3 Nærmere om forslagene til endringer i lov om Innovasjon Norge

3.1 Eierforhold

3.1.1 Gjeldende rett

Etter lov om Innovasjon Norge § 2 eies Innovasjon Norge med 51 prosentandeler av staten og 49 prosentandeler av fylkeskommunene, noe som gir 2,6 pst. eierandel til hver fylkeskommune.

Innovasjon Norge var fra etableringen et heleid statlig selskap under tidligere Nærings- og handelsdepartementet, jf. Ot.prp. nr. 14 (2003–2004) og Innst. O. nr. 30 (2003–2004). Som følge av forvaltningsreformen, jf. St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid og Innst. S. nr. 166 (2006–2007), ble eierskapet fra og med 1. januar 2010 fordelt mellom staten ved tidligere Nærings- og handelsdepartementet og samtlige fylkeskommuner, jf. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) og Innst. O. nr. 30 (2008–2009).

Målet med å gi fylkeskommunene eierskap i tillegg til rollen som oppdragsgiver, var å styrke fylkeskommunenes strategiske og samordnende rolle. Fylkeskommunene skulle få økt mulighet til å påvirke utforming og innretning av mål, strategier og prioriteringer for Innovasjon Norges virksomhet.

3.1.2 Forslag i høringsbrevet

Departementet ønsket å høre et forslag om å tilbakeføre hele eierskapet for Innovasjon Norge til staten opp mot to andre alternativ:

• Eieralternativ én: Beholde dagens eierstruktur, som innebærer delt eierskap med 20 eiere, hvor staten eier 51 prosent og fylkeskommunene eier 2,6 prosent hver.

• Eieralternativ to: Endre til delt eierskap med tre eiere, hvor staten eier 51 prosent og to fylkeskommuner eier 24,5 prosent hver.

• Eieralternativ tre: Endre til statlig eierskap, hvor staten eier 100 prosent.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Av 53 høringssvar var det 36 som hadde merknader til eierstruktur. 14 er positive til staten som eneeier. 20 ønsker å opprettholde dagens eierstruktur. Blant disse er 14 fylkeskommuner. Ingen gir sin tilslutning til eieralternativet med staten og to fylkeskommuner.

De gjennomgående argumentene for at staten skal bli eneeier er klarere ansvarsforhold, bedre rammer for eierforvaltningen, mer kostnadseffektiv eieroppfølging og at fylkeskommunenes strategiske og samordnende rolle kan ivaretas gjennom prosesser som ligger utenfor eieroppfølgingen. Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets hovedorganisasjon, to fylkeskommuner og enkelte andre av høringsinstansene sier at innføringen av det fylkeskommunale eierskapet ikke har vært vesentlig for at fylkeskommunene skal kunne fylle sin rolle som regional utviklingsaktør.

Landsorganisasjonen i Norge skriver at «Målsettingen med å tillegge fylkeskommunene eierskap i tillegg til oppdragsgiverrollen, var å styrke fylkeskommunenes strategiske og samordnende rolle. Dette er en god intensjon. Det er viktig at fylkeskommunene gis gode muligheter til å påvirke utforming og innretning av mål, strategier og prioriteringer for Innovasjon Norges virksomhet. De fleste av disse oppgavene kan imidlertid også ivaretas utenom prosessene for eierskapsoppfølgingen, gjennom partnersamarbeidet mellom fylkeskommunene og Innovasjon Norge i de regionale partnerskapene (der også [Landsorganisasjonen i Norge] og [Næringslivets hovedorganisasjon] inngår), Samarbeidsforum for Innovasjon Norge mellom eiere og oppdragsgivere og dialog rundt bevilgninger og utforming av oppdragsbrev. [Landsorganisasjonen i Norge] mener det kan være formålstjenlig med et heleid statlig eierskap, slik det opprinnelig var.»

Høgskolen i Ålesund skriver i sitt høringssvar at «Det er neppe tvil om at dagens eierstruktur bidrar til å gjøre eierstyringen av selskapet mer komplisert og ressurskrevende enn nødvendig, og at intensjonene som lå til grunn for at fylkeskommunene kom inn på eiersiden i selskapet i 2010 har vært vanskelig å oppfylle. [..] Ut fra dette vil vi tilrå at man går tilbake til tidligere modell, og at eierskapet overtas av staten i sin helhet.»

Fylkesmennene i Vestfold, Sør-Trøndelag og Hedmark anbefaler også at eierskapet legges til staten alene. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag nevner blant annet at: «…uklarhet i roller, en unødvendig komplisert eierstruktur, større muligheter for uklare ansvarsforhold og mindre forutsigbarhet som følge av et fragmentert og større regionalpolitisk medeierskap, er hovedbegrunnelse for at helt statlig eierskap etter vår oppfatning bør velges.»

Flere av de 15 regionale styrene i Innovasjon Norge er enige i at styringsstrukturen til Innovasjon Norge bør vurderes. De fleste regionale styrene mener at dagens ordning med delt eierskap mellom staten og fylkeskommunene bør videreføres for å sikre regional forankring. Ett av de regionale styrene mener at et forenklet eierskap med staten som eneeier vil ha positiv verdi. Ett av regionstyrene er delt i spørsmålet om staten bør være eneeier, eller om fylkeskommunene bør videreføres som eiere. To av de regionale styrene har valgt å ikke konkludere.

Helhetlig nasjonal og regional koordinering av virkemiddelbruken, mulighet for bruk av utvidet egenregi og innflytelse over valg av medlemmer til styret er argumenter som fremheves av høringsinstansene som ønsker å beholde dagens eierstruktur.

Den gjennomgående tilbakemeldingen fra fylkeskommunene som ønsker å opprettholde dagens eierstruktur, er at «… en helhetlig nasjonal og regional koordinering er vesentlig for å oppnå en effektiv og målrettet bruk av de samlede virkemidlene. Et fortsatt fylkeskommunalt eierskap i Innovasjon Norge er den viktigste bærebjelken for å få til denne koordineringen. Bl.a. gjennom muligheten for bruk av utvidet egenregi ved kjøp av forvaltningstjenester fra Innovasjon Norge.» Dette er et syn som også støttes av Norges Fiskarlag.

Møre og Romsdal fylkeskommune skriver at: «For fylkeskommunane er eigarskap til Innovasjon Norge strategisk viktig med tanke på å vere med på å utforme innretninga på Innovasjon Norge over tid. For Innovasjon Norge vil det vere nyttig å få innspel frå fylkeskommunane, når virkemidla skal tilpassast dei ulike utfordingane ein har rundt i landet.» Møre og Romsdal fylkeskommune tviler også på at færre eiere vil føre til omfattende ressursbesparelser og sier at effektiviseringsgevinstene heller finnes i selskapets operative og organisatoriske innretning.

Norges Bondelag skriver at: «Dagens eigarskapsmodell har hatt ein positiv og samordnande effekt på det regionale utviklingsarbeidet i fylka, og medverka til forankring av Innovasjon Norges verksemd hos fylkeskommunen som regional utviklingsaktør, og motsett. Den delte eigarskapen poengterer at Innovasjon Norge er både statens og fylkeskommunens reiskap for næringsutvikling.»

Et annet argument som nevnes av flere fylkeskommuner, er at eierposisjonen gir innflytelse på valget av medlemmer i styret, og at det er vesentlig med bred representasjon i styret. Fylkeskommunene som ønsker fortsatt eierskap, skriver at de «må i fellesskap vurdere organiseringen av eget eierskap for å effektivisere styringen.»

Fylkesmannen i Finnmark vurderer det slik at dagens eierform er den «som i størst grad ivaretar målsettingen om at [Innovasjon Norge] skal være statens og fylkeskommunens fremste virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele landet. Forankringen i den enkelte fylkeskommune er svært viktig for å ansvarliggjøre og sikre regionalpolitisk engasjement om næringsutvikling, og delta forpliktende i partnerskapet i fylket. Fylkesmannen vurderer at denne konkrete forankringen med bred regional representasjon er svært viktig for Finnmark. Ved endring av eierform vurderer vi at målet om bred forankring ikke vil kunne ivaretas i samme grad, og anbefaler ut ifra dette å beholde dagens modell.»

3.1.4 Departementets vurdering

I høringssvarene er det støtte både for dagens eierstruktur og eierstrukturen hvor staten blir eier alene. Eieralternativet med staten og to fylkeskommuner som eiere, får ikke støtte. Alternativet med staten og to fylkeskommuner blir derfor ikke ytterligere behandlet i denne lovproposisjonen.

Det er departementets vurdering at målsettingen med et delt eierskap i Innovasjon Norge hovedsakelig nås gjennom tiltak og prosesser som ligger utenfor den jevnlige eieroppfølgingen. Innovasjon Norges særegne organisering gjennom egen lov innebærer at de overordnede målene og prioriteringene for selskapet fastsettes gjennom forberedelsene, behandlingen og oppfølgingen av proposisjoner og meldinger til Stortinget. Disse prosessene gir en bred forankring av de overordnede føringene for Innovasjon Norge, og er en god ramme for å avklare ulike hensyn. Disse prosessene har dermed i praksis, sammen med regionale prosesser, vært arenaen for å ivareta fylkeskommunenes strategiske og samordnende rolle for nasjonal og regional næringsutvikling, uavhengig av eierskap. Fylkeskommunenes rolle som oppdragsgiver til selskapet gjør også at de blir involvert i disse prosessene.

Dagens eierstruktur skaper etter departementets vurdering en uklar ramme for den jevnlige eieroppfølgingen av Innovasjon Norge og når det gjelder å iverksette tiltak fra eiers side om det er nødvendig. I tillegg kommer særegne kostnader knyttet til forventningen om at staten og hver av fylkeskommunene må ha en helhetlig oppfølging av selskapet for å ivareta det ansvar og de forpliktelser som et slikt eierskap medfører. Dagens eierskap bidrar ikke vesentlig til at den enkelte fylkeskommune gjennom eierskapet får økt mulighet til å påvirke utforming og innretning av mål, strategier og prioriteringer for Innovasjon Norges virksomhet. Denne påvirkningen skjer hovedsakelig gjennom andre prosesser og vil være uavhengig av eierskapet, som nevnt over.

Et helstatlig eierskap vil normalt føre til at fylkeskommunene mister innflytelse over valg av styremedlemmer i Innovasjon Norge. Flere fylkeskommuner trekker da også fram at utvelgelse til styret er en vesentlig del av eierforvaltningen, og de peker på hensynet til et bredt sammensatt styre. Dette er i tråd med statens prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse med krav om at styresammensetningen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskapets egenart. For Innovasjon Norges vedkommende medfører dette krav om bredde i styret slik fylkeskommunene ønsker.

De fylkeskommunene som er for et fortsatt delt eierskap, legger vekt på at dette gir «muligheten for bruk av utvidet egenregi ved kjøp av forvaltningstjenester fra Innovasjon Norge.» Begrepet utvidet egenregi blir gjerne brukt i anskaffelsesrettslig sammenheng når det er snakk om å tildele offentlige oppdrag til selskap eller lignende som den offentlige oppdragsgiveren har tilstrekkelig kontroll over, uten at anskaffelsesregelverkets krav om offentlige anbud kommer til anvendelse. Eierskap er ett av kriteriene for å ha tilstrekkelig kontroll. Når Innovasjon Norge gjennom lov og administrative bestemmelser er pålagt å utføre oppdrag på vegne av fylkeskommunene stiller dette seg annerledes ved at man da i utgangspunktet er utenfor anskaffelsesregelverkets anvendelsesområde. Etter departementets vurdering vil ikke en tilbakeføring av hele eierskapet til staten føre til vesentlige endringer i fylkeskommunenes adgang til å gi Innovasjon Norge oppdrag direkte. Departementet foreslår presiseringer i §§ 8 og 10 for nettopp å ivareta at fylkeskommunene skal kunne tildele Innovasjon Norge oppdrag direkte selv om staten eier selskapet alene. Nærmere redegjørelse følger under endringsforslagene til §§ 8 og 10, henholdsvis punkt 3.3 og 3.5.

