidelse av partsbegrepet er unødvendig, da den berørtes rettigheter kan ivaretas ved andre forvaltningsrettslige mekanismer. UNE uttaler:

«Spørsmålet om faktiske følger av en mulig avgjørelse bør tilsi partsstilling, reguleres i dagens forvaltningslov med kriteriet ‘saken ellers direkte gjelder’. Utvalgets forslag går altså lenger. Dette er etter vårt syn problematisk. Enkelte saker har en så personlig karakter at det ikke er naturlig å gi andre partsrettigheter, selv om avgjørelsen faktisk kan ha mye å si for dem. […]

Hensynet til andre som blir berørt, vil ofte kunne tilgodeses på annen måte enn ved å gi dem partsstilling. Forvaltningens veiledningsplikt gjelder f.eks. også overfor andre interesserte. Utredningsplikten – og plikt til å ta hensyn til andre interesser enn partens – er ikke avhengig av om vedkommende berørte har partsstilling. Dette er etter vårt syn en bedre egnet metode hvis man ønsker å sikre interesser til andre enn tradisjonelle parter. Andre berørte kan dessuten ha rettslig klageinteresse og bli part i klagesaken, men uten innsyn i den forutgående behandlingen.»

UNE og Oslo kommune viser til at tersklene for å få klagerett og terskelen for å få partsrettigheter etter utvalgets forslag fremstår nokså like, og at skillet mellom klageretten og partsbegrepet bør tydeliggjøres. Brønnøysundregistrene og Oslo kommune uttaler videre at partsstilling bør begrenses til de som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, som etter dagens lov.

Flere instanser har innspill som gjelder barns partsrettigheter. Det vises til punkt 17.4 for en nærmere omtale av disse spørsmålene.

9.5.3.2 Partsstilling på særlig grunnlag

Forsvarsdepartementet, Akademikerne og flere friluftsorganisasjoner har kommentert utvalgets vurdering om organisasjoners partsstatus. Forsvarsdepartementet støtter utvalgets vurdering om at organisasjoner ikke bør innvilges partsstilling på generelt grunnlag, da dette vil kunne medføre et behov for vanskelige grensedragninger. Akademikerne mener at det kan oppstå tilfeller der en organisasjon har en legitim interesse av å ha partsstilling, uten at dette nødvendigvis er tenkt på i de enkelte saksbehandlingsskritt eller i særlovgivningen. Organisasjonen uttaler:

«I slike tilfeller mener Akademikerne det er behov for at organisasjonen kan be om inntreden som part i den enkelte sak […] Akademikerne mener fordelene ved en slik adgang er mer tungtveiende enn ulempene. En løsning med å åpne opp for partsstilling for organisasjoner som ber om det, vil også gjenspeile organisasjoners adgang til partshjelp i sivilprosessen i en rettslig tvist for øvrig.»

Den Norske Turistforening, Friluftsrådenes Landsforbund, Naturvernforbundet, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Friluftsliv og Sabima har i en felles høringsuttalelse foreslått at forvaltningsloven presiserer at organisasjoner som ivaretar allmenne interesser, skal anses som part når allmenne interesser innenfor organisasjonens interessefelt blir berørt av vedtaket.

Ingen høringsinstanser har merknader til utvalgets forslag om at initiativtakere i utgangspunktet ikke bør få partsrettigheter som følge av deres rolle ved sakens oppstart.

Fylkesmannen i Troms og Finnmark og Fylkesmannen i Vestland, med tilslutning av Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, støtter utvalgets forslag om at forvaltningsorganers særskilte partsstatus eventuelt må forankres i særlovgivningen. Akademikerne mener forvaltningsorganer bør ha mulighet til å be om inntreden som part i den enkelte saken.

9.5.4 Departementets vurderinger

9.5.4.1 Generelt om partsbegrepet

Departementet er enig med utvalget i at partsbegrepet bør videreføres i den nye loven. Partsbegrepet er nyttig som betegnelse for de som har en særlig tilknytning til saken og rettigheter i saksbehandlingen. Begrepet er godt innarbeidet i forvaltningen. Også høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter en slik videreføring.

Når det gjelder utformingen av definisjonen, har utvalget foreslått å videreføre innholdet i gjeldende rett ved å oppstille tre alternative vilkår for partsstatus. Formålet med forslaget er en mer brukervennlig og pedagogisk utforming.

Departementet er enig i at den en avgjørelse retter seg mot skal anses som part, som i dag. Departementet er videre enig med utvalget i at partsbegrepet bør omfatte flere enn de som et vedtak «retter seg mot». Departementet er imidlertid i tvil om utvalgets forslag vil føre til en forenkling og klargjøring av rettstilstanden. Utvalgets forslag skiller mellom den en avgjørelse «kan rette seg mot», den som «kan få sine rettigheter eller plikter endret» som følge av avgjørelsen og den avgjørelsen kan innebære «vesentlige ulemper eller skadevirkninger for». Departementet er tvilende til behovet for og nytten av et slikt skille mellom tre ulike grunnlag, som antakelig vil være til dels overlappende. Flere høringsinstanser har uttalt at forslaget på enkelte punkter er uklart, og at det vil kunne føre til en utilsiktet utvidelse av partsbegrepet.

Høringsinstansene har særlig vist til at forslaget om at den avgjørelsen «kan innebære vesentlige ulemper eller skadevirkninger for» skal være part, kan omfatte en for vid krets. Departementet er enig i at det kan være en viss risiko for dette. Terskelen for å innvilge partsstilling for den som faktisk eller indirekte berøres av et vedtak, bør være relativt høy. Også utvalget har lagt dette til grunn. Selv om den foreslåtte regelen innebærer en relativt høy terskel og vil være fleksibel, vil ordlyden utvalget har foreslått antakelig i mindre grad åpne for tilpasninger til forskjellige saksområder enn formuleringen i gjeldende rett.

Det er utfordrende å trekke opp en klar definisjon av partsbegrepet som treffer i hele forvaltningen. Den gjeldende definisjonen har stått uendret siden forvaltningslovens vedtakelse i 1967. Bestemmelsens materielle partsbegrep – at den «saken ellers direkte gjelder» er part – har karakter av en rettslig standard som kan tilpasses forskjellige rettsområder og holde takt med samfunnsutviklingen. Over tid har forvaltnings- og rettspraksis bidratt til å klargjøre kretsen som omfattes. Departementet har falt ned på at den gjeldende formuleringen bør videreføres i ny lov. Samtidig peker utvalgets formulering på momenter som ofte vil være relevante i denne vurderingen. For å gi noe mer veiledning foreslår departementet derfor å ta inn et tillegg i lovteksten som gir enkelte retningslinjer for vurderingen av hvem en sak «direkte gjelder». Det foreslås lovfestet at blant annet avgjørelsens karakter og hvilke rettslige eller vesentlig faktiske virkninger avgjørelsen kan få, vil være relevante momenter i vurderingen. Disse momentene er ikke ment å være uttømmende.

