7 Et nytt håndhevingsapparat

7.1 Dagens Likestillings- og diskrimineringsnemnd (LDN)

Nemnda er et uavhengig kollegialt forvaltningsorgan. Betegnelsen kollegialt forvaltningsorgan refererer til at nemnda treffer sine vedtak, eller avgir uttalelser, som et kollegium, og at leder ikke har det avgjørende ord (med mindre slik myndighet er lagt til leder i loven). Nemnda er faglig uavhengig av departementet.

Nemnda har et sekretariat som ansettes av Barne- og likestillingsdepartementet. Nemndas sekretariat har fem ansatte og arbeidsoppgavene er administrativ styring av sekretariatet, forberedelse av nemndas avgjørelser, vedtaksutforming og utredningsarbeid. Sekretariatet har også ansvar for å administrere saker om tvangsmulkt.

De enkeltsakene som behandles av ombudet, kan bringes inn for nemnda dersom partene ikke frivillig innretter seg i henhold til ombudets uttalelse. Saker kan komme opp for nemnda enten ved at en av partene bringer ombudets uttalelse til behandling, ved at ombudet selv bringer saken inn for nemnda fordi partene ikke har innrettet seg etter ombudets uttalelse eller ved at nemnda selv krever det, jf. §§ 3 og 4.

Nemnda fatter vedtak dersom et forhold er i strid med diskrimineringslovgivningen. Nemndas vedtak er endelige, men kan bringes inn for domstolene til full prøving av saken. Høyesteretts ankeutvalg har i en kjennelse avgjort at gyldigheten av Likestillings- og diskrimineringsnemndas avgjørelser, som konkluderer med at det ikke foreligger diskriminering, ikke kan prøves for domstolene. Prøvingsadgangen gjelder etter dette bare dersom det foreligger en nemndsavgjørelse som konkluderer med at det er begått brudd på diskrimineringslovgivningen, se Rt. 2015 s. 1313 avsnitt 24.

7.2 PwC-utredningens forslag

PwC-utredningen skisserer tre mulige modeller for organisering av et nytt håndhevingsapparat (Se PwC-utredningen kapittel 7):

7.2.1 Modell 1

En to-instans modell som innebærer at håndhevingsoppgavene i ombudet skilles ut og overføres til en særskilt førsteinstans med vedtaksmyndighet. Nemnda vil være andreinstans. Dagens ordning med et sekretariat videreføres i andreinstansen.

7.2.2 Modell 2

En domstollignende nemnd, der behandling av klagesaker skjer i én instans. Modellen er bygget opp med organisasjonsmessige trekk fra Trygderetten. PWC foreslår at denne modellen bygges opp rundt to fulltids ansatte dommere, en leder og en nestleder. Klager på vedtak fra nemnda henvises til domstolene.

7.2.3 Modell 3

En to-instansmodell som er en kombinasjon av modell 1 og modell 2, slik at førsteinstansen blir som førsteinstansen i modell 1) og andreinstansen blir tilsvarende modell 2).

7.3 Organisering

7.3.1 En instans

7.3.1.1 Gjeldende rett

Dagens håndhevingsapparat består av to organer, Likestillings- og diskrimineringsombudet (se kapittel 6.1.) og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Ombudet avgir uttalelser som kan klages inn for nemnda som fatter vedtak dersom diskriminering har funnet sted.

Dagens håndhevingsapparat er formelt sett et én-instanssystem selv om det består av to organer. Ombudet fatter som hovedregel ikke vedtak i forvaltningslovens forstand, de gir ikke-bindende uttalelser om hvorvidt diskriminering har funnet sted, jf. § 3, tredje ledd. Gjennom diskrimineringsombudsloven har lovgiver imidlertid bestemt at Likestillings- og diskrimineringsombudet unntaksvis kan fatte vedtak. Etter diskrimineringsombudsloven § 4 kan ombudet fatte «vedtak» etter § 7 dersom partene ikke frivillig innretter seg etter ombudets uttalelse og det antas å medføre ulempe eller skadevirkning å avvente Likestillings- og diskrimineringsnemndas vedtak, såkalte hastevedtak.

At ombudet ikke er gitt formell vedtaksmyndighet ble i Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) kapittel 8.2.4.2. begrunnet med at ombudet ville kunne få en uheldig dobbeltrolle dersom de skulle ha vedtaksmyndighet og samtidig være et pådriverorgan for likestilling.

7.3.1.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å legge til rette for kortere saksbehandlingstid og en effektivisering av håndhevingen, ved at et nytt håndhevingsapparat bygges opp som en ren en-instans modell. Det ble vist til at muligheten for å bringe det diskriminerende forholdet inn for domstolene til full overprøving, på ethvert stadium i forvaltningsbehandlingen, vil bestå.

7.3.1.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på hvorvidt et nytt håndhevingsapparat skal bygges opp som en ren én-instansmodell.

Følgende instanser støtter forslaget om én instans:

Advokatforeningen, Akademikerne, Spekter, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeidstilsynet, BUFdir, Den Norske Legeforening, Høgskolen i Sørøst-Norge, KS, Likestillings- og diskrimineringsnemnda, NHO, Reform og YS.

Advokatforeningen viser blant annet til:

«Dette er vanlig for andre nemnder, f. eks. tvisteløsningsnemnda for arbeidsmiljøloven og Forbrukertvistutvalget.»

Likestillings- og diskrimineringsnemnda sier at:

«Høringsnotatet gir videre en fyldig og faglig begrunnet fremstilling og vurdering av forslaget om å etablere bare én instans for et nytt tvisteløsningsapparat. To instanser, som i tilfelle måtte ha hvert sitt sekretariat, ville innebære en spredning av de tilgjengelige ressursene. Det er en bedre løsning å samle alt i en faglig tung instans. Denne løsningen vil også gi kortere vei til resultatet i det utenrettslige tvisteløsningsapparatet.»

YS sier i sin høringsuttalelse at målet om en rask og effektiv saksbehandling er viktig, og peker på at i diskrimineringssaker, hvor det er belastende for partene med lang saksbehandlingstid, er effektive prosesser viktig for rettssikkerheten.

NHO støtter forslaget under henvisning til:

«Forutsatt at endringene i saksbehandlingsreglene gjennomføres og at det stilles krav til kvalifikasjoner til nemndlederne slik det er foreslått, kan NHO støtte behandling i kun én instans.»

Følgende instanser er uttrykkelig mot forslaget: Antirasistisk senter, Borgerrettsstiftelsen Stopp diskrimineringen, Forskerforbundet, FFO, Hørselshemmedes landsforbund, JURK, Likestillings- og diskrimineringsombudet, MIRA, NFU, Norges Blindeforbund, Norges Handikapforbund, Norsk kvinnesaksforening, SAFO, Unge Funksjonshemmede, UiO KVIBALD, UNIO og Virke.

Ombudet fremhever at:

«… ordningen med at ombudet i dag behandler saker i første instans faktisk bidrar til bedre rettssikkerhet for begge parter i en diskrimineringssak. Ombudet har i dag en skriftlig kontradiktorisk saksbehandling av alle klagesaker i første instans. Selv om departementet skriver at det i dag formelt kun er en instans, er det en realitet at ombudet på bakgrunn av denne saksbehandlingen kommer med en uttalelse, og at denne i det store flertallet av saker etterkommes av partene.»

FFO viser til at:

«… det er et viktig rettssikkerhetsprinsipp at en sak skal behandles i to instanser. Men det som er vel så viktig er at LDO er et lavterskeltilbud. Den som mener seg utsatt for diskriminering kan ta kontakt med ombudet, legge frem sin sak og så bli veiledet om saken er en klagesak eller en pådriversak. Ut fra det kan ombudet behandle saken på riktig måte. Vi mener at hvis en klagesak kun skal behandles i én nemnd så mister en dette viktige aspektet.»

«FFO mener også at mange vil kunne oppfatte en nemnd som mer formelt enn et ombud. Terskelen for å ta kontakt vil da kunne bli høyere og ordningen mister sitt preg av å være et lavterskeltilbud. Det er svært uheldig.»

Virke viser i sin høringsuttalelse til at selv om de støtter forslaget om å skille pådriver- og lovhåndheverrollen, ønsker de en videreføring av dagens to-instansmodell for klagesaksbehandling. De sier blant annet:

«Virke ser at en slik løsning i utgangspunktet vil medføre en lengre saksbehandlingstid enn ved departementets forslag om en én-instansmodell. For Virke veier imidlertid rettssikkerhetsaspektet ved en reell to-instansbehandling tyngre.»

Universitetet i Oslo (KVIBALD) mener at selv om det i dag ikke foreligger en reell to-instansbehandling, så fungerer ombudet reelt sett – i svært mange tilfeller – som en meget effektiv førsteinstans.

7.3.1.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at et nytt håndhevingsapparat bygges opp som en ren én-instansmodell.

Departementet ønsker å legge til rette for redusert saksbehandlingstid, fordi partene har en berettiget interesse i å få avsluttet en sak innen rimelig tid. En tydelig én-instansmodell vil gi en rask og effektiv saksbehandling fordi en bare må forholde seg til én instans. Behandlingen av en sak i to instanser tar i gjennomsnitt dobbelt så lang tid som behandling av en sak i en instans. Saksbehandlingstiden gjennom to instanser i dagens håndhevingsapparat kan strekke seg over to år.

Departementets forslag om at diskrimineringssakene bare skal behandles i én forvaltningsinstans, bryter med forvaltningslovens utgangspunkt om klagerett over forvaltningsvedtak. Departementet vil imidlertid bemerke at det heller ikke i dag er en reell to-instansbehandling i forvaltningen i diskrimineringssaker, ettersom ombudet ikke har formell vedtaksrett. Så selv om mange brukere kan oppleve dagens system som en reell to-instansløsning, er det rettslig sett et én-instanssystem (Se i denne forbindelse Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) kapittel 8.2.4.2).

Departementet ser likevel at selv om dagens system formelt sett ikke innebærer en reell to-instansbehandling, så har ordningen med at ombudet behandler sakene – skriftlig og kontradiktorisk – før de klages inn for nemnda, bidratt til at sakene er blitt opplyst før de kommer til nemnda. Departementet ser også at ombudet i sin veiledningsrolle i stor grad bidrar til å identifisere saker som i liten grad egner seg for nemndsbehandling allerede før disse er blitt klagesaker, slik at disse sakene har fått sin løsning gjennom god veiledning.

Det er på en del forvaltningsområder gjort unntak fra hovedregelen i forvaltningsloven om klagerett til overordnet forvaltningsorgan. Dette er særlig vanlig ved klagebehandling i uavhengige nemnder. Det kan for eksempel vises til Tvisteløsningsnemnda for arbeidsmiljøloven, som er bygget opp som en én-instansløsning. Vedtakene i denne nemnda kan ikke påklages, men saken kan bringes inn for domstolene til full overprøving. Vedtakene i Forbrukerklageutvalget kan heller ikke påklages til en overordnet forvaltningsinstans. Det er med andre ord forvaltningsrettslig handlingsrom for et håndhevingsapparat i bare én instans, så fremt det er hjemlet i lov at vedtaket ikke kan påklages.

Retten til forvaltningsrettslig overprøving er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Departementet mener imidlertid at effektivitet i saksbehandlingen også er et sentralt element. En langvarig prosess kan oppleves belastende for de involverte parter. Departementet mener derfor det er viktig at tidsbruken per sak reduseres, slik at partene ikke belastes med unødig lang saksbehandlingstid og slik at man ikke risikerer at saken blir for dårlig opplyst.

Lang saksbehandlingstid kan også føre til at det blir vanskeligere for parter og vitner å huske hva som har skjedd. Når en part skal fremstille saken muntlig og svare skriftlig på motpartens innlegg er det viktig at det ikke går altfor lang tid fra hendelse til saksfremstilling, fordi tidsbruken bidrar til at hukommelsen knyttet til de faktiske forhold som ligger til grunn for saken svekkes. Dette kan i verste fall føre til at nemnda fatter vedtak som bygger på et uriktig faktisk grunnlag. Nemndas leder har opplyst at nemnda ikke sjelden opplever at partene ikke husker forhold som nemnda ber partene utdype og som nemnda finner uklart i det skriftlige materialet. Hvis saken skal gå i to forvaltningsinstanser før den kommer til domstolen, vil også en etterfølgende domstolsbehandling av samme grunn kunne bli vanskelig.

Departementet mener på denne bakgrunn at det beste vil være ett organ med høy faglig kompetanse og gode saksbehandlingsregler som sikrer rettssikkerheten. Dette vil gi kortest gjennomsnittlig saksbehandlingstid og best utnytting av ressursene.

Partenes rettssikkerhet vil blant annet ivaretas ved muligheten for å bringe det diskriminerende forholdet inn for domstolene på ethvert trinn i prosessen og de foreslåtte endringene i nemndas organisering og saksbehandlingsregler. Det foreslås blant annet en utvidet adgang til muntlig behandling i saker der dette er nødvendig for sakens opplysning. I tillegg foreslås det en skjerpelse av kvalifikasjonskravene til nemndlederne, slik at det, som hovedregel stilles krav om både juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap og dommererfaring. Dagens nemnd behandler i hovedsak enkeltsaker som består i ren bevisbedømmelse. Kravet til dommererfaring vil sikre god bevisbedømmelse, blant annet fordi dommererfaringen gir god kompetanse til å vurdere om en sak egner seg for skriftlig saksbehandling og hvorvidt det er behov for muntlighet (og eventuelt hvilken grad av muntlighet som er nødvendig). Ledere med dommererfaring vil derfor sikre profesjonaliseringen av ny nemnd.

Departementet vil også presisere at partene kan be om gjenåpning av saken dersom de mener vedtaket lider av feil, se kapittel 7.4.5. Nemndas rettskraftige vedtak vil da kunne gjenåpnes etter begjæring fra en part dersom det foreligger brudd på habilitetskrav i forvaltningsloven § 6, dersom det foreligger andre saksbehandlingsfeil og det ikke kan utelukkes at feilen var bestemmende for vedtakets innhold eller dersom opplysninger om faktiske forhold som var ukjent da saken ble avgjort, tilsier at vedtaket høyst sannsynlig ville blitt et annet. Det samme vil gjelde for forhold knyttet til ileggelse av tvangsmulkt.

7.3.2 Tilknytnings- og organisasjonsform

7.3.2.1 Gjeldende rett

Nemnda fikk navnet Likestillings- og diskrimineringsnemnda for å tydeliggjøre forbindelsen til Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Nemnda er administrativt underlagt Barne- og likestillingsdepartementet. Nemnda er organisert som et uavhengig kollegialt forvaltningsorgan. Dette innebærer at nemnda ikke er underlagt departementets i sin faglige oppgaveutførelse. Jusprofessor Eivind Smith har, i vedlegg til Difi-rapport 2012:7 beskrevet nemndas uavhengighet slik:

«Likestillings- og diskrimineringsnemnda (jfr. LOV-2005-06-10 nr. 40) er «et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underlagt Kongen og departementet» (loven § 5 tredje ledd). Dette presiseres slik at de sistnevnte ikke kan «gi instruks om eller omgjøre nemndas utøving av myndighet i enkeltsaker». Av bestemmelsene i § 12 om domstolskontroll må det antitetisk antas å følge at nemndas avgjørelser ikke kan bringes inn for departementet gjennom klage.

Uansett hva forarbeidene måtte si om dette, synes det av dette å måtte følge at nemnda kan gis generelle instrukser om saksbehandling, lovtolkning o.a. Det faktum at den tilsvarende lovbestemmelsen om ombudet (se nedenfor) også tar med avskjæring av instrukser om den «faglige virksomhet for øvrig», trekker i samme retning; ulikheten kan bl.a. henge sammen med at ombudet, i motsetning til nemnda, i bare liten grad treffer rettslig bindende vedtak.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (jfr. LOV-2005-06-10 nr. 40) er, på samme måte som Likestillings- og diskrimineringsnemnda, «et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underlagt Kongen og departementet». Her presiseres «uavhengigheten» videre slik at Kongen og departementet ikke kan «instruere ombudet om behandlingen av enkeltsaker» og heller ikke (generelt) «om ombudets faglige virksomhet for øvrig». Dessuten kan de vedtak som ombudet treffer («hastevedtak», jfr. § 4), ikke omgjøres av dem.»

Vedtak fra nemnda kan ikke påklages til overordnet forvaltningsorgan. Nemndas vedtak kan heller ikke omgjøres av eller innklages til departementet eller Kongen, men kan prøves for domstolene.

7.3.2.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at en ny nemnd får navnet Diskrimineringsnemnda. Det ble vist til at navnet reflekterer at nemnda skal behandle diskrimineringssaker.

Departementet foreslo også å videreføre dagens organisering som et uavhengig kollegialt forvaltningsorgan, administrativt underlagt departementet. Det ble vist til at nemnda må ha en tilknytningsform som sikrer faglig uavhengighet og selvstendighet overfor overordnet organ, slik at organet ikke kan instrueres av departementet eller at saker kan omgjøres av eller klages inn for departementet.