Etter departementets vurdering bør eierskapet til Innovasjon Norge tilbakeføres til staten alene.

3.2 Eiernes innskudd

3.2.1 Gjeldende rett

Etter lov om Innovasjon Norge § 7 fastsettes eiernes innskudd i selskapet i vedtektene og vedtas av foretaksmøtet. Senere endringer av innskuddet vedtas av foretaksmøtet. Dagens lov har ikke bestemmelser om utbytte fra selskapet. Den har heller ikke nærmere bestemmelser om selskapets egenkapital. Det er gitt nærmere føringer for egenkapital og utbytte for enkelte av ordningene som er lagt til Innovasjon Norge, blant annet gjennom Stortingets behandling av de årlige budsjettproposisjonene.

3.2.2 Forslag i høringsbrevet

Departementet foreslo å endre loven slik at selskapet i større grad får ansvar for egne forpliktelser, jamfør forslaget om å begrense eieransvaret for selskapet under punkt 3.4. I høringsbrevet ble det dermed foreslått innført likelydende bestemmelser for Innovasjon Norge som for statsforetak når det gjelder krav til egenkapital og nærmere bestemmelser for innskudd i selskapet og utdeling av utbytte. Statsforetaksloven §§ 12, 14, 15, 16 og 17 ble lagt til grunn for de foreslåtte endringene, med korresponderende nye §§ 7 a, b, c, d og e i lov om Innovasjon Norge.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

To høringsinstanser har merknader til forslaget om nye §§ 7 a, b, c, d og e. Innovasjon Norge har en relativt omfattende behandling av endringene som følger med at selskapet i større grad får ansvaret for egne forpliktelser, jamfør endringsforslaget til § 9 under punkt 3.4. Disse merknadene vil også ha relevans for forslaget om nye §§ 7 a, b, c, d og e. Innovasjon Norge er positive til forslagene til endringer. Næringslivets Hovedorganisasjon etterlyser en utdyping av om innføring av utbyttebestemmelser og om selskapets anledning til å bygge opp egenkapital fra bevilgningene, kan bety at Innovasjon Norge i større grad enn i dag skal generere økonomiske overskudd.

3.2.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å begrense eieransvaret for selskapets forpliktelser, jamfør endringsforslaget til § 9 under punkt 3.4. Hvis selskapet i større grad blir ansvarlig for egne forpliktelser, bør det stilles krav til at selskapet har en forsvarlig egenkapital og gis nærmere bestemmelser for innskudd i selskapet og utdeling av utbytte. De foreslåtte endringene i loven innebærer ingen endringer i formålet til Innovasjon Norge som et sektorpolitisk selskap med samfunnsmessige mål. Departementet viser til at for de fleste statseide selskaper med sektorpolitiske mål følger ansvarsregulering i ordinær selskapslovgiving, henholdsvis statsforetaksloven og aksjeloven. Dette er selskapsformer som har begrenset eieransvar for selskapets forpliktelser. Det er imidlertid ikke behov for å ha en egen regulering i lov om Innovasjon Norge om eiernes innskudd ved selskapets stiftelse slik det er gjort i statsforetaksloven § 13. Det vil i tillegg til reguleringen av selskapets egenkapital være behov for å regulere egenkapital tilhørende enkelte av ordningene, herunder låneordningene. Egenkapital tilhørende ordningene reguleres nærmere som en del av administrative bestemmelser for oppdragene.

3.3 Selskapets finansiering

3.3.1 Gjeldende rett

Etter lov om Innovasjon Norge § 8 kan selskapet finansiere sin virksomhet ved lån, garantier og tilskudd fra staten, fylkeskommunene og andre offentlige aktører. Videre kan selskapet ha inntekter fra næringslivet og andre private aktører. Den som finansierer virksomheten, kan fastsette nærmere vilkår for bruk av midlene.

3.3.2 Forslag i høringsbrevet

Det ble foreslått en presisering i § 8 av at oppdragsgiver setter vilkårene for oppdraget ved offentlig finansiering av selskapets virksomhet.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Av 53 høringsinstanser har Næringslivets Hovedorganisasjon og Innovasjon Norge merknader om endringene som gjelder fylkeskommunenes anledning til å legge oppdrag direkte til Innovasjon Norge. Næringslivets Hovedorganisasjon mener at det bør vurderes av hver enkelt oppdragsgiver om et oppdrag skal legges til Innovasjon Norge eller andre. De ønsker at flere av oppdragene legges ut på anbud og at dette reflekteres i lovens §§ 8, 9, 10 og 11, uten at de foreslår konkrete endringer for å ivareta dette.

Innovasjon Norge er bekymret for at oppdragsgivere kan få en uinnskrenket rett til å kreve tjenester fra selskapet uten at de bidrar med tilstrekkelig finansiering. De foreslår at det innføres en lovhjemmel i § 8 om at departementet kan gi nærmere regler for å forhindre dette.

3.3.4 Departementets vurdering

Den enkelte oppdragsgiver er ansvarlig for å finansiere de oppdrag som legges til selskapet.

Departementet mener at det er viktig å få fram at oppdrag finansiert av offentlige aktører hviler på et lovfestet grunnlag som presiserer at det er den offentlige oppdragsgiveren som setter vilkårene for oppdraget. Innovasjon Norge er et virkemiddel for staten og fylkeskommunene. Når oppdragsgivere får rett til å tildele Innovasjon Norge oppdrag og når Innovasjon Norge har plikt til å utføre slike oppdrag, vil det ikke foreligge en gjensidig bebyrdende avtale i anskaffelsesregelverkets forstand. Selv om det er knyttet en viss usikkerhet til avgrensingen av anskaffelsesregelverkets anvendelsesområde for visse former for samarbeid i offentlig sektor, mener departementet at lovendringsforslagene for §§ 8 og 10 sammenholdt med selskapets formålsbestemmelse i gjeldende § 1, vil innebære at anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse for fylkeskommunenes oppdrag til Innovasjon Norge. Forholdet til anskaffelsesregelverket ble ikke tematisert i forbindelse med at fylkeskommunene kom inn på eiersiden i 2010.

