4 Lovhjemmel for innhenting av opplysninger uten samtykke i pasientskadesaker

4.1 Gjeldende rett og praksis

Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) behandler krav om erstatning for pasientskader etter lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven). NPEs vedtak kan påklages til Pasientskadenemnda. Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) er sekretariat for nemnda og forbereder nemndas saker. Den som krever erstatning etter pasientskadeloven, kan bringe saken inn for domstolene når endelig vedtak i Pasientskadenemnda foreligger, jf. § 18. Andre kan ikke bringe saken inn for domstolene. Søksmål reises mot staten ved Pasientskadenemnda.

Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og Pasientskadenemnda er forvaltningsorganer, og forvaltningsloven gjelder for deres virksomhet. Dessuten har pasientskadeloven og forskrift 20. desember 2002 nr. 1625 om Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda noen særskilte saksbehandlingsregler.

Reglene i pasientskadeloven kapittel 3 gjelder etter ordlyden for NPE, men gjelder tilsvarende for nemnda i henhold til § 17. I det følgende nevnes for enkelhets skyld bare NPE med mindre det er særskilt grunn til også å omtale nemnda.

Saksforberedelsen er lagt opp slik at NPE innhenter nødvendig informasjon i stedet for at den som krever erstatning må sende inn informasjonen. Dersom erstatningssøkeren eller dennes advokat eller annen fullmektig sender inn dokumentasjon, må NPE uansett påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17 og ulovfestede prinsipper om forsvarlig saksbehandling.

Avgiverorganets taushetsplikt begrenser adgangen til å utlevere aktuelle opplysninger, og forvaltningsloven har ingen hjemmel som innebærer at utlevering likevel kan skje til bruk i utredning av pasientskadesaker. Innhentingen må derfor skje med grunnlag i samtykke. Det er presisert i pasientskadeloven at NPE utreder saken, og at bestemmelsen ikke gjør unntak fra lovbestemt taushetsplikt, jf. pasientskadeloven § 10 første og andre ledd. Dette gjelder både NPEs taushetsplikt og den taushetsplikt de instansene som skal utlevere informasjon har etter forvaltningsloven eller annen lov.

I forarbeidene til pasientskadeloven (Ot.prp. nr. 31 (1998–99), spesialmotivene til § 10 andre ledd) heter det:

Det å søke erstatning bør ikke gi NPE eller forsikringsgiveren ubegrenset rett til innsyn. I den grad klageren ikke fritar for taushetsplikt, kan imidlertid dette etter omstendighetene tale som bevis mot denne. Nettovirkningen av regelen blir da at klageren får en viss kontroll over hvilke taushetsbelagte opplysninger som kommer frem i saken.

Informasjon fra Folkeregisteret kan NPE likevel innhente uten samtykke fra den det gjelder, med hjemmel i pasientskadeloven § 10 a, jf. folkeregisterloven § 10-2 første ledd. Folkeregistermyndigheten skal, uten hinder av taushetsplikt, gi de opplysninger som er nødvendig for utførelsen av oppgaver etter pasientskadeloven. Denne hjemmelen kom inn i loven ved en endring i 2018. Bakgrunnen for dette var at den nye folkeregisterloven krever at hjemmel for utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret som er omfattet av taushetsplikt, må stå i regelverket som gjelder for de ulike saksområdene, jf. Prop. 86 LS (2017–2018) punkt 13.1 og 13.6. Opplysninger om foreldreansvar er et eksempel på taushetsbelagte folkeregisteropplysninger.

For øvrig er NPEs innhenting av informasjon basert på samtykke fra den som søker erstatning eller andre det er behov for opplysninger om.

Skjemaet som brukes for å fremsette krav om pasientskadeerstatning, nevner eksempler på hvilke typer opplysninger NPE kan ha behov for å innhente. Der skjemaet skal undertegnes er det en fullmaktserklæring hvor erstatningssøkeren samtykker til at NPE innhenter relevante opplysninger om helse og økonomi fra ulike instanser. Det står ikke uttrykkelig at det er tale om taushetsbelagte opplysninger, men dette må anses klart ut fra sammenhengen.

De instanser som er nevnt i skjemaets fullmaktserklæring er sykehus, leger, annet helsepersonell, tilsynsmyndigheter, Helfo, NAV, likningskontor og forsikringsselskap. Det er til dels angitt hvilken type opplysninger det gjelder.

Teksten i denne del av skjemaet (deler av punkt 7, s. 8) lyder:

Ved å signere på søknaden, gir du oss fullmakt til å registrere og innhente de opplysningene vi trenger for å behandle saken din.

Fullmakt

Jeg samtykker i at NPE kan registrere og behandle personopplysninger for å utrede erstatningskravet. Jeg samtykker videre i at NPE kan innhente relevante helseopplysninger fra sykehus, leger, annet helsepersonell og tilsynsmyndigheter. Jeg samtykker også i at NPE kan innhente relevante helseopplysninger og økonomiske opplysninger fra HELFO, likningskontor og forsikringsselskap. Videre kan NPE innhente komplett saksmappe fra NAV med unntak av bidragssaker, kontantstøtte, møteinnkallinger ol.

Ved å undertegne, samtykker jeg i innhenting og bruk av mine personopplysninger iht personopplysningsloven.

På anmodning fra NPE utleverer de aktuelle instansene informasjon, også taushetsbelagte opplysninger, med grunnlag i fullmakten, uten å innhente ytterligere samtykke fra erstatningssøkeren.

Taushetsplikten faller bort i den utstrekning den som har krav på taushet, samtykker, jf. for eksempel forvaltningsloven § 13 a nr. 1, helsepersonelloven § 22 og pasient- og brukerrettighetsloven § 3-6 andre ledd.

Taushetsbelagte opplysninger som gjelder andre personer enn erstatningssøkeren, kan ikke utleveres med grunnlag i et slikt samtykke selv om de er relevante for saken. Dersom det er behov for taushetsbelagte opplysninger om andre, må det innhentes samtykke fra den som har krav på vern om disse opplysningene, eller eventuelt den som har rett til å samtykke på dennes vegne. Dette gjelder blant annet i de tilfeller der pasienten selv (den primærskadelidte) ikke søker erstatning, men andre søker erstatning for tap som følge av pasientskaden.

Det kan være behov for å innhente nye eller oppdaterte opplysninger i forbindelse med klage over NPEs vedtak. Klagesaken behandles av Pasientskadenemnda med Helseklage som sekretariat. Også her baseres innhentingen på samtykke. Samtykke avgis på et separat skjema, ikke på selve klageskjemaet. Bestemmelsen i § 10 a om folkeregisteropplysninger gjelder tilsvarende for nemnda.

Det vil også kunne være behov for oppdaterte opplysninger og sakkyndigvurderinger i forbindelse med domstolsprøving etter pasientskadeloven § 18. Retten prøver selve erstatningskravet, ikke gyldigheten av nemndas vedtak.

NPE har opplyst at det sjelden nektes samtykke til innhenting av opplysninger under behandling av saken i første instans. Dette er heller ikke vanlig ved klagebehandlingen i Pasientskadenemnda, men Helseklage har opplyst at det er en utvikling i retning av at samtykke ikke gis ved domstolsbehandling. Manglende samtykke kan gjelde fremleggelse av oppdaterte opplysninger fra pasientjournal eller andre dokumenter, for eksempel fra NAV, eller oversendelse av opplysningene til sakkyndige. Det vises til reglene om bevisforbud i tvisteloven §§ 22-3 og 22-5.

Pasientskadeloven gir Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda med Helseklage som sekretariat rettslig grunnlag for å registrere og behandle personopplysninger i forbindelse med krav om pasientskadeerstatning. Loven har ikke noen uttrykkelig bestemmelse om dette, men registrering og annen behandling av personopplysninger er en forutsetning for å utføre de oppgavene som loven pålegger NPE, nemnda og Helseklage. Kravet om rettsgrunnlag etter EUs personvernforordning artikkel 6 og 9 er derfor oppfylt. Forordningen gjelder som norsk lov med visse tilpasninger, jf. personopplysningsloven § 1.

NPE mottok i årene 2017 til 2020 årlig mellom 5500 og 6000 saker. I 2021 var tallet over 6500. Samme år ble det fattet noe over 5000 vedtak. Medholdsandelen ligger rundt 30 prosent.

Pasientskadenemnda mottok i 2017 og 2018 årlig i overkant av 1700 saker og behandlet rundt 1500 saker per år. Tallene for 2019 var 2059 mottatte saker og 1873 behandlede saker. I 2020 mottok Pasientskadenemnda 2061 saker og behandlet 2095 saker, mens tallene for 2021 var 2069 mottatte saker og 2671 behandlede saker.

4.2 Forslagene i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet endringer i pasientskadeloven § 10 a for å gi Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) lovhjemlet adgang til å innhente opplysninger som er nødvendige for å utrede erstatningssakene tilstrekkelig, uten hinder av taushetsplikt. Samtidig ble det foreslått å oppheve § 10 andre ledd, som fastslår at bestemmelsen ikke gjør unntak fra taushetsplikten.

Forslaget omfattet også Pasientskadenemnda, jf. § 17 hvoretter saksbehandlingsreglene for NPE i lovens kapittel 3 gjelder tilsvarende for nemnda med Helseklage som sekretariat. For enkelhets skyld nevnes bare NPE i det videre unntatt der det er grunn til å kommentere forhold som spesielt gjelder klageinstansen.

Lovhjemmelen vil gi NPE uttrykkelig adgang til å henvende seg til de aktuelle instansene uten hinder av sin taushetsplikt for å be om de nødvendige opplysningene, selv om dette vil røpe at det er en pasientskadesak vedrørende en navngitt pasient og hva saken gjelder. Videre vil hjemmelen gi de aktuelle instansene adgang – og plikt – til å utlevere nødvendige opplysninger til NPE uten hinder av sin taushetsplikt, uten samtykke fra den opplysningene gjelder.

Forslaget inneholdt ikke en spesifisering av hva slags opplysninger som kan innhentes utover at opplysningene skal være nødvendige for at NPE skal kunne utrede den aktuelle erstatningssaken.

Det ble ikke foreslått noen reservasjonsrett verken fullstendig eller med hensyn til nærmere angitte typer opplysninger.

Departementet foreslo at lovhjemmelen i pasientskadeloven angir hvilke instanser – eller hvilke typer instanser – det kan innhentes opplysninger fra. Dersom NPE i en sak skulle ha behov for opplysninger fra en annen instans enn dem som omfattes av lovhjemmelen, vil det måtte innhentes samtykke fra den opplysningene gjelder.

De instanser forslaget omfattet var Folkeregistermyndigheten, helse- og omsorgstjenesten, helsepersonell, Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV), Helfo, Skatteetaten, tilsynsmyndigheter, Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom), lovbestemte helseregistre omfattet av helseregisterloven § 11, politiet når det gjelder rapport fra rettsmedisinsk obduksjon, og forsikringsforetak.

Høringsinstansene ble bedt om å gjøre oppmerksom på eventuelle områder hvor det vil være behov for lov- eller forskriftsendring i den aktuelle spesiallovgivningen (i tillegg til lovhjemmel i pasientskadeloven) for at vedkommende organ skal kunne utlevere opplysninger til NPE i pasientskadesaker, eller eventuelt visse typer opplysninger.

Videre ba departementet om høringsinstansenes syn på om det er grunn til å regulere adgangen til å kreve regress og eventuelt egenandel i pasientskadesaker på grunnlag av opplysninger fremkommet i forklaring til Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten. Lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten inneholder forbud mot å bruke slike opplysninger som bevis i straffesak og forbud mot sanksjoner fra arbeidsgiver.

Departementet foreslo at lovhjemmelen skal gjelde opplysninger om skadelidte. Dette omfatter i alle saker den pasienten som ble skadet (den primærskadelidte), men omfatter også andre som har lidt tap som følge av skaden. Forslaget innebærer at opplysninger om primærskadelidte skal kunne utleveres i medhold av lovhjemmelen også i saker som (bare) gjelder tredjemannstap. Det ble foreslått presisert i bestemmelsen at den ikke gir hjemmel for innhenting av taushetsbelagte opplysninger om andre enn den eller de skadelidte, med unntak av nødvendige folkeregisteropplysninger.

Departementet foreslo en bestemmelse i § 10 a om at pålegg fra NPE om å gi opplysninger kan påklages til Helseklage, og en bestemmelse i pasientskadeloven § 17 om at departementet er klageinstans for slike pålegg fra Helseklage.

I høringsnotatet foreslo departementet også å regulere spørsmålet om godtgjøring til dem som pålegges å utlevere opplysninger. Departementet foreslo å videreføre gjeldende praksis med at det som hovedregel ikke ytes godtgjørelse, og at det gjøres i nærmere bestemte tilfeller når det utleveres opplysninger fra pasientjournal. Departementet foreslo å ta inn hovedregelen i loven sammen med hjemmel for nærmere regulering i forskrift. Høringsnotatet inneholdt også forslag til nærmere bestemmelser om godtgjøring i en ny paragraf i forskrift 20. desember 2002 nr. 1625 om Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda. Departementet vil i en senere prosess vurdere dette forslaget.

4.3 Høringsinstansenes syn

Mange av de instansene som uttaler seg om forslaget til lovhjemmel for innhenting av taushetsbelagte opplysninger i pasientskadesaker, er uenige eller skeptiske til forslaget, men det er også en del instanser som støtter forslaget.

De instansene som ikke støtter forslaget er Advokatforeningen, Bergen kommune, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Mental Helse, Norilco – Norsk forening for stomi, reservoar, mage- og tarmkreft, Norsk Pasientforening, Norsk Sykepleierforbund, Pasientskadeforeningen, Personskadeforbundet LTN, Rådet for personer med funksjonsnedsettelse i Vestfold og Telemark fylkeskommune, Sørlandet sykehus og Søvnforeningen.

Advokatforeningen mener det ikke foreligger grunnlag for å gjøre unntak fra hovedregelen om at innhenting av opplysninger krever samtykke, og at en lovhjemmel vil kunne føre til at den skadelidte mister kontrollen over taushetsbelagte opplysninger. Det uttales videre:

Advokatforeningen stiller seg tvilende til at forslaget vil innebære en effektivisering av saksbehandlingen. Forslaget vil heller ikke være kostnadsbesparende. Slik ordningen er i dag må skadelidte undertegne en fullmaktserklæring samtidig som kravet om pasientskadeerstatning fremmes. Fullmaktserklæring foreligger dermed allerede ved oppstart av pasientskadesaken. Det antas at det kun i et fåtall av meldte saker er nødvendig for NPE å følge opp eventuelle uklarheter i fullmakten. Vi kan dermed ikke se at det vil spare arbeid eller medføre en raskere prosess i informasjonsinnhentingen dersom lovforslaget gjennomføres. Utfylling av fullmakten er med på å bevisstgjøre skadelidte om hvilke opplysninger som innhentes, og gir derved også en mulighet for å reservere seg for innhenting av visse opplysninger.

Dersom lovforslaget gjennomføres er det etter Advokatforeningens syn viktig med grundig informasjon til erstatningssøkeren om at det foreligger lovhjemmel for å innhente taushetsbelagte opplysninger samt hvilke opplysninger som innhentes.

Videre nevnes at hjemmelen betinger en nødvendighetsvurdering. Advokatforeningen bemerker at det kan oppstå uklarhet knyttet til rekkevidden av hva som anses som nødvendig, og hvem som i praksis skal foreta denne vurderingen. Det bør vurderes å presisere dette kriteriet nærmere.

Norsk Sykepleierforbund er sterkt kritisk og uttaler blant annet:

[…] Det kan være aktverdige grunner til at skadelidte ikke ønsker å fremlegge journaler. Det kan være sensitive helseopplysninger som ikke er relevante for skadesaken, eller personopplysninger knyttet til familiemedlemmer o.l.

Det er heller ikke praktisk mulig, slik departementet beskriver, at NPE og PN kun skal innhente nødvendige opplysninger. Hvilke opplysninger som er relevante for saken kjenner man ikke nødvendigvis til før man ser hva som står i journalen. Det innhentes derfor i praksis komplett fastlegejournal i tillegg til mer «spissede» journaler mer knyttet til den aktuelle skaden. Oftest ber NPE/PN om journaler også for noen år forut for skadehendelsen.

Det er skadelidte som må sannsynliggjøre at det foreligger pasientskade. I saker der skadelidte ikke gir fullmakt til å innhente journaler, må tilfellet vurderes i henhold til alminnelige bevisvurderingsregler. Det vil ofte være vanskeligere for skadelidte å bevise årsakssammenheng i slike tilfeller, men det må være opp til skadelidte å bestemme om journalene skal fremlegges eller ikke.

Sørlandet sykehus uttaler:

Vi finner at en lovhjemmel i stedet for den samtykkebaserte ordningen vi har i dag kan føre til at den skadelidte mister kontrollen over sine personopplysninger.

En motforestilling er også den adgangen en slik lovhjemmel er tenkt å gi til å innhente pasientopplysninger om tredjeperson. Vi merker oss også at forslaget er også meget vidtrekkende når det gjelder hvilke virksomheter opplysningene kan innhentes fra.

Den som søker erstatning vil ha interesse av at saken opplyses og bør være innforstått med at dette krever at informasjon må innhentes. Med et fortsatt krav om samtykke vil søker likevel ha større mulighet til å vurdere omfanget og avgrensningen av hvilke opplysninger som må innhentes.

Et samtykke som grunnlag gir også mottaker om anmodningen, f. eks helsetjenesten, mulighet for å ha en dialog med pasienten om hvilke opplysninger han ønsker skal utleveres.

Forslaget om en lovhjemmel er hovedsakelig begrunnet i effektiviseringshensyn for NPE. I høringsnotat vises det til at det vil være en forenkling ved at «verken NPE eller avgiveren av opplysninger behøver å vurdere om samtykket fra erstatningssøkeren er gyldig og dekkende. Dette kan spare noe arbeid og medføre en noe raskere prosess i informasjonsinnhentingsfasen.» Etter vår vurdering vil en slik lovhjemmel gi et svekket personvern både for den som søker erstatning og også andre personer i relasjon til søker. Det må vurderes om dette oppveies av fordelene med en mer effektiv og enkel saksbehandling.

Hvis endringen innføres vil vi understreke viktigheten av at de ulike sidene i personvernrettighetene blir ivaretatt ved behandlingen av opplysningene, blant annet ved systemer som sikrer grundig informasjon om hvilke opplysninger som blir innhentet.

Norsk Pasientforening uttaler:

Hensynet til personvernet er, og skal være, meget sterkt, ikke minst for å sikre at pasienter som oppsøker helsetjenesten ved behov for helsehjelp ikke skal behøve å frykte at uvedkommende får tilgang til sensitive opplysninger.

Vi kan vanskelig se at forslaget om en lovhjemmel for innhenting av opplysninger uten samtykke vil innebære noen vesentlig effektiviseringsgevinst, og heller fremstå som et uforholdsmessig inngripende tiltak i personvernet. Vi vil videre anta at enkelte ikke vil benytte sin rett til å søke erstatning om man ikke har kontroll hva som innhentes.

At saken skal opplyses best mulig er en forutsetning for kvalitet og rettsikkerhet. Det er imidlertid klart uheldig dersom forvaltningen får oversendt helseopplysninger som er irrelevant for saken. Allerede i dag får forvaltningen tilgang til unødvendige helseopplysninger fordi avsender ikke gjør en tilstrekkelig vurdering av nødvendighet og relevans av de opplysninger som sendes. Vi ser videre at helseproblemer/ helseopplysninger som ikke utgjorde noe helseproblem på tidspunktet skaden skjedde, likevel får betydning i forvaltningens vurderinger og avgjørelser. Videre ligger bevisbyrden for at pasientskaden skyldes behandlingssvikt hos erstatningssøker, og vi mener det er vesentlig at hen er sikret kontroll og oversikt over hva som innhentes, og ikke først bli gjort kjent med dette i etterkant. Vi vil i denne sammenheng nevne at forvaltningen i liten grad synes å vurdere at pasientens egne anførsler/opplysninger er nødvendig får å belyse saken. Det er først i de (få) saker som får en rettslig behandling at erstatningssøker får en reell mulighet til å bli hørt. Vi ser at dette ikke sjelden får vesentlig betydning for utfallet.

At lovhjemmelen også skal gi adgang til å innhente opplysninger om andre enn erstatningssøker selv (tredjepersonskarevene) er ytterligere problematisk.

Norsk Pasientforenings mangeårige erfaring med pasientskadesaker viser at det er behov for en evaluering av Helseklage sin praktisering av ordningen i pasientskadesaker. Etter vår mening bør det ikke gjøres endringer i pasientskadeloven før en slik evaluering er gjort.

Personskadeforbundet LTN har lignende synspunkter.

Norilco – Norsk forening for stomi, reservoar, mage- og tarmkreft uttaler:

NORILCO støtter intensjonen om å effektivisere prosessen med å behandle klagesaker, men mener at integriteten til den skadelidte veier tyngre enn behovet for å effektivisere for NPE og PN. Vi ser ingen grunn til at NPE og PN skal ha lovhjemmel til å innhente pasientopplysninger uten hensyn til taushetsplikten. Pasienter må kunne stole på at deres personsensitive opplysninger kun benyttes i tilknytning til behandlingen den er ment for med mindre det gis uttrykkelig samtykke til at opplysningene kan brukes til annet formål. Vi frykter at dette vil påvirke pasientenes tillitt til helsepersonell. I tillegg kan lovhjemmel om innhenting av opplysninger uten samtykke avskrekke mange fra å søke om rettferdig oppreisning ved feil behandling. Den skadelidte kan ha redelige hensikter selv om vedkommende ikke ønsker å legge frem en pasientjournal. Hvis det gis adgang til helseopplysninger som ikke er relevant for saken kan det oppleves veldig inngripende for den skadelidte parten i saken.

I høringsnotatet nevnes det at det kun er nødvendige opplysninger som hentes inn. Samtidig kommenterer Helse- og omsorgsdepartementet at det ofte er nødvendig å lese informasjonen før man vet om den er nødvendig. Vi tror at dagens krav til samtykke opprettholder en mer grundig avveining på hva som er nødvendig informasjon for NPE og PN.

NORILCO mener at forslaget om «lovhjemmel for innhenting av opplysninger uten samtykke i pasientskader» utfordrer den Europeiske personvernforordningen både med tanke på prinsippet om nødvendighet og kravet til sikkerhet. Vi er svært kritiske til at NPN og PN skal gis adgang til å fravike disse prinsippene. Vi håper at Helse- og omsorgsdepartementet vil vurdere andre, mindre inngripende tiltak for å oppnå den ønskelige effektiviseringen.

Pasientskadeforeningen og Søvnforeningen mener en lovhjemmel som foreslått vil svekke pasientenes rettssikkerhet og være et brudd på Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Bergen kommune uttaler:

Når det gjelder foreslått ny bestemmelse i pasientskadeloven § 10 a mener kommunen at lovutkastets ordlyd i vilkåret «når opplysningene er nødvendige» ikke gir mindre avgrensningsutfordringer enn å tolke rekkevidden av et samtykke.

Saksbehandlere og ledere i kommunale helse- og omsorgstjenester tjenester er i det vesentligste helsepersonell uten kompetanse på erstatningsrett og de medisinske spørsmål en pasientskadesak reiser. Erfaringsmessig er det da ikke uten videre gitt at de kan vurdere hva som er nødvendige – det er naturlig å tolke «nødvendige» som «relevante» – opplysninger for å avgjøre en erstatningssak.

Riktignok har personellet kompetanse på taushetspliktregler og personvern som strekker til for å overholde og vurdere pliktene de har i sine daglige arbeidsoppgaver, men denne kompetansen vil ofte være utilstrekkelig til å gjøre de avgrensningene som den foreslåtte bestemmelsen krever.

Alle saker om utlevering av opplysninger må behandles ved siden av avgiverorganets ordinære og løpende oppgaver. Personell som søker juridisk råd i saker om utlevering av opplysninger etterlyser ofte en hjemmel til å avslå alt, eller hjemmel til å gi ut alt fordi det blir for faglig krevende og for tidkrevende å gå igjennom hele journalen eller mappen. Vi opplever at begrenset tid til rådighet ved siden av løpende ordinære oppgaver, og begrenset kompetanse gir et insitament til å være restriktiv med hvilke opplysninger man gir ut. Er man i tvil holder man opplysningen tilbake, for man har ikke tid til å undersøke så grundig at man blir sikker, og man vil ikke bryte taushetsplikten. Det ivaretar riktignok pasientens personverninteresser, men kan være direkte i strid med pasientens interesse i å få alle relevante fakta vurdert i erstatningssaken. Vårt inntrykk er at et samtykke oppleves som lettere å tolke og tryggere å bygge på enn en lovbestemmelse som krever en vurdering som foreslått. Det er grunn til å tro at forslaget vil gi økt arbeidsbelastning på tjenestene og behov for mer juridisk kompetanse.

Bergen kommune mener at gjeldende rett der utlevering av opplysninger baseres på samtykke er en bedre løsning enn lovhjemmel med det innhold og ordlyd som foreslått.

Den norske tannlegeforening har ingen merknader til forslaget om lovhjemmel. Den norske legeforening, Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Helseklage, Nordlandssykehuset og Norsk pasientskadeerstatning støtter forslaget.

Helsedirektoratet uttaler:

Helsedirektoratet har ikke gått inn i detaljene i alle deler av det berørte regelverket, men på et overordnet nivå vurderer vi at forslagene gjennomgående er godt utredet, begrunnet og balansert, herunder når det gjelder forholdet til effektivitets- og rettssikkerhetshensyn, grunnleggende personvernhensyn og EMK.

Når det gjelder forslagene om innføring av hjemler for innhenting av taushetsbelagt informasjon uten samtykke og uten reservasjonsrett, støtter vi departementets vurdering om at samtykke ikke er egnet som grunnlag for utlevering av taushetsbelagt informasjon, eller som behandlingsgrunnlag for øvrig, i disse sakene.

Der er avgjørende at grunnleggende personvernrettigheter bli ivaretatt ved behandlingen av opplysningene, herunder at de som det nå vil bli utlevert taushetsbelagt informasjon uten samtykke og reservasjonsrett, får god informasjon om dette. De aktuelle forvaltningsorganene behandler sensitive personopplysninger i stort omfang, og vi forutsetter at de har gode rutiner på området.

Nordlandssykehuset bemerker:

Samtykke for utlevering av taushetsbelagt informasjon er et viktig prinsipp, men vi ser at denne endringen kan være nødvendig. Det blir da svært viktig å informere godt om endringen både til pasienter/brukere, men også medarbeidere i helsetjenesten.

Den norske legeforening uttaler:

Hovedregel og utgangspunkt om samtykke for utlevering av taushetsbelagt informasjon er viktig, og bør ikke uthules unødvendig. Vi støtter likevel forslaget, da det som departementet redegjør for både vil innebære en forenkling, sikre forutberegnelighet, samt at NPE nettopp har ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst.

Det forutsetter imidlertid tydelig, tilgjengelig og forståelig informasjon til klager, slik at de innforstått med at taushetsbelagt informasjon vil bli innhentet uten samtykke. Dette vil også avhjelpe hensynet til at skadeliste mister kontrollen over taushetsbelagte opplysninger.

Vi vil i den forbindelse også nevne retten til vern mot spredning av opplysninger i pasient- og brukerrettighetsloven § 3-6, som i tredje ledd pålegger helsepersonellet å informere den opplysningene gjelder om at opplysningene er gjort tilgjengelige og hvilke opplysninger det er snakk om.

Det er positivt at det fremgår tydelig at det kun er relevant og nødvendig informasjon som kan innhentes, og viktig at det også gjennomføres i praksis. Herunder at NPE spesifiserer anmodningen slik at mottaker settes i stand til å forta vurderingen av hva som er nødvendig. Dette gjelder både begrensning i tid og tema.

[---]

Dersom NPE skal ha adgang til å innhente opplysninger fra Ukom, uten at det skal gå på bekostning av Ukoms oppgave, mener vi det forutsetter at det er regulert at det ikke kan kreves regress eller egenandel i sakene, på samme måte som for straff og sanksjoner fra arbeidsgiver (§§ 17 og 18).

Bakgrunnen for reglene er bl.a. ønsket om at de som forklarer seg gjør dette åpent og uten frykt for sanksjoner i ettertid. Erfaringsvis er det stor usikkerhet knyttet til å avgi forklaringer til Ukom, og da særlig potensiell annen bruk av forklaringene. For å sikre at Ukom får de åpne og umiddelbare forklaringene de trenger for å utføre sitt oppdrag, må det sikres at den som uttaler seg ikke risikerer å bli erstatningspliktig ved regress eller egenandel i en potensiell senere sak for NPE.

[---]

Vi støtter at godtgjøring for arbeidet reguleres, da det i dag kun er basert på etablert praksis og noe uforutsigbart.

Folkehelseinstituttet (FHI) bemerker at det bør inntas en bestemmelse i helseregisterloven for å unngå tvil når det gjelder utlevering av opplysninger fra helseregistrene, for eksempel i § 19d. Ifølge FHI er det trolig mest aktuelt for NPE å be om opplysninger i forbindelse med erstatningssaker knyttet til vaksineskade.

4.4 Departementets vurdering og forslag

4.4.1 Hovedspørsmålet om lovhjemmel

Departementet har merket seg at en betydelig andel av de instansene som har avgitt høringsuttalelse er skeptiske eller negative til forslaget om lovhjemmel for innhenting av taushetsbelagte opplysninger i pasientskadesaker. Mange av instansene har altså en annen vurdering eller vektlegging av hensynene enn departementet ga uttrykk for i høringsnotatet. Departementet kan imidlertid ikke se at det i høringen er fremkommet motargumenter av avgjørende betydning, og fastholder forslaget med enkelte justeringer.

Mange av høringsinstansene som er uenige i forslaget, har fremholdt at prinsippet om samtykke bør stå sterkt og fortsatt bør gjelde i pasientskadesaker, men uten å trekke frem argumenter som spesielt taler mot en lovhjemmel i slike saker. Det er i liten grad kommet frem om motstanden er av prinsipiell karakter eller om det er konkrete ulemper eller risiki instansene er bekymret for. Dette kan for eksempel være følelsesmessig belastning ved selve delingen av opplysningene med NPE uten selv å ha samtykket, eller at det vil kunne fremkomme opplysninger som kan være til ugunst for erstatningssøkeren i saken med tanke på vurderingen av ansvarsgrunnlag eller erstatningsbeløp. Videre fremkommer det i liten grad uttrykkelig om høringsinstansenes motstand er generell eller særlig gjelder visse typer opplysninger. Departementet har imidlertid inntrykk av at det spesielt gjelder opplysninger fra pasientjournaler.

Departementet har stor forståelse for at mange ønsker minst mulig spredning av taushetsbelagte opplysninger uten eget uttrykkelige samtykke. Ikke minst gjelder dette helseopplysninger som er en type sensitive personopplysninger som er undergitt et særskilt vern. Departementet finner like fullt grunn til å foreslå en lovhjemmel for innhenting av opplysninger til bruk i pasientskadesakene. Departementet legger til grunn at NPE og Pasientskadenemnda, med Helseklage som sekretariat, behandler innhentede opplysninger på en profesjonell og sikker måte i samsvar med taushetspliktreglene og annet regelverk som personopplysningsloven og personvernforordningen. Som Helsedirektoratet påpeker, er dette forvaltningsorganer som behandler sensitive personopplysninger i stort omfang. Det forutsettes at de har gode rutiner på området slik at personvernrettigheter blir ivaretatt ved behandlingen av opplysningene. Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for organene har lovbestemt taushetsplikt. Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet. Brudd på taushetsplikten er straffbart, jf. straffeloven § 209.

Opplysninger fra pasientjournaler er sentrale i utredningen av pasientskadesaker. Pasientjournalloven § 20 regulerer bruken av journalopplysninger til andre formål enn helsehjelp. Dette omfatter utlevering av opplysninger til bruk i pasientskadesak. Det følger av personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b at det opprinnelig angitte formålet for behandlingen av personopplysninger setter skranker for senere bruk. Helseopplysninger kan i utgangspunktet ikke brukes til nye formål som er uforenlige med det formålet som opprinnelig lå til grunn for innsamlingen, uten at den registrerte samtykker til dette. Opplysninger i behandlingsrettede helseregistre kan bare gjøres tilgjengelige for sekundærbruk dersom pasienten samtykker eller det er fastsatt i eller i medhold av lov, jf. pasientjournalloven § 20.

Et samtykke fra den registrerte må etter pasientjournalloven § 20 være en «frivillig, spesifikk, informert og utvetydig viljesytring fra den registrerte der vedkommende ved en erklæring eller en tydelig bekreftelse gir sitt samtykke til behandling av helseopplysninger som gjelder vedkommende». Dette er det samme kravet til samtykke som følger av personvernforordningen artikkel 4 nr. 11. Der gjelder det ikke samtykke til selve unntaket fra taushetsplikten, men samtykke til behandling av personopplysningene. Ifølge fortalen punkt 42 skal et samtykke ikke anses som frivillig dersom den registrerte ikke har en reell valgfrihet, eller ikke er i stand til å nekte å gi eller trekke tilbake et samtykke uten at det er til skade for vedkommende.

Dersom erstatningssøkeren i en pasientskadesak ikke gir samtykke til innhenting av informasjon eller trekker tilbake samtykket, og heller ikke på annen måte gir NPE tilgang til de nødvendige opplysninger, vil resultatet lett kunne bli at saken ikke kan behandles. I den grad samtykke i realiteten er påkrevet for å få erstatningssaken behandlet etter pasientskadelovens system, kan det stilles spørsmål ved hvor reelt et samtykke er.

Dette understrekes ved at det i mange tilfeller ikke er adgang til å gå til vanlig søksmål i stedet for å fremme krav etter pasientskadeloven. Krav som kan fremmes etter pasientskadeloven, kan ikke fremmes mot staten, regionale helseforetak, helseforetak, fylkeskommuner og kommuner, jf. § 4 tredje ledd.

Disse forholdene kan tale for at det innføres en lovhjemmel.

Videre pekes på at pasientskadelovens system med administrativ utredning og behandling av erstatningskrav innebærer at NPE har ansvaret for å utrede saken og for at saken er tilstrekkelig opplyst. Det er vanskelig å tenke seg en pasientskadesak hvor det ikke er behov for taushetsbelagte opplysninger. Tilgang til nødvendige opplysninger vil være vesentlig både for å vurdere om det foreligger ansvarsgrunnlag og for å ta stilling til størrelsen på en eventuell erstatning. Det er derfor nødvendig at NPE får tilgang til opplysningene.

En lovhjemmel vil også innebære en forenkling og effektivisering av saksbehandlingen. Verken NPE eller avgiveren av opplysninger behøver da vurdere om samtykket fra erstatningssøkeren er gyldig og dekkende. Det behøver heller ikke innhentes samtykke fra den primærskadelidte (pasienten) når det er andre som søker om erstatning. Dette kan spare noe arbeid og medføre en noe raskere prosess i informasjonsinnhentingsfasen.

Men det må like fullt gjøres en vurdering av hvilke opplysninger som er nødvendige i pasientskadesaken, jf. punkt 4.4.3.

Se også punkt 4.4.4 om hvem det kan utleveres opplysninger om, og punkt 4.4.2 om spørsmålet om reservasjonsadgang.

Dersom det er behov for taushetsbelagte opplysninger fra andre instanser enn dem som omfattes av lovhjemmelen, må det innhentes samtykke. Det er i høringen ikke kommet konkrete innvendinger mot listen over instanser som omfattes, eller forslag til endringer i listen. Departementet har imidlertid kommet til at to av de foreslåtte instansene likevel ikke bør omfattes av lovhjemmelen.

Dette gjelder for det ene lovbestemte helseregistre omfattet av helseregisterloven § 11. Det vises til prinsippet om at opplysninger fra de lovbestemte helseregistrene bare skal brukes til styring, forskning mv. og at det bare skal utleveres aggregerte data. Utlevering til bruk i forvaltningssak vedrørende den enkelte registrerte, slik som en pasientskadesak, er ikke i samsvar med formålet til registrene. Dersom det er behov for opplysninger fra helseregistre i en pasientskadesak, kan de likevel utleveres dersom den registrerte samtykker. Dette gjøres i noen tilfeller, særlig hva gjelder opplysninger fra Kreftregisteret og SYSVAK. Slik utlevering vil etter lovforslaget fortsatt kreve samtykke.

For det andre gjelder det Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom). Departementet har særskilt innhentet innspill fra Ukom som går imot at det åpnes for at NPE i sin saksbehandling skal kunne innhente opplysninger fra Ukom. Ukom mener dette vil være i motstrid med Ukoms samfunnsoppdrag og vil undergrave Ukom-lovens intensjon og den tilliten kommisjonen trenger for å utføre sitt oppdrag. Ukom mener at forbud mot regress i pasientskadesaker som omtalt i høringsnotatet, ikke er en tilstrekkelig løsning. Departementet bemerker også at NPE har opplyst at de erfaringsmessig ikke har innhentet opplysninger fra Ukom, men at det kan være aktuelt i enkelte tilfeller. Etter lovforslaget vil det forutsette samtykke fra den eller dem som har krav på taushet.

Departementets forslag innebærer at lovhjemmel tas inn i pasientskadeloven ved at § 10 a utvides til å gjelde innhenting av opplysninger fra de foreslåtte instansene, ikke bare Folkeregistermyndigheten som i dag. Samtidig foreslås å oppheve § 10 andre ledd.

Forslaget innebærer rett og plikt for de instansene som omfattes av lovhjemmelen til å utlevere de nødvendige opplysningene. Opplysningene skal utleveres uten ugrunnet opphold. Den som blir pålagt å gi opplysninger vil ha klagerett. Se forslaget til pasientskadeloven § 10 a fjerde ledd med spesielle merknader i punkt 8.4.

Opplysningene skal kunne brukes i behandlingen av pasientskadesaken og i den forbindelse også utleveres til sakkyndige, jf. lovforslaget § 10 a andre ledd andre punktum.

Lovhjemmelen som foreslås i § 10 a gjelder både for NPE og Pasientskadenemnda. Hjemmelen står i pasientskadeloven kapittel 3 om behandling av krav. Etter § 17 gjelder saksbehandlingsreglene for NPE i lovens kapittel 3 tilsvarende for nemnda med Helseklage som sekretariat. Det foreslås dessuten en presisering i § 10 a siste ledd av at reglene i paragrafen gjelder tilsvarende for nemnda, og da både ved klagebehandling og domstolsprøving.

Adgangen til innhenting og utlevering av taushetsbelagte opplysninger vil altså gjelde begge instanser i forvaltningssaken. Adgangen vil gjelde også i forbindelse med domstolsprøving etter pasientskadeloven § 18. Den som krever erstatning etter loven, kan bringe saken inn for domstolene når endelig vedtak i Pasientskadenemnda foreligger. Søksmål reises mot staten ved Pasientskadenemnda. Retten prøver selve erstatningskravet, ikke gyldigheten av nemndas vedtak. Det vil kunne være behov for oppdaterte opplysninger i forbindelse med domstolsprøvingen, for eksempel fra NAV og fra helsepersonell. Det kan også være behov for å forelegge opplysninger for sakkyndige for å få en oppdatert uttalelse eller vurdering av andre uttalelser. Etter departementets syn bør det ikke være adgang til å nekte fremleggelse av taushetsbelagt dokumentasjon i større grad ved den rettslige prøvingen enn ved forvaltningsbehandlingen. Bestemmelsene i pasientskadeloven vil som spesialregler gå foran reglene om bevisforbud i tvisteloven §§ 22-3 og 22-5. Se også punkt 4.4.2.

Det er viktig at det gis god informasjon om ordningen både på nettsidene til NPE og Helseklage, på selve skjemaet som brukes for å fremsette erstatningskrav og skjemaet for klage. Videre er det viktig med informasjon til helse- og omsorgstjenestene og andre aktuelle instanser med tanke på håndteringen av anmodningene om utlevering av opplysninger uten samtykke, i medhold av lovhjemmelen.

4.4.2 Reservasjonsadgang

Flere av høringsinstansene anfører at den foreslåtte lovhjemmelen medfører at den skadelidte mister kontrollen over taushetsbelagte opplysninger. Men høringsinstansene har i liten grad kommentert spørsmålet om reservasjonsadgang dersom det gis en lovhjemmel for innhenting av taushetsbelagte opplysninger.

I lys av motstanden mot forslaget har departementet på ny vurdert om det bør være adgang til å reservere seg generelt eller mot innhenting av visse typer opplysninger. Den begrensede adgangen til å gå til ordinært søksmål i pasientskadesaker kan sies å tale for en reservasjonsadgang, men departementet finner fortsatt ikke å ville foreslå en slik ordning.

I forarbeidene til pasientskadeloven het det at det å søke erstatning ikke burde gi NPE ubegrenset rett til innsyn. Det het at i den grad erstatningssøkeren lar være å frita for taushetsplikt, kan vedkommende ha en viss kontroll over hvilke taushetsbelagte opplysninger som kommer frem i saken, men at dette etter omstendighetene kan tale som bevis mot vedkommende, jf. Ot.prp. nr. 31 (1998–1999). Forarbeidene ga ikke nærmere veiledning om hvordan manglende eller begrenset samtykke skulle håndteres.

Dersom en skadelidt ikke vil gi NPE tilgang til taushetsbelagte opplysninger i det hele tatt, vil det være vanskelig eller umulig for NPE å utrede erstatningssaken tilstrekkelig.

Spørsmålet om begrenset reservasjonsadgang kan stille seg noe annerledes enn fullstendig reservasjonsadgang. En mulighet kunne være en reservasjonsadgang begrenset til å gjelde visse typer helseopplysninger, for eksempel pasientjournaler innen psykisk helsevern. Men det er ikke åpenbart hva konsekvensene av å nekte innhenting av visse typer opplysninger vil være. En mulig konsekvens kan være at saken ikke blir tilstrekkelig opplyst til at den kan behandles. Det kan være mer uklart i tilfeller hvor det ikke er åpenbart at det mangler sentrale opplysninger, men at det likevel kan synes å være vesentlige forhold som ikke er tilstrekkelig belyst. Betydningen av at NPE ikke får tilgang til alle de opplysningene som NPE anser nødvendige, vil variere med hva slags opplysninger det er tale om. Det kan for eksempel ha større betydning dersom det er opplysninger som er sentrale for spørsmålet om ansvarsgrunnlag enn om det gjelder erstatningsutmåling, særlig dersom det er tale om en mindre erstatningspost.

Som nevnt kan det etter omstendighetene tale mot erstatningssøkeren dersom denne begrenser fritaket fra taushetsplikt etter dagens ordning, noe som ville gjelde tilsvarende ved en reservasjonsadgang. Det kan likevel diskuteres om det bør være slik at skadelidte skal kunne styre innhenting av opplysninger, blant ut fra hvilke opplysninger som kan være gunstig å utelate fra skadelidtes ståsted. Ingen høringsinstanser har kommentert dette direkte. Enkelte høringsinstanser har uttalt at det kan være redelige eller aktverdige grunner til å nekte utlevering av opplysninger, men uten at dette er utdypet.

Pasientskadeordningen innebærer en gunstigere ordning enn ordinære erstatningsrettslige regler med hensyn til ansvarsgrunnlag, og ordningen finansieres i stor grad av fellesskapets midler. Avgjørelsene bør i størst mulig grad bygge på et korrekt og fullstendig opplysningsgrunnlag.

I tillegg til usikkerhet med hensyn til konsekvensen av en reservasjon, ville en reservasjonsadgang for visse typer opplysninger også kunne føre til problemer med hensyn til hva slags opplysninger en reservasjon skulle kunne gjelde, avgrensning mv.

Departementet legger til grunn at manglende samtykke – helt eller delvis – i praksis ikke er en vanlig forekommende problemstilling i forbindelse med forvaltningssaken under dagens ordning. Helseklage har imidlertid opplyst at det i den senere tid har forekommet at samtykke har vært nektet i forbindelse med domstolsprøving etter pasientskadeloven § 18, med henvisning til tvisteloven §§ 22-3 og 22-5. Det har vært nektet å fremlegge dokumenter eller nektet samtykke til at taushetsbelagte opplysninger gis til sakkyndige.

I den grad det er slik at samtykke sjelden nektes, kan det tale begge veier. Det at adgangen til å la være å samtykke til utlevering eller til å begrense samtykket, sjelden benyttes, kan tas til inntekt for at en lovhjemmel ikke vil være særlig inngripende i de fleste tilfeller. På den annen side kan det sies at en reservasjonsadgang ikke vil medføre store problemer (utover den aktuelle saken) dersom den bare benyttes en sjelden gang.

I den enkelte sak vil nektelse som nevnt kunne medføre betydelige problemer. Dersom relevant taushetsbelagt informasjon ikke legges frem, vil det hindre fullstendig og riktig opplysning av saken. Dersom dokumenter som ligger i saken, likevel ikke kan gjennomgås av sakkyndig med relevant kompetanse fordi det nektes samtykke til dette, gir det heller ikke tilstrekkelig adgang til kontradiksjon og saksopplysning. Motparten vil da ikke ha mulighet til å få en sakkyndig vurdering av bevisene i saken, eller få vurdert andre sakkyndigerklæringer i saken. Nektelse av samtykke kan tillegges vekt i saksøkers disfavør, men det er mer ønskelig å ha et så godt opplysningsgrunnlag som mulig for å komme til materielt sett riktig avgjørelser. Dette gjelder også ved domstolsbehandlingen. Videre er det lite heldig om domstolene skal ha et svakere avgjørelsesgrunnlag enn ved forvaltningsbehandlingen. Retten prøver selve erstatningskravet, ikke gyldigheten av forvaltningsvedtaket. Dersom det kan gjøres tilpasninger av bevisbildet ved domstolsbehandlingen, kan dette også i seg selv være prosessdrivende.

Etter en samlet vurdering finner departementet ikke grunn til å foreslå noen reservasjonsrett verken fullstendig eller med hensyn til nærmere angitte typer opplysninger. Tilgang til taushetsbelagte opplysninger kan være helt avgjørende både for å vurdere om det foreligger et ansvarsgrunnlag, og for å kunne ta stilling til erstatningens størrelse, for eksempel om erstatningssøker har krav på å få dekket fullt inntektstap. Departementet viser også til at den foreslåtte lovhjemmelen kun gjelder nødvendige opplysninger, jf. punkt 4.4.3. Det vil begrense adgangen til å innhente opplysninger fra for eksempel psykiatriske avdelinger når pasientskaden er oppstått i forbindelse med somatisk helsehjelp.

4.4.3 Nødvendige opplysninger

Den foreslåtte lovhjemmelen omfatter som nevnt bare opplysninger som er nødvendige for utredning av en erstatningssak etter pasientskadeloven.

I kravet om at opplysningene skal være nødvendige, ligger at det ikke skal innhentes flere opplysninger enn det som trengs for NPEs utredning av erstatningssaken. Opplysningene må enten alene eller sett i sammenheng med andre opplysninger ha betydning i arbeidet med saken. Nødvendighetskriteriet må imidlertid ikke forstås så snevert som at det er et vilkår at opplysningene faktisk får betydning eller er avgjørende for utfallet av saken. Det vil ofte være vanskelig å ta stilling til hvilken betydning en opplysning har før den er vurdert i sammenheng med sakens øvrige opplysninger.

Flere av høringsinstansene har bemerket at det kan være vanskelig å vurdere hvilke opplysninger som er nødvendige og at det vil være en fare for at det utleveres flere opplysninger enn nødvendig.

Departementet er enig i at det kan være vanskelige vurderinger, men kan ikke se at disse forholdene vil endres med en lovhjemmel sammenlignet med dagens samtykkebaserte ordning for innhenting av opplysninger. En lovhjemmel innebærer ikke at det skal innhentes flere opplysninger enn det gjøres når det gis samtykke på dagens fullmaktsskjema uten at det er påført særskilte begrensninger.