Se lovforslaget § 7 tredje ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

9.5.4.2 Partsrettigheter på særlig grunnlag

Departementet er enig med utvalget i at forvaltningsloven ikke på generelt grunnlag bør åpne for at organisasjoner får partsstatus i saker som berører organisasjonens virkeområde eller formål. En slik utvidelse av partsbegrepet vil kunne skape vanskelige avgrensningsspørsmål og dermed føre til at saksbehandlingen trekker ut i tid. Departementet kan ikke se at disse ulempene vil veies opp av eventuelle gevinster ved å åpne for at flere organisasjoner får partsstilling. Det understrekes at partsstilling eller enkelte partsrettigheter for organisasjoner kan lovfestes på rettsområder hvor det anses nødvendig, og at organisasjoners klagerett foreslås videreført og tydeliggjort i lovforslaget § 61.

Departementet er videre enig med utvalget i at initiativtakere i en sak hvor forvaltningen eventuelt fatter vedtak av eget tiltak, ikke bør få partsstilling som følge av deres rolle ved sakens oppstart eller interesse for saken. Der initiativtakere har et reelt behov for partsrettigheter, vil partsstatus etter omstendighetene kunne følge av lovforslaget § 7 tredje ledd.

Departementet slutter seg også til forslaget om å videreføre forvaltningsorganers rett til partsstilling når organet kan bli berørt av en avgjørelse på samme måte som en privat part ville bli berørt.

Se lovforslaget § 7 tredje og fjerde ledd og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

9.6 Retten til å la seg bistå av fullmektig

9.6.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 12 første ledd slår fast at «[e]n part har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen».

Fullmektigen må være en «myndig person eller en organisasjon som vedkommende er medlem av». Førstnevnte alternativ innebærer at fullmektigen må være over 18 år og ha rettslig handleevne, se vergemålsloven § 2 tredje ledd. Sistnevnte alternativ krever etter ordlyden kun at «vedkommende er medlem av» organisasjonen som opptrer som fullmektig. I særmerknaden til § 2 i Ot.prp. nr. 38 (1964–65) punkt IV fremgår det at formålet med bestemmelsen er å sikre «at tjenestemannsorganisasjoner og andre organisasjoner også ellers får høve til å opptre som fullmektig for sine medlemmer når saken faglig sett berører organisasjonens oppgaver».

Frem til 1. januar 2025 fulgte det videre av andre ledd at forvaltningsorganet kunne tilbakevise den som uten å være advokat, søker erverv ved å opptre for andre i forvaltningssaker, med mindre personen hadde rett til å yte rettshjelp etter dagjeldende domstolloven § 218. Bestemmelsen ble opphevet ved ikrafttredelsen av den nye advokatloven.

Tjenestepersoner som er tilsatt ved et forvaltningsorgan innenfor det forvaltningsområdet som saken hører under, kan ikke opptre som fullmektig, jf. forvaltningsloven § 12 andre ledd andre punktum. Begrensningen er begrunnet i hensynet til å sikre tilliten til myndighetenes objektivitet.

Etter § 12 tredje ledd kan alle henvendelser i en sak gjøres ved fullmektig, og parten har rett til å ha med seg fullmektig i møter med forvaltningsorganet. Organet skal rette alle meddelelser og henvendelser til partens fullmektig når forholdet dekkes av fullmakten. Parten skal underrettes direkte når «det finnes hensiktsmessig», eller om parten krever «å bli underrettet ved siden av eller i stedet for fullmektigen».

Fullmektiger som ikke er advokater, skal legge frem skriftlig fullmakt, jf. § 12 fjerde ledd første punktum. Når «forvaltningsorganet finner grunn til å kreve det», plikter også advokater å fremlegge skriftlig fullmakt, jf. fjerde ledd andre punktum.

9.6.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår regler om bruk av fullmektig i utkastet § 19. Reglene er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, men med enkelte endringer.

Utvalget foreslår å slå fast at enhver har rett til å la seg bistå av en fullmektig under saksbehandlingen, ikke bare parter. Utvalget foreslår videre å presisere at forvaltningsorganet kan tillate bruk av flere fullmektiger i en sak. Utgangspunktet etter utvalgets forslag er med det at forvaltningsorganet bare trenger å forholde seg til én fullmektig i saken.

Utvalget foreslår at fullmektigen skal være en «myndig person som ikke er uskikket for oppdraget». Vilkåret om at fullmektigen ikke skal være uskikket er nytt sammenlignet med gjeldende rett. Utvalget forutsetter at det skal foretas en konkret vurdering av om fullmektigen er uskikket, for eksempel dersom det er grunn til å mistenke at taushetsbelagte opplysninger vil komme på avveie eller at fullmektigen motarbeider partens sak, og understreker at adgangen til å tilbakevise en fullmektig på dette grunnlaget må brukes med forsiktighet.

Utvalget foreslår ikke å videreføre adgangen for en organisasjon til å opptre som fullmektig. Utvalget uttaler at det er enklere å bedømme om en fullmektig er uskikket og å håndheve eventuelle brudd på taushetsplikten, overfor en fysisk person. Forbudet mot at tjenestepersoner ved forvaltningsorganer innenfor det forvaltningsområdet saken hører under, opptrer som fullmektig, videreføres heller ikke i utvalgets forslag. Utvalget påpeker at «[h]vis det er svært nær tilknytning mellom […] fullmektigen og forvaltningsorganet som skal behandle saken, kan det etter omstendighetene være aktuelt å tilbakevise personen som uskikket», i tillegg til at reglene om habilitet kan få anvendelse.

Utvalget foreslår i det vesentlige å videreføre reglene om skriftlig fullmakt og reglene om hvem som er adressat for forvaltningens henvendelser når parten er representert ved fullmektig.

9.6.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinnspill til utvalgets forslag til bestemmelse om rett til å bruke fullmektig. Høringsinstansene som har uttalt seg, har først og fremst merknader til den konkrete utformingen av bestemmelsen.

Bufdir og Kriminalomsorgsdirektoratet har innvendinger til utformingen av regelen om forvaltningsorganets adgang til å tillate bruk av flere fullmektiger i en sak. Begge høringsinstansene fremhever at terskelen for å gi tillatelse bør fremkomme av bestemmelsens ordlyd. Bufdir foreslår at det skal fremgå at forvaltningsorganet «unntaksvis» kan tillate flere fullmektiger. Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler:

«I merknadene til bestemmelsen fremgår at tillatelse til bruk av flere fullmektiger kan være aktuelt der saken er særlig tung eller omfattende. I kriminalomsorgen erfarer vi ikke sjelden at domfelte opptrer med flere fullmektiger, også i enkle og oversiktlige sak. Domfelte har ofte en forventning om at kriminalomsorgen både kan og bør tillate bruk av flere fullmektiger i en sak, og enkelte saksbehandler opplever at det kan være ‘vanskelig’ å begrunne et avslag. KDI mener at det er pedagogisk om utvalgets betraktninger om terskelen for å gi tillatelse i større grad kommer til syne i lovens ordlyd, eksempelvis ved at det uttrykkelig fremgår at forvaltningsorganet i særlige tilfeller kan tillate bruk av flere fullmektiger i samme sak.»

Bufdir påpeker også at det bør fremgå av ordlyden at forvaltningen kan tillate bruk av flere fullmektiger i bare deler av saksforberedelsen, dersom det er tilfellet.

Skattedirektoratet og UDI mener reglene om at en organisasjon kan opptre som fullmektig, som utvalget har foreslått fjernet, bør videreføres. Skattedirektoratet trekker frem at «der fullmakten gis til en organisasjon/juridisk person, vil det gjøre det betydelig enklere å tilrettelegge for elektroniske fullmaktsløsninger». Direktoratet viser også til at skatteforvaltningsloven åpner for at organisasjoner og andre juridiske personer kan opptre som fullmektig og fremhever at dette blant annet er svært praktisk for:

«[…] elektroniske fullmaktsløsninger slik som Samtykkebasert lånesøknad. Her gir lånetaker banken fullmakt til å innhente de aktuelle opplysningene som er relevante i en lånesøknad fra Skatteetaten. I slike tilfeller fremstår det som lite praktisk å gi en konkret ansatt i banken fullmakt til innhentingen. Tilsvarende vil gjelde for andre innhentingsløsninger som etableres, slik som eBevis.»

UDI påpeker at

«[I] tråd med vår praksis etter utlendingsloven, så kan en arbeidsgiver fremme søknad om oppholdstillatelse som faglært på vegne av arbeidstakere og deres familiemedlemmer med fullmakt. Arbeidsgiveren bruker ofte et firma (juridisk person) som fullmektig, f.eks. relokaliseringsfirmaer eller advokatfirmaer. Vi mener forvaltningsloven § 12 bør videreføres, slik at også juridiske personer kan opptre som fullmektig.»

Forsvarsdepartementet og Universitetet i Sørøst-Norge etterlyser en spesifisering av kravet til at fullmektigen «ikke er uskikket for oppdraget» i forslagets andre ledd. Forsvarsdepartementet skriver:

«[…] det bør komme tydeligere frem hvordan en fullmektig sin skikkethet skal vurderes. Spesialmerknadene til bestemmelsen gir ikke her tilstrekkelig veiledning og det bør fremgå hvordan organet skal behandle slike saker, herunder om organet eksempelvis kan treffe en prosessledende beslutning hvor organet ikke må forholde seg til fullmektigen.»

Universitetet i Sørøst-Norge setter spørsmålstegn ved hvilke krav som må stilles til beslutningsgrunnlaget, herunder om det er tilstrekkelig at forvaltningen tilbakeviser en fullmektig «basert på antagelser». Universitetet fremhever også at det bør presiseres at det er forvaltningen som kan tilbakevise en fullmektig som uskikket.

UDI trekker frem at det vil være tilfeller der det er praktisk at forvaltningsorganet kan anse en fullmakt som opphørt:

«I saker om familieinnvandring vil det ofte være slik at det er søkerens familiemedlem (referansepersonen) i Norge som er partens fullmektig. I noen saker ser vi at søkeren og referansepersonen ikke har sammenfallende interesser. Det typiske eksemplet er saker der søkeren er referansepersonens ektefelle, og det fremstår som at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje. I slike tilfeller anser vi fullmakten som er gitt av søkeren til referansepersonen for å ikke lenger være gyldig. Dette begrunner vi med at det er en reell risiko for at fullmakten ikke er avgitt frivillig, og at det er en reell risiko for at fullmaktshaveren legger vekt på sine egne og ikke søkerens interesser. Videre vil søkeren og referansepersonen ikke alltid i slike saker fritt kunne gi opplysninger om interessemotsetning til utlendingsmyndighetene uten fare for represalier.

Vi ber departementet vurdere å regulere bestemmelsen om fullmektig slik at et forvaltningsorgan kan anse en fullmakt som opphørt, dersom det kommer frem opplysninger som tilsier at det er en fare for parten og fullmektigen har motstridende interesser. Våre saker illustrerer at terskelen for å anse en fullmakt som opphørt ikke bør være altfor høy».

NAV er kritiske til utvalgets forslag om å fjerne regelen om at offentlige tjenestepersoner ikke kan opptre som fullmektig innenfor sitt forvaltningsområde. NAV mener regelen bør videreføres:

«Dette fordi den motvirker inntrykk av forskjellsbehandling og dermed sikrer tillit til forvaltningen. Bestemmelsen er også godt innarbeidet og enkel å praktisere. Dessuten legitimerer den at ansatte i forvaltningen kan si nei til å opptre som fullmektiger på sine områder.»

UDI fremhever at bestemmelsen bør utformes teknologinøytralt, og foreslår at «skriftlig» fullmakt erstattes eller suppleres med «etterprøvbar signering» eller lignende. Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag og Fylkesmannen i Vestland fremhever at digitale løsninger må legge til rette for at fullmektiger kan opptre på andres vegne.

9.6.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre en rett til å la seg bistå av en fullmektig i saksbehandlingen. Departementet foreslår også å følge opp forslaget om å presisere at forvaltningsorganet kan tillate bruk av flere fullmektiger i en sak. Flere høringsinstanser påpeker at terskelen for å gi slik tillatelse bør komme til uttrykk i lovteksten, og departementet er enig i at det er grunn til å presisere at tillatelse kan gis «i særlige tilfeller». Utgangspunktet bør etter departementets syn være at forvaltningsorganet kun behøver å forholde seg til én fullmektig, men at flere fullmektiger unntaksvis kan tillates. Tillatelse kan for eksempel gis i saker som er spesielt tunge eller omfattende, eller der fullmaktsgiveren av andre grunner har særlige behov som tilsier at vedkommende bør få adgang til å la seg bistå av flere fullmektiger.

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om å fjerne regelen om at organisasjoner kan opptre som fullmektig. Departementet antar at det vil være praktisk på flere saksområder at en part ønsker å bruke for eksempel en interesseorganisasjon eller en fagforening som fullmektig, og mener at det fortsatt bør være adgang til dette.

Departementet har blitt oppmerksom på at det tilsynelatende er en utbredt praksis at også rettshjelpsorganisasjoner som Jussbuss, Jurk, Jussformidlingen i Bergen, Jusshjelpa i Nord-Norge, Gatejuristen og NOAS gis anledning til å opptre som fullmektig som organisasjon. Disse organisasjonene er ikke medlemsbaserte, og denne praksisen er derfor ikke i samsvar med lovens ordlyd. Særlig de studentbaserte rettshjelpsorganisasjonene har imidlertid en hyppig utskifting av medarbeidere, som vil kunne gjøre det krevende å sørge for oppdaterte fullmakter til enhver tid. I enkelte av sakstypene som disse organisasjonene typisk jobber med, vil det også kunne være krevende å oppnå rask kontakt med parten for å få endret en fullmakt ved behov.