Når det gjelder Næringslivets Hovedorganisasjons merknad om at oppdrag bør legges ut på anbud, vil dette være en avveiing mellom ønsket om at private skal kunne produsere tjenester på vegne av det offentlige og et ønske om forenkling og effektivitet i offentlig sektor. En utlysning av oppdragene kan medføre betydelig merarbeid for den enkelte fylkeskommune. De offentlige oppdragsgiverne står imidlertid fritt til å benytte andre aktører enn Innovasjon Norge, dersom dette er i tråd med føringene for de bevilgede midlene som oppdraget finansieres av.

3.4 Eiernes ansvar

3.4.1 Gjeldende rett

Eiernes ansvarsregulering i lov om Innovasjon Norge § 9 har i dag en slik formulering:

«Eierne er ansvarlige for selskapets forpliktelser.

Dersom det oppstår forpliktelser for selskapet etter en låne- eller garantiordning, jf. § 10 nr. 1, som ikke kan dekkes av selskapet, er eierne pliktig til å tilføre den enkelte ordning ny kapital.

Ved oppløsning av selskapet har eierne solidarisk plikt til å skyte inn midler i selskapet i den grad det er nødvendig for å gi øvrige fordringshavere dekning.»

I perioden fra etableringen av Innovasjon Norge og fram til eierskapet ble delt mellom staten og fylkeskommunene 1. januar 2010 var staten ansvarlig for selskapets garantiforpliktelser. Staten var også pliktig til å skyte inn midler i selskapet i den grad det var nødvendig for å gi øvrige fordringshavere dekning. Ansvarsreguleringen ble endret i sammenheng med at fylkeskommunene kom inn på eiersiden i Innovasjon Norge, jf. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) og Innst. O. nr. 30 (2008–2009). Gjeldende ansvarsregulering innebærer at staten og fylkeskommunene har felles ansvar for selskapets forpliktelser, og ved oppløsning av selskapet har staten og fylkeskommunene solidarisk plikt til å skyte inn midler i selskapet i den grad det er nødvendig for å gi øvrige fordringshavere dekning. Gjeldende regulering om eiernes forpliktelser for selskapet etter en låne- og garantiordning, som ikke kan dekkes av selskapet ble innført i 2011 i sammenheng med det tidligere Kommunal- og regionaldepartementets forslag om en ny distriktsrettet garantiordning hvor fylkeskommunene vil være ansvarlig for eventuelle tap, jf. Prop. 39 L (2010–2011) og Innst. 211 L (2010–2011). For låne- og garantiordningen som er finansiert av fylkeskommunene, er ansvarsfordelingen ikke slik eierbrøken indikerer. Fylkeskommunene er ansvarlige for tap utover de avsetninger som skjer ved opprettelse av lån og garantier, etter en fordelingsnøkkel der andelen fylkeskommunene har av porteføljen pr. 31. desember, blir lagt til grunn uavhengig av hvor tapet har oppstått.

3.4.2 Forslag i høringsbrevet

Eieransvaret i lov om Innovasjon Norge § 9 ble foreslått endret slik at selskapet blir ansvarlig for selskapets forpliktelser, med unntak av at den enkelte oppdragsgiver skal være ansvarlig for låne- og garantiordningene. Gjeldende bestemmelse om eiernes solidaransvar ble dermed også foreslått opphevet.

Oppløsning av selskapet er ikke regulert i gjeldende lov. Departementet foreslo at det i § 9 skulle henvises til statsforetakslovens bestemmelser om oppløsning.

3.4.3 Høringsinstansenes syn

20 av 53 høringsinstanser har merknader til forslaget om begrensinger i eieransvaret. Av disse er 16 positive. Alle de 15 fylkeskommunene, som har gitt høringssvar om dette, er positive. Innovasjon Norge er også i utgangspunktet positiv til forslaget. De ansattes organisasjoner i Innovasjon Norge er imidlertid negative til forslaget. Norges Rederiforbund skriver at det er uklart hvordan endringer i ansvarsbestemmelsen bidrar til å videreutvikle Innovasjon Norge. Næringslivets Hovedorganisasjon mener at ansvarsbegrensningens konsekvenser for mottakerne av Innovasjon Norges tjenester bør synliggjøres bedre.

Innovasjon Norge er i sitt svar enig i at eieransvaret kan begrenses, men mener at oppdragsgiverne også bør garantere for forpliktelsene ved de ulike egenkapitalvirkemidlene som legges til selskapet. Innovasjon Norge foreslår en endring i lovteksten slik at det går tydeligere fram at oppdragsgiverne garanterer for alle forpliktelsene ved de nevnte ordningene. Innovasjon Norge er også opptatt av at de regnskapsførte pensjonsforpliktelsene i selskapet kan øke betraktelig som følge av ventede endringer i standardene for regnskapsføring.

De ansattes organisasjoner i Innovasjon Norge er sterkt imot at eierne ikke lenger skal være ansvarlige for selskapets forpliktelser, medregnet selskapets pensjonsforpliktelser. Finansforbundet i Innovasjon Norge skriver at: «Dette forslaget vurderes som svært uheldig. Innovasjon Norge er forpliktet til å utføre oppdrag fra de offentlige oppdragsgivere. Den foreslåtte modellen vil gi en skjevhet hvor oppdragsgiver setter premissene for inntjening og oppdrag som Innovasjon Norge er forpliktet til å følge, selv om dette ikke er i Innovasjon Norges interesse som selskap. I dag har Innovasjon Norge en kraftig underfinansiering av pensjonsforpliktelsene – mens øvrig gjeld er minimal – og den foreslåtte endringen vil således primært berøre de ansattes pensjoner. Risikoen i relasjon til de ansattes pensjoner vil fortsatt være tilstede selv om selskapet oppkapitaliseres, da eierne ikke er forpliktet til å tilføre ytterligere kapital ved senere behov. I motsetning til aksjeselskaper har ikke Innovasjon Norge mulighet for å hente inn kapital fra eksterne investorer, likeledes har selskapet begrensede muligheter for å kutte ut ikke lønnsomme oppgaver ettersom store deler av virksomheten er bestemt av oppdragsgiver. Man kan få en situasjon hvor et pålagt oppdrag vil være i strid med Innovasjon Norges interesse. Likeledes vurderes det som svært uheldig at selskapet selv skal ha ansvaret for å håndtere omstillingskostnader ved (normale) endringer i bevilgningene. Selskapet har ikke samme muligheter for å snu virksomheten mot andre mer lønnsomme forretningsområder som kommersielle bedrifter har, og vil således kunne få større utfordringer enn andre i en slik situasjon. Endelig vil en endring som gir Innovasjon Norge ansvar for egne forpliktelser kunne utfordre Innovasjon Norges rolle som en nøytral aktør. Basert på dette er vi sterkt uenige i den foreslåtte endringen.»

Akademikerne sentralt skriver i sitt innspill at: «De ansatte i Innovasjon Norge er i dag tilknyttet pensjonsordningen til Statens pensjonskasse (SPK). Denne ordningen er garantert av staten» Akademikerne forutsetter at endringer ikke skal medføre svekkelser i: «de ansattes påløpte og fremtidige pensjonsrettigheter eller garantiordninger knyttet til disse.»

3.4.4 Departementets vurdering

Det er departementets vurdering at eieransvaret for selskapets forpliktelser bør begrenses mer enn i dag, særlig gjelder dette eieransvaret for forpliktelser knyttet til driften av selskapet. Begrensninger i eieransvaret vil være i tråd med at ansvaret og virkemidlene for å forvalte selskapet er lagt til styret, jf. § 17 om hovedstyrets myndighet, og endringsforslaget om å gi selskapet større handlingsrom for organiseringen av selskapet gjennom å fjerne føringen om regionale styrer, jf. punkt 3.6.

Begrenset eieransvar er i tråd med selskapslovgivingen for aksjeselskap. Ved lov 20. desember 2002 nr. 88 ble det vedtatt lignende endringer i lov om statsforetak hvor statens ansvar ble endret til begrenset deltakeransvar etter mønster av aksjeloven. Begrenset deltakeransvar er dermed hovedregelen for statseide selskaper med sektorpolitiske mål. Samtidig er det viktig å ta hensyn til selskapets låne- og garantiordninger, hvor Innovasjon Norge etter bestemmelsene i oppdragene vil kunne foreta disposisjoner som ikke bare er kommersielt begrunnet. Den enkelte oppdragsgiver bør garantere for forpliktelser knyttet til disse ordningene.

Etter departementets vurdering bør det ikke gjelde en lovfestet garanti for egenkapitalvirkemidlene. Her bør det eventuelt gis garantier knyttet til de enkelte ordningene, slik tilfellet er for ordningene med såkornfond. For såkornfondene og andre fondsordninger som allerede er lagt til Innovasjon Norge, er det en forutsetning at eventuelle fremtidige tap utover tapsfond ikke skal belaste Innovasjon Norges regnskap og egenkapital.

Oppdragsgiverne setter i stor grad premissene for selskapets inntekter. Innovasjon Norge bør ha ansvaret for å håndtere omstillingskostnader ved normale endringer i bevilgningene. Ved omfattende endringer i selskapets virksomhet, som en konsekvens av endringer i finansieringen fra en eller flere av oppdragsgiverne, legges det til grunn at de ansvarlige for endringen bidrar til å dekke omstillingskostnader. Dette for å hindre at en eller flere oppdragsgivere påfører selskapet endringer som også gir utilsiktede konsekvenser for andre oppdragsgivere og selskapets måloppnåelse.

Endringene vil stille større krav til at selskapets ledelse løpende tilpasser virksomheten i tråd med utviklingen blant selskapets kunder og gjeldende rammer.

Dagens eiere i Innovasjon Norge vil fremdeles i siste omgang, måtte garantere for de forpliktelser som selskapet har pådratt seg, før de foreslåtte endringene trer i kraft.

Nivået på egenkapitalen når de foreslåtte endringene trer i kraft, og de ansattes pensjonsforhold blir nærmere omtalt under økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget (punkt 4).

Bestemmelsen om oppløsning foreslås innført under lovens kapittel 7 som ny § 36 a.

3.5 Selskapets virkemidler

3.5.1 Gjeldende rett

Reguleringen av selskapets virkemidler i lov om Innovasjon Norge § 10 har i dag en slik formulering:

For å fremme formål som nevnt i § 1, kan selskapets midler brukes til:

1. Finansiering, herunder tilskudds-, låne-, garanti- og egenkapitalordninger

2. Rådgiving og kompetansehevende tiltak

3. Nettverk og infrastruktur

4. Profilering av norsk næringsliv i utlandet

Eierne kan gi nærmere regler om selskapets virkemidler gjennom foretaksmøtet.

For å fremme formålet i § 1 kan eierne gjennom foretaksmøtet tillegge selskapet å utføre oppgaver knyttet til forvaltningen av andre statlige og regionale virkemidler, og kan i denne forbindelse fastsette nærmere regler om utøvelsen av slike oppgaver.

3.5.2 Forslag i høringsbrevet

Det ble foreslått å presisere i § 10 at Innovasjon Norge innenfor rammen av selskapets formål og hovedmål er forpliktet til å utføre oppdrag for fylkeskommunene. Dette gjelder også enkeltoppdrag fra fylkeskommunene såfremt det er innenfor formålet og Innovasjon Norge har kapasitet til det.

Benevnelsen av virkemidler ble foreslått justert i tråd med rolledelingen mellom Innovasjon Norge og Siva, i tillegg ble det foreslått en omformulering av nettverk til nettverkstiltak. Formuleringen formål ble foreslått endret til formålet.

3.5.3 Høringsinstansenes syn

Av 53 høringsinstanser har Næringslivets Hovedorganisasjon og Innovasjon Norges merknader til forslaget om endringene som gjelder fylkeskommunenes anledning til å legge oppdrag direkte til Innovasjon Norge. Departementet viser her til nærmere omtale under punkt 3.3.