7.3.2.3 Høringsinstansenes syn

Kun en høringsinstans har kommentert forslaget.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at de er uenige i departementets navnevalg:

«Etter vårt syn gir navnet unødig negative assosiasjoner. Vi ber derfor om at departementet vurderer valg av mer positivt ladede alternativer, for eksempel i retning av en likebehandlingsnemnd eller en ikke-diskrimineringsnemnd.»

7.3.2.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at en ny nemnd får navnet Diskrimineringsnemnda. Departementet mener at navnet vil bidra til å tydeliggjøre oppgavene til nemnda. Departementet mener videre at det ikke lenger er viktig å tydeliggjøre forbindelsen til Likestillings- og diskrimineringsombudet, i og med at håndhevingen av klagesaker nå skal skilles ut fra ombudet.

Departementet opprettholder også forslaget om å videreføre dagens organisering som et uavhengig kollegialt forvaltningsorgan, administrativt underlagt departementet. En viss avstand til politiske organer bidrar til å tydeliggjøre håndhevingsapparatets faglige forankring, og bidrar dermed også til å gi nemnda tyngde og posisjon.

Nemnda skal behandle enkeltsaker, som av hensyn til konsekvent gjennomføring av et regelverk (forutberegnelighet og likebehandling) bør ivaretas i en viss avstand fra politisk styrte organer. Det må dessuten også tas høyde for at klager over diskriminering fra statlige organer kan bli brakt inn for håndhevingsapparatet (se kapittel 8).

Uavhengighet i den faglige virksomheten er av betydning for nemndas tillit og troverdighet som håndhever av menneskerettighetsrelatert lovgivning. Med «faglig virksomhet» menes nemndas tolkning og anvendelse av rettsregler samt bevisvurdering i saker som faller inn under nemndas virkeområde.

For øvrig legges til grunn de vanlige prinsipper for styring av underliggende organer i forvaltningen hva gjelder den administrative delen av virksomheten. Administrative spørsmål vil typisk være for eksempel anskaffelser, regnskap og budsjett mv.

7.3.3 Oppnevning, funksjonstid og sammensetning

7.3.3.1 Gjeldende rett

Nemnda består av en leder, en nestleder, åtte øvrige medlemmer og seks varamedlemmer. Nemnda er delt i to avdelinger og leder og nestleder deltar i hver sin avdeling sammen med fire ordinære medlemmer.

Dagens nemndsmedlemmer har vervet som et bierverv, det vil si ved siden av ordinær jobb.

Medlemmer og varamedlemmer oppnevnes av Kongen for fire år av gangen (Se Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) pkt.6.5.3.2). Gjenoppnevning kan foretas en gang per medlem.

Habilitetsreglene i forvaltningsloven gjelder i utgangspunktet for all offentlig forvaltning – også for nemndas medlemmer og nemndas sekretariat, jf. forvaltningsloven § 8.

7.3.3.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens ordning der nemndsmedlemmer har vervet som bierverv.

Departementet foreslo å videreføre systemet der nemndsmedlemmene oppnevnes av Kongen.

Departementet foreslo å videreføre en oppnevningstid på fire år, med mulighet for gjenoppnevning en gang per medlem.

Departementet foreslo å dele nemnda i tre avdelinger. Departementet foreslo videre at det skulle oppnevnes tre ledere – en leder for hver avdeling.

Departementet foreslo at én av lederne skal gis et overordnet administrativt ansvar, og benevnes administrativ leder.

Departementet foreslo å redusere det totale antall medlemmer fra ti til ni. Departementet foreslo også å redusere antall medlemmer per avdeling fra fem til tre.

Departementet foreslo å videreføre ordningen med seks varamedlemmer.

Departementet foreslo å lovfeste at ansatte i ombudet og departementet ikke skal kunne oppnevnes som medlemmer i nemnda.

Departementet foreslo å videreføre systemet der nemndas medlemmer oppnevnes med fokus på faglige kvalifikasjoner og ikke som partsrepresentanter for ulike organisasjoner.

7.3.3.3 Høringsinstansenes syn

Kun få høringsinstanser har gitt tilbakemelding på disse forslagene.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda etterlyser i sin høringsuttalelse en konkretisering av hva som ligger i begrepet administrativ leder:

«Vi antar at det ikke her siktes til at administrativ leder skal ha et ansvar knyttet verken til tilsettingsprosesser, økonomihåndtering, regnskapsrapporteringer, HMS, risikovurderinger mv. Ansvarsdelingen mellom nemndas sekretariat og den aktuelle administrative nemndleder må derfor klargjøres og konkretiseres.»

Nemnda er også bekymret for nemndas vedtaksførhet ved uventet forfall:

«Dagens organisering med fem medlemmer i nemnda gjør at nemnda kan avholde sine planlagte møter selv om det oppstår uventet forfall så nær opp til et nemndsmøte at det ikke er mulig å innkalle et varamedlem (en uke før møtet). Dette er i praksis en ikke helt uvanlig situasjon. Dagens nemnd er vedtaksfør dersom tre medlemmer, herunder ett fast medlem, deltar i behandlingen av en sak. Med bare tre medlemmer i en nemnd, legger vi til grunn at nemnda ved slikt uventet forfall ikke vil være vedtaksfør. Dette innebærer stor sannsynlighet for at planlagte møter må avlyses. Vi kan ikke se at spørsmålet om vedtaksførhet er nevnt i høringsnotatet.»

Virke viser til at de gjentatte ganger har tatt til orde for at arbeidslivets organisasjoner bør være representert i nemnda. De peker på at hovedvekten av sakene for dagens nemnd har forankring i arbeidslivet, og at sakene også kan reise tariffrettslige spørsmål som forutsetter god kunnskap om kollektiv arbeidsrett og gjennomføringer av tarifforhandlinger. Virke mener på denne bakgrunn at arbeidslivets parter vil kunne bidra til at saken og tvistens realitet blir bedre opplyst, og dermed samlet sett styrke nemdas kompetanse. De viser videre til at arbeidslivets parter er representert i Tvisteløsningsnemnda.

7.3.3.4 Departementets vurderinger

Nemndsmedlemmer eller fast ansatte dommere

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens ordning med nemndsmedlemmer som har vervet ved siden av annet arbeid, som et bierverv.

Det ble i PwC-utredningen foreslått at en ny nemnd skal bygges opp rundt to fast ansatte «dommere» i fulltidsstillinger – leder og nestleder – som behandler og avgjør saker og fatter vedtak. PwC viste til at en slik organisering ville kunne effektivisere saksbehandlingen, se utredningen kapittel 7.4.

Departementet mener imidlertid at det vil bli vanskelig å rekruttere personer til fulltidsverv som bare knytter seg til håndheving av diskrimineringssaker. Det er også usikkert om saksporteføljen vil være stor nok til å forsvare oppnevning av nemndsmedlemmer i heltidsstillinger.

Saksmengden i nemnda vil også kunne variere over tid, det er derfor behov for en viss fleksibilitet som også bør reflekteres i organiseringen. Departementet mener at det vil være lettere å sørge for en fleksibel organisering med nemndsmedlemmer som har vervet ved siden av annet arbeid, enn ved en løsning med fast ansatte nemndsmedlemmer.

Hvem bør ha myndighet til å oppnevne nemndsmedlemmene

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre systemet der nemndsmedlemmene oppnevnes av Kongen.

Departementet viser til at medlemmene i mange sammenlignbare organer også oppnevnes av Kongen, for eksempel Tvisteløsningsnemnda for arbeidsmiljøloven, Markedsrådet, Utlendingsnemnda, Trygderetten, Klagenemnda for offentlige anskaffelser og Medieklagenemnda.

Oppnevningstid på fire år

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre oppnevningstiden på fire år, med mulighet for gjenoppnevning en gang per medlem.

Departementet viser til at fire år er den vanligste funksjonstiden i norske klagenemnder, selv om det finnes eksempler på nemnder med både kortere og lengre funksjonstid, se NOU 2014: 11 punkt 8.3.4.

For å sikre kontinuiteten i nemnda, foreslår departementet at halvparten av medlemmene skal skiftes ut annethvert år.

Nemnda deles inn i tre avdelinger med hver sin leder

Departementet opprettholder forslaget om at nemnda skal deles i tre avdelinger.

Departementet opprettholder videre forslaget om at det oppnevnes tre ledere, og at disse leder hver sin avdeling.

Departementet viser til at nemndas organisering setter begrensninger for antall saker som kan behandles. Flere avdelinger vil gjøre det mulig å avholde flere møter per år og nemnda vil ved en slik organisering kunne behandle flere saker per år.

For at nemnda skal kunne være et reelt lavterskeltilbud, er effektiviteten i saksbehandlingen viktig. Det ble i 2015 avholdt 11 møter og nemnda hadde bare kapasitet til å behandle fem saker per møte.

Saksbehandlingstiden i nemnda har over år økt gradvis, og er for tiden på ca. ett år. Det er grunn til å tro at denne tendensen vil fortsette dersom det ikke tas grep. Lang saksbehandlingstid svekker rettsvernet til personer som mener seg utsatt for diskriminering.

Departementet mener at disse endringene – i kombinasjon med et styrket nemndssekretariat – vil kunne sikre økt kapasitet i en ny nemnd.

En av lederne oppnevnes som administrativ leder

Departementet opprettholder forslaget om at én av lederne gis et overordnet administrativt ansvar, og benevnes administrativ leder.

Administrativ leder gis et overordnet ansvar for organiseringen av arbeidet i nemnda. Rollen vil i hovedsak tilsvare den funksjonen som leder av dagens nemnd har.

Tre nemndsmedlemmer per avdeling

Departementet opprettholder forslaget om å redusere det totale antall medlemmer fra ti til ni. Departementet opprettholder samtidig forslaget om å redusere antall medlemmer per avdeling fra fem til tre.

Tre medlemmer vil gi nemnda tilstrekkelig breddefaglig kompetanse og arbeidskapasitet i de fleste saker. Færre medlemmer vil også kunne bidra til at det enkelte nemndsmedlem tar et større ansvar for å sette seg grundig inn i saken. Departementet mener videre at tre nemndsmedlemmer vil ivareta søkernes rettssikkerhet på en god måte. En mer effektiv behandlingsform vil dessuten komme partene til gode ved at saksbehandlingstiden går ned.

Det vises også til at både Pasientskadenemnda, se Prop. 9 L (2015–2016) punkt 4.2.5, og den nye Konkurranseklagenemnda som hovedregel skal settes med tre nemndsmedlemmer.

Varamedlemmer

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre ordningen med seks varamedlemmer. Selv om antall faste medlemmer reduseres noe, mener departementet at det er viktig å ha tilstrekkelig antall varamedlemmer slik at nemndas sekretariat ved forfall skal kunne finne en som kan overta, også på kort varsel.

Ansatte i departementet og Likestillings- og diskrimineringsombudet

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste at ansatte i ombudet og departementet ikke skal kunne oppnevnes som medlemmer i nemnda.

Utvidet nemndsutvalg

PwC-utredningen anbefalte at det oppnevnes et utvidet nemndsutvalg, for å sikre adgang til en bredere behandling av saker av prinsipiell art. De anbefalte også at det utvidede nemndsutvalget oppnevnes for en periode på fire år, slik som nemndas medlemmer forøvrig. De anbefalte videre at brukerorganisasjoner og interesseorganisasjoner skal inviteres til å foreslå aktuelle personer og ha tydelige roller ved oppnevningen av medlemmer til det utvidede nemndsutvalget.

Departementet mener at nemndas medlemmer skal utnevnes på grunnlag av juridisk og/eller diskrimineringsfaglig kompetanse og kvalifikasjoner, og ikke som representanter for interessegrupper, brukerorganisasjoner eller arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner. Departementet mener derfor at det vil være mer formålstjenlig at nemnda, ved sin sammensetning av faglig godt kvalifiserte nemndsmedlemmer, selv skaper tillit og legitimitet. Det vises i denne sammenheng til at det blant annet er foreslått en skjerpelse av kvalifikasjonskravene til nemndas ledere.

Departementet vil også presisere at dagens ordning (jf. forskriften § 12), der nemndleder kan beslutte at både leder og nestleder skal møte når saker av prinsipiell karakter skal behandles, videreføres. Nemndlederne beslutter selv når mer enn en nemndleder skal møte ved behandlingen av en sak. Departementet mener at dette vil være en tilfredsstillende ordning for behandling av saker av prinsipiell karakter.

Arbeidslivets parter

PwC-utredningen vurderte også hvorvidt partene i arbeidslivet bør være representert i nemnda (i den enkelte sak), men kom til at det ikke skulle fremmes forslag om dette.

Den tidligere klagenemnda for likestilling var sammensatt med et visst innslag av representasjon – to av medlemmene ble oppnevnt etter forslag fra Landsorganisasjonen og Næringslivets hovedorganisasjon. Dette systemet ble ikke videreført ved etableringen av likestillings- og diskrimineringsnemnda i 2005.

Departementet mener, som tidligere nevnt, at nemndas medlemmer bør utnevnes på grunnlag av kompetanse, og ikke som representanter hverken for partene i arbeidslivet eller andre. En slik representativitet er også vanskelig å forene med ønsket om å holde nemndas størrelse på et rimelig nivå.

Departementet mener videre at det heller ikke er påvist nyttegevinster av at ulike grupper – det være seg for eksempel arbeidslivets parter eller interesseorganisasjoner – er representert i nemnda. Departementet mener tvert imot at dette vil kunne bidra til å svekke tilliten til nemndas upartiskhet. Det vises til at det er avgjørende at nemndas medlemmer ikke fremstår som representanter for bestemte interesser, de skal være objektive og uavhengige. Dette er særlig viktig sett i lys av departementets forslag om å styrke nemndas sanksjonsmuligheter, se kapittel 9.

Departementet mener likevel ikke at det er grunn til å utelukke kandidater til nemnda som har sitt daglige virke i slike organisasjoner, dersom de for øvrig tilfredsstiller kompetansekravene til å være nemndmedlemmer.

7.3.4 Kvalifikasjonskrav

7.3.4.1 Gjeldende rett

Leder og nestleder skal oppfylle kravene som er foreskrevet for dommere i domstolloven, nærmere bestemt § 53 første ledd og § 54 annet ledd, jf. diskrimineringsombudsloven § 5, 2. ledd, 3. punktum (jurister som ikke tilfredsstiller kravet til dommere, som for eksempel jurister uten norsk statsborgerskap, kan også vurderes som medlemmer i nemnda).

I tillegg til kravet om at lederne skal ha master i rettsvitenskap eller juridisk embetseksamen, innebærer henvisningen til domstolloven et krav om at lederne må være norske borgere, minst 25 år, vederheftige og ikke fradømt stemmerett i offentlige anliggender.

Nemndas øvrige medlemmer og varamedlemmer sammensettes med tanke på å sikre høy faglig kompetanse på nemndas virkeområde. Departementet viser til Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) punkt 6.5.3.2, hvor departementet uttaler følgende om hvilke krav som bør stilles til nemndas medlemmer:

«Departementet mener videre at nemnda bør sammensettes med fokus på faglige kvalifikasjoner …

… Nemndas oppgaver er, i motsetning til hva som gjelder for førsteinstansen, mer rendyrket lovhåndheving, og nemnda bør derfor sammensettes med minimumskrav til juridisk kompetanse. Departementet foreslår at leder og nestleder skal tilfredsstille kravet til dommere. Fra de øvrige vervene bør imidlertid ikke utelukkes medlemmer med annen fagbakgrunn, eller jurister som ikke tilfredsstiller kravet til dommere, for eksempel jurister uten norsk statsborgerskap.

Nemnda bør for øvrig søkes sammensatt med særskilt fagkompetanse på de ulike diskrimineringsgrunnlagene som til enhver tid faller inn under nemndas kompetanseområde.»

7.3.4.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo en skjerpelse av kvalifikasjonskravene til lederne, slik at det i tillegg til dommerkompetanse i henhold til domstolloven stilles krav om dommererfaring. Det ble vist til at kravet om dommererfaring ville kunne sikre profesjonaliseringen av en ny nemnd.

7.3.4.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, herunder Likestillings- og diskrimineringsnemnda, Universitetet i Oslo (KVIBALD) og Justis- og beredskapsdepartementet har gitt tilbakemelding om at de mener det er unødvendig å stille krav om dommererfaring for nemndas ledere. Nemnda og Universitetet i Oslo (KVIBALD) gjør begge oppmerksom på at det ikke stilles et tilsvarende krav om dommererfaring for å utnevnes til dommer i høyesterett. Justis- og beredskapsdepartementet viser i tillegg til at:

«Etter vårt syn bør ikke «dommererfaring» være et absolutt krav, idet dette kan utelukke kvalifiserte kandidater, samtidig som et krav om «dommererfaring» (kort eller lang, nylig eller for lenge siden) ikke i seg selv gir noen vesentlig garanti for særlige kvalifikasjoner. Lovteksten bør etter dette utformes slik at den ikke utelukker kvalifiserte kandidater som mangler dommererfaring.»