Spørsmålet er ikke blitt belyst i høringen. De ideelle rettshjelpsorganisasjonene driver et viktig arbeid for utsatte grupper, og departementet mener derfor at forvaltningslovens regler bør utformes på en måte som gjør det praktisk mulig for disse organisasjonene å utføre sine oppgaver. Samtidig er det ikke ønskelig å åpne generelt for at alle juridiske personer skal kunne opptre som fullmektig. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at kravet om at parten må være medlem av organisasjonen tas ut, slik at bestemmelsen åpner for organisasjoner kan være fullmektiger dersom saksforholdet ligger innenfor organisasjonens formål og virkeområde. Dette er ment å omfatte de ideelle rettshjelpsorganisasjonene i tillegg til fagforeninger og interesseorganisasjoner som allerede er omfattet av bestemmelsen. Som etter gjeldende rett skal bestemmelsen ikke åpne for at selskaper mv., for eksempel partens arbeidsgiver, skal kunne være fullmektig. Til Skattedirektoratets innspill om at alle juridiske personer bør kunne være fullmektig, bemerker departementet at eksemplene Skattedirektoratet har vist til om bankers innhenting av skatteopplysninger i forbindelse med lånesøknader eller oppdragsgiveres innhenting av opplysninger i eBevis, ikke vil være fullmaktsforhold som er regulert av forvaltningsloven. I disse tilfellene opptrer ikke banken eller oppdragsgiveren som lånesøkerens eller leverandørens fullmektig i en forvaltningssak, og forvaltningslovens regler om fullmektig kommer derfor ikke til anvendelse.

Departementet har vurdert om loven bør stille krav om at det ved bruk av organisasjoner som fullmektig oppgis én eller flere bestemte fysiske personer som har ansvar for fullmaktsforholdet i organisasjonen. Et slikt krav vil kunne motvirke at taushetsbelagt informasjon gjøres tilgjengelig for et stort antall personer i organisasjonen. Departementet mener derfor at det som hovedregel bør oppgis en fysisk person som ansvarlig for saken. De grunnene som tilsier at organisasjoner i visse tilfeller gis anledning til å opptre som fullmektig, tilsier imidlertid etter departementets syn også at dette, som etter gjeldende rett, ikke bør oppstilles som et generelt krav i loven.

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at vilkåret om at fullmektigen ikke kan være «uskikket for oppdraget» er uklart og bør presiseres. Gjeldende rett åpner ikke for å avvise en fullmektig på et slikt grunnlag, og etter departementets syn bør den klare hovedregelen være at forvaltningsorganet ikke kan avvise en fullmektig som fullmaktsgiver selv ønsker å la seg bistå av. Departementet er i tvil om det i det hele tatt er behov for en slik bestemmelse. I lys av høringsinnspillene foreslår departementet at avvisningsadgangen presiseres gjennom en opplisting av tilfeller der avvisning kan være aktuelt. Etter departementets syn kan det være særlig grunn til å avvise en fullmektig i tilfeller der det er grunn til å frykte at fullmektigen vil spre taushetsbelagte opplysninger, og i tilfeller der fullmektigen motarbeider fullmaktsgivers sak i strid med fullmaktsgivers ønsker. I slike tilfeller taler hensynet til sakens involverte for at fullmektigen avvises. I tillegg foreslår departementet at bestemmelsen åpner for at forvaltningen kan avvise en fullmektig dersom fullmektigen på andre måter viser seg uskikket for oppdraget. Departementet understreker at bestemmelsen er ment som en snever sikkerhetsventil og bør brukes med varsomhet. Dersom det er behov for en videre adgang til å avvise en fullmektig på særskilte saksområder, bør det vurderes å regulere dette i særlovgivningen.

Departementet legger til grunn at en advokat alltid må anses å være skikket til å opptre som fullmektig. Advokatloven har egne regler som regulerer hvem som utøve advokatvirksomhet, herunder regler om tilbakekall av advokatbevilling.

Departementet mener at forbudet mot at tjenestepersoner opptrer som fullmektig når de er ansatt ved et forvaltningsorgan innenfor det forvaltningsområde som saken hører under, bør videreføres. Etter departementets syn kan regelen gjøre det enklere for tjenestepersoner å si nei til å påta seg et slikt oppdrag, i tillegg til at regelen skaper tillit til forvaltningens nøytralitet. Etter departementets syn er dette en annen type vurdering enn om fullmektigen er «uskikket», og departementet foreslår derfor ikke å følge opp utvalgets forslag om at fullmektigen kan avvises som uskikket dersom det er en svært nær tilknytning mellom fullmektigen og forvaltningsorganet som skal behandle saken.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag når det gjelder reglene om fremlegging av skriftlig fullmakt og om hvem forvaltningsorganet skal henvende seg til når parten er representert av fullmektig.

Se lovforslaget § 18 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

9.7 Saksbehandlingstid

9.7.1 Saksbehandlingstidens lengde

9.7.1.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven inneholder ingen bestemmelser som fastsetter en bestemt frist for saksbehandlingen. Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold». Regelen gjelder som utgangspunkt for alle forvaltningssaker, men har størst betydning der det fattes enkeltvedtak.

Uttrykket «uten ugrunnet opphold» tar direkte sikte på den tiden forvaltningsorganet ikke arbeider aktivt med saken, men bestemmelsen må også forstås slik at den retter seg mot en unødvendig grundig saksbehandling. Saksbehandlingens omfang og lengde må vurderes i lys av sakens rettslig og faktiske kompleksitet, og hvor prinsipiell eller viktig saken er for de berørte eller samfunnet for øvrig. Vurderingstemaet «uten ugrunnet opphold» sikter dermed både til saksbehandlingstiden og årsaken til et eventuelt opphold.

Kravet om at en sak skal avgjøres uten ugrunnet opphold, gjør at en sak ikke kan stilles i bero uten at det er lovhjemmel for det, se for eksempel patentloven § 17 andre ledd og utlendingsloven § 33.

Etter forvaltningsloven § 11 b kan Kongen på bestemte områder fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak og gi regler om beregning av frister. Hjemmelen i § 11 b er ikke blitt brukt til å fastsette saksbehandlingsfrister, men regler om beregning av frister er gitt i forvaltningslovforskriften kapittel 9.

9.7.1.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 13.7 å videreføre et krav om at saker skal behandles «uten ugrunnet opphold». Utvalget mener det er lite hensiktsmessig å fastsette en bestemt frist som skal gjelde for alle forvaltningssaker, da en slik frist enten vil bli unødig lang, eller altfor kort til å sikre en forsvarlig utredning og behandling av mange saker. Etter utvalgets syn er derfor en skjønnsmessig regel best egnet til å ivareta målene om en effektiv og forsvarlig saksbehandling.

Videre foreslår utvalget at hjemmelen for å fastsette bestemte saksbehandlingsfrister i § 11 b ikke videreføres. Utvalget mener at fastsetting av bestemte frister bør skje i medhold av spesiallovgivningen, og ikke forvaltningsloven. Utvalget foreslår imidlertid å videreføre en forskriftshjemmel for å gi regler om beregning av frister.

9.7.1.3 Høringsinstansenes syn

Blant annet Barneombudet, Finanstilsynet, Statens sivilrettsforvaltning, Rogaland kommune, og Jussbuss stiller seg bak forslaget om å videreføre dagens generelle regel om saksbehandlingstid. Flere av disse instansene støtter også utvalgets forslag om å fjerne hjemmelen for å gi regler i forskrift om bestemte saksbehandlingsfrister.

Jussbuss ser at det er hensiktsmessig med en generell utforming av bestemmelsen. Samtidig understreker organisasjonen at det på en del områder vil være viktig med kort saksbehandlingstid, og at det ikke er holdbart med en forvaltning som lener seg på en generell ordlyd. Raskest mulig svartid bør være normen og forvaltningen bør ha insentiver for å oppfylle den.

