St.meld. nr. 12 (2004-2005)

Pensjonsreform – trygghet for pensjonene

Til innholdsfortegnelse

12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Innledning og sammendrag

De økonomiske konsekvensene av Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er usikre, og bygger på et sett med forutsetninger. Usikkerheten vil generelt øke jo lenger fram i tid en gjør beregninger for. Modernisert folketrygd er imidlertid mer robust mot endrede demografiske forutsetninger enn dagens system gjennom innføring av delingstallet.

Forslagene vil ha relativt liten effekt på pensjonsutgiftene i de første årene etter 2010, sammenliknet med å videreføre dagens system. På sikt vil forslagene innebære en gradvis større innsparingseffekt som følge av innføringen av delingstall og endret indeksering.

Innføringen av delingstall innebærer en jevnere byrdefordeling mellom generasjonene i forhold til at levealderen øker over tid. Den enkelte kan motvirke effekten av delingstallet ved å arbeide noe lenger. Pensjonskommisjonen har anslått at forslaget isolert sett vil innebære 18 pst. lavere alderspensjon ved pensjonering ved 67 år i 2050 enn om dagens system videreføres. For folketrygdens utgifter til alderspensjon kan delingstallet isolert sett innebære en innsparing på 15 pst. i 2050. Endret indeksering vil berøre alle alderspensjonister fra 2010 og er isolert sett anslått å innebære en innsparing på 8 pst. i 2050. De samlede virkningene av delingstall og endret indeksering vil være noe lavere enn summen av virkningene hver for seg som følge av samspillseffekter. Endrede opptjeningsregler vil isolert sett bidra til en liten økning i folketrygdens utgifter sammenliknet med dagens system.

Et siktemål med Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er å stimulere til høy yrkesaktivitet. Dette kommer blant annet til uttrykk i ordningen for fleksibel pensjon, der pensjonen justeres etter alderen ved uttak, slik at den blir høyere desto lenger en person er yrkesaktiv. Det er videre foreslått større grad av proporsjonalitet mellom inntekt og pensjon og at inntekt i alle år som yrkesaktiv teller med i pensjonsopptjeningen.

Samlet sett har Pensjonskommisjonen anslått at forslaget til modernisert folketrygd vil kunne medføre en reduksjon i utgiftene til alderspensjon i 2050, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge på om lag 20 pst., sammenliknet med å videreføre dagens system. Innsparingene kan forklares med økt verdiskaping (6 pst.), færre alderspensjonister (7 pst.) og lavere gjennomsnittlig pensjon (7 pst.). Anslagene er usikre og virkningene vil avhenge av hvordan den enkelte vil tilpasse seg det nye systemet. Pensjonskommisjonen anslo at pensjonsreformen samlet sett ville gi en bedring av statens budsjettbalanse på 2-3 pst. av BNP for Fastlands-Norge på lang sikt. Nye beregninger fra Statistisk sentralbyrå kan tyde på at reformen vil bidra til sterkere økning i sysselsetting og verdiskaping og dermed økt skattegrunnlag, sammenliknet med tidligere beregninger. Pensjonsreformen vil i så fall gi en sterkere bedring av offentlige finanser.

Forslagene fra Pensjonskommisjonen må ses på bakgrunn av den anslåtte meget sterke veksten i utgiftene som dagens system innebærer. Selv med de foreslåtte innstrammingene er pensjonsutgiftene anslått å dobles som andel av BNP for Fastlands-Norge, og økningen vil fortsatt være sterkere enn i de fleste andre OECD-land.

Pensjonskommisjonens forslag om fleksibel pensjon i folketrygden fra 62 år fra 2010 innebærer at personer som helt eller delvis omfattes av dagens regelverk også kan velge pensjoneringstidspunkt ut fra individuelle ønsker og behov. Den årlige pensjonen justeres slik at folketrygdens utgifter over tid blir om lag upåvirket av pensjoneringstidspunkt. Den enkeltes pensjon blir høyere jo senere pensjonen tas ut. Innføringen av fleksibel pensjonering innebærer at fem nye årskull kan ta ut alderspensjon i folketrygden fra 2010. Reformen kan dermed øke antall alderspensjonister i folketrygden i de første årene etter 2010, og således bidra til noe økte utgifter i folketrygden i 2010 og i de nærmeste etterfølgende årene. Økningen vil avhenge av hvor mange som velger å ta ut pensjon fra folketrygden før fylte 67 år. De økte utgiftene de første årene etter 2010 vil i hovedsak motsvares av reduserte utgifter til alderspensjon senere.

Utgiftsveksten de første årene etter 2010 vil avdempes ved at insentivene til å vente med å ta ut pensjon til etter 67 år blir sterkere, og at en del derfor vil vente med å ta ut pensjon. Utgiftsøkningen på kort sikt må også ses i sammenheng med den vurderingen som skal foretas av statens bidrag til AFP-ordningen.

For at trygdeetaten skal kunne håndtere overgangen til og driften av et nytt pensjonssystem, er det nødvendig med betydelige forberedelser, herunder tilpasninger i etatens IKT-systemer. En viktig del av disse forberedelsene er å kartlegge hvor omfattende endringer i trygdeetatens IKT-systemer som er nødvendige for å gjennomføre reformen.

På det nåværende tidspunkt er det ikke mulig å gi et sikkert kostnadsoverslag for de samlede investeringer knyttet til implementeringen av pensjonsreformen, blant annet fordi det ikke er tatt endelig stilling til den konkrete utformingen av pensjonsreformen. Av samme grunn er det heller ikke mulig i dag å angi hvor lang tid disse forberedelsene vil ta. Erfaringer fra den svenske pensjonsreformen viser at utviklingen av nye IKT-løsninger for alders- og uførepensjon kan være svært ressurskrevende i tid, penger og antall årsverk. Utviklingen av nye IKT-løsninger i Riksförsäkringsverket i Sverige har til nå kostet om lag 2 mrd. kroner.

Siden den konkrete utformingen av pensjonsreformen ikke er klar, har Rikstrygdeverket anslått kostnadene i forbindelse med gjennomføringen av pensjonsreformen basert på Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Rikstrygdeverket har på dette grunnlag anslått disse kostnadene til om lag 1 mrd. kroner. Rikstrygdeverket har videre utarbeidet en foreløpig plan for arbeidet som indikerer at forberedelsene vil ta fem år. Rikstrygdeverkets anslag for kostnader og tidsplan omfatter ikke innføring av en ny uførepensjonsordning og en obligatorisk supplerende pensjonsordning. