3 Offentlig tilgjengelig register

3.1 Gjeldende rett

Støttegivere kan være underlagt taushetsplikt i medhold av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 13.

Videre angir lov 27. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) § 3-1 første ledd at enhver som har eller har hatt verv, stilling eller oppdrag knyttet til skattemyndighetene, skal hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det vedkommende i sitt arbeid har fått vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold. Det er imidlertid gjort unntak i skatteforvaltningsloven § 3-1 andre ledd bokstav c for registreringspliktig statsstøtte etter støtteprosessloven § 7 første ledd. Kun offentlig støtte tildelt i form av skatte- og avgiftsfordeler vil falle inn under dette unntaket.

Dagens støtteprosesslov inneholder ingen bestemmelse som uttrykkelig angir at registeret er offentlig tilgjengelig, og at opplysninger som gis til Støtteregisteret ikke er underlagt taushetsplikt. Etter departementets vurdering er det uklart om dette kan innfortolkes i støtteprosessloven § 7, som pålegger støttegivere plikt til å registrere opplysninger om tildelt offentlig støtte i Støtteregisteret.

Forskrift om registrering av offentlig støtte § 6 angir mer direkte at registeret er offentlig, ved at enhver gjennom Brønnøysundregistrenes elektroniske tilgjengeliggjøringsløsning har rett til innsyn i registrerte opplysninger i Støtteregisteret, utenom fødselsnummer og d-nummer.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo ikke i høringsnotatet en egen bestemmelse om at Støtteregisteret skal være et offentlig tilgjengelig register.

Departementet foreslo imidlertid endringer i forskrift om registrering av offentlig støtte om å registrere tildelinger gitt i form av skatte- og avgiftsfordeler i eksakte tall, fremfor i intervaller. Departementet vurderte at forslaget i få tilfeller kunne innebære publisering av personopplysninger. Videre viste departementet til at tildelinger gitt i form av skatte- og avgiftsfordeler i dag registreres i intervaller fordi informasjon om eksakte beløp kan tenkes å gi opplysninger som er underlagt taushetsplikt i henhold til skatteforvaltningsloven § 3-1 første ledd. Skatteforvaltningsloven § 3-1 andre ledd bokstav c gir samtidig unntak fra taushetsplikt for opplysninger som skal registreres i Støtteregisteret.

3.3 Høringsinstansenes syn

Ettersom departementet ikke foreslo en lovbestemmelse om at Støtteregisteret skal være et offentlig tilgjengelig register, kom det ingen høringsinnspill som direkte omhandler dette spørsmålet.

Flere høringsinstanser har imidlertid uttrykt et behov for grundige vurderinger av personvernlovgivningen og forholdet til taushetsplikt før departementet foreslår en plikt i forskrift til å registrere og publisere skatte- og avgiftsfordeler i eksakte beløp.

SMB Norge ber om en grundig vurdering av konsekvensene av å publisere personopplysninger.

Skattedirektoratet uttaler at publisering av skattetildelinger i gitte tilfeller kan innebære publisering av personopplysninger. Skattedirektoratet viser til at EU-regelverket angir at offentlig støtte tildelt i form av skatte- og avgiftsfordeler kan publiseres i intervaller, og viser til at dette er begrunnet i hensynet til taushetsplikt om forretningssensitive opplysninger.

Norges forskningsråd angir følgende:

«Vi kjenner ikke til tilfeller der eksakt støttebeløp bør unntas offentlighet. Når det gjelder SkatteFUNN-støtte, kunne det stilles spørsmål ved om støttebeløpet kan røpe forretningshemmeligheter, gjennom å røpe noe om den aktuelle bedriftens strategi. En bedrift kan ha mange SkatteFUNN-prosjekter pågående samtidig, og størrelsen på ett prosjekt sett opp mot andre kan røpe noe om hva bedriften satser mest på. Så lenge prosjekttittel ikke vil komme frem av registeret, ser vi imidlertid ikke at dette skal bli en utfordring her.»

3.4 Departementets vurdering

3.4.1 Om behovet for en lovhjemmel

I etterkant av høringen har departementet kommet frem til at det er behov for en lovbestemmelse som gir klart uttrykk for at Støtteregisteret skal være et offentlig tilgjengelig register. En slik bestemmelse vil medføre at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd ikke kommer til anvendelse.

Som nevnt i punkt 3.1, følger det av skatteforvaltningsloven § 3-1 andre ledd bokstav c at skattemyndighetenes taushetsplikt ikke omfatter registreringspliktig offentlig støtte etter støtteprosessloven § 7 første ledd. Unntaket retter seg mot Skatteetaten, som gir opplysninger om støtte til Brønnøysundregistrene. Brønnøysundregistrene administrerer Støtteregisteret. Brønnøysundregistrene kan imidlertid ikke benytte hjemmelen som grunnlag for publisering i Støtteregisteret, ettersom de ikke har «verv, stilling eller oppdrag knyttet til skattemyndighetene» etter skatteforvaltningsloven § 3-1 første ledd. Unntaket vil videre ikke gjelde for tildelinger av annen offentlig støtte enn skatte- og avgiftsfordeler. Det er derfor behov for en videre hjemmel enn unntaket som angis i skatteforvaltningsloven § 3-1 andre ledd bokstav c.