Selv om Barneombudet støtter forslaget, ber ombudet om at departementet gir tydelige momenter til hvordan «uten ugrunnet opphold» skal forstås. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap mener at tidskravet til saksbehandlingen bør få en mer «tidsriktig ordlyd» og et klarere innhold enn dagens krav.

9.7.1.4 Departementets vurderinger

Etter departementets syn er det viktig at forvaltningsloven legger til rette for en rask og effektiv saksbehandling, samtidig som en raskest mulig saksbehandling ikke bør skje på bekostning av tilretteleggingen av et forsvarlig beslutningsgrunnlag og involvering av berørte.

I tråd med utvalgets forslag foreslår departementet å videreføre et generelt krav om at forvaltningsorganet skal behandle saken «uten ugrunnet opphold». Departementet er enig med utvalget i at det ikke er mulig å innføre en bestemt frist som skal gjelde for hele forvaltningen og i alle typer saker, og at konkrete frister ved behov må fastsettes i sektorlovgivningen.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om ikke å videreføre hjemmelen til å fastsette bestemte saksbehandlingsfrister i gjeldende forvaltningslov § 11 b første punktum. Hjemmelen er ikke blitt brukt, og departementet anser det mest hensiktsmessig at et eventuelt behov for konkrete saksbehandlingsfrister vurderes og reguleres med hjemmel i sektorlovgivningen. Departementet foreslår imidlertid å videreføre hjemmelen for å fastsette forskrifter om beregning av saksbehandlingsfrister i gjeldende § 11 b andre punktum.

Se lovforslaget § 17 første og fjerde ledd og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

9.7.2 Plikt til å opplyse om sakens fremdrift

9.7.2.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett har forvaltningen ingen alminnelig plikt til å opplyse om forventet saksbehandlingstid. Organet skal imidlertid gi et foreløpig svar til en part dersom det vil ta «uforholdsmessig lang tid» å besvare henvendelsen. Hva som er uforholdsmessig lang tid, må avgjøres i lys av sakens art og omfang, saksbehandlingstiden i tilsvarende saker og partenes forventninger. Svaret skal gis «snarest mulig», som betyr så snart organet blir klar over at saksbehandlingen vil ta uforholdsmessig lang tid. Foreløpig svar kan unnlates hvis det må anses «åpenbart unødvendig», men dette er en forholdsvis snever unntaksadgang. Svaret skal gjøre rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angi når svar kan ventes. Dersom saken gjelder et enkeltvedtak, skal det gis et slikt foreløpig svar hvis henvendelsen ikke kan besvares i løpet av én måned.

9.7.2.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 13.7.8 at forvaltningsorganet skal opplyse om sannsynlig saksbehandlingstid når det mottar en henvendelse som det har plikt til å behandle. Etter utvalgets forslag kan organet velge mellom to fremgangsmåter for å opplyse om sannsynlig saksbehandlingstid. Det ene alternativet er å gi en umiddelbar bekreftelse med informasjon om forventet saksbehandlingstid etter mottak av henvendelsen. Det andre alternativet er å gi et foreløpig svar hvis det vil gå mer enn én måned før henvendelsen vil bli besvart. Utvalget har valgt en slik løsning fordi det vil avhenge av saksområdet, sakstypen og henvendelsen hva som er mest hensiktsmessig i den konkrete saken. Plikten inntrer når det er tale om en henvendelse organet må behandle, og det kreves derfor ikke at saken resulterer i et enkeltvedtak. Siden store deler av forvaltningens saksbehandling er digital, mener utvalget at forslaget ikke vil innebære unødvendig ressursbruk.

Videre foreslår utvalget at forvaltningen skal sende melding dersom saken blir «vesentlig forsinket» ut over den saksbehandlingstiden som organet tidligere har angitt. Utvalget har ikke foreslått å lovfeste at meldingen skal opplyse om årsaken til forsinkelsen eller når svar på henvendelsen kan ventes. Utvalget har heller ikke foreslått å videreføre unntaket for tilfeller der det anses «åpenbart unødvendig» å gi melding om vesentlig forsinkelse.

9.7.2.3 Høringsinstansenes syn

Blant annet Barneombudet, Domstoladministrasjonen, Utdanningsdirektoratet,Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Bergen kommune og Norges Bondelag stiller seg bak utvalgets forslag.

Enkelte instanser har merknader til utformingen av bestemmelsen, og påpeker at den på enkelte punkter er uklar. Sivilombudsmannen skriver:

«Etter ombudsmannen syn er bestemmelsen forholdvis uklar, og trolig også egnet til å skape forvirring.

[…] Ombudsmannen forstår det slik at bestemmelsen gir anvisning på en automatisert ‘kvitteringsordning’ som ikke krever angivelse av forventet saksbehandlingstid basert på en vurdering av den individuelle saken. Det fremgår ikke klart av loven eller utredningen om det er meningen å stille andre krav til innholdet i et ‘foreløpig svar’ i b) enn i en ‘bekreftelse’ etter bokstav a). Dersom dette ikke er tilfellet, stiller ombudsmannen spørsmål ved om ikke alternativet som beskrives i b) også vil dekke alternativ a), slik at a) egentlig er overflødig. Det vil være en fordel om bestemmelsen klarere gir uttrykk for forskjellen på og hensikten med de to alternative fremgangsmåtene.»

Brønnøysundregistrene, Kystverket, Mattilsynet, Oslo kommune og Akademikerne har inngitt lignende uttalelser.

Videre stiller Sivilombudsmannen spørsmål om hvordan plikten til å sende foreløpig svar og forsinkelsesmelding skal gjennomføres ved behandlingen av klagesaker:

«Slik bestemmelsen er utformet i utvalgets forslag, synes denne plikten å påligge både underinstansen som mottar klagen, og klageinstansen når denne får klagesaken til behandling. Det er mulig dette bør vurderes nærmere i det videre arbeidet med loven.»

Sivilombudsmannen viser deretter til sin uttalelse i SOM-2018-563, hvor ombudsmannen kom til at plikten til å sende foreløpig svar etter gjeldende rett i utgangspunktet påhviler det forvaltningsorganet som mottok klagen.

Fylkesmannen i Rogaland mener kravet om foreløpig svar etter én måned vil medføre unødig tidsbruk i saker hvor det gjelder en lovfestet saksbehandlingsfrist i spesiallovgivningen. Følgelig foreslås det å lovfeste et unntak der det er gitt saksbehandlingsfrister på mer enn én måned. Det presiseres at utfordringen imidlertid vil bli langt mindre dersom det utvikles tekniske løsninger som gjør det mulig å sende automatiserte kvitteringer til partene i klagesaker.

Nærings- og fiskeridepartementet påpeker at det er noe uklart hva en «henvendelse» er. Herunder stilles det spørsmål om enhver «henvendelse» i en løpende sak faller inn under den foreslåtte bestemmelsen.

Når det gjelder plikten til å sende forsinkelsesmelding i lovutkastets § 17 tredje ledd, uttrykker Sivilombudsmannen bekymring for at forvaltningen lettere unnlater eller drøyer for lenge med å sende forsinkelsesmelding når kriteriet for å sende slik melding er skjønnsmessig. Sivilombudsmannen mener at forsinkelse i seg selv bør være tilstrekkelig til å utløse plikten, men foreslår alternativt at det fastsettes konkrete tidspunkt for når plikten inntrer, for eksempel én uke etter utløpet av tidligere oppgitt saksbehandlingstid.

I tillegg mener Sivilombudsmannen at det bør fremgå uttrykkelig av loven at forsinkelsesmeldinger skal inneholde opplysninger om årsak til forsinkelsen og, så langt det er mulig, når endelig svar kan forventes.

Lotteri- og stiftelsestilsynet foreslår at det skal lovfestes en plikt til å gi brukeren en kvittering for søknader som er mottatt elektronisk.

9.7.2.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at informasjon om fremdrift i saksbehandlingen gjør det lettere for parten å innrette seg, og kan bidra til å betrygge parten om at saken følges opp og styrke tilliten til forvaltningen. I tillegg vil slik informasjon kunne bidra til at forvaltningen sørger for nødvendig fremdrift i saksbehandlingen.

Samtidig er det viktig at bestemmelsene i forvaltningsloven er enkle å praktisere. Utvalgets forslag innebærer at organet kan velge mellom enten å sende bekreftelse med opplysninger om forventet saksbehandlingstid så fort henvendelsen er mottatt, jf. utvalgets utkast til § 17 andre ledd bokstav a, eller gi et foreløpig svar med opplysninger om forventet saksbehandlingstid dersom det vil gå mer enn én måned før henvendelsen vil bli besvart, jf. utkastet til bokstav b. Flere høringsinstanser har imidlertid påpekt at det kan være noe uklart hva som skiller de to alternativene fra hverandre.

Departementet foreslår å følge opp utvalgets forslag, men med en noe justert ordlyd. Departementet foreslår at bestemmelsen slår fast at forvaltningsorganet skal gi et foreløpig svar hvis det vil gå mer enn én måned før henvendelsen vil bli besvart. Forslaget svarer til utvalgets utkast til bokstav b, og viderefører gjeldende rett med den forenkling at plikten inntrer etter én måned for alle henvendelser som organet har plikt til å besvare, og ikke bare enkeltvedtak.

I motsetning til utvalget foreslår departementet også å videreføre unntaket for tilfeller der det må anses åpenbart unødvendig å gi et foreløpig svar. Departementet foreslår å presisere at unntaket vil komme til anvendelse hvis det er gitt informasjon om forventet saksbehandlingstid i bekreftelse etter lovforslaget § 10 andre ledd. Utover disse tilfellene, som antas å være svært praktiske, gir regelen uttrykk for en forholdsvis snever unntaksadgang.

I tråd med utvalgets forslag foreslår departementet videre at forvaltningsorganet skal informere parten dersom saken blir vesentlig forsinket ut over den saksbehandlingstiden organet har opplyst om. Departementet foreslår også at organet skal informere om årsaken til forsinkelsen, og, så langt det er mulig, når endelig svar kan forventes.

Sivilombudsmannen har gitt uttrykk for bekymring for at forvaltningen lettere unnlater eller venter for lenge med å informere en part om en forsinkelse i saksbehandlingen når kriteriet for at plikten skal inntre er skjønnsmessig. Departementet er enig i at en frist angitt i et bestemt antall dager eller uker vil kunne være enklere å forholde seg til, både for partene og forvaltningen. Samtidig kan en objektiv frist lede til mer administrativt arbeid enn nødvendig. Hva som utgjør en tilstrekkelig fristoversitting til at det bør oppstå en plikt til å informere parten, vil variere ut fra sakstype og opprinnelig saksbehandlingstid. For eksempel bør en forsinkelse på syv dager utløse plikt til å informere parten dersom saksbehandlingstiden i utgangspunktet var estimert til to til tre dager. Derimot vil ikke nødvendigvis det samme være tilfellet dersom saksbehandlingstiden opprinnelig var estimert til tolv uker. Departementet er derfor blitt stående ved at kriteriet for å informere parten bør være at saksbehandlingen er «vesentlig forsinket». Departementet foreslår videre at det også for plikten til å informere parten om forsinkelsen bør gjelde et unntak for tilfeller der det må anses åpenbart unødvendig, for eksempel der det har vært løpende kontakt med parten slik at denne er kjent med sakens status.

Se lovforslaget § 17 andre og tredje ledd og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

9.7.3 Virkninger av for sen saksbehandling

Brudd på reglene om saksbehandlingstid og opplysninger om sakens fremdrift er en saksbehandlingsfeil. Feilen vil imidlertid sjelden lede til ugyldighet, da saksbehandlingstiden normalt ikke vil være bestemmende for vedtakets innhold.

Forvaltningsloven har ingen regler om sanksjoner mot eller virkninger av for sen saksbehandling. Slike virkninger er i noen tilfeller regulert i spesiallovgivningen, se for eksempel plan- og bygningsloven § 21-7 og konkurranseloven § 20. Eksempler på virkninger og sanksjoner kan være at en omsøkt tillatelse eller et fritak anses som gitt, at adgangen til å fatte vedtak bortfaller, at saken kan bringes inn for klageinstansen eller annet overordnet organ og forsinkelsesrenter ved utbetaling av pengeytelser. I særlige tilfeller kan for sen saksbehandling unntaksvis også medføre erstatningsansvar for det offentlige ut fra alminnelige erstatningsregler, jf. Rt. 2006 s. 1519.

Forvaltningslovutvalget fraråder å regulere særskilte rettsvirkninger ved for sen saksbehandling i forvaltningsloven. Etter utvalgets syn må behovet for disse rettsvirkningene ses i lys av hvilket saksområde og hva slags sakstype det gjelder, slik at spørsmålet er dårlig egnet for en generell løsning i forvaltningsloven. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til utvalgets forslag på dette punktet. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger. Etter departementets syn egner slik regulering seg best i spesiallovgivningen.

9.8 Bruk av sakkyndige i saksbehandlingen

9.8.1 Gjeldende rett

I tillegg til at private kan involveres i forvaltningssaker gjennom delegering av myndighet til å fatte avgjørelser, se punkt 10 nedenfor, forekommer det at også andre oppgaver under saksforberedelsen blir lagt til private fremfor at forvaltningsorganet styrker sin egen kapasitet. Bruk av private sakkyndige og konsulenter er i praksis særlig aktuelt der organet ikke selv besitter den nødvendige fagkunnskapen. Adgangen til slik bruk av private i saksforberedelsen er ikke uttrykkelig regulert i gjeldende forvaltningslov. Private som brukes i saksforberedelsen vil omfattes av forvaltningslovens regler om habilitet og taushetsplikt, jf. henholdsvis §§ 10 og 13 første ledd.

Forvaltningsorganets utredningsplikt, etter henholdsvis § 17 for enkeltvedtak og § 37 for forskrifter, innebærer at organet har et ansvar for å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. Organets plikt til å forelegge opplysninger til parten, jf. § 17 andre, tredje og fjerde ledd, skal videre gi parten mulighet til å uttale seg før enkeltvedtak fattes. Disse pliktene vil innebære at forvaltningsorganet må foreta en egen og selvstendig vurdering av saken før det fatter vedtak, også der det har brukt private sakkyndige eller konsulenter til å forberede saken eller deler av den.