NHO støtter departementets forslag om skjerpede kvalifikasjonskrav, og sier blant annet følgende:

«Forutsatt at endringene i saksbehandlingsreglene gjennomføres og at det stilles krav til kvalifikasjoner til nemndlederne slik det er foreslått, kan NHO støtte behandling i kun én instans.»

7.3.4.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om en skjerpelse av kvalifikasjonskravene til lederne. Som følge av tilbakemeldinger fra noen høringsinstanser har departementet likevel valgt å moderere kvalifikasjonskravet noe – slik at nemndas ledere som hovedregel skal ha dommererfaring. Ved dette åpnes det også for særlig kvalifiserte kandidater som mangler dommererfaring, men likevel slik at hovedregelen fortsatt skal være at de som oppnevnes som ledere i nemnda skal ha erfaring som dommere.

Kompetanse skal fortsatt være et avgjørende kriterium ved oppnevning av medlemmer til nemnda. Dette er viktig for å ivareta hensynet til objektivitet, upartiskhet, rettsriktige avgjørelser og rettssikkerhet. Krav til nemndsmedlemmers faglige og erfaringsmessige kompetanse er dessuten viktig for å ivareta rettssikkerheten i saker om ileggelse av oppreisning og/eller erstatning.

Nemnda skal ha en kompetanse som sikrer forsvarlig saksbehandling og riktige vedtak.Nemnda skal i all hovedsak behandle enkeltsaker som består i ren bevisbedømmelse. Departementet mener at kravet til dommererfaring vil sikre erfaring med bevisbedømmelse. I tillegg vil dommererfaringen ofte gi relevant kompetanse til å vurdere om en sak egner seg for skriftlig saksbehandling og hvorvidt det er behov for muntlighet (og ev. hvilken grad av muntlighet som er nødvendig). Departementet mener derfor at det vil være riktig å opprettholde kravet om at nemndas ledere som hovedregel skal ha dommererfaring og at det skal mye til for å fravike kravet. Bare særlig relevant kompetanse fra andre områder vil kunne veie opp for manglende dommererfaring.

Behandlingen av saker i nemnda består i stor grad av ren rettsanvendelse. Likheten med domstolenes virksomhet er stor. Nemnda skal vurdere bevis og anvende rettsregler på sakens faktum. Dette er oppgaver som etter sin art krever juridisk kompetanse. Det legges derfor vekt på at også nemndas øvrige medlemmer i all hovedsak har juridisk kompetanse. For å få en effektiv og faglig kompetent nemnd med høy grad av tillit hos brukerne og i samfunnet generelt, er det avgjørende at nemnda består av personer med riktig faglig bakgrunn og erfaring.

Høringsinstansene støtter forslaget om at nemnda bør settes sammen av i hovedsak jurister. Noen høringsinstanser har imidlertid vist til at det er viktig at den nye nemnda, for å sikre rettsriktige avgjørelser, også har jurister med særskilt fagkompetanse og/eller praktisk erfaring innenfor likestillings- og diskrimineringsrett. Til dette vil departementet bemerke at dette vil være et av flere momenter som vektlegges både når en ny nemnd skal opprettes og for fremtiden når nye medlemmer skal oppnevnes.

Departementet vil videre presisere at også personer med en annen fagbakgrunn enn jus vil kunne vurderes for oppnevning til nemnda, dersom de for eksempel kan vise til særskilt relevant kompetanse innen likestillings- og ikke-diskrimineringfeltet.

Departementet ønsker ikke å formalisere kravene til nemndas øvrige medlemmer i lovteksten. Det er viktig at reglene er fleksible, slik at hver kandidat kan vurderes konkret og i lys av nemndas sammensetning for øvrig.

7.3.5 Vedtaksførhet

7.3.5.1 Gjeldende rett

Nemnda kan treffe vedtak når minst halvparten av medlemmene, herunder minst ett av de faste medlemmene, deltar i forhandlingene om vedtak, jf. forskriften § 13.

7.3.5.2 Departementets vurderinger

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har i sin høringsuttalelse etterlyst en omtale av nemndas vedtaksførhet .

Departementet presiserer på denne bakgrunn at nemnda er vedtaksfør når en leder og to ordinære medlemmer er til stede. Nemnda fatter vedtak med alminnelig flertall.

Nemndas vedtaksførhet fremgår av forskrift om organisasjon og virksomhet for likestillings- og diskrimineringsombudet og diskrimineringsnemnda.

7.3.6 Sekretariatsfunksjon

7.3.6.1 Gjeldende rett

Nemnda har et faglig sekretariat og de ansatte har dette som hovedstilling.

Sekretariatet har faglige og prosessledende oppgaver, som å vurdere innkommende dokumenters relevans og betydning for saken, føre referater fra møter, forberede og skrive utkast til vedtak, gjøre juridiske, faktiske eller økonomiske utredninger med mer.

Sekretariatet er organisert som en selvstendig statlig virksomhet, med tilhørende krav til rapportering, varslingsrutiner og utforming av styringsverktøy mm. Sekretariatet skal i tillegg utføre en rekke forskjellige oppgaver i saksbehandlingen, som journalføring av saksdokumenter, kopiering og organisering av saksmapper, administrering av innsynsbegjæringer, organisering av møter, bestilling av tjenester og ekspedering av korrespondanse. Sekretariatet må også håndtere økonomisk-administrative forhold, som føring av regnskap, utarbeidelse av budsjett og betaling av regninger.

7.3.6.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre ordningen med et faglig sekretariat der de ansatte har dette som hovedstilling.

Departementet foreslo å styrke sekretariatet med noen av de ressursene som skilles ut fra ombudet.

Departementet foreslo å videreføre dagens organisering som en selvstendig statlig virksomhet, og slik at sekretariatets leder skal ansettes av departementet.

Departementet foreslo for øvrig en videreføring av sekretariatets oppgaver som består i faglige og prosessledende oppgaver, saksbehandlingsoppgaver og økonomisk-administrative oppgaver.

7.3.6.3 Høringsinstansenes syn

Kun få høringsinstanser har gitt tilbakemelding på dette punktet.

Spekter viser i sin høringsuttalelse imidlertid til at sekretariatsfunksjonen blir viktig i organiseringen av en ny nemd. De viser til at sekretariatet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig, veilede klager om hvilken dokumentasjon som må framlegges i forbindelse med klage og hente inn og vurdere av opplysninger som ikke nødvendigvis er tatt opp av partene. Spekter mener på denne bakgrunn at en vesentlig del av nemndas arbeidsoppgaver rent faktisk bli utført av sekretariatet, og at sekretariatet derfor bør være under faglig ledelse av nemndleder.

7.3.6.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre ordningen med et faglig sekretariat der de ansatte har dette som hovedstilling. Departementet mener at omfanget av sekretariatsoppgaver og behovet for kontinuerlig bemanning, tilsier at de ansatte har dette som hovedstilling.

Departementet opprettholder også forslaget om å styrke sekretariatet med noen av de ressursene som skilles ut fra ombudet. Et effektivt og tilstrekkelig stort sekretariat med god faglig kompetanse er av avgjørende betydning for at nemnda skal kunne fungere godt og effektivt. Sekretariatet skal forberede og skrive utkast til nemndas vedtak.

Som tidligere nevnt, har saksbehandlingstiden i nemnda økt gradvis over år, og er i dag ca. et år. Departementet foreslår derfor endringer i nemndsstrukturen – tre avdelinger -som vil kunne bidra til at nemnda kan behandle et større antall saker. Endringer i nemndas saksbehandlingskapasitet forutsetter imidlertid også at nemndas sekretariat styrkes. En styrking av nemndas kapasitet uten en tilsvarende styrking av sekretariatets kapasitet, vil føre til en opphopning av saker i sekretariatet.

Det må i tillegg antas at sakstilfanget til nemnda vil øke noe som følge av at nemnda nå skal behandle sakene i første instans og fordi noen av de sakene som i dag blir behandlet som veiledningssaker i ombudet vil kunne komme til å gå direkte til klagesaksbehandling i den nye nemnda, selv om ombudets veiledningsfunksjon opprettholdes.

Ombudet mottok i 2015 totalt 1974 henvendelser. 1793 av disse sakene var rene veiledningssaker. I veiledningssakene gir ombudet råd til enkeltpersoner om de rettigheter og plikter de har i henhold til lovverket. Departementet foreslår at ombudets rolle som rettighetsveileder videreføres, slik at enkeltpersoner også i fortsettelsen skal kunne henvende seg til ombudet for denne type veiledning. Den konkrete veiledningen av parter i forbindelse med saksforberedelsen, skal ivaretas av nemndas sekretariat på samme måte som i dag.

Ombudet registrerte i 2015 181 nye klagesaker. Klagesaker er saker der det blir vurdert om en person er diskriminert og hvor det gis en uttalelse om loven er brutt eller ikke. Ombudet behandlet totalt 219 klagesaker i 2015. Halvparten av ombudets uttalelser i klagesakene ble i 2015 påklaget til nemnda, totalt 98 saker. Det må tas høyde for at antall saker inn til nemnda som et minimum vil ligge på samme nivå som antall klagesaker inn til ombudet. Det ligger derfor an til en dobling av det årlige sakstilfanget til nemnda.

Departementet antar også at saksbehandlingstiden per sak i en ny nemnd vil kunne øke noe som følge av at ombudet (som «førsteinstans») ikke lenger skal kartlegge sakens faktum og innhente bidrag fra sakens parter i første instans. Den totale saksbehandlingstiden vil imidlertid reduseres, ettersom sakene bare skal behandles i én forvaltningsinstans.

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens organisering som en selvstendig statlig virksomhet. Dette innebærer blant annet at det skal stilles krav til rapportering, varslingsrutiner og utforming av styringsverktøy mm.

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre sekretariatets oppgaver som består i faglige og prosessledende oppgaver og saksbehandlingsoppgaver og økonomisk-administrative oppgaver.

Det presiseres at sekretariatet har en alminnelig veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Departementet viser også til forskrift til forvaltningsloven § 6 om veiledning til parter med motstridende interesser, der det fremgår at veiledning eller bistand til parter med motstridende interesser må gis på en måte som ikke kan gi grunn til å trekke forvaltningens objektivitet i tvil.

Det foreslås ikke å stille de samme juridiske krav til sekretariatets leder som til lederne i nemnda. Sekretariatets rolle er begrenset til å bistå nemnda i saksforberedelsen. Sekretariatet skal ikke ha selvstendig vedtaksmyndighet, men skal bistå nemnda i saksforberedelsen. Avgjørelsesmyndighet skal ikke kunne delegeres til sekretariatet.

7.4 Håndheverrolle

7.4.1 Veilednings- og utredningsplikt

7.4.1.1 Gjeldende rett

Nemnda har et selvstendig ansvar for å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Nemnda skal prøve alle sider av saken. Dette innebærer også innhenting og vurdering av opplysninger som ikke nødvendigvis er tatt opp av partene. Hvor omfattende undersøkelser som kreves, avhenger av sakens art.

Nemndas sekretariat skal på vegne av nemnda gi veiledning til klager om hvilken dokumentasjon som må fremlegges i forbindelse med en klage. Nemndas veiledningsansvar går ut på å gi informasjon om den konkrete saksbehandlingen.

7.4.1.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre reglene om nemndas veilednings- og utredningsplikt.

7.4.1.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har kommentert forslaget om å videreføre reglene om nemndas veiledningsplikt.

7.4.1.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre reglene om nemndas veilednings- og utredningsplikt.

Departementet viser også til at ombudet fortsatt skal gi rettighetsveiledning om diskrimineringslovgivningen, se kapittel 6.5.2.2.

7.4.2 Opplysningsplikt

7.4.2.1 Gjeldende rett

Offentlige myndigheter har opplysningsplikt overfor ombudet og nemnda. Denne opplysningsplikten går foran eventuell taushetsplikt, jf. diskrimineringsombudsloven § 11 første ledd. Det er imidlertid et vilkår at de aktuelle opplysningene er «nødvendige» for å vurdere om det har skjedd brudd på diskrimineringslovgivningen.

Tilsvarende opplysninger kan også kreves av andre som har vitneplikt etter tvisteloven. Overfor private går derfor opplysningsplikten like langt som vitneplikten i sivile saker etter tvisteloven (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) kapittel 13.1 s. 104).

Ombudet og nemnda er også gitt vid adgang til å foreta undersøkelser som de finner påkrevd for å utøve sine lovpålagte gjøremål. Om nødvendig kan det også kreves hjelp av politiet, jf. § 11 annet ledd. Dette er ment å gi en ekstra sikkerhet for at håndhevingsapparatet skal være i stand til å utføre sine oppgaver forsvarlig selv om noen prøver å hindre dem i deres arbeid (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) kapittel 13.1 s. 104).

Ombudet og nemnda kan ifølge tredje ledd kreve at opplysninger skal gis til, eller undersøkelse kunne foretas av, andre offentlige organer som er pålagt å medvirke ved gjennomføringen av likestillingsloven, diskrimineringsloven, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering.

Ombudet og nemnda kan også kreve bevisopptak ved domstolene. Dette vil kunne gjelde rettslig avhør av parter og vitner (jf. også domstolloven § 42).

7.4.2.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre reglene om opplysningsplikt, undersøkelsesplikt og bevisopptak for en ny nemnd.

7.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget om å videreføre reglene om opplysningsplikt, undersøkelsesplikt og bevisopptak for en ny nemnd

7.4.2.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre reglene om opplysningsplikt og bevisopptak for en ny nemnd.

Departementet viderefører ikke den vide adgangen til å foreta undersøkelser som nemnda måtte finne påkrevd for å utøve sine lovpålagte gjøremål. Bestemmelsen hjemler en for vid adgang til å foreta undersøkelser. Ut fra ordlyden er bestemmelsen for eksempel vid nok til å åpne for husundersøkelser i private hjem, noe som i utgangspunktet strider mot grunnloven § 102 første ledd annet punktum.

Departementet viderefører heller ikke ombudets adgang til å kreve at opplysninger skal gis til, eller undersøkelse kunne foretas av, andre offentlige organer som er pålagt å medvirke ved gjennomføringen av bestemmelsene nevnt i § 1 annet ledd.

Det presiseres at begrepet offentlig myndighet omfatter offentlige organer som treffer avgjørelser i kraft av offentligrettslig myndighet (forvaltningsorganer). Domstolene og Stortinget og organer for Stortinget faller utenfor begrepet.

7.4.3 Avvisning og henleggelse

7.4.3.1 Gjeldende rett

Nemndas adgang til å avvise eller henlegge saker er regulert i diskrimineringsombudsloven § 6 tredje ledd. Det forutsettes at nemnda foretar en selvstendig vurdering av saken, det vil si at saken må behandles som en ordinær sak i full nemnd.

Avvisning

Nemnda skal avvise en sak dersom vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt. Med avvisning menes at saken ikke tas til realitetsbehandling fordi vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt. At saken for eksempel gjelder et bagatellmessig forhold er dermed ingen avvisningsgrunn.

Avgjørelser som gjelder avvisning regnes som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd.

Nemnda plikter også å avvise en sak dersom saken er avgjort av en domstol eller brakt inn for en domstol til avgjørelse, jf. diskrimineringsombudsloven § 6 tredje ledd første punktum. Om forholdet til domstolenes virksomhet, se kapittel 8 om nemndas myndighet overfor andre forvaltningsorganer.

Henleggelse

Nemnda kan i særlige tilfeller henlegge en sak dersom den ikke finner grunn til videre behandling, jf. diskrimineringsombudsloven § 6 tredje ledd, tredje punktum. Med henleggelse menes en skjønnsmessig adgang til å unnlate å ferdigbehandle saken hvor en realitetsbehandling har vist at det ikke er grunn til videre behandling av saken. Dersom en kort realitetsbehandling viser at det ikke er grunn til videre behandling, kan altså nemnda på skjønnsmessig grunnlag unnlate videre behandling av en sak. Det kan for eksempel dreie seg om saker som er av så bagatellmessig art at det vil være av svært liten betydning å bruke tid og ressurser på dem, eller saker hvor det diskriminerende forhold det klages over ligger langt tilbake i tid. Dersom forholdet det er klaget over åpenbart ikke er i strid med de lovreglene nemnda skal håndheve, dvs. åpenbart grunnløst, vil også saken kunne henlegges. Se Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) kapittel 10.4.4.

Avgjørelser som gjelder henleggelse er ikke regulert i forvaltningsloven, det er derved nærliggende å ikke anse en henleggelse som «bestemmende for rettigheter eller plikter» etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Departementet legger derfor til grunn at en beslutning om henleggelse faller utenfor enkeltvedtaksdefinisjonen i forvaltningsloven.

7.4.3.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet forslo å videreføre reglene om avvisning og henleggelse.

Departementet forslo at en klage skal avvises dersom saksbehandlingsgebyret ikke er innbetalt. Det ble vist til at man ved å gjøre dette til avvisningsgrunn, unngår administrative og økonomiske byrder ved å inndrive et eventuelt gebyr i etterkant av saken.

Departementet foreslo en viss utvidelse av adgangen til å henlegge saker som etter bevisets stilling ikke lar seg opplyse tilstrekkelig eller som er åpenbart grunnløse.

Departementet foreslo også at nemndleder skal gis adgang til å avvise eller henlegge saker som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd.