NPE må i forbindelse med innhenting av opplysninger i den enkelte sak foreta en konkret vurdering og spesifisere hvilke typer opplysninger det er behov for fra den enkelte instans når det bes om opplysninger. Som Legeforeningen bemerker, må NPE spesifisere anmodningen slik at mottaker settes i stand til å foreta vurderingen av hva som er nødvendige opplysninger, både med hensyn til tid og tema. Når det gjelder pasientjournal må det foretas en gjennomgang og eventuelt utvelgelse, slik at NPE bare får de deler av journalen som er relevant for pasientskadesaken. Etter det departementet kjenner til, er dette fast praksis også under dagens ordning. NPE har opplyst at de ved utredningen av en sak innledningsvis ber om relevante journalopplysninger, og at det gjennomgående leveres utdrag fra pasientjournaler. Når det er klarlagt at en pasient har krav på erstatning, vil det ofte være behov for mer omfattende opplysninger for å ta stilling til om pasientskaden har ført til inntektstap, økte utgifter mv. NPE vurderer konkret i den enkelte sak om det da er behov for å innhente komplett pasientjournal. Dette gjelder også fastlegejournaler.

4.4.4 Opplysninger om pasienten og andre skadelidte

Enkelte høringsinstanser har bemerket at det er særlig problematisk at den foreslåtte lovhjemmelen skal gi adgang til å innhente opplysninger også om andre enn erstatningssøker selv.

Departementet er enig i at det er andre hensyn som må tas i betraktning ved deling av opplysninger om andre enn den som selv har initiert saken, men opprettholder forslaget i høringsnotatet med noen justeringer.

Forslaget er utformet slik at lovhjemmelen gjelder opplysninger om skadelidte. Dette omfatter både den primærskadelidte (pasienten) og andre som har lidt tap (tredjemannstap) som følge av pasientskaden. Ordlyden i forslaget er justert slik at det uttrykkelig fremgår at opplysninger om personer som har lidt tredjemannstap bare omfattes dersom vedkommende har fremmet krav om pasientskadeerstatning.

For erstatningssøkere er det stor forutberegnelighet med hensyn til at NPE må innhente taushetsbelagte opplysninger om vedkommende selv. Det må informeres godt om reglene og prosedyrene for innhenting slik at den som søker erstatning er kjent med dette, jf. punkt 4.4.5.

I mange tilfeller er det den skadelidte pasienten (primærskadelidte) som søker erstatning. De taushetsbelagte opplysningene NPE har behov for, vil da i all hovedsak gjelde erstatningssøkeren selv. Den foreslåtte bestemmelsen gir da ikke hjemmel for utlevering av taushetsbelagte opplysninger om andre, med to unntak.

Det ene gjelder nødvendige opplysninger om andre personer i primærskadelidtes pasientjournal. Bergen kommune nevner som eksempel den situasjon at primærskadelidte mener seg smittet av helsepersonell, men ifølge journalopplysninger har vært i nærkontakt også med andre smittede i det aktuelle tidsrommet. En pasientjournal kan også inneholde andre typer taushetsbelagte opplysninger om tredjepersoner, for eksempel om pasientens familiemedlemmer. En pasient har som hovedregel innsyn i hele sin egen pasientjournal, herunder også opplysninger om andre personer, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 5-1 og Ot.prp. nr. 12 (1998–99) punkt 7.6.1. Departementet mener at lovhjemmelen bør omfatte opplysninger i primærskadelidtes pasientjournal også når de omfatter andre personer. Det kan være avgjørende for en forsvarlig utredning av en pasientskadesak at NPE har tilgang til slike opplysninger. Departementet foreslår en presisering i lovforslaget § 10 a tredje ledd tredje punktum.

Det andre unntaket gjelder nødvendige folkeregisteropplysninger. Dette følger allerede av gjeldende § 10 a og videreføres. Det kan være behov for folkeregisteropplysninger blant annet i tilfeller der andre fremsetter erstatningskravet på vegne av skadelidte.

Ikke sjelden er det andre enn pasienten selv som fremsetter krav om erstatning, enten på vegne av pasienten eller fordi de selv har lidt tap. Eksempler kan være tilfeller der pasienten er et barn og foresatte fremsetter kravet, der en voksen pasient har verge, og der pasienten er død. Lovhjemmelen bør som i dag gi adgang til å innhente folkeregisteropplysninger både om de(n) skadelidte, om den som fremsetter krav, og eventuelt andre når det er nødvendig for å få dokumentert at vedkommende har rett til å representere pasienten eller tre inn i kravet, eller har en viss relasjon til den primærskadelidte som kan ha betydning for om et tap er erstatningsberettiget. Det vil blant annet kunne være behov for opplysninger om foreldreansvar, ekteskap, vergemål, dødsbo mv.

Dersom det er behov for andre typer taushetsbelagte opplysninger om andre personer enn de(n) skadelidte, for eksempel fra andres pasientjournaler, må det innhentes samtykke fra den som har krav på vern om opplysningene. Dette kan for eksempel være opplysninger om pårørende eller helsepersonell. Se eksempler i de spesielle merknadene til § 10 a i punkt 8.4.

Når andre enn primærskadelidte (pasienten) krever erstatning for tap de har lidt som følge av pasientskaden (tredjemannstap), bør lovhjemmelen også omfatte andre nødvendige opplysninger om den som krever erstatning, i tillegg til folkeregisteropplysninger. Det vil kunne være nødvendig med taushetsbelagte opplysninger om denne personen særlig i utredningen av hvilket økonomisk tap som er lidt, for eksempel forsørgertap eller pårørendes inntektstap eller merutgifter på grunn av pasientskaden.

Når andre enn pasienten krever erstatning, vil det imidlertid også være behov for opplysninger om den primærskadelidte. I enhver pasientskadesak trengs opplysninger om skaden og hendelsesforløpet for å ta stilling til om det er ansvarsgrunnlag for erstatning.

Ikke sjelden fremmes krav om erstatning av en eller flere personer som har lidt tredjemannstap, i tillegg til et krav fra primærskadelidte. Da vil NPE uansett innhente de opplysningene som trengs for å ta stilling til ansvarsgrunnlaget for primærskadelidtes vedkommende.

I noen saker fremmes bare krav om erstatning for tredjemannstap. Man kunne tenke seg et krav til samtykke fra primærskadelidte for utlevering i tilfeller hvor vedkommende ikke selv krever erstatning. Men departementet fastholder forslaget om at opplysninger om primærskadelidte skal kunne utleveres i medhold av lovhjemmelen også i saker som (bare) gjelder tredjemannstap. Uten tilgang til slike opplysninger vil det kunne være umulig å utrede saken.

Departementet legger til grunn at de(n) personen(e) som krever erstatning for tredjemannstap, gjennomgående er nærstående til den primærskadelidte. Det vil som oftest være nærmeste familie eller andre med en særlig nær tilknytning. Det er opplyst at det vanligste er at de som søker erstatning for tredjemannstap er foreldre, ektefelle eller samboer til den primærskadelidte. Det at de fremmer krav innebærer dessuten at de er kjent med at det foreligger en (antatt) pasientskade. Ofte vil de også allerede ha god kjennskap til forholdene rundt dette.

I en del tilfeller hvor det bare søkes erstatning for tredjemannstap, er den primærskadelidte død, slik at det ikke er aktuelt med samtykke fra vedkommende selv. I situasjoner hvor primærskadelidte er død, vil nærmeste pårørende som hovedregel ha rett til innsyn i pasientjournal, jf. pasient- og brukerettighetsloven § 5-1 femte ledd og helsepersonelloven § 24 andre ledd. Og i tilfeller der den primærskadelidte er et barn, vil det ofte være nettopp den som har lidt tredjemannstap som har kompetanse til å samtykke på vegne av barnet.

Pasientens eller brukerens nærmeste pårørende har til en viss grad har rett til informasjon og innsyn i pasientjournal også i andre tilfeller, jf. pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-3, 3-4 og 5-1.

Det vises videre til at erstatningssøkerens rett til innsyn i opplysninger i pasientskadesaken som gjelder primærskadelidtes forhold vil være begrenset av forvaltningslovens regler om begrensninger i retten til partsinnsyn. Etter § 19 andre ledd har en part ikke krav på å få gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument som gjelder en annen persons helseforhold, eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre, med mindre det er av vesentlig betydning for parten.