9.8.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 15.9.2 en bestemmelse som slår fast at når forvaltningen bruker private i saksforberedelsen, plikter forvaltningsorganet å vurdere saken selvstendig før vedtak fattes. I utvalgets forslag er denne bestemmelsen plassert i kapittelet om delegering.

9.8.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er generelt positive til utvalgets forslag til en lovbestemmelse om bruk av private i saksforberedelsen og forvaltningsorganets plikt til å vurdere en sak selvstendig før det fatter vedtak. Dette gjelder blant annet Barne- og familiedepartementet, Barneombudet, Bufdir, Helsedirektoratet, Oslo kommune og Advokatforeningen. Advokatforeningen uttaler:

«Advokatforeningen er positiv til forslaget. Det er klart at forvaltningen må ha anledning til å innhente sakkyndig bistand når den har behov for det. Det kan for eksempel være i medisinske, tekniske, juridiske, takstfaglige eller barnefaglige spørsmål. I mange tilfeller vil bistand fra sakkyndige være en nødvendig forutsetning for at forvaltningen kan fatte et forsvarlig vedtak. På den annen side er det viktig at forvaltningen ikke overlater til private aktører å bestemme innholdet av vedtak eller lar private aktører ta over saksbehandlingen. Den foreslåtte bestemmelsen i § 26 avveier disse hensynene mot hverandre og kan være en viktig påminnelse til forvaltningen om at den er nødt til å ta selvstendig stilling til saker selv om sakkyndige anvendes under saksforberedelsen.»

Flere høringsinstanser, herunder Helsedirektoratet, Sivilombudsmannen og Den Norske Turistforening, Friluftsrådenes Landsforbund, Naturvernforbundet, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Friluftsliv og Sabima i en felles høringsuttalelse, reiser spørsmål om hvilke regler og saksbehandlingskrav som vil gjelde for private som brukes i saksforberedelsen. Disse instansene peker særlig på behovet for en regel som hindrer at private involveres i saker der det foreligger en interessekonflikt eller den private av andre grunner må anses inhabil.

Oslo kommune reiser spørsmål om hvilken informasjon den private aktøren plikter å gi til forvaltningsorganet, særlig når det gjelder granskninger.

9.8.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at forvaltningen kan ha behov for å innhente råd og vurderinger som en del av saksforberedelsen. Bruk av private i saksforberedelsen, for eksempel sakkyndige eller konsulenter, er på enkelte områder en viktig del av saksbehandlingen, både av hensyn til behovet for særlig fagkunnskap og kompetanse, ressursbruk og effektivitet. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å gi en bestemmelse om at der det brukes private i saksforberedelsen, plikter forvaltningsorganet å vurdere saken selvstendig før det treffer avgjørelse. Bestemmelsen er ment å synliggjøre at det er forvaltningen selv som har ansvar for egen virksomhet og myndighetsutøvelse, med mindre myndigheten er delegert til private.

Forvaltningsorganets plikt til å vurdere saken selvstendig har særlig sammenheng med forvaltningens plikt til å sørge for at en sak er så godt opplyst som mulig før det treffes avgjørelse, jf. lovforslaget §§ 44 og 94. I tillegg til utredningsplikten for enkeltvedtak og forskrifter, har forvaltningen ved enkeltvedtak en fremleggingsplikt som skal sikre kontradiksjon for parten, jf. lovforslaget § 43.

I høringsrunden ga enkelte instanser uttrykk for et behov for klargjøring av når private kan brukes som sakkyndige og av de nærmere grensene for bruk av private til utøvelse av offentlig myndighet. Uttalelsene var særlig knyttet til barnevernsfeltet. Departementet understreker at forslaget til bestemmelse om bruk av private ikke omfatter tilfeller der private utøver offentlig myndighet. Delegering av myndighet til private krever både etter gjeldende rett og etter forslaget til ny forvaltningslov hjemmel i lov, se lovforslaget § 23 tredje ledd. Eventuell ytterligere regulering av bruken av private til å utføre bestemte oppgaver må ved behov også inntas i sektorlovgivningen. Departementet viser i denne sammenhengen til at spørsmålet om bistand fra private på barnevernsfeltet nå er regulert i barnevernsloven § 15-7.

Flere av høringsinstansene har foreslått at det gis regler om habilitet eller avverging av interessekonflikt for private som brukes i saksforberedelsen. Departementet viser til at private etter gjeldende rett omfattes av forvaltningslovens regler om habilitet og av reglene om taushetsplikt, jf. henholdsvis §§ 10 og 13 i nåværende forvaltningslov. Departementet foreslår å videreføre gjeldende rett på dette punktet, slik at private som brukes under saksforberedelsen vil være underlagt både reglene om habilitet og om taushetsplikt. I lovforslaget er dette slått fast både i den generelle bestemmelsen om lovens virkeområde i § 2 tredje ledd, og i § 25 første ledd om habilitet og § 30 om taushetsplikt.

I høringsrunden har det også vært reist spørsmål om hvilken informasjon den private plikter å gi til forvaltningsorganet i forbindelse med oppdraget, for eksempel når private engasjeres til å gjennomføre granskninger som ledd i saksforberedelsen. Departementet viser til at den generelle bestemmelsen om bruk av private i saksforberedelsen ikke tar sikte på å gi nærmere regler om den privates plikter i utførelsen av oppdraget, men at bestemmelsen er ment til å synliggjøre forvaltningsorganets plikt til å selv vurdere saken selvstendig før det fatter en avgjørelse. Departementet viser videre til at private vil kunne engasjeres av svært ulike forvaltningsorganer, til ulike formål og innenfor et bredt spekter av fagområder, og at det ikke anses hensiktsmessig med en nærmere regulering av de privates plikter i forvaltningslovens generelle bestemmelse. Utover at den private som ledd i saksforberedelsen er nødt til å etterleve de regler som vil gjelde for dem etter forvaltningsloven, slik som reglene om habilitet og taushetsplikt som omtalt ovenfor, må den privates øvrige plikter i forbindelse med et oppdrag søkes avklart i avtalen mellom den private og det aktuelle forvaltningsorganet. Ved behov kan det også gis nærmere regler i sektorlovgivningen.

Departementet er enig med flere av høringsinstansene i at bestemmelsen om bruk av private i saksforberedelsen ikke bør plasseres i kapittelet om delegering. Bruk av private i saksforberedelsen er ikke et spørsmål om delegering av myndighet, men om innhenting av beslutningsgrunnlag og annen forberedelse av saken før det treffes avgjørelse. Bestemmelsen om bruk av private bør derfor plasseres sammen med de øvrige alminnelige reglene om saksbehandlingen i lovens kapittel 2.

Se lovforslaget § 21 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

9.9 Gebyr for saksbehandling

9.9.1 Gjeldende rett

Forvaltningen har kostnader forbundet med saksbehandling og tjenesteyting i alle instanser. For vanlige forvaltningssaker dreier det seg først og fremst om lønnskostnader og generelle driftsutgifter, og kostnadene er i liten grad knyttet til behandlingen av den enkelte sak.