Når det gjelder fjerningen av infrastruktur under opplistingen i § 10 om selskapets virkemidler, er Abelia, Norges Bondelag og Siva positive til det. Norges Rederiforbund er negative fordi endringen ikke gjør det klarere hva Innovasjon Norge kan gi støtte til eller ikke.

3.5.4 Departementets vurdering

I tråd med omtalen under punkt 3.3 om endringsforslag for § 8 ser departementet behov for å gjøre tilpasninger i denne bestemmelsen for å sikre at Innovasjon Norge blir forpliktet til å utføre oppdrag fra de offentlige oppdragsgiverne. Videre bør formål omformuleres til selskapets formål.

Departementet ser det ikke som nødvendig å gjøre de andre endringene i denne paragrafen som ble foreslått i høringen.

3.6 Selskapets ledelse

3.6.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen om selskapets ledelse i lov om Innovasjon Norge § 13 har i dag en slik formulering:

Selskapet ledes av et hovedstyre og en administrerende direktør.

Selskapet skal ha regionale styrer som bemyndiges av hovedstyret og administrerende direktør.

De regionale styrene var opprinnelig ikke omtalt i loven. Lovfestingen av de regionale styrene ble vedtatt i sammenheng med at fylkeskommunene kom inn på eiersiden i Innovasjon Norge. Forslaget om lovfesting ble begrunnet som en direkte konsekvens av at man gikk fra én eier til å ha flere eiere, jf. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) og Innst. O. nr. 30 (2008–2009).

3.6.2 Forslag i høringsbrevet

Føringen om at selskapet skal ha regionale styrer ble foreslått opphevet slik at selskapet skulle stilles fritt til å beholde de regionale styrene eller velge en annen organisering av den interne beslutningsstrukturen.

I høringsbrevet ble det også vist til forslaget om å gi Innovasjon Norge større ansvar for egen virksomhet, jf. punkt 3.4 om eiernes ansvar.

3.6.3 Høringsinstansenes syn

Av 53 høringsinnspill har 30 merknader til forslaget. Ti høringsinstanser er positive til å fjerne føringen, blant disse er to fylkeskommuner. 17 høringsinstanser er negative til forslaget, blant disse er elleve fylkeskommuner.

Den gjennomgående argumentasjonen fra instansene som støtter en oppheving av lovfestingen av regionale styrer, er at selskapet selv bør ha fleksibilitet til å kunne utforme virksomheten.

Næringslivets Hovedorganisasjon skriver at dagens organisering gir: «…dårlige forutsetninger for god eierstyring og selskapsledelse, med uklare ansvarslinjer mellom de ulike organene i selskapet.[…]Manglende evne til regionale tilpassinger, kombinert med ressurskrevende prosesser, gjør at [Næringslivets Hovedorganisasjon] støtter departementets anbefaling om ta ut bestemmelsen i loven som sier at selskapet skal ha regional styrer.»

Innovasjon Norge selv uttaler seg positiv om å ta bort lovbestemmelsen om regionale styrer: «… selskapets styre bør ha frihet til å organisere selskapet, og at det i minst mulig grad bør gjelde lovmessige føringer som begrenser styrets handlingsrom.» Innovasjon Norge påpeker videre at nær samhandling med næringslivet, fylkeskommunene, andre virkemiddelaktører og ulike utviklingsaktører og organisasjoner i regionene er en forutsetning for å nå selskapets formål. De viser til at: «Den regionale forankringen vil derfor være svært viktig for Innovasjon Norge også i fremtiden, og selskapet vil legge vekt på å etablere strukturer som sikrer nærhet til og samhandling med næringslivet i hele landet, og tett dialog med og involvering av andre regionale aktører.»

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag deler også departementets vurderinger om at styret må kunne tillegges nødvendig kompetanse til å utforme den samlede virksomheten, inkludert en hensiktsmessig og forsvarlig organisering av Innovasjon Norge, uten at dette bør svekke selskapets regionale betydning. Fylkesmannen fremhever at det derfor bør ligge til styret å avgjøre spørsmål om bruken av regionale styrer. Fylkesmannen i Hedmark anbefaler at Innovasjon Norge gis muligheten til å etablere regionale styrer som et supplement til det regionale partnerskapet.

Enkelte fylkeskommuner kommenterer at de regionale styrene tar en begrenset rolle og fokuserer på enkeltsaker. Finansforbundet i Innovasjon Norgebemerker at: «Dagens løsning med regionale styrer knyttet til de enkelte distriktskontorene gir våre medlemmer betydelig merarbeid uten å tilføre verdi i form av økt kompetanse, lokal kunnskap eller innspill. Styrene oppfattes som tidstyver i forbindelse med saksbehandlingen og øker behandlingstiden. Distriktskontorene har løpende dialog med fylkeskommunene og andre lokale aktører og denne dialogen vurderes som viktigere for våre medlemmer.»

Abelia er også blant høringsinstansene som støtter departements forslag, og sier blant annet: «Det gir ikke mening at Innovasjon Norges 15 regionkontorer skal betjene like mange regionale styrer bestående av 120 styremedlemmer.[..]Det er viktig at Innovasjon Norge beholder lokal kjernekompetanse på de sentrale tjenestene, samtidig som det fremstår som både ønskelig og mulig at enkelte mindre sentrale tjenester og virkemidler kan administreres av mindre team som ikke må være representert på hvert enkelt kontor. Kombinert med økt digitalisering av tjenesteporteføljen vil det dessuten representere en forbedring og forenkling for brukerne.»

Den gjennomgående argumentasjonen blant høringsinstansene som ønsker å opprettholde den gjeldende lovfestingen av de regionale styrene, er at disse styrene har en viktig rolle i selskapet og i den regionale koordineringen. Sametinget er bekymret for at Innovasjon Norges regionale tilstedeværelse, selskapets regionale forankring og utviklingen av regionale virkemidler kan svekkes dersom lovfestingen av regionale styrer oppheves. Sametinget bemerker videre at: «I tillegg sikrer de regionale styrene representasjon fra og kompetanse om næringslivet i de ulike regionene.Samtidig sikres ikke samisk kompetanse verken i dagens organiseringsform, eller i departementets forslag.[..] Det er viktig at Innovasjon Norge har god kompetanse om viktige saker for det samiske samfunnet, og at organisasjonen innehar samisk kultur- og samfunnsforståelse, slik at Innovasjon Norges virksomhet hensyntar samiske interesser.»