Departementet foreslo videre at nemndleders vedtak om avvisning og henleggelse ikke skal kunne påklages til nemnda.

7.4.3.3 Høringsinstansenes syn

Kun få høringsinstanser har gitt tilbakemelding på dette punktet.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har i sin høringsuttalelse foreslått at en klage også skal kunne avvises dersom det diskriminerende forhold ligger mer enn tre år tilbake i tid.

7.4.3.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre reglene om avvisning og henleggelse.

Departementet opprettholder ikke forslaget om å innføre et klagegebyr, se kapittel om saksbehandlingsregler punkt 7.5.2. Departementet opprettholder derfor heller ikke forslaget om at en klage skal avvises dersom saksbehandlingsgebyret ikke er innbetalt.

I tråd med innspill fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda i høringen, foreslår departementet at en sak kan avvises dersom det diskriminerende forholdet ligger mer enn tre år tilbake i tid.

Departementet opprettholder forslaget om at nemna skal gis myndighet til å henlegge saker som etter bevisets stilling ikke lar seg opplyse tilstrekkelig eller som er åpenbart grunnløse.

Departementet opprettholder videre forslaget om at nemndleder gis adgang til å avvise eller henlegge saker som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd, se kapittel 7.5.1 om delegasjon. Nemnda har til nå vært tilbakeholdne med å benytte henleggelsesadgangen. Dette kan til dels ha sammenheng med at behandlingen av saker om avvisning og henleggelse er like omfattende og grundig som i saker som realitetsbehandles. I avvisnings- og henleggelsessaker vil saksforholdet og problemstillingene i de fleste tilfellene være oversiktlig og mindre kompliserte. Slik systemet fungerer i dag, må disse sakene behandles i full nemnd.

Der nemndas leder er gitt kompetanse til å treffe vedtak, må nemndleder anses å treffe vedtak i nemndas navn. Det følger da av regelen § 2 andre ledd at det ikke er klageadgang.

7.4.4 Retting og tilleggsavgjørelse

7.4.4.1 Gjeldende rett

Diskrimineringsombudsloven har ingen bestemmelser om fremgangsmåten dersom det oppdages at et vedtak truffet av nemnda inneholder feil eller mangler. Forvaltningsloven gjelder imidlertid for ombudet og nemndas virksomhet med mindre annet er bestemt i diskrimineringsombudsloven eller forskriften, jf. diskrimineringsombudsloven § 15.

Forvaltningsloven § 35 har bestemmelser om omgjøring uten klage, dvs. på organets eget initiativ. Forvaltningsloven § 35 gjelder også adgangen til retting og adgangen til å treffe tilleggsvedtak. Vilkårene er imidlertid strenge. Vedtak kan bare rettes eller suppleres dersom a) endringen ikke er til skade for noen vedtaket retter seg mot eller tilgodeser, b) vedtaket ikke er kommet frem til vedkommende eller c) vedtaket må anses ugyldig.

Tvisteloven har i §§ 19-8 og 19-9 bestemmelser om henholdsvis retting av feil og tilleggsavgjørelse. Ettersom nemnda ikke er en domstol, gjelder ikke bestemmelsene om retting og tilleggsavgjørelse.

7.4.4.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at nemnda skal gis adgang til å rette en avgjørelse som har fått en utforming som ikke stemmer overens med nemndas mening, som for eksempel skrive- eller regnefeil, misforståelse, forglemmelse eller lignende klare feil.

Departementet foreslo at nemnda skal gis adgang til å treffe tilleggsavgjørelse dersom det viser seg at det ikke er truffet avgjørelse om noe som skulle vært avgjort.

Departementet foreslo å supplere bestemmelsen med tvistelovens regler i §§ 19-8 og 19-9. Det ble vist til at det er å viktig å klarlegge hvilke regler som gjelder for nemndas adgang til å endre uriktige eller mangelfulle vedtak.

Departementet foreslo også at nemndleder skal gis adgang til å foreta retting og gi tilleggsavgjørelse som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd.

7.4.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har kommentert forslaget om at nemnda skal gis adgang til å rette en avgjørelse som har fått en utforming som ikke stemmer overens med nemndas mening og til å treffe tilleggsavgjørelse.

7.4.4.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at nemnda gis adgang til å rette en avgjørelse som har fått en utforming som ikke stemmer overens med nemndas mening, og til å treffe tilleggsavgjørelse.

Departementet opprettholder også forslaget om å lovfeste at bestemmelsene i tvisteloven § 19-8 og § 19-9 om retting og tilleggsavgjørelse skal gjelde tilsvarende.

Nemndas rett til omgjøring av eget vedtak av eget tiltak etter forvaltningsloven § 35 faller bort. Departementet har foreslått at et vedtak fra nemnda skal ha rettskraftsvirkninger dersom det ikke bringes inn for overprøving ved domstolene innen 3 måneder, se kapittel 7.6.4. En adgang til omgjøring av eget tiltak er lite naturlig for avgjørelser som skal ha rettskraftsvirkning. Departementet har derfor valgt å orientere seg mot tvistelovens rettsmiddelordninger.

Som i domstolene, kan det også skje feil ved formulering av et vedtak i nemnda. Tvistelovens bestemmelse om retting gjelder adgang til å rette en avgjørelse som på grunn av skrive- eller regnefeil, misforståelse, forglemmelse eller lignende klar feil, har fått en utforming som ikke stemte med rettens mening. Det er for eksempel vist til feil lovbestemmelse i vedtaket, eller vedtaket om oppreisning inneholder en null for mye eller en null for lite. En domstol vil av eget tiltak kunne rette sin avgjørelse, jf. tvisteloven § 19-8 første ledd. Er det ikke truffet avgjørelse om noe som skulle vært avgjort, kan domstolen avsi tilleggsavgjørelse, dersom det settes frem begjæring om det innen ankefristen, jf. tvisteloven § 19-9 første ledd første punktum.

Departementet opprettholder videre forslaget om at nemndleder gis adgang til å foreta slik retting som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd, se kapittel 7.5.1 om delegasjon.

7.4.5 Gjenåpning

7.4.5.1 Gjeldende rett

Dagens lov har ikke regler om gjenåpning.

7.4.5.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å innta en bestemmelse om gjenåpning i loven.

Departementet forslo også at avslag på begjæring om gjenåpning skal kunne bringes inn for tingretten.

Departementet forslo videre at tvistelovens §§ 31-6 til 31-9 gis tilsvarende anvendelse så langt de rekker.

7.4.5.3 Høringsinstansenes syn

Bare nemnda har gitt tilbakemelding på dette punktet. De gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at:

«Nemnda har i dag, i motsetning til det som fremgår på side 42 i høringsnotatet, en adgang til å omgjøre et vedtak av eget tiltak etter forvaltningsloven § 35. Vi finner det uheldig dersom det lovfestes at nemnda er avskåret fra dette.»

7.4.5.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å innta en bestemmelse om gjenåpning i loven.

Som ovenfor nevnt faller nemndas rett til omgjøring av eget vedtak av eget tiltak etter forvaltningsloven § 35 bort. Departementet har foreslått at et vedtak fra nemnda skal ha rettskraftsvirkninger dersom det ikke bringes inn for overprøving ved domstolene innen 3 måneder, se kapittel 7.6.4. En adgang til omgjøring av eget tiltak er lite naturlig for avgjørelser som skal ha rettskraftsvirkning. Departementet har derfor valgt å orientere seg mot tvistelovens rettsmiddelordninger.

Forslaget innebærer at nemndas vedtak skal kunne gjenåpnes etter begjæring fra en part dersom det foreligger brudd på habilitetskrav i forvaltningsloven § 6, dersom det foreligger andre saksbehandlingsfeil og det ikke kan utelukkes at feilen var bestemmende for vedtakets innhold eller dersom opplysninger om faktiske forhold som var ukjent da saken ble avgjort, tilsier at vedtaket høyst sannsynlig ville blitt et annet. Det samme vil gjelde for forhold knyttet til ileggelse av tvangsmulkt.

Gjenåpning skal ikke kunne begjæres av en grunn som ble forkastet ved sakens behandling, av en grunn som parten burde ha gjort gjeldende under sakens ordinære behandling, ved søksmål til tingretten eller ved begjæring om oppfriskning eller dersom det er rimelig sannsynlighetsovervekt for at en ny behandling av saken ikke vil lede til en endring av betydning for parten.

Gjenåpning begrenses til de tilfellene der vedtaket er rettskraftig. Med rettskraft menes at vedtaket er endelig, det vil si at man ikke kan få avgjørelsen overprøvet. Dersom vedtaket ikke er rettskraftig kan saken overprøves av de alminnelige domstoler.

Begjæring om ny behandling legges til den avdeling i nemnda som behandlet saken. Begjæring om gjenåpning kan avgjøres av nemndas leder alene, jf. kapittel 7.5.1 om delegasjon.

Det er et overordnet mål med enhver tvisteløsningsprosess at det fattes materielt riktige avgjørelser. Dersom en rettskraftig avgjørelse ikke kan prøves på nytt, vil det kunne føre til at uriktige resultater blir stående. Samtidig er det viktig at partene blir ferdige med en sak, og får en rettskraftig og bindende avgjørelse. Denne avveiningen er bakgrunnen for at det i tvisteloven, innenfor snevre rammer, kan kreves gjenåpning av alle typer avgjørelser som avgjør realitetene i en sak.

Dersom det ikke innføres regler om gjenåpning av nemndas avgjørelser, vil partene i realiteten ha svakere vern mot materielt uriktige avgjørelser i nemnda enn i domstolene.

Departementet opprettholder forslaget om at avslag på begjæring om gjenåpning skal kunne bringes inn for tingretten. Stevningen og eventuelt prosesskrift sendes nemnda som videresender dokumentet til tingretten. Partene kan for øvrig også selv sende nemndas avgjørelse til retten og angi at den ønskes overprøvd, den endring som kreves, og hva som menes å være feil ved avgjørelsen. Retten skal innhente dokumentene fra den instans som har truffet avgjørelsen, dvs. nemnda, jf. tvisteloven § 9-2 nr. 4.

Departementet opprettholder videre forslaget om at visse bestemmelser i tvisteloven skal gis tilsvarende anvendelse så langt de rekker. Dette gjelder nærmere bestemt §§ 31-6 til 31-9 som regulerer fristene for gjenåpning, krav til begjæringens innhold og hvor den skal sendes, samt nemndas nærmere behandling av begjæringen.

Dersom nemnda treffer vedtak om gjenåpning har parten krav på å få dekket sakskostnader etter reglene i forvaltningsloven § 36 første ledd. Forvaltningsloven § 36 annet ledd gjelder ikke. Se kapittel 7.5.7.4.

7.4.6 Pålegg om stansing og retting

7.4.6.1 Gjeldende rett

Nemnda har myndighet til å treffe vedtak om pålegg, jf. diskrimineringsombudsloven § 7.

Pålegget kan omfatte stansing, retting eller andre tiltak som er nødvendig for å sikre at den diskriminerende handlingen, trakasseringen, instruksen eller gjengjeldelsen opphører og hindre gjentakelse. Det skal settes en frist for gjennomføring av pålegget.

Ifølge forarbeidene til diskrimineringsombudsloven kan pålegg være aktuelt for eksempel i forbindelse med skilt om avvisning fra campingplasser, gjentatt annonsering med rasistisk innhold i aviser osv., se Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) 8.3.2.6. Pålegg er primært aktuelt når det diskriminerende forholdet vedvarer, og ikke ved enkeltstående avsluttede tilfeller av diskriminering. Nemnda kan for eksempel gi pålegg om at et diskriminerende reglement må endres, se eksempler i Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) 8.3.2.6.

Det er et vilkår for å gi pålegg at det er forholdsmessighet mellom det som søkes oppnådd og midlene som brukes. Det er med andre ord grenser for hvor inngripende et pålegg kan være. Nemnda vil for eksempel ikke kunne pålegge en arbeidsgiver å ansette en forbigått søker, selv om Nemnda fastslår at arbeidsgiveren har diskriminert, se Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) punkt 8.3.2.6.

For en redegjørelse fra praksis i påleggssaker, vises det til PwC-utredningen kapittel 9.2 s. 114 (Se særlig fotnote 268 på s. 114).

Nemnda plikter å begrunne sitt vedtak om pålegg samtidig med at det treffes. Nemnda kan også sette en frist for gjennomføring av pålegget.

7.4.6.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens regler om pålegg.

Departementet foreslo at nemndleder gis adgang til å treffe hastevedtak om pålegg og stansing mv. som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd. Med kontorforretning menes at saken ikke må behandles i full nemnd, men at nemndleder alene treffer vedtak i lys av sakens dokumenter.

Departementet foreslo at disse vedtakene skulle kunne påklages til nemnda.

7.4.6.3 Høringsinstansenes syn

Kun få høringsinstanser har gitt tilbakemelding på dette punktet.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda viser i sin høringsuttalelse til at beslutning om pålegg er et inngripende virkemiddel som reiser en rekke vanskelige spørsmål. De viser til at vurderingen av pålegg er særlig praktisk i forbindelse med saker knyttet til tilrettelegging og universell utforming. De peker på at i denne type saker vil forholdsmessighetsvurderingen stå sentralt og at ombud og nemnd i mange slike saker har kommet til ulikt resultat. Nemnda minner om at de bare gir pålegg i saker som har vært underlagt en grundig saksbehandling og kontradiksjon, og at dette illustrerer betydningen av muntlig behandling av denne type saker. De mener på denne bakgrunn at partenes ubetingede rett til å møte i nemnda i utgangspunktet også bør omfatte saker knyttet til pålegg.

Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening viser til at:

«Vi mener det i utgangspunktet er prinsipielt betenkelig at et statlig forvaltningsorgan kan gi pålegg om «stansing» av publisert innhold i norske medier. Vi minner om at Grunnlovens § 100 inneholder et eksplisitt sensurforbud, og at det i norsk rett skal svært mye til for å få stanset en publisering i forkant eller få fjernet innhold som er publisert.»

7.4.6.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens regler om pålegg. Pålegg er et aktuelt og effektivt virkemiddel i tilfeller der diskrimineringen er vedvarende eller der det er fare for gjentakelse av det diskriminerende forholdet.

Vedtak om pålegg vil være særlig aktuelt i saker der det haster å bringe det diskriminerende forholdet til opphør, for eksempel dersom et barn på grunn av funksjonsnedsettelse og manglende tilrettelegging ikke får ta del i et nært forestående skolearrangement.

Ombudet har i dag myndighet til å fatte såkalte hastevedtak, jf. diskrimineringsombudsloven § 4 første ledd. I dette ligger det at ombudet har myndighet til å fatte vedtak dersom partene ikke retter seg etter ombudets uttalelse og det antas å medføre ulempe eller skadevirkning å avvente nemndas behandling. Selv om ombudet har benyttet myndigheten til å fatte hastevedtak i svært liten grad, mener departementet det er avgjørende at en ny nemnd har mulighet til å gi pålegg i saker der det haster å få rettet opp eller stanset det diskriminerende forholdet, eller der det haster å få stanset en gjentakelse av diskrimineringen.

Dagens organisering, der nemnda kun møtes et begrenset antall ganger per år, ligger ikke til rette for behandling av slike saker. Departementet opprettholder derfor forslaget om at nemndleder skal gis adgang til å treffe hastevedtak om pålegg og stansing mv. som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd. Departementet mener at dette vil kunne bidra til at det gis flere pålegg i hastesaker. Det at nemndleder har slik myndighet er likevel ikke til hinder for at vedtak treffes i full nemnd.

Departementet opprettholder også forslaget om at nemndleders vedtak skal kunne påklages til nemnda, dvs. til en annen avdeling enn den avdelingen som den aktuelle nemndleder selv er en del av. Spørsmålet om en eventuell klage skal gis oppsettende virkning til klagen er behandlet av nemnda, må vurderes etter forvaltningsloven § 42.

Saksbehandlingen i en ny nemnd skal som hovedregel være skriftlig, og dette gjør seg gjeldende også i saker om pålegg. Departementet viser imidlertid til at det åpnes for muntlig forhandling i saker der det er reelt behov for dette av hensyn til sakens opplysning. Nemnda kan derfor beslutte muntlig behandling i de saker der de mener det er behov for dette, for eksempel i saker knyttet til tilrettelegging og universell utforming. Departementet mener på denne bakgrunn det ikke er nødvendig at partene gis en ubetinget rett til å møte i nemnda i saker knyttet til pålegg.

Når det gjelder innspillet fra Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening, vil departementet bemerke at pålegg kun er aktuelt hvis bestemmelsene i diskrimineringslovgivningen er brutt og de øvrige vilkårene for pålegg er oppfylt. Ved vurderingen av om publisert innhold i media er i strid med diskrimineringslovgivningen, vil nemnda måtte vurdere diskrimineringsforbudet opp mot retten til ytringsfrihet i Grunnloven og internasjonale forpliktelser.