Hovedregelen er at det offentliges utgifter dekkes over offentlige budsjetter. Hvis et forvaltningsorgan skal kreve dekning for kostnader knyttet til offentlig myndighetsutøving, følger det av legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 at dette krever lovhjemmel. Det er som utgangspunkt heller ikke adgang til å kreve gebyr for tillatelser eller andre vedtak til gunst for parten.

For tjenesteyting knytter utgiftene seg hovedsakelig til gjennomføring av tjenesten. Når det gjelder tjenester som den private parten mottar frivillig på grunnlag av en avtale med det offentlige, kan det avtales vederlag for tjenesten eller ytelsen. Ved tvungne eller obligatoriske tjenester, er utgangspunktet også her at forvaltningen må ha lovhjemmel for å kreve dekning for kostnadene knyttet til utførelsen av tjenesten. Eksempel på dette er vann- og avløpsgebyr etter vass- og avløpsanleggslova.

For enkelte tjenester er det med hjemmel i lov gitt regler om brukerbetaling i form av egenandeler. Dette gjelder for eksempel for helse- og omsorgstjenester og for barnehageplass. Lovhjemler for kostnadsdekning er ellers ofte utformet som gebyrordninger. Det vanlige er at innføring av gebyr for saksbehandlingen vurderes og hjemles i den enkelte sektorloven. Som eksempel nevnes gebyr for søknad om pass etter passloven § 12, saksbehandlingsgebyr etter plan- og bygningsloven § 33-1 og gebyr for søknader om tillatelser etter utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 89.

I tillegg inneholder forvaltningsloven § 27 a en generell hjemmel for å gi forskrifter om betaling for behandling av søknader om bevillinger, tillatelser, autorisasjoner og lignende som gis av et forvaltningsorgan. Hjemmelen er for tiden benyttet bare i noen få tilfeller.

Gebyrordninger, enten de er hjemlet i særlovgivningen eller forvaltningsloven, kan som hovedregel bare dekke forvaltningens utgifter knyttet til den del av virksomheten som gebyrordningen gjelder. Dette uttrykkes ofte slik at gebyret ikke må overstige selvkost. For kommuner er selvkostprinsippet fastsatt i kommuneloven § 15-1, og det fremgår også ofte uttrykkelig av gebyrhjemler i særlovgivningen.

9.9.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget uttaler i utredningen punkt 13.8 at det i utgangspunktet ikke bør tas gebyr for saksbehandlingen i forvaltningen, men at gode grunner likevel tilsier at det kan tas gebyr i saker som gjelder næringsvirksomhet og der det forventes en omfattende saksbehandling av søknader, eller hvor offentlig kontroll med virksomhetene må ses som en integrert del av forutsetningene for næringsdriften. Utvalget understreker at gebyrer normalt ikke bør brukes i den hensikt å begrense sakstilgangen, særlig ikke hvis gebyret kan virke sosialt diskriminerende.

Utvalget viser til at det kan virke noe tilfeldig når en gebyrordning har blitt hjemlet i forvaltningsloven § 27 a, og når det fastsatt en uttrykkelig hjemmel i særlovgivningen. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre forskriftshjemmelen, og å presisere at gebyrer gitt med hjemmel i bestemmelsen ikke kan overstige selvkost. Utvalget foreslår også at hvis det tas gebyr for å klage, skal gebyret tilbakebetales i sin helhet hvis vedtaket endres til gunst for klageren.

9.9.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om utvalgets forslag om å videreføre en hjemmel for å gi forskrifter om saksbehandlingsgebyr. Advokatforeningen støtter utvalgets forslag uten nærmere merknader. NOAS uttaler at de er enige med utvalget i at hovedregelen bør være at saksbehandlingen er gratis. Rettspolitisk forening mener at det ikke under noen omstendighet skal kunne kreves gebyr for behandlingen av klager, og viser til at klageadgangen er en viktig rettssikkerhetsgaranti som må være tilgjengelig for alle uavhengig av den enkeltes økonomiske situasjon. Foreningen mener også at det bør lovfestes en generell regel om at gebyrene ikke kan være urimelig høye. Barneombudet uttaler:

«Utvalget mener at det i utgangspunktet ikke bør tas gebyr for saksbehandling i forvaltningen. Dette støtter vi. Vi mener at gebyr bør ha særskilt hjemmel, og at det på enkelte rettsområder ikke bør gis mulighet. Dette gjelder for eksempel på velferdsområdet hvor det er snakk om barns rettigheter.

Utvalget åpner for at det kan stille seg annerledes på enkelte områder, og de foreslår å videreføre hjemmel for å forskriftsfeste betaling for søknader om løyve og autorisasjoner med et tillegg om at gebyrordningen ikke må overstige selvkost, og at gebyr for klage tilbakebetales i sin helhet når vedtaket endres til gunst ved klage. Her regner vi med at kravene til forskrifter som utvalget foreslår i nytt kapittel 14 vil sikre at det ikke fastsettes gebyr på områder hvor det ikke bør.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og NHO mener at forslaget om at gebyr for saksbehandling ikke «bør» settes over selvkost må endres til «skal». NHO viser blant annet til Finansdepartementets rundskriv R-112/15 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering.

9.9.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at hovedregelen bør være at det ikke tas gebyr for saksbehandlingen i forvaltningen. I de tilfellene der det likevel er grunner som tilsier at det innføres gebyr, bør dette som det klare utgangspunkt vurderes og hjemles i den aktuelle sektorloven.

Departementet har på denne bakgrunnen vært i tvil om det er behov for og ønskelig å videreføre en generell hjemmel for å gi forskrifter om gebyr for behandling av søknader mv. i forvaltningsloven. Bestemmelsen ble tilføyd i forbindelse med vedtakelsen av rettsgebyrloven i 1982. Formålet med bestemmelsen var å avløse den tidligere sportellovens regler om adgang til å kreve gebyr for bevillinger, tillatelser mv. En rekke regler om gebyrer gitt med hjemmel i sportelloven § 62 ble ansett unødvendige da sportelloven ble avløst av rettsgebyrloven, fordi reglene hadde liten inntektsmessig betydning. Hjemmelen for å gi forskrifter om betaling for bevillinger mv. ble likevel foreslått videreført i forvaltningsloven uten noen nærmere drøftelser av behovet for en slik hjemmel.

Hjemmelen i forvaltningsloven § 27 a er i dag brukt i få tilfeller. Dersom hjemmelen i forvaltningsloven oppheves, må det vedtas særskilte hjemler for gebyr i disse lovene dersom adgangen til å kreve gebyr skal opprettholdes. Siden det dreier seg om såpass få lover, kan ikke departementet se at behovet for lovendringer er et tungtveiende argument for å beholde den generelle forskriftshjemmelen i forvaltningsloven. Dersom det er aktuelt å innføre nye gebyrer, mener departementet som nevnt innledningsvis at dette bør vurderes og hjemles i den aktuelle sektorloven. På denne måten sikres det også at Stortinget involveres i vurderingen av om det bør åpnes for å kreve gebyr på det enkelte saksområdet. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det i ny forvaltningslov ikke videreføres en generell hjemmel for å gi forskrift om gebyr for behandlingen av søknader.