De fleste fylkeskommunene som er negative til å fjerne lovfestingen av de regionale styrene, kommenterer ikke dette nærmere. Oslo kommune skriver at: «På regionalt nivå har eierskapsreformen medført at fylkeskommunene har fått rett til å oppnevne medlemmer av regionstyrene. Tidligere hadde fylkeskommunene forslagsrett. Oslo kommune mener at regionstyret i Innovasjon Norge spiller en viktig rolle som en fast arena for sentrale aktører i regionen og er av den oppfatning at den nåværende ordningen med regionale styrer bør fortsette.» Møre og Romsdal fylkeskommune skriver at de regionale styrene har vært viktige lokalt, både gjennom lokal kunnskap og nærhet til det regionale næringslivet. De skriver at effektivisering handler mer om hvordan Innovasjon Norge utnytter kompetansen til det regionale styret og hvilke fullmakter disse styrene blir tildelt. Flere av fylkeskommunene tar til orde for at: «eierne, selskapets styre og ledelse i fellesskap utvikler nye modeller/fullmakter for distriktskontorene, herunder styrene.» Bondelaget skriver at: «Lovfestinga av eit regionalt styrenivå vil vere meir forpliktande for dei miljø og organisasjonar som rekruterer til regionstyra, enn deltaking i eit mogleg kontaktforum etablert som ein alternativ arena til regionstyret […] Overgang til eit mindre forpliktande kontaktorgan i regionen, kan svekke legitimiteten og innsikta til [Innovasjon Norge] som forvaltar av investeringsmidlane i landbruket. Det vil vere negativt både for landbruket som næring og for [Innovasjon Norge] som organisasjon.»

Etter Fylkesmannen i Finnmarks vurdering har regionale styrer vært viktig for den regionale forankringen i Innovasjon Norge. Fylkesmannen i Finnmark mener bestemmelsen om at selskapet skal ha regionale styrer er viktig for å kunne ivareta kravet om en organisering som er tilpasset ulike behov i regionene, og at: «Dersom bestemmelsen tas ut kan dette resultere i at de regionale styrene etter hvert blir lagt ned og sentralisert, og regionale behov vil kunne komme ut av fokus. […] Målet om å spare ressurser blir etter vår oppfatning av mindre betydning enn formålet om å ha en bred forankring faglig og geografisk av [Innovasjon Norges] virksomhet.»

3.6.4 Departementets vurdering

Forslaget om å oppheve bestemmelsen om at Innovasjon Norge må ha regionale styrer er en del av arbeidet for å sikre at styret i Innovasjon Norge har de nødvendige fullmaktene til å tilpasse Innovasjon Norges innsats i regionene til regionale behov og til beste for regional næringsutvikling og kunder. Det er også et tiltak for å sikre klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i Innovasjon Norge i tråd med alminnelig selskapslovgiving og prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse. Forventingene om regional tilstedeværelse og forankring vil ikke reduseres med dette forslaget. Dette sikres ved å videreføre dagens bestemmelser for regional tilstedeværelse i lovens § 11 som sier at «Selskapet skal ha en organisering som er tilpasset ulike behov i regionene. Selskapet skal samarbeide med regionale aktører. Samarbeidet reguleres nærmere gjennom egne avtaler mellom selskapet og den enkelte aktør.»

Argumentene for å beholde føringen bygger ofte på en premiss om at styrene tar en stor rolle i den regionale koordineringen. De regionale styrene skal delta i utvikling av selskapets regionale strategi, drive tilsyn med distriktskontoret og ha beslutningsmyndighet i enkeltsaker. Høringsinstanser som kjenner forholdene godt, påpeker at styrene i varierende grad tar alle disse rollene, og at de ofte konsentrerer sitt arbeid om å behandle finansieringssaker som ligger over fullmaktsgrensene til administrasjonene på distriktskontorene. Det vil også si at de regionale styrene ikke deltar aktivt i tildelingen av de andre tjenestene Innovasjon Norge leverer som rådgiving, kompetansetjenester, profilering og nettverk.

Innovasjon Norge vil være fri til å beholde de regionale styrene selv om bestemmelsen fjernes. Departementet viser også til at det er et krav i lovens § 11 om organisering på regionalt nivå som sikrer regional forankring blant annet gjennom de regionale partnerskapene som ledes av fylkeskommunene. I partnerskapene drøftes blant annet utfordringer og strategier for næringsutvikling i de enkelte regionene.

I dag har Innovasjon Norge 15 slike regionale styrer. Denne ordningen kan fremstå som ressurskrevende for de lokale kontorene som skal betjene styrene og de til sammen 120 styremedlemmene. Ordningen med regionale styrer kan også begrense anledningen til å samle enkelte sakstyper ved ett eller flere regionkontor. Når alle typer finansieringssaker må kunne behandles på hvert regionkontor, kan det enkelte regionkontor i mindre grad bygge opp spisskompetanse på sakstyper som er særlig relevant for regionen. For enkelte ordninger er det også pekt på i evalueringer at saksbehandlingen kunne blitt kvalitativt bedre og mindre kostnadskrevende hvis det hadde vært anledning til mer spesialisering.

Etter departementets vurdering er det også sider ved dagens modell som gjør det uklart i hvor stor grad styret i Innovasjon Norge kan ta ansvar for forvaltingen av selskapet slik det er bestemt i gjeldende § 17 om hovedstyrets myndighet. Departementet vil her fremheve at de regionale styrene har egne mandat og representasjon fra fylkeskommunene som også er eiere i Innovasjon Norge, samtidig som de regionale styrene er underlagt hovedstyret. Representasjon fra fylkeskommunene i de regionale styrene fører også til at enkelte representanter for fylkeskommunene har rollen som eier, oppdragsgiver og beslutter av enkeltsaker. Dette er ikke forenlig med den rolledelingen som ellers legges til grunn for forvaltningen av Innovasjon Norges virkemidler. Dagens føringer kan også gi styret utfordringer når det gjelder å ta ansvar for etterlevelsen av bestemmelsene om habilitet i lovens § 25.