Forskrift om registrering av offentlig støtte § 6 fastsetter at opplysninger i Støtteregisteret er offentlige. Unntak fra taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd krever imidlertid hjemmel i lov.

En lovbestemmelse vil medføre at støttegiverne og Brønnøysundregistrene ikke trenger å foreta konkrete vurderinger av om opplysningene som skal registreres og publiseres inneholder taushetsbelagte opplysninger. Dette er nødvendig for å unngå den administrative byrden som en vurdering av om gitte opplysninger er taushetsbelagte kan medføre. Slike vurderinger vil ofte kreve at støttegiver setter seg inn i hver enkelt bedrifts prosesser for å vurdere karakteren av de mottatte opplysningene etter reglene om taushetsplikt.

En lovhjemmel vil videre kunne gjøre støttemottakere klar over at det å motta offentlig støtte i mange tilfeller krever at de aktuelle opplysningene gjøres offentlig tilgjengelige.

Som det fremgår nedenfor, har departementet ikke funnet at utvidelsen av registreringsplikten vil innebære at det vil fremgå informasjon i Støtteregisteret som vil kunne være underlagt taushetsplikt. Etter departementets vurdering vil derfor den foreslåtte lovhjemmelen generelt være lite inngripende overfor støttemottakerne. Dette inkluderer både opplysninger som det er plikt til å registrere i dag, og opplysninger som departementet i den offentlige høringen foreslo registreringsplikt for i forskrift om registrering av offentlig støtte.

Departementet har i høringen og i etterkant av høringen mottatt innspill fra ulike aktører om forhold som aktørene vurderer at vil kunne være underlagt taushetsplikt. Vurdering av disse forholdene fremgår i det følgende.

3.4.2 Personlige forhold

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 pålegger enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold.

Opplysninger om økonomiske forhold knyttet til enkeltpersoners næringsvirksomhet regnes normalt ikke som personlige forhold etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Dette gjelder for eksempel opplysninger i en søknad om tilskudd til næringsdrift. I tvilstilfeller er det relevant å vurdere om det aktuelle forholdet også kunne oppstått for et selskap. Dette taler i så tilfelle for at forholdet ikke er underlagt taushetsplikt. Se Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova punkt 6.2.3.1.

Departementet vurderer derfor at hverken nåværende eller foreslåtte plikter til å registrere informasjon om offentlig støtte i Støtteregisteret vil inneholde personlige forhold etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.

Forretningshemmeligheter

Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 plikter oppdragsgiver å sørge for at andre ikke får tilgang til «opplysninger om tekniske innretninger og fremgangsmåter eller drifts- og forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde».

For at opplysninger skal anses å være av en slik karakter at det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde dem, må offentlighet om opplysningene kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten, enten direkte eller ved at konkurrenter kan utnytte opplysningene, jf. Rt. 2010 side 385 avsnitt 50.

Ikke enhver opplysning om en bedrifts interne forhold er underlagt taushetsplikt. For eksempel er opplysninger i en bedrifts årsregnskap offentlig tilgjengelig informasjon for de bedriftene som er omfattet av regnskapsloven, jf. lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) § 8-1.

Norges forskningsråd har spilt inn at publisering av støttebeløp kan røpe den aktuelle bedriftens strategi dersom bedriften har mange SkatteFUNN-prosjekter pågående samtidig, ved at størrelsen på ett prosjekt sett opp mot andre prosjekter kan røpe noe om hva bedriften satser mest på. Etter departementets vurdering er det vanskelig å se at en bedrift skulle kunne lidet et økonomisk tap eller få en redusert gevinst ved å se hva som satses på, uten at det foreligger øvrige detaljerte opplysninger om satsningen. Dette gjelder etter departementets vurdering selv om prosjekttittelen måtte fremgå av registreringen.

Tilsvarende har departementet i etterkant av høringen mottatt innspill fra Norsk Industri om at det kan være problematisk å pålegge en plikt til å registrere eksakt beløp om avgiftsfritak dersom fritaket er knyttet til bedriftens årlige kraftforbruk. Dersom denne informasjonen ses i sammenheng med ellers offentlig informasjon om produksjonsvolum, kan dette ifølge Norsk Industri indikere hvor effektive bedriftens produksjonsprosesser er, eller om bedriften har skalert produksjonen. Departementets vurdering er at informasjon som beskrevet ovenfor gir for lite håndfaste opplysninger til at en konkurrent kan dra nytte av dem i et slikt omfang at det kan føre til et økonomisk tap eller en redusert gevinst for den aktuelle bedriften.

Departementet har i etterkant av høringen mottatt innspill fra Klima- og miljødepartementet om at registrering av utbetalt offentlig støtte, sett i sammenheng med annen informasjon i registeret, kan gi informasjon om at en bedrift er forsinket i et aktuelt prosjekt. Slike opplysninger vil kunne gjøre det mindre attraktivt å investere i den aktuelle bedriften. Departementet viser til at det ikke er uvanlig at et prosjekt er forsinket. Etter departementets vurdering er opplysninger om forsinkelser av en slik art at konkurrenter neppe kan utnytte dette slik at den aktuelle bedriften lider et økonomisk tap eller en redusert gevinst.

Hverken i høringen eller i dialog med aktører i etterkant av høringen, er det fremkommet opplysninger som indikerer at publisering av informasjon om skatte- og avgiftsfordeler angitt i eksakte beløp vil innebære offentliggjøring av forretningshemmeligheter i forvaltningslovens forstand.

En lovfesting av at Støtteregisteret er offentlig tilgjengelig vil innebære at taushetsplikten etter forvaltningsloven uansett ikke er til hinder for åpenhet om opplysninger om offentlig støtte, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3 og forvaltningsloven 2025 § 31 andre ledd andre punktum. Bestemmelsen understøtter departementets målsetting om økt åpenhet om bruken av offentlige midler.

Departementet foreslår etter dette å ta inn en uttrykkelig bestemmelse i nytt andre punktum i støtteprosessloven § 7 første ledd om at Støtteregisteret er offentlig tilgjengelig.

3.4.3 Forholdet til forretningshemmelighetsloven

Departementet bemerker at en hjemmel for å offentliggjøre opplysninger som ellers ville kunne vært underlagt taushetsplikt, ikke vil stride mot lov 27. mars 2020 nr. 15 om vern av forretningshemmeligheter (forretningshemmelighetsloven). Tilegnelse, bruk eller formidling av en forretningshemmelighet er lovlig i den utstrekning det kreves eller tillates i henhold til EØS-retten eller nasjonal rett, jf. sak E-11/23 Låssenteret avsnitt 37, som viser til artikkel 3 nr. 2 i direktiv 2016/943/EU av 8. juni 2016 om beskyttelse av fortrolig knowhow og fortrolige forretningsopplysninger mot ulovlig tilegnelse, bruk og utlevering (forretningshemmelighetsdirektivet) artikkel 3 nr. 2, gjennomført i norsk rett gjennom forretningshemmelighetsloven § 3.

3.4.4 Personopplysninger (personvernforordningen)

Både gjeldende regler og forslag til nye bestemmelser gjelder i all hovedsak registrering og publisering av opplysninger knyttet til virksomheter, og inneholder dermed ikke personopplysninger. Offentlig støtte kan imidlertid også tildeles fysiske personer som driver økonomisk aktivitet. I slike tilfeller registreres organisasjonsnummer for enkeltpersonforetak, og navn og fødselsdato for fysiske personer som ikke er registrert med organisasjonsnummer. For sistnevnte vil støttegiver også samle inn fødselsnummer eller d-nummer. Fødselsnummer og d-nummer vil imidlertid ikke fremgå av Brønnøysundregistrenes elektroniske tilgjengeliggjøringsløsning, jf. forskrift om registrering av offentlig støtte § 6 første ledd andre punktum.

Støtteprosessloven § 7 første ledd og forskrift om registrering av offentlig støtte gir i dag det nødvendige grunnlaget i nasjonal rett for behandling av personopplysninger som mottas i forbindelse med registrering av offentlig støtte, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 bokstav b. Forskriften § 6 gir grunnlag for publisering av opplysningene. En ny bestemmelse om at Støtteregisteret skal være et offentlig tilgjengelig register vil også utgjøre grunnlaget for eventuelle personopplysninger som publiseres i dag, og for publisering av personopplysninger som kan følge av av nye forskriftsbestemmelser.

Behandlingen av personopplysninger er lovlig dersom den er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c, jf. lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) § 1. Dagens plikter til å registrere og publisere opplysninger om tildelt støtte i Støtteregisteret utgjør slike rettslige forpliktelser.

Videre er behandlingen av personopplysninger lovlig dersom den er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Etter departementets vurdering vil plikten til å registrere og publisere opplysninger i Støtteregisteret være en oppgave i allmennhetens interesse, ettersom slike opplysninger danner grunnlag for kontroll av offentlige midler.

Det følger av både bokstav c og e at behandlingen må være «nødvendig». Registrering av navn og fødselsdato er etter departementets vurdering nødvendig for å kunne entydig identifisere hvem som mottar offentlig støtte i de tilfellene hvor støttemottaker ikke er registrert med noe enhets- eller organisasjonsnummer.

Departementet kan ikke se at en eventuell utvidelse av registreringsplikten til å omfatte utbetalt støtte og støtteordninger vil innebære offentliggjøring av andre personopplysninger enn hva som allerede følger av dagens regelverk.