2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Overvann og overvannshåndtering

Overvann er vann som renner av på overflaten som følge av regn og smeltevann (se definisjon av «overvann» i forurensningsloven § 21 tredje ledd). Noe av nedbøren og smeltevannet fordamper eller infiltreres i grunnen, mens øvrige deler blir værende igjen på overflaten. Det er vannet som blir igjen på overflaten som kalles for overvann.

God håndtering av overvann er avgjørende for å ivareta helse, miljø, bygg og infrastruktur. Hvilke tiltak som er best for å håndtere overvannet, avhenger av lokale forhold og forventede klimaendringer. Overvannstiltak deles ofte inn i tre grupper, også kalt treleddsstrategien. Den første gruppen av tiltak sikrer forsinket avrenning gjennom infiltrasjon, den andre gruppen av tiltak sikrer forsinket avrenning gjennom fordrøyning og den siste gruppen av tiltak sikrer trygg avledning til resipient. Formålet med treleddsstrategien er at overvannet i utgangspunktet skal håndteres lokalt gjennom infiltrasjon, for eksempel i en grøft eller et regnbed. Det vannet som ikke kan infiltreres føres videre til anlegg som fordrøyer avrenningen, for eksempel et fordrøyningsmagasin. Ved store vannmengder kan det i tillegg være behov for at vannet avledes på en trygg måte til egnet resipient, for eksempel via vassdrag, ledningsnettet eller gjennom en planlagt flomvei.

I byer og tettsteder med begrensede muligheter for naturlig infiltrasjon i bakken er den tradisjonelle tilnærmingen å samle opp overvannet i ledninger og transportere vannet under bakken til et renseanlegg før utslipp til resipient, eller å slippe overvannet direkte ut til en resipient. Overvannet transporteres enten i felles ledninger for sanitært avløpsvann og overvann, eller i egne ledninger for overvann. Rensing av overvann gjøres sammen med sanitært avløpsvann i avløpsrenseanlegg, eller i egne renseanlegg for overvann. Med avløpsanlegg forstås anlegg som er etablert for transport og behandling av avløpsvann, mens med avløpsvann forstås både sanitært og industrielt avløpsvann og overvann, jf. forurensningsloven § 21 første og andre ledd.

Den tradisjonelle tilnærmingen til overvannshåndtering i ledninger blir satt under press når perioder med kraftig nedbør kommer hyppigere og med større intensitet enn før.

2.2 Dagens finansieringssystem for overvannshåndtering

I et tradisjonelt avløpssystem er håndteringen av overvannet basert på at det ledes raskt bort fra overflaten og ned i et ledningssystem under bakken. I dag kan kommunene finansiere overvannsledninger gjennom avløpsgebyret. Avløpsgebyret kan imidlertid ikke brukes til å finansiere åpne, blå-grønne overvannsløsninger slik treleddsstrategien legger opp til. Åpne overvannstiltak kan for eksempel være gjenåpning av bekker, åpne grøfter, dammer, regnbed og etablering av soner for infiltrasjon. Slike løsninger er ofte mer egnet til å håndtere plutselige og store vannmengder, og kan være rimeligere enn tradisjonelle løsninger i ledninger/rør. Åpne, lokale overvannstiltak reduserer og utjevner mengden vann som renner av på overflaten og som må samles opp. Slike tiltak kan dermed redusere trykket på ledningsnettet og avløpsanlegg, og samtidig føre vannet bort fra bygninger og infrastruktur som kan ta skade. Åpne tiltak må imidlertid finansieres med kommunenes frie midler.