Forslaget om å fjerne de regionale styrene bør også ses i sammenheng med departementets forslag om å gjøre selskapet mer ansvarlig for egen virksomhet, jf. punkt 3.4 om eiernes ansvar. Økt ansvar for selskapet tilsier at selskapet også gis større handlingsrom til å organisere egen virksomhet. Flere av høringsinstansene er av en annen oppfatning. Dette gjelder spesielt flertallet av fylkeskommunene som har levert høringsuttalelse. Gjennomgående for disse er at de er imot å fjerne føringen i loven om at Innovasjon Norge skal ha regionale styrer, samtidig som de støtter forslaget om å begrense eiernes ansvar for Innovasjon Norge.

Styret i Innovasjon Norge bør etter departements vurdering ha handlingsrom til å tilpasse kundekontakt, saksbehandling og beslutningssystemer effektivt og i tråd med utviklingen i selskapets rammebetingelser. Dette er en del av styrets ansvar for å forvalte selskapet, jamfør § 17 om hovedstyrets myndighet.

Departementet anbefaler at føringen om at selskapet skal ha regionale styrer oppheves.

3.7 Styrenes sammensetting m.m.

3.7.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen om styrenes sammensetning i lov om Innovasjon Norge § 14 har i dag en slik formulering:

Selskapet skal ha et hovedstyre på minst seks medlemmer.

Ved behandling av administrative saker suppleres hovedstyret med ytterligere to styremedlemmer som velges av og blant de ansatte.

Hovedstyret kan ha varamedlemmer.

Hovedstyret oppnevnes av foretaksmøtet med unntak av de ansattes valgte styremedlemmer.

Hovedstyret skal ha en leder og nestleder som velges av foretaksmøtet.

Eierne kan i foretaksmøtet oppnevne en valgkomité som fremmer forslag i forbindelse med hovedstyrevalg.

Selskapet skal ha regionale styrer på maksimum åtte medlemmer.

Reglene i aksjeloven § 20-6 om representasjon av begge kjønn i styrene gjelder tilsvarende.

Administrerende direktør kan ikke være medlem av styrene.

Lovregulering av adgang til valgkomité i forbindelse med hovedstyrevalg og lovfesting av at de regionale styrene skal ha maksimum åtte medlemmer ble vedtatt i sammenheng med at fylkeskommunene kom inn på eiersiden i Innovasjon Norge fra og med 1. januar 2010 jf. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) og Innst. O. nr. 30 (2008–2009).

3.7.2 Forslag i høringsbrevet

Det ble foreslått flere endringer i § 14; nedjustering av minsteantallet for eieroppnevnte styremedlemmer til fem, oppheving av krav om varamedlemmer for de eieroppnevnte styremedlemmene, oppheving av bestemmelser om maksimalt antall medlemmer i regionale styrer, oppheving av bestemmelsene for oppnevning av valgkomité og fjerning av bestemmelsen i siste ledd om at administrerende direktør ikke kan være medlem av styrene.

3.7.3 Høringsinstansenes syn

Av 53 høringsvar har 18 merknader til endringene om minste antall medlemmer i styret. Tre uttrykker støtte til forslaget om å redusere minsteantallet. 15 høringsinstanser er negative, blant disse tolv fylkeskommuner. Disse fylkeskommunene fremhever at styret må favne bredden i næringsstrukturen og regional representasjon. Aust-Agder fylkeskommune skriver: «Dette forholdet er mer vesentlig enn styrets størrelse isolert sett.» Oslo kommune konkluderer med at det synes lite hensiktsmessig å stille høyere krav til minsteantallet i styret enn for allmennaksjeselskap. Oslo kommune fremhever for øvrig at selskapets størrelse og kompleksitet tilsier et visst antall styremedlemmer.

Næringslivets Hovedorganisasjon har som eneste høringsinnstans hatt merknader til å fjerne kravet om valgkomité. De ønsker at det skal være et slikt krav i lov eller vedtekter som sikrer at flere enn staten er med på å velge styret i selskapet.

Forslaget om å oppheve bestemmelsen som fastsetter at administrerende direktør ikke kan være medlem av styret får ikke støtte.

3.7.4 Departementets vurdering

Innovasjon Norges egenart og formål tilsier at styret samlet sett har bred erfaring og kompetanse når det gjelder ulike regioner og næringers muligheter og utfordringer. Selskapets størrelse og kompleksitet tilsier også et visst antall styremedlemmer. Samtidig synes det lite hensiktsmessig å stille høyere krav til minsteantallet medlemmer i styret til Innovasjon Norge enn for styrer i allmennaksjeselskaper som har mer enn 200 ansatte.

Departementet anbefaler at det lovbestemte minsteantallet for eieroppnevnte medlemmer i styret settes til fem medlemmer. Antallet ansatterepresentanter i styret kommer i tillegg.

Det er ikke vanlig i selskapslovgivingen å regulere adgangen til å ha valgkomité. En regulering av dette i lov om Innovasjon Norge anses dermed også som unødvendig og bør fjernes for å forenkle loven.

Departementet ønsker å gå bort fra ordningen med varamedlemmer når det gjelder de eieroppnevnte styremedlemmene. Dette er en tilnærming til bestemmelsene for statsforetak. Dette utelukker ikke at de ansattvalgte styremedlemmene kan ha vararepresentanter.

Som en konsekvens av forslaget om å oppheve lovfestingen av regionale styrer, jf. endringsforslaget til § 13, foreslås bestemmelsen om antallet styremedlemmer for de regionale styrene opphevet.

Forslaget om å oppheve bestemmelsen i siste ledd om at administrerende direktør ikke kan være medlem av styrene frafalles.