7.4.7 Tvangsmulkt

7.4.7.1 Gjeldende rett

Dersom den fristen som er satt for pålegg oversittes, har nemnda adgang til å treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre at pålegg blir fulgt opp, jf. diskrimineringsombudsloven § 8. Tvangsmulkt er et enkeltvedtak som har til formål å tvinge fram etterlevelse av et pålegg – herunder at lovlig tilstand gjenopprettes eller opprettholdes. Pålegg og tvangsmulkt er ikke regnet som straff etter EMK. Se Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) punkt 8.3.2.6 og Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 3.2.

Nemnda må i vedtak om tvangsmulkt fastsette en frist for gjennomføringen av pålegget. Tvangsmulkt begynner å løpe dersom fristen for å etterkomme pålegget oversittes. Vedtaket om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Tvangsgrunnlaget omfatter også renter og andre utenrettslige inndrivingskostnader dersom annet ikke er angitt. Se forøvrig Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) punkt 8.3.2.6 og kapittel 13.1.

Tvangsmulkt tilfaller staten.

7.4.7.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens regler om tvangsmulkt. Departementet foreslo også å videreføre dagens regler, slik at saker om tvangsmulkt fortsatt skal behandles i full nemnd.

Departementet foreslo å presisere at forhold knyttet til ileggelse av tvangsmulkt ikke skal kunne påklages særskilt til overordnet forvaltningsorgan.

7.4.7.3 Høringsinstansenes syn

Kun få høringsinstanser har gitt tilbakemelding på dette punktet.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda foreslo i sin tilbakemelding blant annet at nemnda i tillegg til å kunne ilegge løpende dagmulkt skal gis anledning til å ilegge tvangsmulkt i form av et engangsbeløp der det anses mest hensiktsmessig. De foreslo også at det hjemles i loven at det er Statens innkrevingssentral som skal kreve inn tvangsmulkt.

7.4.7.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens regler om tvangsmulkt. Tvangsmulkt er ikke straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen og dermed heller ingen administrativ sanksjon.

Stortinget har nylig vedtatt endringer i forvaltningsloven om adgangen for forvaltningsorganer til å ilegge administrative sanksjoner (Se Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.). Lovendringene er vedtatt av Stortinget, men foreløpig ikke trådt i kraft, se punkt 31.4.2 og forvaltningsloven § 43).

Hjemmelen til å ilegge tvangsmulkt har til nå bare blitt benyttet én gang. Departementet antar at dette også henger sammen med at nemndas organisering i liten grad legger til rette for hastevedtak.

Departementet opprettholder likevel forslaget om å videreføre dagens regler, slik at saker om tvangsmulkt fortsatt skal behandles i full nemnd, se kapittel 7.6.1 om delegasjon.

Departementet tar til følge nemndas forslag, slik at tvangsmulkt kan ilegges enten i form av et engangsbeløp eller som en løpende tvangsmulkt.

Departementet opprettholder forslaget om at forhold knyttet til ileggelse av tvangsmulkt ikke skal kunne påklages særskilt til overordnet forvaltningsorgan.

Avgjørelsen om trussel om tvangsmulkt regnes som et enkeltvedtak. Selve ileggelsen av tvangsmulkt er imidlertid noe annet, ettersom plikten til å betale tvangsmulkt kun oppstår dersom betingelsene som er stipulert i avgjørelsen inntrer (Prop. 62 L (2015–2016) s. 174). Selve ileggelsen av tvangsmulkt, som skjer i etterkant av vedtaket om tvangsmulkt, anses altså ikke som et enkeltvedtak.

Departementet foreslår at beslutning om ileggelse av tvangsmulkt skal kunne foretas av nemndleder som en ren kontorforretning.

Den private parten kan av ulike grunner være interessert i å klage på det tidligere inntrufne vedtaket om tvangsmulkt først ved konstateringen av at betalingsplikten inntrer (Prop. 62 L (2015–2016) s. 180). Forvaltningsloven § 51 regulerer visse spørsmål knyttet til vedtagelse og ileggelse av tvangsmulkt. Det fremgår av § 51 femte ledd at forhold knyttet til ileggelsen av tvangsmulkt kan påklages særskilt. Bakgrunnen for bestemmelsen er at ileggelse av tvangsmulkt normalt ikke i seg selv utgjør noe enkeltvedtak som er gjenstand for klagerett, og at forvaltningens konstatering av om mulkt skal ilegges, er basert på forhold som har inntrådt etter at vedtaket om tvangsmulkt er truffet (Prop. 62 L (2015–2016) s. 207).

Når departementet nå foreslår at forhold knyttet til ileggelse av tvangsmulkt ikke skal kunne påklages særskilt til overordnet forvaltningsorgan (jf. § 2 annet ledd), så innebærer det en fravikelse av regelen i forvaltningsloven § 51, femte ledd.

Til dette vil departementet bemerke at det ikke finnes et naturlig forvaltningsorgan å legge klagemyndighet til, ettersom det nå foreslås en én-instansløsning for behandling av diskrimineringssaker. Det vises også til at nemnda er et særlig fagtungt forvaltningsorgan med en organisering og saksbehandling som sikrer en høy grad av rettssikkerhet. Til dette kommer at tvangsmulkt i diskrimineringssaker først og fremst vil være aktuelt å ilegge profesjonelle parter, som gjennomgående vil ha gode forutsetninger for å kunne forsvare sin rettsstilling.

Det presiseres imidlertid at en part kan begjære at beslutning om ileggelse av tvangsmulkt skal prøves på ny, reglene i forvaltningsloven §§ 28 til 36 vil da gjelde tilsvarende. Nemnda må i disse tilfellene behandle beslutningen om ileggelse av tvangsmulkt på nytt.

Bakgrunnen for bestemmelsen er at ileggelse av tvangsmulkt normalt ikke i seg selv utgjør noe enkeltvedtak som er gjenstand for klagerett, og at forvaltningens konstatering av om mulkt skal ilegges, er basert på forhold som har inntrådt etter at vedtaket om tvangsmulkt er truffet.

«Ileggelse» innebærer at forvaltningen tilkjennegir overfor den private parten at mulkten skal betales. Slik ileggelse kan skje gjentatte ganger på grunnlag av ett og samme enkeltvedtak om tvangsmulkt, for eksempel ved at et forbud mot å opptre på en bestemt måte brytes gjentatte ganger. Purring for manglende betaling av et beløp som det allerede er sendt påkrav for, er ikke en ny ileggelse.

Det er «forhold knyttet til ileggelsen» som er gjenstand for den særskilte klageretten. Med dette siktes det til de forholdene forvaltningen må ta stilling til for å konstatere om betingelsene for å ilegge tvangsmulkten er oppfylt. Klageretten gjelder for eksempel ikke spørsmålet om det var hensiktsmessig å treffe vedtak om tvangsmulkt i første omgang. Den særskilte klageretten gjelder heller ikke spørsmålet om det var hjemmel for å treffe vedtak om tvangsmulkt i første omgang.

Reglene i forvaltningsloven kapittel VI (§§ 28 til 36) gjelder tilsvarende ved klage over ileggelse av tvangsmulkt. Det gjelder også § 33 første ledd, som viser til at forvaltningsloven kapittel IV og V gjelder tilsvarende så langt ikke annet følger av § 33.

Beslutning om tvangsmulkt er i henhold til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav d tvangsgrunnlag for utlegg, se nærmere vurderingene i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 31.4.4.

Departementet tar til følge nemndas forslag om å hjemle i lov at det er Statens innkrevingssentral som skal kreve inn tvangsmulkt.

7.4.8 Oppreisning og erstatning

Det er redegjort nærmere for dette spørsmålet i kapittel 10.

7.4.9 Saker om seksuell trakassering

7.4.9.1 Gjeldende rett

Likestillingsloven § 8 forbyr trakassering på grunn av kjønn og seksuell trakassering. Seksuell trakassering er definert som uønsket seksuell oppmerksomhet som er plagsom for den oppmerksomheten rammer.

Verken nemnda eller ombudet håndhever saker om seksuell trakassering. Slike saker må i dag bringes inn for domstolene, jf. likestillingsloven § 26.

Ombudet og nemnda håndhever imidlertid likestillingsloven §§ 15 og 25, som slår fast at arbeidsgivere, ledelsen i organisasjoner og ledelsen ved utdanningsinstitusjoner skal forebygge og søke å hindre at det forekommer seksuell trakassering innenfor deres ansvarsområder. Det innebærer for eksempel at ombudet kan uttale seg om hvorvidt en arbeidsgiver har gjort nok for å hindre seksuell trakassering, for eksempel etter å ha fått kjennskap til en trakasseringssak på arbeidsplassen.

7.4.9.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens ordning, slik at saker om seksuell trakassering må bringes inn for domstolene. Det ble vist til at det fortsatt er tungtveiende grunner som taler for at saker om seksuell trakassering skal behandles av domstolene.

7.4.9.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at de mener en ny nemnd bør gis myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering. Disse høringsinstansene er:

FO, JURK, KUN, Kvinnepolitisk utvalg i SV, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Likestillingssenteret, MIRA, Norske Sanitetskvinners forening, Reform, Universitetet i Oslo (KVIBALD) og UNIO.

KUN etterlyser konkrete tiltak for å sikre et tilstrekkelig rettsvern mot alle former for diskriminering, herunder seksuell trakassering. De ber departementet gi en ny nemnd myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering på lik linje med de andre trakasseringsforbudene.

Kvinnepolitisk utvalg i SV mener det er problematisk at saker om seksuell trakassering fortsatt skal måtte bringes inn for domstolene. De viser til at personer som utsettes for seksuell trakassering ikke får tilgang til et effektivt lavterskeltilbud.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener det er svært uheldig at departementet foreslår å videreføre dagens ordning, fordi praksis viser at personer som opplever seksuell trakassering ikke bringer sakene inn for domstolen. Ombudet er av den oppfatning at når det nå foreslås å opprette en ny nemndstruktur, med et større juridisk sekretariat og nemndledere med både dommerkompetanse og dommererfaring, bør muligheten for å legge saker om seksuell trakassering til nemnda raskt kunne utredes og gjennomføres.

Universitetet i Oslo (KVIBALD) mener at nemnda bør få myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering:

«… den glidende overgang mellom kjønnsmessig trakassering og seksuell trakassering taler for å gi nemnda kompetanse til å behandle denne typen saker. Videre mener vi gapet mellom den store faktiske forekomsten av seksuell trakassering, mangel på kontroll med at forebyggende tiltak finner sted og det svært lave antallet saker for domstolene, taler for at nemnda bør kunne håndheve disse sakene.»

Universitetet i Oslo (KVIBALD) mener videre at rettssikkerheten til de involverte parter vil kunne ivaretas tilstrekkelig innenfor nemndstrukturen som er foreslått. Departementet kan vurdere å oppstille en rett for partene til muntlig behandling i slike saker, på samme måte som at det foreslås at partene skal ha en ubetinget rett til muntlig behandling i saker der det er reist krav om oppreisning.

7.4.9.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens ordning, slik at saker om seksuell trakassering må bringes inn for domstolene.

En styrking av saksbehandlingsreglene vil i utgangspunktet også styrke rettssikkerheten ved behandling av saker som gjelder seksuell trakassering. Det er imidlertid forhold ved seksuell trakassering som gjør at disse sakene skiller seg fra andre trakasserings- og diskrimineringssaker, og tungtveiende grunner taler derfor for at saker om seksuell trakassering fortsatt skal behandles av domstolene.

I tillegg til å rammes av den sivilrettslige diskrimineringslovgivningen, vil en del tilfeller av seksuell trakassering også kunne rammes av bestemmelser i straffeloven, som for eksempel § 266 om hensynsløs atferd, § 267 om krenkelse av privatlivets fred, § 298 om seksuelt krenkende atferd offentlig eller uten samtykke, § 295 om misbruk av overmaktsforhold og § 291 om voldtekt. Bestemmelsene i straffeloven rammer bare forsettlige (og ev. grovt uaktsomme) handlinger, og strafferettens bevisregler krever at handlingen må være bevist utover enhver rimelig tvil.

Diskrimineringslovgivningen har ikke vilkår om utvist skyld, og bevisreglene er ikke like strenge. Det er bare krav om sannsynlighetsovervekt. Bevisbyrden går også lettere over på den som er ansvarlig for trakasseringen enn i andre sivile saker. At bevisreglene i sivilrettslige saker om seksuell trakassering er så vidt mye lempeligere enn i straffesaker, tilsier at det er særlig viktig med full kontradiksjon, det vil si at hver av partene skal ha rett til å bli hørt og til å bli gjort kjent med den andre parten sine anførsler. Også bevisumiddelbarhet vil være viktig for å sikre at ingen dømmes for seksuell trakassering på uriktig faktisk grunnlag. Med bevisumiddelbarhet menes at bevisførselen skjer direkte i retten og at domstolen bare skal dømme på bakgrunn av det som kommer frem i retten.

Bevissituasjonen vil som regel være vanskeligere i saker om seksuell trakassering enn i andre saker. Selv om likestillings- og diskrimineringslovene ikke har et krav om skyld, vil vurderingene i saker om seksuell trakassering ofte være subjektive. For at en handling skal anses som seksuell trakassering, er det et vilkår at den seksuelle oppmerksomheten er «uønsket» og «plagsom». Selv om definisjonen av seksuell trakassering er foreslått endret i forslaget til ny likestillings- og diskrimineringslov, vil vurderingstemaene være de samme.

Disse subjektive elementene gjør bevissituasjonen svært vanskelig. I saker om seksuell trakassering kan partene forstå og beskrive situasjonen svært ulikt, og ofte vil det ikke være vitner til hendelsene.

Selv om det er adgang til å benytte advokat i nemnda, er det ikke mange som benytter seg av dette. Departementet mener at det kan det være en fare for at saker om seksuell trakassering ikke blir godt nok opplyst hvis partene ikke er representert ved advokat. Selv om det er nemnda som har hovedansvaret for sakens opplysning, vil bevissituasjonen ofte være uoversiktlig og det vil kunne være vanskelig for partene å redegjøre for saken, selv om sekretariatet til en viss grad kan veilede.

Departementet mener derfor at det i saker om seksuell trakassering er særlig viktig med en domstolsprosess som sikrer full bevisumiddelbarhet, der partene er representert med hver sin advokat og der det er anledning til å få dekket saksomkostninger dersom de vinner saken.

Det er som hovedregel ikke adgang til å få dekket saksomkostninger i nemnda, ettersom forvaltningsloven § 36 om saksomkostninger ikke gjelder i tilfeller der nemnda kommer til et annet resultat enn i en uttalelse fra ombudet, jf. Sivilombudsmannens uttalelse 16. desember 2015 (sak 2015/269). Det er derfor mest hensiktsmessig at saker der det som regel vil være behov for advokat, behandles av domstolene.

Departementet presiserer imidlertid at ombudet vil kunne gi rettighetsveiledning og være partshjelper også i saker om seksuell trakassering. Se kapittel 6.5.4.

7.5 Saksbehandlingsregler

7.5.1 Delegasjon

7.5.1.1 Gjeldende rett

Nemnda kan vedta at nemndas leder utenom møtene skal kunne avgjøre nærmere angitte prosessuelle spørsmål, jf. forskriften § 10. Denne delegasjonsadgangen gjelder ikke adgangen til å fatte vedtak om at det har skjedd diskriminering, vedtak om avvisning og henleggelse, vedtak om pålegg eller vedtak om tvangsmulkt.

7.5.1.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at det lovfestes regler om delegasjon, slik at enklere saker kan tas av nemndleder som en ren kontorforretning, uten at saken må behandles i full nemnd. Dette gjelder saker om avvisning og henleggelse, hastevedtak om stansing, gjenåpning og tilleggsavgjørelse og retting av åpenbare feil i en avgjørelse.

Departementet foreslo også at disse vedtakene ikke skal kunne påklages til nemnda.

Departementet foreslo å videreføre ordningen om at vedtak om tvangsmulkt for manglende etterlevelse av pålegg fortsatt skal treffes av nemnda i avdeling. Det ble vist til at vedtak om tvangsmulkt er en så vidt inngripende sanksjon at den bør treffes av nemnda i avdeling.

7.5.1.3 Høringsinstansenes syn

Svært få høringsinstanser har kommentert forslaget om at det lovfestes regler om delegasjon, slik at enklere saker kan tas av en av nemndleder som en ren kontorforretning, uten at saken må behandles i full nemnd.

7.5.1.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at visse enklere avgjørelser kan treffes av nemndleder alene.

Departementet mener dette vil kunne effektivisere saksbehandlingen vesentlig og derved bidra til kortere saksbehandlingstid ettersom nemnda i møter med full nemnd da vil kunne konsentrere seg om de sakene som skal realitetsbehandles. I dag er det slik at selv enkle spørsmål om henleggelse, avvisning, pålegg osv. behandles i full nemnd. Dette betyr igjen at for eksempel enkle saker om avvisning av åpenbart grunnløse klager legger beslag på like mye saksbehandlingstid i nemnda som en sak der nemnda må foreta en realitetsvurdering av hvorvidt det har funnet sted diskriminering.