Etter dagens regelverk har kommunen ulike finansieringsmuligheter for ulike tiltak. Det er uheldig at kommunene etter dagens regelverk kan finansiere etablering av ledninger gjennom avløpsgebyret, men må finansiere åpne løsninger over det ordinære kommunebudsjettet. Dagens regelverk gir dermed kommunene større insentiv til å investere i ledninger, fremfor åpne og lokale løsninger. Det kan medføre at ledninger får en gunstigere finansieringsposisjon, selv om det ikke alltid vil være den mest formålstjenelige eller samfunnsøkonomisk lønnsomme løsningen. Konsekvensen er at innbyggerne kan påføres unødvendig høye avløpsgebyrer. For å sikre at de mest samfunnsøkonomisk lønnsomme overvannstiltakene blir gjennomført er det nødvendig å sikre en gebyrfinansiering som legger til rette for at de mest kostnadseffektive anleggene kan etableres og driftes.

2.3 Økende utfordringer knyttet til klimaendringer, befolkningsvekst og økt fortetting

Klimaendringene fører til hyppigere og mer intens nedbør. Allerede i NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring påpekte Klimatilpasningsutvalget at et endret klima ville øke utfordringene med overvann. Ifølge Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn (Klimatilpasningsmeldingen), vil den gjennomsnittlige årsnedbøren øke med i underkant av 20 prosent over fastlands-Norge i løpet av det 21. århundret. For fastlands-Norge kan det bety nesten dobbelt så mange dager med kraftig nedbør.

Samtidig bidrar befolkningsvekst til økt fortetting og urbanisering. Fortetting med mer tette flater gir færre muligheter for at overvannet kan infiltreres naturlig i bakken, og fører til raskere og større avrenning enn i terreng med naturlig infiltrasjon og fordrøyning. Dette fører også til at mer overvann føres ned i avløpsanleggene. I enkelte avløpsanlegg kan mengden overvann og annet innlekket vann utgjøre nesten like store vannmengder som sanitært og industrielt avløpsvann. Befolkningsvekst gir samtidig mer sanitært avløpsvann som må samles opp, transporteres og renses i avløpsanlegg.

Kombinasjonen av befolkningsvekst og økt fortetting, sammen med økt og mer intens nedbør som følge av klimaendringene, skaper utfordringer. Dagens avløpsledninger og avløpsrenseanlegg klarer mange steder ikke samle opp og avlede alt overvannet. Slik ukontrollert avrenning kan skade bygninger, infrastruktur, helse og miljø.

I 2014 nedsatte regjeringen et overvannsutvalg for å gjennomgå lovgivningen og tydeliggjøre rammebetingelsene for kommunenes håndtering av overvann i byer og tettsteder. Overvannsutvalgets utredning NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder – Som problem og ressurs ble lagt frem 2. desember 2015. Utvalget foreslo en pakke med ulike virkemidler og lov- og forskriftsendringer i flere regelverk. Pakken skulle gi kommunene gode rammebetingelser og tilstrekkelige virkemidler for å forebygge overvannsskader, og samtidig utnytte overvann som en ressurs. Utvalget vurderte at økonomiske virkemidler, i tillegg til juridiske virkemidler, er viktig for å sikre god overvannshåndtering. Ett av de anbefalte virkemidlene var å gi kommunen hjemmel til å innføre et eget overvannsgebyr for å dekke kommunens nødvendige kostnader knyttet til overvannshåndtering. Flere av forslagene fra Overvannsutvalget er fulgt opp. Klima- og miljødepartementet la våren 2025 frem et forslag til ny vass- og avløpsanleggslov samt endringer i forurensningsloven, basert på utvalgets anbefalinger. Se Prop. 64 L (2024–2025) for nærmere omtale av lovendringene. Ny vass- og avløpsanleggslov, og endringene i forurensningsloven trådte i kraft 1. januar 2026.

2.4 Skadekostnader og konsekvenser av manglende eller ikke tilstrekkelig overvannshåndtering

Overvann kan gi direkte skader på bygg, inventar og infrastruktur som følge av oversvømmelse og/eller erosjon. En typisk skade ved kraftig overbelastning på avløpsledningene er at vann trenger inn i kjellere. Overvann kan også gi indirekte skadekostnader i form av forsinkelser, og tapt produksjon, omsetning eller arbeidsfortjeneste som følge av for eksempel stengte veier og bortfall av infrastruktur. Det kan også påløpe merkostnader knyttet til psykiske belastninger samt tidskostnader for opprydding etter vannskader.