4.4.5 Forholdet til Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8

Adgangen til å dele taushetsbelagte personopplysninger begrenses av Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 som begge beskytter retten til respekt for privatliv og familieliv, hjem og kommunikasjon. EMK er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven, og Grunnloven § 102 må tolkes i lys av konvensjonsbestemmelsene. Retten til privatliv innebærer blant annet vern av den fysiske integritet og vern mot misbruk av personopplysninger. Inngrep i rettighetene må ha tilstrekkelig hjemmel, ivareta et legitimt formål og være forholdsmessige.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har lagt til grunn at det er en lav terskel for hva som regnes som inngrep når offentlige organer deler taushetsbelagte personopplysninger, uavhengig av hvor sensitive opplysningene er og hvorvidt behandlingen medfører en ulempe for den opplysningene gjelder. Det legges derfor til grunn at innhenting, utlevering og behandling av personopplysninger i medhold av den foreslåtte lovhjemmelen vil innebære et inngrep i privatlivet til den opplysningene gjelder. Lovhjemmelen må dermed oppfylle de krav som stilles i EMK artikkel 8 nr. 2 og det vernet om den personlige integriteten som det vises til i Grunnloven § 102 andre ledd. Departementet vurderer at den foreslåtte lovbestemmelsen vil være et lovlig rettsgrunnlag siden den er utformet slik at hjemmelen blir tilstrekkelig presis og gir forutberegnelighet. Dette er viktig for å sikre at de menneskerettslige kravene overholdes i det enkelte tilfellet. Det bemerkes at det her er tale om inngrep som er relativt lite inngripende til tross for at det blant annet gjelder helseopplysninger som er undergitt et særskilt vern, jf. EUs personvernforordning artikkel 9. Det vises til at utlevering skal skje til bestemte organer for et avgrenset formål, og at lovhjemmelen vil være et klart og tilgjengelig grunnlag for informasjonsdelingen. Det vil være i skadelidtes interesse både at saken blir godt nok opplyst til at det kan fattes vedtak, og at prosessen ikke tar lengre tid enn nødvendig. For de fleste skadelidte vil det også være en fordel at NPE foretar innhentingen fremfor at de selv skulle sende inn dokumentasjon, noe som kan være et annet alternativ til dagens ordning.

Departementets vurdering er at inngrepet er nødvendig for å oppnå et legitimt formål og at fordelene med inngrepet oppveier ulempene for den opplysningene gjelder. Dette gjelder også når den som søker erstatning er en annen enn den primærskadelidte. I slike tilfeller vil det være en nær relasjon mellom primærskadelidte og erstatningssøkeren. Det vil også være svært krevende å få erstatning hvis det ikke kan utleveres opplysninger om primærskadelidte. Det vises også til at forvaltningsloven § 19 begrenser partsinnsynsretten. Se punkt 4.4.4.

Flere av høringsinstansene har påpekt viktigheten av informasjon om ordningen til den som krever erstatning. Legeforeningen skriver at det må gis tydelig, tilgjengelig og forståelig informasjon, slik at den som søker erstatning er innforstått med at taushetsbelagte informasjon vil bli innhentet uten samtykke.

Departementet er enig i dette og understreker at det vil være viktig med god informasjon til den som søker erstatning om hva slags opplysninger det vil være behov for å innhente og hvordan innhentingen vil skje. NPEs nettsider bør inneholde informasjon om at NPE har lovhjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra de angitte offentlige og private instansene. Også selve skjemaet som skal brukes for å fremsette krav om pasientskadeerstatning, bør inneholde slik informasjon. Eventuelt kan det også inneholde en tekst om at man ved å undertegne skjemaet bekrefter at man er kjent med dette. På Helseklages nettsider og i klageskjemaet bør tilsvarende opplysninger fremgå om Pasientskadenemnda med Helseklage som sekretariat.

Det foreslås en overgangsregel som innebærer at endringene i pasientskadeloven skal gjelde for innhenting og utlevering av opplysninger i saker der pasientskaden er meldt til NPE eller klagen er fremsatt etter ikrafttredelsen av lovendringene. Det må tas inn informasjon på nettsidene til NPE og Helseklage og utarbeides skjema med ny tekst før ikrafttredelsen.

Plikt til å informere den registrerte er blant de former for personverngaranti som etter omstendighetene kan følge av personvernforordningen. Ved deling av personopplysninger skal den registrerte som hovedregel informeres etter reglene i artikkel 14. Unntak gjelder blant annet dersom innsamlingen eller utleveringen skjer etter uttrykkelige regler i nasjonal rett som inneholder egnede tiltak for å verne den registrertes berettigede interesser, jf. art. 14 nr. 5 bokstav c. Departementet legger derfor til grunn at det ikke er nødvendig å pålegge NPE eller avgiverinstansen noen særskilt plikt til å informere den opplysningene gjelder eller den som har fremsatt erstatningskravet, om innhenting/utlevering/viderebehandling av opplysninger som skjer i medhold av den foreslåtte lovhjemmelen, selv om formålet med delingen ikke er det samme som det formålet opplysningene opprinnelig ble samlet inn for. Det vil være en uttrykkelig og spesifikk lovbestemt delingshjemmel, og den som krever erstatning har som hovedregel selv initiert saken og vil være kjent med at NPE må innhente opplysninger for å kunne behandle saken. I tilfeller der primærskadelidte ikke søker erstatning, vil det være en nær relasjon mellom denne og den som har initiert saken ved å søke erstatning for tredjemannstap. Informasjonsplikt ved utlevering av opplysninger eller mottak av opplysninger kan imidlertid følge av annet regelverk. Det vises til pasient- og brukerrettighetsloven § 3-6 tredje ledd, jf. pasientjournalloven § 18 første ledd, og til forvaltningsloven § 17 andre og tredje ledd. Dette innebærer blant annet at den primærskadelidte så langt forholdene tilsier det, skal informeres om utlevering av opplysninger fra dennes pasientjournal.

Den som blir pålagt å utlevere opplysninger vil ha klagerett. Se forslaget til pasientskadeloven § 10 a fjerde og sjette ledd med spesielle merknader i punkt 8.4.

4.4.6 Regulering av godtgjøring for utlevering av opplysninger

Det ble i høringsnotatet foreslått lovregulering av spørsmålet om godtgjøring for utlevering av opplysninger til NPE og Helseklage, med den hovedregel at det ikke ytes godtgjøring. Det ble også foreslått en hjemmel for departementet til å gi forskrift om godtgjøring for gjennomgang og utlevering av opplysninger fra pasientjournal. Høringsnotatet inneholdt også utkast til en tilhørende forskriftsbestemmelse.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot lovregulering eller hovedregelen om at det ikke ytes godtgjøring. Enkelte instanser sier uttrykkelig at de støtter lov- og forskriftsregulering.

Departementet opprettholder forslaget til lovbestemmelse, se forslaget til pasientskadeloven § 10 a femte ledd. Både hovedregelen og forskriftshjemmelen gjelder godtgjøring ved utlevering både til NPE og til Helseklage som sekretariat for Pasientskadenemnda, jf. lovforslaget § 10 a sjette ledd.

Noen instanser har fremmet synspunkter på innholdet i forskriftsbestemmelsen. Departementet vil i en egen prosess vurdere dette.

4.4.7 Overgangsregler

Helseklage har i sin høringsuttalelse foreslått at overgangsreglene utformes slik at endringene i pasientskadeloven gjelder også for innhenting og utlevering av opplysninger ved behandling av klager som er fremsatt etter ikrafttredelsen, i tillegg til saker der erstatningskravet er fremsatt etter ikrafttredelsen. Departementet slutter seg til dette, se punkt V i lovforslaget. Adgangen vil da gjelde både for NPE i forbindelse med forberedelse av klagesak der klagen er fremsatt etter at endringene i pasientskadeloven trådte i kraft, og for Helseklage og Pasientskadenemnda i forbindelse med klagebehandlingen og eventuell domstolsprøving. Departementet forutsetter at klager blir informert om den nye adgangen til å innhente opplysninger i forbindelse med fremsettelsen av klagen, se også punkt 4.4.5.