Utgangspunktet er at delegasjon til én eller flere av medlemmene i et kollegialt organ ikke er tillatt uten hjemmel. Mange klagenemnder har imidlertid tilsvarende regler om delegasjon. Dette gjelder særlig i enklere saker hvor det ikke er faglig påkrevd at alle medlemmene vurderer saken, eller i hastesaker hvor det vil ta for lang tid å samle hele nemnda. I Klagenemnda for industrielle rettigheter kan for eksempel leder avgjøre enkelte saker alene. Det forutsettes da at saken ikke reiser tvilsspørsmål, og at det er åpenbart hva avgjørelsen skal gå ut på (se NOU 2014: 11 punkt 8.4.6.1).

Avvisning og henleggelse

Departementet opprettholder forslaget omat nemndleder gis adgang til å avvise eller henlegge saker som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd, og at vedtaket ikke skal kunne påklages til nemnda, se kapittel 7.4.3 om avvisning og henleggelse.

Retting av feil i vedtaket

Departementet opprettholder forslaget omat nemndleder gis adgang til å rette en avgjørelse som på grunn av skrive- eller regnefeil, misforståelse, forglemmelse eller lignende klar feil, har fått en utforming som ikke stemte med nemndas mening, og at dette kan skje som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd, se kapittel 7.4.4 om retting og tilleggsavgjørelse.

Pålegg og stansing

Departementet opprettholder forslaget om at nemndleder skal ha myndighet til å treffe vedtak om pålegg og stansing. Å gi nemndleder adgang til å treffe vedtak om pålegg og stansing vil kunne være særlig viktig i hastesaker, ettersom departementet foreslår en modell med eksterne nemndmedlemmer som det er vanskelig å kalle sammen på kort varsel. Typiske hastesaker er diskriminerende stillingsannonser. Det kan også være andre saker hvor det kan være behov for å reagere raskt, som for eksempel i saker om individuell tilrettelegging eller graviditetsdiskriminering der vedkommende står i fare for å miste arbeidsoppgavene eller i verste fall stillingen.

I dag løses slike saker ofte ved at ombudet først forsøker å løse saken gjennom veiledning, enten ved å ringe eller sende brev til arbeidsgiver eller lignende. Hvis saken ikke lar seg løse gjennom veiledning, blir den sendt til klagebehandling og det blir avgitt en uttalelse i saken.

I noen tilfeller kan pålegg reise vanskelige juridiske eller faktiske spørsmål. Departementet opprettholder derfor forslaget omat vedtak om pålegg og stansing skal kunne påklages til nemnda. Dersom klager fortsatt er uenig i vedtaket, kan saken bringes inn til full prøving for domstolene. Se for øvrig kapittel om pålegg og stansing.

Gjenåpning

Nemnda viser i sin høringsuttalelse til at det fremstår som uklart hvem som skal avgjøre hvorvidt en begjæring om gjenåpning skal kunne fremmes eller ikke.

Departementet viser til at dagens praksis i nemnda er slik at myndigheten til å vurdere ny behandling av en sak for en eventuell omgjøring av nemndas vedtak, er tillagt leder for den avdeling i nemnda som behandlet saken, denne myndigheten er, iht. diskrimineringsombudsforskriften § 10, delegert fra nemnda til leder/nestleder.

Departementet foreslår tilsvarende regler ved gjenåpning, slik at begjæringen om gjenåpning tillegges leder for den avdeling i nemnda som behandlet saken.

Vedtak om tvangsmulkt skal fortsatt treffes av nemnda i avdeling

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre ordningen om at vedtak om tvangsmulkt for manglende etterlevelse av pålegg fortsatt skal treffes av nemnda i avdeling. Nemndleder skal derfor ikke ha myndighet til å treffe slike vedtak alene. Se for øvrig kapittel 7.4.7 om tvangsmulkt.

Departementet presiserer at det først og fremst er i påleggssaker det er behov for hastevedtak. Tvangsmulkt er først aktuelt dersom pålegget ikke etterkommes.

Beslutning om ileggelse av tvangsmulkt

Departementet foreslår at nemndleder gis adgang til å treffe beslutning om ileggelse av tvangsmulkt som en ren kontorforretning uten at saken må behandles i full nemnd. En part kan begjære at slik beslutning skal prøves på ny, se kapittel 7.4.7.4.

Delegasjon fra nemnda til sekretariatet

Departementet har vurdert om avgjørelsesmyndighet også skal legges til nemndas sekretariat, men fremmer ikke forslag om dette.

Nemndas vedtak blir bindende for partene og får rettskraftvirkning. Det er derfor av vesentlig betydning at partene kan ha tillit til at avgjørelsene er korrekte. Departementet mener det er viktig å opprettholde skillet mellom funksjonen som utreder av sakens faktiske og rettslige forhold og de som skal avgjøre sakens realitet.

7.5.2 Gebyr for klage

7.5.2.1 Gjeldende rett

I dag er behandlingen av saker i nemnda gratis.

7.5.2.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å innføre et mindre klagegebyr, oppad begrenset til et halvt rettsgebyr.

Det ble vist til at et mindre gebyr vil kunne virke preventivt på åpenbart ubegrunnede klager, og slik sett bidra til redusert saksbehandlingstid. Det ble også vist til at nemndsbehandlingen fortsatt vil være et svært rimelig alternativ til en kostbar domstolsbehandling, og at behandlingen av saker i forliksrådet koster ett rettsgebyr (kr 1025 per 1. januar 2016).

7.5.2.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser var mot forslaget om å innføre et klagegebyr: Borgerrettsstiftelsen Stopp diskrimineringen,BUFdir, FO, Forskerforbundet, Hørselshemmedes landsforbund, JURK, Kvinnepolitisk utvalg i SV (KPU), LO, NFU, Norges handikapforbund, Reform, Statens seniorråd, UIO KVIBALD og YS. Det vises i hovedsak til at et slikt klagegebyr bryter med det grunnleggende prinsippet om at nemnda skal være et lavterskeltilbud.

Kvinnepolitisk utvalg i SV mente at det er svært uheldig, og i strid med prinsippet om at diskrimineringsvernet skal være likeverdig for alle, at det foreslås å innføres gebyr for å fremme klagesaker.

Universitetet i Oslo (KVIBALD) påpekte blant annet at:

«KVIBALD mener at innføring av rettsgebyr ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til tilgjengelighet, ved at det svekker karakteren av nemnda som lavterskeltilbud for alle. Forslaget ivaretar heller ikke hensynet til reell likestilling, fordi det i praksis særlig vil innebære en hindring for personer som er fattige. Ordningen er dermed på kollisjonskurs med menneskerettslige standarder om at adgang til «justice» skal sikres for alle. Dersom BLD velger å gå videre med dette forslaget, vil det etter vår oppfatning være helt nødvendig å etablere en ordning der personer med særlig dårlig økonomi ikke trenger å betale rettsgebyr, slik at disse får en reell mulighet til å få sin sak behandlet av nemnda. Å unnlate dette vil kunne innebære brudd på forbudet mot indirekte diskriminering. Særlig vil gebyret kunne ramme personer utsatt for sammensatt diskriminering.»

Enkelte høringsinstanser støttet forslaget om å innføre et klagegebyr: Akademikerne, Arbeids- og velferdsdirektoratet, NHO og Norges Kvinne- og familieforbund.

NHO viser blant annet til at:

«Som departementet peker på, så kan dette virke preventivt på klager som er åpenbart ubegrunnede og dermed bidra til å redusere den totale saksbehandlingstiden. Selv om det åpnes for at de åpenbart ubegrunnede klagene kan avvises av nemnda eller nemndleder alene, så vil også en avvisning kreve en viss saksbehandling, og bidra til noe økt saksbehandlingstid. NHO mener derfor at det er hensiktsmessig å innføre et klagegebyr som vil ha en preventiv effekt og frigjøre ressurser til øvrig saksbehandling.»

7.5.2.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder ikke forslaget omat det skal innføres et mindre klagegebyr, oppad begrenset til et halvt rettsgebyr.

Departementet mener det er viktig, både av hensyn til effektivitet og forholdsmessighet, at nemnda ikke belastes med unødvendige saker. Departementet ser imidlertid at nemndas utvidede adgang til å henlegge saker, i hovedsak vil kunne fange opp såkalte åpenbart grunnløse klager. En slik henleggelsesadgang vil derfor i tilstrekkelig grad bidra til at nemnda ikke belastes med unødvendige saker og derved også bidra til redusert saksbehandlingstid.

Departementet har på bakgrunn av dette kommet til at det ikke er behov for et klagegebyr.

7.5.3 Som hovedregel skriftlig saksbehandling

7.5.3.1 Gjeldende rett

Nemndas behandling av saker skal som hovedregel skje ved muntlig forhandling, dette er regulert i forskriften til loven. Dersom nemnda finner det nødvendig for sakens fulle opplysning, kan partene også bli innkalt. Sakens parter har også en ubetinget rett til å delta i forhandlingene for å gi eventuelle tilleggsopplysninger og besvare spørsmål fra nemnda (se Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) kapittel 2.2.2.3). Nemndsmøtene er også som hovedregel offentlige, med mindre det er særlige grunner til lukket behandling.

Ved dagens nemndsbehandling har partene altså en møterett i nemndsmøtene, også i saker der det skriftlige materialet opplyser saken i tilstrekkelig grad. Praksis viser at partene i hovedsak benytter seg av sin møterett, men at det settes av svært liten tid til saksframlegg. Hver av partene gis som regel en tidsramme på ti minutter.

7.5.3.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at saksbehandlingen i nemnda som hovedregel skal være skriftlig, med mulighet for utvidet muntlig bevisførsel i saker der det er behov for dette.

Departementet foreslo også at det skal være opp til nemndleder å vurdere behovet for muntlige forhandlinger, men slik at partene skal ha en ubetinget rett til muntlig behandling i saker hvor det er krevd oppreisning.

7.5.3.3 Høringsinstansenes syn

Noen høringsuttalelser, herunder NFU, Likestillings- og diskrimineringsnemnda, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Reform og Universitetet i Oslo (KVIBALD) går mot at saksbehandlingen i nemnda som hovedregel skal være skriftlig.

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser i sin høringsuttalelse blant annet til at en vesentlig årsak til at dagens nemnd i en del saker kommer til et annet resultat enn det ombudet har gjort, er at nemnda har muntlige forhandlinger. De mener derfor at overgangen til skriftlighet vil svekke rettssikkerheten for partene.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda viser til at:

«Skriftlig behandling kan være en mellomløsning mellom henleggelse og muntlig behandling. Det må under saksforberedelsen vurderes om saken egner seg for skriftlig behandling, noe som antas å kunne være tilfelle i noen saker. Muntlighet bør imidlertid fortsatt være lovens hovedregel, slik at skriftlighet må vurderes konkret i den enkelte sak.»

Universitetet i Oslo (KVIBALD) mener at dette forslaget vil svekke individets mulighet til å ivareta sine interesser i håndhevingen av en sak. De mener at hensynet til effektivitet og tidsbesparelse settes foran hensynet til ivaretakelse av reell likestilling, hensynet til rettsriktige avgjørelser og til rettssikkerhet for individet. De viser videre til at hovedregelen om muntlig forhandling er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti. De mener derfor at hovedregelen om muntlig forhandling bør videreføres.

Universitetet i Oslo (KVIBALD) mener imidlertid også at nemnda bør gis myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering, og sier i den forbindelse at:

«Vi mener at rettssikkerheten til de involverte parter vil kunne ivaretas tilstrekkelig innenfor nemndstrukturen som er foreslått. Departementet kan vurdere å oppstille en rett for partene til muntlig behandling i slike saker, på samme måte som at det foreslås at partene skal ha en ubetinget rett til muntlig behandling i saker der det er reist krav om oppreisning.»

7.5.3.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget omat saksbehandlingen i en ny nemnd som hovedregel skal være skriftlig, men slik at det åpnes for muntlig forhandling i saker der det er reelt behov for dette av hensyn til sakens opplysning.

Departementet opprettholder videre forslaget om at det skal være opp til nemndleder å vurdere behovet for muntlige forhandlinger, men slik at partene skal ha en ubetinget rett til muntlig behandling i saker hvor det er krevd oppreisning.

Nemndsbehandlingen skal i utgangspunktet være skriftlig

Hensynet til partenes rettssikkerhet kan isolert sett tale for at nemndas saksbehandling i stor grad bør være muntlig, i likhet med i sivilprosessen. En utstrakt bruk av muntlighet vil imidlertid gå på bekostning av effektivitet og føre til at saksbehandlingstiden blir forlenget, se Prop. 37 L (2015–2016) punkt 6.8.3.

Skriftlig saksbehandling er utgangspunktet i forvaltningen ellers. Dette gjelder også i forvaltningssaker som reiser kompliserte faktiske spørsmål. I langt de fleste tilfeller vil sakens skriftlige materiale gi tilstrekkelig grunnlag for å treffe en avgjørelse. En muntlig behandling vil da ikke tilføre noe nytt utover det som allerede fremgår av det skriftlige materialet, og det vil være både unødvendig og ressurskrevende å gjennomføre en muntlig forhandling.

Departementet mener det er uheldig at saker der det ikke er behov for muntlige forhandlinger, tar opp nemndas tid og ressurser. I utgangspunktet er det derfor ønskelig å begrense adgangen til muntlig behandling, slik at muntlige forhandlinger avgrenses til de sakene der det er et reelt behov for dette.

Dagens regelverk gir partene en ubetinget rett til å forklare seg muntlig for nemnda. Det innebærer at alle saker får en begrenset muntlig behandling. Nemndas ressurssituasjon og saksbehandlingsmengde innebærer at de muntlige forhandlingene blir svært korte. Partene er tilstede i nemndas møter 15–30 minutter, og dagens saksbehandlingsregler står for så vidt ikke i veien for at nemnda kan gjøre bruk av muntlige forhandlinger i større utstrekning. Nemndas saksbehandlingsmengde og antall møter per år (elleve ganger i året) innebærer imidlertid at en utvidet muntlig behandling i praksis ikke er mulig å gjennomføre. Dagens nemnd innkaller ikke vitner, fordi det settes av så vidt liten tid til hver sak. Det betyr igjen at nemnda, også i dag, i hovedsak avgjør sakene hovedsakelig på grunnlag av skriftlig materiale. Muntlighetsprinsippet er i så måte allerede svært begrenset (se PwC-utredningen s. 115).

PwC-utredningen legger til grunn at rettssikkerheten i forvaltningen ivaretas gjennom en skriftlig saksbehandling, og ved at begge parter gis anledning til å kommentere hverandres påstander og bevis i den skriftlige saksbehandlingen. Utredningen fremhever også at skriftlig saksbehandling kan bidra til at forvaltningen får behandlet en større mengde saker årlig enn i domstolene, noe som igjen sikrer et lavterskeltilbud med hurtig avgjørelse av klager (PwC-utredningen s. 115).

Det åpnes for større grad av muntlig behandling enn i dag i saker der det er behov for dette

I noen saker kan likevel muntlig behandling være nødvendig også av rettssikkerhetsmessige hensyn. Dette gjelder for eksempel i saker der nemnda har spørsmål til en parts skriftlige opplysninger, hvor det er behov for å føre og utspørre vitner for å oppklare sakens faktiske forhold. Når håndhevingsapparatet nå organiseres i én instans, og den totale saksbehandlingstiden reduseres, vil det kunne legges bedre til rette for å bruke noe mer tid på bevisførsel, som for eksempel gjennom avhør av parter og vitner.

Heller ikke i saker om overtredelsesgebyr etter konkurranseloven – som i motsetning til oppreisning anses som straff etter EMK artikkel 6 – har partene et ubetinget krav på muntlig behandling. Stortinget har nylig vedtatt at saksbehandlingen i den nye konkurranseklagenemnda som hovedregel skal være skriftlig, men slik at konkurranseklagenemndas leder skal kunne avgjøre med endelig virkning om det er formålstjenlig å holde muntlige forhandlinger. Dette vil være en prosessledende avgjørelse som ikke utløser klagerett (se Prop. 37 L (2015–2016) s. 86).

I noen tilfeller fremstår muntlige forhandlinger som klart unødvendig. Ved å tillate muntlig behandling bare i de sakene der dette anses nødvendig for å få saken tilstrekkelig opplyst, vil man sørge for at muntlighet forbeholdes de sakene der det er størst behov for dette. Hensynet til en effektiv ressursutnyttelse taler derfor med styrke for at det bør være opp til nemndlederne å avgjøre hvorvidt – og i hvilket omfang – det skal holdes muntlige forhandlinger.

Departementet legger til grunn at muntlige forhandlinger i første rekke bør benyttes som et supplement til sakens skriftlige bevismateriale i de tilfellene sakens skriftlige materiale gir grunnlag for tvil, og partene har et godt begrunnet ønske om å forklare seg muntlig eller å føre vitner. I noen tilfeller vil det også kunne være behov for en mer omfattende muntlig bevisførsel enn det nemnda kan tilby i dag. I noen saker vil det også være behov for å innkalle vitner, noe nemnda i praksis ikke gjør i dag. Dette kan for eksempel være tilfellet i en del saker der det er krevd oppreisning. Når nemndas sanksjonsmuligheter styrkes, er det derfor desto viktigere med en utvidet adgang til muntlige forhandlinger.