Videre kan økte mengder overvann i avløpssystemene gi dårligere avløpsrensing og påføre kommunen unødvendige kostnader. Økte mengder overvann kan medføre økte driftskostnader og til at kommunene må oppgradere avløpsrenseanlegget for å øke kapasiteten. Avløpsrenseanlegg som er overbelastet av overvann gjør at kommunen risikerer å ikke kunne overholde fastsatte rensekrav og fører til utslipp av for dårlig renset avløpsvann. Utslipp av urenset eller dårlig renset sanitært avløpsvann fra overbelastede avløpsrenseanlegg kan bidra til negative miljøkonsekvenser og/eller skape risiko for negative helseeffekter dersom utslippet skjer til områder hvor mennesker bader.

Manglende eller utilstrekkelig overvannshåndtering kan også bidra til negative helseeffekter og miljøforringelse som følge av henholdsvis forurenset drikkevann og forurenset overvann. Overvann fra veisystemer i tettbygde områder er en av hovedkildene til forurensning av bynære vassdrag og nære fjordområder. Hvor forurenset overvannet er vil i vesentlig grad avhenge av mengden trafikk og andelen tette flater.

Som følge av klimaendringer, befolkningsvekst og fortetting er det forventet økt belastning på infrastruktur og økte skadekostnader. I 2015 anslo Overvannsutvalget at de totale skadekostnadene som oppstår som følge av overvann er i størrelsesordenen 1,6 til 3,6 milliarder kroner per år (i 2015-prisnivå). Uten forebyggende tiltak anslo Overvannsutvalget at de forventede skadekostnadene vil være i størrelsesorden 45 til 100 milliarder kroner (i 2015-prisnivå) i løpet av de neste 40 årene. Ifølge statistikk fra Finans Norge (VASK – Vannskadestatistikk) utgjorde de samlende forsikringsutbetalingene for skader på byggverk grunnet vann fra overbelastede avløpsanlegg omtrent 2,3 milliarder kroner i perioden 2014-2024.

Skadekostnadene knyttet til overvann bæres av privatpersoner, næringsliv, statlige virksomheter og kommunene. Privatpersoner dekker kostnader knyttet til overvann gjennom direkte skadekostnader, forsikringspremier eller over avløpsgebyret. Private eiendomsbesittere har interesse av å investere i overvannshåndtering som de selv har nytte av, men de har ikke nødvendigvis interesse av å investere i overvannshåndtering som begunstiger andre. For å sikre en helhetlig overvannshåndtering som er hensiktsmessig for hele samfunnet er det derfor nødvendig at kommunen tar et ansvar.

Klimaendringer og fortetting fører til at utfordringer med overvann vil øke. Økt overvann gir et økt behov for en god overvannshåndtering. Dersom overvannshåndteringen ikke dimensjoneres til et hensiktsmessig nivå vil både private, statlige virksomheter, næringsliv og kommuner få høyere skadekostnader. Sannsynligvis vil skadekostnadene være høyere enn kostnadene ved å dimensjonere opp overvannssystemet til et hensiktsmessig nivå. Det er derfor behov for endringer i regelverket som tilrettelegger for gjennomføring av treleddsstrategien for god håndtering av overvann.

2.5 Høring

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendte Miljødirektoratet på høring forslag om å gi kommunene adgang til å kreve inn et overvannsgebyr, separat fra avløpsgebyret. Høringsforslaget omfattet både endringer i vass- og avløpsanleggslova og forskrift 1. juni nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften). Det vises til omtale av høringsforslaget i punkt 3.3.

Denne lovproposisjonen gjelder den delen av forslaget som innebærer endringer i vass- og avløpsanleggslova. I tillegg omtaler lovproposisjonen definisjonen av «kommunalt overvassanlegg» som i høringsforslaget var foreslått forskriftsfestet i nytt kapittel i forurensningsforskriften. Departementet foreslår i stedet å lovfeste definisjonen.

Høringsnotat med forslag til lov- og forskriftsendringer ble sendt på felles høring, og ble offentliggjort på Miljødirektoratets nettsider 12. juni 2025 med høringsfrist 15. oktober 2025. Høringsforslaget ligger i sin helhet tilgjengelig på Miljødirektoratets nettsider.

Høringen ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Direktoratet for byggkvalitet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukerrådet

• Landbruksdirektoratet

• Mattilsynet

• Norges forskningsråd

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO)

• Norsk institutt for vannforskning (NIVA)

• Regelrådet

• Riksantikvaren

• Statens kartverk

• Statens vegvesen

• Statsforvalterne

• Statistisk sentralbyrå

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitet i Stavanger

• Universitet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Bane NOR

• Givas IKS

• HIAS IKS

• IVAR IKS

• Midtre Romerike Avløpsselskap IKS

• MOVAR IKS

• Nedre Romerike vann- og avløpsselskap IKS

• NORCE Research AS

• Tønsberg renseanlegg IKS

• VEAS AS

• Bjerknessenteret

• CICERO Consulting AS

• Finans Norge

• Forum for utvikling og miljø

• Huseierne

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Norges bondelag

• Norges miljøvernforbund

• Norges naturvernforbund

• Norsk Industri

• Norsk Vann

• Norsk Vannforening

• Opplysningsutvalget for VA-ledningsnett

• SINTEF Byggforsk

• SINTEF Community

• Standard Norge

• Vegforum for byer og tettsteder

• Vestlandsforskning

• WWF verdens naturfond

Det ble avgitt totalt 45 høringsinnspill. Høringsinnspillene knytter seg både til forslaget om endringer i vass- og avløpsanleggslova og forurensningsforskriften. Høringsinnspillene knyttet til lovforslaget vil gjennomgås i det følgende, i tillegg til høringsinnspill knyttet til definisjonen av kommunalt overvannsanlegg som i høringsforslaget var foreslått i nytt kapittel 16A i forurensningsforskriften. Høringsuttalelsene er tilgjengelige på Miljødirektoratet sine nettsider.

Følgende høringsinstanser har hatt realitetsmerknader til lov- og/eller forskriftsforslaget:

• Direktoratet for byggkvalitet

• Forsvarsbygg

• Jernbanedirektoratet

• Kartverket

• NVE

• Statsforvalteren i Rogaland

• Statens Vegvesen

• Bergen kommune

• Bærum kommune

• Drammen kommune

• Haugesund kommune

• Lillestrøm kommune

• Nordland fylkeskommune

• Oslo kommune

• Ringerike kommune

• Rælingen kommune

• Sandnes kommune

• Tromsø kommune

• Vestre Toten kommune

• Østfold fylkeskommune

• Åsnes kommune

• Statskog

• Blågrønne Systemer AS

• Finans Norge

• Forskningspartnere i forskningsprosjektet SPARE

• Huseiernes Landsforbund

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Naturviterne

• Norges Bondelag

• Norges Grønne fagskole – VEA

• Norsk kommunalteknisk forening

• Norsk Vann

• Rådgivende Ingeniørers forening

• Tekna

• T:LO Tangible objects

• Vegforum for byer og tettsteder

Følgende høringsinstanser har uttalt at de er positive til lov- og/eller forskriftsforslagene, men uten å komme med nærmere realitetsmerknader:

• Indre Østfold kommune

• Åmot kommune

• Norske Landskapsarkitekters forening

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader til lov- og/eller forskriftsforslagene:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og Beredskap

• Riksantikvaren

• Statistisk sentralbyrå

• Nye veier AS