Nemndlederne skal beslutte om det er behov for muntlig behandling av saken

Departementet mener at det ikke nødvendigvis er behov for muntlig behandling i alle saker der partene selv ønsker dette. Dette gjelder særlig i tilfeller der det ikke er tvist om de faktiske forhold som fremgår av sakens skriftlige dokumenter. Det er viktig at nemndas ressurser benyttes effektivt. Nemnda har i dag et betydelig etterslep av saker. Å gi adgang til muntlig behandling i alle saker vil svekke nemndas mulighet til å avholde omfattende muntlige høringer med avhør av parter og vitner i saker der dette er nødvendig for sakens opplysning.

Departementet mener derfor at det som hovedsak bør være opp til nemndlederne å vurdere behovet for muntlighet, formen for muntlighet og omfanget av muntlighet i hver enkelt sak. Nemndleders beslutning vil være en prosessledende avgjørelse. En prosessledende avgjørelse vil ikke anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, og vil derved heller ikke være gjenstand for klage.

Dette åpner for muntlig behandling i saker der nemndleder anser dette som nødvendig for at saken skal bli godt nok opplyst. Nemnda gis da en mulighet til å sette av tid til avhør av parter, innkalling av vitner mv. i saker der dette er nødvendig. Dette sikrer at prosessen tilpasses de kravene den enkelte sak stiller og sikrer samtidig at både nemndas og partenes ressurser blir brukt mest mulig effektivt.

Departementet forutsetter likevel at det legges vekt på partenes syn ved vurderingen av om det skal gjennomføres muntlig forhandling. Noe annet vil kunne svekke nemndas legitimitet og føre til at domstolene overprøver saken. Dette er også lagt til grunn i Prop. 37 L (2015–2016) s. 86. I de sakene der muntlige forhandlinger likevel fremstår som klart unødvendige, for eksempel fordi saken er ukomplisert både faktisk og rettslig, bør det imidlertid være adgang til å avskjære muntlig behandling for slik å unngå at nemndas ressurser belastes unødvendig.

Sekretariatets skriftlige forberedelse av sakene er både omfattende og grundig. De utarbeider et sakssammendrag som fremstiller alle sider ved saken som kan tenkes å få relevans, og gjennomgår i tillegg de rettslige spørsmålene saken reiser. Partene får dette materialet tilsendt og får anledning til å kommentere det. Medlemmene i nemnda får også tilsendt sakens dokumenter i god tid før møtet, herunder sakssammendraget. Departementet mener at dette vil gi nemndas leder et godt grunnlag for å vurdere hvorvidt det er behov for muntlige forhandlinger. Departementet viser til at det i kapittel 7.3.4 foreslås at lederne i en ny nemnd som hovedregel skal ha dommererfaring. Dette vil sikre at nemndas ledere har god erfaring med å vurdere behovet for muntlig behandling og eventuelt omfanget av denne.

Det vises også til at saksbehandlingen for Trygderetten som hovedregel er skriftlig. Hvis særlige grunner taler for det, kan retten beslutte muntlig saksbehandling, men muntlighet benyttes sjelden.

Partene skal ha en ubetinget rett til muntlig behandling i saker der det er reist krav om oppreisning

Departementet opprettholder forslaget om at partene skal gis en ubetinget rett til å kreve muntlige forhandlinger i saker hvor det er fremmet krav om oppreisning.

Departementet mener imidlertid at nemndleder også i disse tilfellene bør ha mulighet til å vurdere omfanget av den muntlig behandlingen.

Nemndas adgang til å tilkjenne erstatning er i departementets forslag begrenset til å gjelde økonomisk tap i enkle saksforhold. Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke er nødvendig med en ubetinget rett til muntlige forhandlinger i disse sakene. Det vil da, på vanlig måte, være opp til nemndleder å vurdere behovet for muntlighet.

Muntlige forhandlinger kan gjennomføres ved hjelp av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Departementet mener at det, med moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi, kan legges til rette for å gjennomføre muntlighet uten at parter og vitner nødvendigvis er fysisk til stede i møtelokalet dersom dette viser seg vanskelig. Muntlighet kan for eksempel gjennomføres via alternative kanaler, som telefon, videokonferanser eller lignende. Dette vil kunne demme opp for utsettelser som følge av at parter og vitner ikke har anledning til å møte.

7.5.4 Frist for sluttbemerkning og uteblivelse

7.5.4.1 Gjeldende rett

Gjeldende rett har ingen bestemmelser om frist for sluttbemerkning og uteblivelse.

7.5.4.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at det skal settes en frist for sluttbemerkning.

Departementet foreslo også at nemnda skal gis anledning til å vurdere om uttalelser fra partene som er kommet inn etter fristen for sluttbemerkninger skal tas i betraktning eller ikke.

Departementet foreslo videre at nemnda dersom motparten ikke innen den fastsatte fristen har gitt uttalelse i saken, og det ikke er grunn til å tro at unnlatelsen skyldes gyldig fravær, kan avgjøre saken på grunnlag av klagerens saksfremstilling, med mindre denne strider mot vitterlige kjensgjerninger.

7.5.4.3 Høringsinstansenes syn

Likestillings- og diskrimineringsnemnda er den eneste høringsinstansen som har kommentert dette forslaget. De viser til at de sjelden opplever at en part ikke svarer, og mener derfor at:

«Den delen av § 7 tredje ledd som omhandler en «uteblivelsessituasjon» synes uansett lite hensiktsmessig.»

7.5.4.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder ikke forslagene vedrørende frist for sluttbemerkning og uteblivelse.

Departementet har kommet til at forslaget har liten praktisk verdi idet nemnda sjelden opplever at en part ikke gir uttalelse i saken. Det vises også til at nemnda i de tilfeller der en part ikke uttaler seg, uansett har en plikt til å opplyse saken tilstrekkelig før vedtak treffes. Klagers fremstilling vil ikke uten videre legges til grunn. Det må vurderes om fremstillingen er sannsynlig, holdt opp mot opplysninger som kan innhentes på annet vis, for eksempel opplysninger som kan innhentes via offentlige registre. Nemnda vil da avgjøre saken på bakgrunn av hva som fremstår som mest sannsynlig.

7.5.5 Møteplikt

7.5.5.1 Gjeldende rett

Ved dagens nemndsbehandling har partene en lovfestet møterett i nemndsmøter, men ingen klart fastslått møteplikt.

Det følger av diskrimineringsombudsforskriften § 15 siste ledd at tvistelovens regler så langt de passer for parter og vitner «som avgir forklaring for nemnda».

Verken loven eller forskriften pålegger imidlertid parter og vitner en klar møteplikt.

7.5.5.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at parter, vitner og sakkyndige som er innkalt til muntlig behandling, skal ha møteplikt, med mindre vedkommende har gyldig forfall. Det ble vist til at møteplikt i noen saker kan være viktig for å sikre at saken blir godt nok opplyst.

7.5.5.3 Høringsinstansenes syn

Likestillings- og diskrimineringsnemnda er den eneste høringsinstansen som har kommentert dette forslaget:

«Departementet foreslår en klarere hjemmel for møteplikt for parter, vitner og sakkyndige. Vi går ut i fra at nemnda i så fall må dekke utgiftene knyttet til dette, inkludert eventuell reise og tapt arbeidsfortjeneste. Ved en eventuell endret geografisk plassering av nemnda kan denne type utgifter bli betydelige, i tillegg til økt administrativt arbeid. At budsjettrammen for nemndas virksomhet ikke er forutsatt å øke etter ny organisering gjør det mindre realistisk å benytte pliktig innkalling av parter, vitner og sakkyndige i særlig grad.»

7.5.5.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder ikke forslaget om at parter, vitner og sakkyndige som er innkalt til muntlig behandling, skal ha møteplikt, med mindre vedkommende har gyldig forfall (jf. tvisteloven § 13-4).

Departementet ser at forslaget har liten praktisk verdi. Partene i en diskrimineringssak vil, som regel, ha en slik egeninteresse i sakens utfall at de ønsker å møte. Det vil som hovedregel heller ikke være et problem å få vitner til å møte. Departementet minner også om at det, med moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi, kan legges til rette for å gjennomføre muntlighet uten at parter og vitner nødvendigvis er fysisk til stede i møtelokalet dersom dette viser seg vanskelig. Muntlighet kan, som nevnt i punkt 7.5.3.4 for eksempel gjennomføres via alternative kanaler, som telefon, videokonferanser eller lignende.

Når det i tillegg må antas at en eventuell møteplikt vil kunne medføre betydelige utgifter til reise og dekning av tapt arbeidsfortjeneste i tillegg til økt administrativ byrde for nemndas sekretariat, har departementet kommet til at forslaget om møteplikt ikke skal opprettholdes.

7.5.6 Fristavbrudd – foreldelse

7.5.6.1 Gjeldende rett

Klage til nemnda avbryter ikke foreldelsesfristen etter foreldelsesloven.

7.5.6.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at en klage til nemnda skal avbryte foreldelsesfristen.

7.5.6.3 Høringsinstansenes syn

Kun få høringsinstanser har gitt tilbakemelding på dette punktet.

Virke støtter ikke forslaget om at klage til nemnda skal avbryte foreldelsesfristen. De viser til at det er belastende å bli anklaget for diskriminering, og at den anklagede derfor har en berettiget interesse av å få avsluttet saken.

7.5.6.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget omat en klage til nemnda skal avbryte foreldelsesfristen.

Etter foreldelsesloven § 16 nr. 1 avbrytes foreldelse når tvist om kravet bringes inn til avgjørelse ved et forvaltningsorgan som har særskilt myndighet til å avgjøre slik tvist. Etter § 16 nr. 2 a gjelder det samme når kravet bringes inn for en klage- eller reklamasjonsnemnd. Som eksempler på avgjørelser som omfattes av § 16 nr. 1 kan nevnes bidragsfogdens fastsettelse av barnebidrag, jf. barneloven § 54 og Trygderettens kjennelser. Eksempler på nemnder som omfattes av foreldelsesloven § 16 nr. 2 er Forsikringsskadenemnda, Bankklagenemnda og Forbrukerklageutvalget.

Etter foreldelsesloven § 16 nr. 2 c er tvist om krav mot den offentlige forvaltning som bringes inn for sivilombudsmannen fristavbrytende.

Det er presisert i Ot.prp. nr. 38 (2003–2004) kapittel 9.1 at uttrykket «krav mot» innebærer en avgrensning mot avgjørelser som gjelder forholdet mellom to private parter.

Lovens alminnelige foreldelsesfrist er tre år, jf. foreldelsesloven § 2. Det innebærer at foreldelsesfristen regnes fra den dag da fordringshaveren tidligst har rett til å kreve å få oppfyllelse. I diskrimineringssaker vil det si på det tidspunkt det diskriminerende forhold inntreffer og den som er utsatt for diskriminering hadde rett til å kreve erstatning og oppreisning.

PwC-utredningen anbefaler at klage til nemnda skal ha fristavbrytende virkning:

«Klage til ombudet og nemnda er ikke fristavbrytende. Lang saksbehandling hos ombudet og nemnd kan derfor føre til tap av rettigheter. Klage til førsteinstans bør derfor avbryte foreldelsesfristen. Uten en fristavbrytende regel risikerer personer som mener seg diskriminert å tape et rettskrav dersom de først velger å klage til et håndhevingsorgan som i dag (ombud og nemnd) og der lang saksbehandlingstid fører til at foreldelseslovens foreldelsesregler overskrides før partene har fått et vedtak av nemnda. Det er også tenkelig at et vedtak som er fattet hos nemnda bringes inn for domstolen og der vedtaket kjennes ugyldig. Da er det vedtaket som sådan som overprøves og ikke realiteten i det faktiske forholdet som er avgjørende. Etter en slik lang runde kan en person som mente seg ulovlig diskriminert ha tapt sin rett til å få sin sak prøvd for domstolene. Situasjonen kunne ha vært en annen dersom personen i stedet for å gå til klageinstansen i første runde hadde gått direkte til domstolen med sitt krav. En fristavbrytende regel anses som viktig ettersom det er etablert en oppfatning blant befolkningen om at diskrimineringssaker hører hjemme i ombud/nemnd-systemet.»

Departementet foreslår i kapittel 9 om oppreisning at nemnda skal gis myndighet til å fastsette oppreisning i saker innenfor arbeidslivet og erstatning i enkle saksforhold. Spørsmål om oppreisning i saker utenfor arbeidslivet og spørsmål om erstatning utover enkle saksforhold, må fortsatt bringes inn for de ordinære domstolene.

Diskrimineringssaker om oppreisning innenfor arbeidslivet og erstatning i enkle saksforhold vil med dette gi fristavbrudd etter foreldelseslovens hovedregel om fristavbrudd i § 16 første ledd når saken klages inn for nemnda. Foreldelsesloven § 16 første ledd lyder slik:

«Foreldelse avbrytes når tvist om kravet bringes inn til avgjørelse ved et forvaltningsorgan som har særskilt myndighet til å avgjøre slik tvist.»

Saker med krav om oppreisning utenfor arbeidslivet og saker med krav om erstatning utover enkle saksforhold vil ikke gi grunnlag for fristavbrudd, fordi nemnda verken har særskilt myndighet til å fastsette oppreisning i saker utenfor arbeidslivet eller adgang til å tilkjenne erstatning for økonomisk tap annet enn i enkle saksforhold.

Departementet mener likevel at det, av hensyn til sammenhengen i lovverket, fremstår som lite hensiktsmessig at det skal gjelde ulike regler for diskrimineringssaker avhengig av om det er fremsatt krav om erstatning eller oppreisning og om det diskriminerende forholdet har funnet sted innenfor eller utenfor arbeidslivet. Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre foreldelsesloven § 16 annet ledd ved tas inn et nytt punkt der det fremgår at tvist om krav som bringes inn for diskrimineringsnemnda er fristavbrytende.

Det presiseres at også krav om oppreisning og erstatning, basert på de forhold som parten har bragt inn for nemnda uten at det er lagt ned påstand om oppreisning og erstatning, skal avbryte foreldelsesfristen.

7.5.7 Forholdet til forvaltningsloven

7.5.7.1 Gjeldende rett

Det følger av diskrimineringsombudsloven § 15 at forvaltningsloven gjelder for ombudets og nemndas virksomhet dersom ikke annet er bestemt. Det er imidlertid gitt en rekke særregler i diskrimineringsombudsloven med tilhørende forskrift.

7.5.7.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre dagens system slik at forvaltningsloven gjelder for nemndas virksomhet med mindre annet følger av loven.

7.5.7.3 Høringsinstansenes syn

Svært få høringsinstanser har kommentert forslaget om å videreføre dagens system slik at forvaltningsloven gjelder for nemndas virksomhet med mindre annet følger av loven.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda viser i sin høringsuttalelse til at:

«Nemnda har i dag, i motsetning til det som fremgår på side 42 i høringsnotatet, en adgang til å omgjøre et vedtak av eget tiltak etter forvaltningsloven § 35. Vi finner det uheldig dersom det lovfestes at nemnda er avskåret fra dette.»

7.5.7.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens system slik at forvaltningsloven gjelder for nemndas virksomhet med mindre annet følger av loven.

Departementet har vurdert om saksbehandlingen skal ha større innslag av regler fra sivilprosessen, men har kommet til at det bør tas utgangspunkt i forvaltningsloven siden nemnda er et forvaltningsorgan. En av de viktigste konsekvensene av at forvaltningsloven ligger til grunn for saksbehandlingen, er at utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 gjelder.

Ettersom departementet i kapittel 7 foreslår å etablere en én-instansløsning uten mulighet for forvaltningsklage, vil forvaltningsloven § 28 om klage til overordnet forvaltningsorgan ikke gjelde i diskrimineringssaker. Departementet foreslår imidlertid at partene skal kunne fremme krav om gjenåpning, se kapittel 7.4.5 ovenfor. Departementet vil også nevne adgangen til domstolsprøving av nemndas vedtak, se kapittel 7.6.

Departementet foreslår i kapittel 7.6.4 at et vedtak om ileggelse av oppreisning og erstatning skal ha rettskraftsvirkninger dersom det ikke bringes inn for overprøving ved domstolene innen tre måneder. En adgang til omgjøring av eget tiltak er lite naturlig for avgjørelser som skal ha rettskraftsvirkning, og adgangen til å omgjøre egne vedtak av eget tiltak etter forvaltningsloven § 35 videreføres derfor ikke.

Departementet vil imidlertid bemerke at dersom nemndas vedtak er kjent ugyldig ved dom, gjelder likevel forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. Dette begrunnes i at disse vedtakene ikke er rettskraftige og derved ikke kan gjenåpnes etter § 20.

Departementet har vurdert hvorvidt beslutningen om å gjenåpne en sak skal gi rett til dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.

Retten til sakskostnader er knyttet til vedtak. Endring av andre avgjørelser faller derfor utenfor ordlyden. En gjenåpning gir parten rett til å få behandlet saken på nytt. Samtidig som det opprinnelige vedtaket står ved lag, slik at gjenåpning ikke innebærer en egentlig opphevelse av det opprinnelige vedtaket. Det er uklart hvorvidt slike tilfeller gir rett til dekning av sakskostnader. Lovavdelingen har imidlertid i uttalelse 2000/15339 EO lagt til grunn at reglene kan komme analogisk til anvendelse i saker som reelt sett ligger nær opp til enkeltvedtak, men hvor det formelt sett ikke foreligger et enkeltvedtak. Sivilombudsmannen har gitt uttrykk for et tilsvarende standpunkt, se for eksempel årsmelding 2000/189, jf. også Rt. 2009 s. 1652.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at bestemmelsen i forvaltningsloven § 36 første ledd skal gjelde ved gjenåpning. Forvaltningsloven § 36 annet ledd skal ikke gjelde ved gjenåpning.

Det vises for øvrig til behandlingen av dette temaet i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 598–600 med videre referanser til uttalelser fra Sivilombudsmannen, Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling og rettspraksis.

7.6 Domstolsprøving

7.6.1 Gjeldende rett

Nemndas vedtak kan bringes inn for domstolene til full prøving av saken, jf. diskrimineringsombudsloven § 12. Domstolene kan prøve alle sider av vedtaket fullt ut, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) kapittel 8.6.

Det vil imidlertid i utgangspunktet ikke være adgang til å avsi dom for realiteten, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) punkt 8.6.7 s. 78.

Det innebærer at domstolene som hovedregel ikke kan avsi dom for det underliggende kravet (for eksempel krav om konstatering av at man har blitt diskriminert), men kun kan avsi dom for om vedtaket er ugyldig.

Høyesteretts ankeutvalg har i en kjennelse avgjort at gyldigheten av Likestillings- og diskrimineringsnemndas avgjørelser, som konkluderer med at det ikke foreligger diskriminering, ikke kan prøves for domstolene. Prøvingsadgangen gjelder etter dette bare dersom det foreligger en nemndsavgjørelse som konkluderer med at det er begått brudd på diskrimineringslovgivningen, se Rt. 2015 s. 1313 avsnitt 24.

Nemnda kan prosedere saken enten ved hjelp av egne ansatte, Regjeringsadvokaten eller ved innleid juridisk hjelp.

Søksmål til overprøving av nemndas vedtak må reises innen tre måneder etter at underretning om vedtaket er mottatt. Søksmålsfristen gjelder bare for å bringe vedtak fattet av nemnda inn for domstolene.

Grunnloven § 95 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 nr. 1 angir de rettslige rammene for fastsettelse av søksmålsfrister. Det følger av Den europeiske menneskerettsdomstols praksis at artikkel 6 nr. 1 ikke er til hinder for bestemmelser om søksmålsfrister, men domstolen har oppstilt visse krav til slike frister. De er oppsummert i HR-2011-181 avsnitt 73 og 74: De må blant annet være av tilstrekkelig lengde hensett til sakens karakter, og fristregelen må være utformet på en klar og forutsigelig måte.

Fristen er begrunnet i ønsket om å få avsluttet en sak innen rimelig tid, samtidig som de berørte parter skal gis tilstrekkelig tid til å vurdere vedtaket og forberede et eventuelt søksmål. For søksmål som angår selve det diskriminerende forholdet mellom de private parter (dvs. som ikke er knyttet til gyldigheten av nemndas vedtak, men som gjelder en påstått diskriminerende handling), gjelder det ingen særlige fristregler.

Staten har alminnelig verneting i Oslo. Verneting er betegnelsen på den rettskrets hvor en sivil sak kan eller skal reises. Ved en regel om særskilt verneting får domstolen som skal behandle de diskrimineringsrettslige sakene mulighet til å bygge opp særlig kompetanse på dette området.

Det går et skille mellom søksmål som angriper nemndas vedtak og søksmål som angår selve det diskriminerende forholdet. Søksmål om selve det diskriminerende forholdet kan reises både før og etter at nemnda har fattet vedtak i saken (ingen litispendensvirkning). Det innebærer at sak for domstolene mot en privat part kan reises selv om diskrimineringsspørsmålet overhodet ikke har vært behandlet av håndhevingsapparatet.

Sak om gyldigheten av håndhevingsapparatets vedtak er imidlertid avhengig av at det er avsagt bindende vedtak. Hvis en part ønsker å overprøve nemndas vedtak, kan vedkommende derfor enten reise søksmål mot staten v/ nemnda med påstand om at vedtaket er ugyldig, og/eller reise søksmål mot en privat part om selve det diskriminerende forholdet.

Gyldigheten av et forvaltningsvedtak kan ikke avgjøres i en sak mellom private uten at det offentlige er gjort til part i saken. Dersom det skal reises sak om gyldigheten av nemndas vedtak, må sak reises mot «den myndigheten som har truffet avgjørelsen i siste instans», jf. tvisteloven § 1-5 første punktum. Dette innebærer at det ikke er adgang til å få fastsettelsesdom for gyldigheten av vedtak i en sak mellom private parter, jf. også Rt. 2000 s. 1195. Det er imidlertid ingenting i veien for at domstolene avgjør gyldigheten av vedtaket prejudisielt i en sak mellom private parter (se også Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) s. 367 og diskrimineringsombudslovens forarbeider i Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) kapittel 8.6.7. Dette er også slått fast i diskrimineringsombudsloven § 12 tredje ledd, hvor det heter at et søksmål mot nemndas vedtak skal rettes mot staten v/ Barne- og likestillingsdepartementet, jf. tvisteloven § 1-5.

7.6.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre gjeldende rett, slik at nemndas vedtak kan bringes inn for domstolene til full prøving av saken.

Departementet foreslo at dersom søksmål ikke reises innen fristen, har nemndas vedtak samme virkning som rettskraftig dom og kan fullbyrdes etter reglene for dommer.

Departementet foreslo at adgangen til å bringe gyldigheten av nemndas vedtak inn for domstolene med staten v/ nemnda som saksøkt skal videreføres.

Departementet foreslo å videreføre dagens søksmålsfrist på tre måneder.

Departementet foreslo videre at Oslo tingrett skal være særskilt verneting i diskrimineringssaker.

7.6.3 Høringsinstansenes syn

Tre høringsinstanser har kommentert departementets forslag.

Regjeringsadvokaten reiser spørsmål ved hvilket behov det er for prøving av nemndas vedtak i sak mot staten. De viser til at sakens tvistegjenstand, om det foreligger diskriminerende forhold, består utelukkende mellom de to private parter. De hevder blant annet at:

«Selv om det ikke er adgang til å få fastsettelsesdom for at noe er regelstridig (jf. høringsnotatet s. 58 femte avsnitt), vil en privat part kunne anlegge fastsettelsessøksmål om at det pretenderte diskriminerende forhold er «rettsstridig» eller «ulovlig». Tvisteloven § 1-3 er dermed ikke til hinder for et slikt saksanlegg uten at staten bringes inn i saken – det hele er et spørsmål om påstandsutforming …

… Spørsmålet kan stille seg annerledes når nemnda i vedtaksform pålegger stansing, retting og andre tiltak som er nødvendige for å sikre opphør av det aktuelle forhold, jf. lovutkastet § 9 annet ledd. Her bør det være adgang til å anlegge søksmål med staten som motpart.»

Likestillings- og diskrimineringsnemnda hevder i sitt høringssvar at:

«Bestemmelsen i tvisteloven kan imidlertid ikke være noen hindring når det nå skal utarbeides en ny lov. Det kan bestemmes i ny diskrimineringsombudslov at partene kan reise søksmål om hvorvidt det har funnet sted diskriminering eller ikke. I så fall blir dette (eventuelt) et unntak fra tvisteloven § 1-3 første ledd. Det kan også uttrykkelig bestemmes at søksmål skal reises mot den reelle motparten, og ikke mot nemnda.»

7.6.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre gjeldende rett, slik at nemndas vedtak kan bringes inn for domstolene til full prøving av saken.

7.6.4.1 Frister

Departementet har foretatt en justering av tidspunktet for fristberegning, slik at stevning må sendes innen tre måneder fra det tidspunkt partene ble underrettet om vedtak i nemnda. Departementet er av den oppfatning at underrettelsestidspunktet vil kunne være lettere å anvende i praksis, slik at man i størst mulig grad unngår tvil knyttet til om et saksanlegg er rettidig.

7.6.4.2 Rettskraftvirkning

Departementet opprettholder forslaget omat dersom søksmål ikke reises innen fristen, har nemndas vedtak samme virkning som rettskraftig dom og kan fullbyrdes etter reglene for dommer. Når vedtaket gis tvangskraft, vil vedtaket være tvangsgrunnlag og kan inndrives med namsmyndighetenes hjelp uten å gå veien om domstolene.

At et vedtak er rettskraftig betyr at det er endelig, det vil si at vedtaket ikke kan overprøves. Dette innebærer at ny sak mellom de samme parter om et krav som er rettskraftig avgjort skal avvises av retten av eget tiltak (negativ rettskraftvirkning). Videre skal en rettskraftig avgjørelse av et krav uten realitetsbehandling legges til grunn i en ny sak der retten må ta stilling til kravet for å avgjøre saken. Det underliggende forholdet må følgelig legges til grunn uten ny prøving (positiv rettskraftvirkning).

Når vedtaket er rettskraftig gis det tvangskraft og kan inndrives med namsmyndighetenes hjelp uten å gå veien om domstolene for å skaffe tvangsgrunnlag.

I tilfeller der nemnda fatter vedtak om oppreisning eller erstatning i saker der statlige organer er part, vil kravet ikke kunne tvangsfullbyrdes, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 1-2 første ledd som slår fast at krav mot staten ikke kan tvangsfullbyrdes. Når det gjelder krav mot en kommune, fylkeskommune, samkommune, et interkommunalt selskap, regionalt helseforetak eller helseforetak, er det kun tvangsfullbyrdelse etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7 om utlegg som er avskåret.

Det kan stilles spørsmål ved om en rettskraftvirkning vil kunne komme til å virke prosessdrivende overfor nemndas avgjørelser. Departementet vil imidlertid bemerke at nemndas vedtak, selv om de i dag ikke har rettskraftvirkning, er endelige – de kan ikke påklages i forvaltningen. Nemndas vedtak kan bare overprøves av domstolene. Praksis tyder imidlertid ikke på at dette er prosessdrivende – svært få saker bringes inn for domstolene. Det er, etter departementets oppfatning, ikke grunn til å tro at praksis vil endre seg nevneverdig selv om nemndas vedtak gis rettskraftvirkning.

Departementet vil presisere at effektive sanksjoner forutsetter at lovbrudd blir håndhevet. Etter dagens regler må den som har vært utsatt for diskriminering selv reise sak for domstolene for å få oppreisning. Dette til tross for at nemnda har konkludert med at diskriminering har funnet sted. Praksis viser imidlertid at svært få saker om oppreisning og erstatning blir brakt inn for domstolene. Kostnadene ved domstolsbehandling er høye og tar lang tid. Å bringe en sak inn for domstolene innebærer derfor en betydelig økonomisk kostnadsrisiko.

7.6.4.3 Adgangen til å bringe nemndas vedtak inn for domstolene

Departementet opprettholder forslaget om en videreføring av adgangen til å bringe gyldigheten av nemndas vedtak inn for domstolene med staten v/nemnda som saksøkt.

Departementet har vurdert hvorvidt det er hensiktsmessig å opprettholde adgangen til å bringe gyldigheten av nemndas vedtak inn for domstolene med staten v/nemnda som saksøkt. Departementet mener at det i realiteten er selve det diskriminerende forholdet som prøves på nytt også når nemndas vedtak bringes inn for retten. Når vedtaket bringes inn for domstolene, blir det gjenstand for full overprøving, og det innebærer at retten kan prøve alle sider av saken fullt ut, dvs. både rettsanvendelsen, det faktiske grunnlag for avgjørelsen og saksbehandlingen. Retten legger ikke nødvendigvis til grunn det faktum som nemnda har lagt til grunn for sitt vedtak, og parter og vitner forklarer seg på nytt. Det kan derfor synes fornuftig å avskjære adgangen til å prøve gyldigheten av nemndas vedtak for domstolene.

Det er imidlertid slik at det etter tvisteloven § 1-3 første ledd bare kan reises søksmål om «rettskrav». Et krav om erstatning og oppreisning vil utvilsomt være et «rettskrav» i tvistelovens forstand. På dette punktet ville derfor en slik endring fremstå som uproblematisk i et sivilprosessuelt perspektiv.

Når det gjelder den prosessuelle adgangen til å fremme søksmål for domstolene med påstand om fastsettelsesdom for at det foreligger brudd på bestemmelser som nevnt i loven, blir imidlertid spørsmålet mer tvilsomt. Den klare hovedregelen i norsk rett er at det ikke er adgang til å få særskilt dom for regelstrid, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) kapittel 11.8.4.

I relasjon til tvisteloven § 1-3 ligger det problematiske i at det er tvilsomt om det er adgang til å få dom for at et forhold er rettsstridig i et søksmål mellom to private parter.

Regjeringsadvokaten hevdet i sin høringsuttalelse imidlertid at:

«Selv om det ikke er adgang til å få fastsettelsesdom for at noe er regelstridig (jf. høringsnotatet s. 58 femte avsnitt), vil en privat part kunne anlegge fastsettelsessøksmål om at det pretenderte diskriminerende forhold er «rettsstridig» eller «ulovlig». Tvisteloven § 1-3 er dermed ikke til hinder for et slikt saksanlegg uten at staten bringes inn i saken – det hele er et spørsmål om påstandsutforming.»

Dette er i prinsippet riktig, men i praksis vil løsningen på spørsmålet om § 1-3 er til hinder for et søksmål mellom de private parter i betydelig grad avhenge av hvordan det konkrete søksmålet er anlagt, eksempelvis om det kreves dom for at et angitt forhold er ulovlig i relasjon til diskrimineringslovgivningen og/eller krav om erstatning.

I tillegg til dette kommer de mer prinsipielle betenkelighetene som tilsier at man bør være varsom med å avskjære adgangen til domstolsbehandling med staten v/nemnda som saksøkt. Man bør i alminnelighet være varsom med å avskjære adgangen til å gå til gyldighetssøksmål av vedtak mot staten, jf. prinsippene nedfelt i Grl. § 88 og EMK art. 6 nr. 1. Det følger av grunnlovsbestemmelsen at domstolenes prøvingsrett bare kan beskjæres når det er saklig begrunnet og skjer på et avgrenset område, jf. Rt. 2012 s. 519 (avsnitt 81).

Departementet mener på denne bakgrunn av dette at det vil være riktig å videreføre gjeldende rett.

7.6.4.4 Litispendens og stansing

Departementet har vurdert om det er behov for særskilte stansingsregler eller om tvistelovens stansingsregler er tilstrekkelige.

Det er samfunnsøkonomisk uheldig dersom en sak skal gå parallelt i nemnda og i rettsapparatet. Utenrettslig tvisteløsning av nemnda bør gis fortrinn fremfor domstolsbehandling, der en av partene ønsker å benytte seg av dette tilbudet. Ved dobbeltbehandling risikerer man dessuten at ulike organer kommer til motstridende utfall.

Departementet foreslår derfor å innføre en bestemmelse om at behandling av en sak i nemnda medfører litispendensvirkning, det vil si at behandlingen er til hinder for samtidig behandling av samme krav mellom samme parter i domstolene. Det foreslås at virkningen inntrer fra klagesaken er kommet inn til nemnda.

Domstolen kan stanse en sak som er til behandling i domstolen, når saken bringes inn for nemnda. Det foreslås videre at domstolen skal heve en sak som er stanset, dersom fristen for å fortsette saken i domstolen er utløpt, når nemnda har truffet vedtak. Departementet mener at det bør settes en tidsramme for litispendensvirkningen når saken er til behandling i nemnda. Dersom det lovfestes at behandling i nemnda avskjærer søksmål for domstolene, følger det av tvisteloven § 18-2 tredje ledd at søksmål likevel kan anlegges hvis saken ikke er avgjort innen seks måneder.

7.6.4.5 Søksmålsfrist

Departementet opprettholder forslagetomå videreføre dagens søksmålsfrist på tre måneder. Det vises til at det er viktig at partene gis tilstrekkelig tid til å vurdere vedtaket og forberede et eventuelt søksmål.

Det kan gis oppfriskning for oversittelse av fristen for å bringe saken inn for tingretten, dvs. at parten har mulighet til å bringe saken inn for domstolene for overprøving, selv om fristen er oversittet. Dette gjelder uansett om stevningen er sendt direkte til retten eller gjennom nemnda. Begjæring om oppfriskning skal behandles etter reglene i tvisteloven §§ 16-12 til 16-14. Avslag på oppfriskningsbegjæring kan bringes inn for tingretten.

Departementet opprettholder også forslaget om at Oslo tingrett skal være særskilt verneting i diskrimineringssaker.

7.6.4.6 Domstolskontroll

Dersom nemndas vedtak kjennes ugyldig ved dom, gjelder forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. Dette begrunnes i at disse vedtakene ikke er rettskraftige og derved ikke kan gjenåpnes etter § 20.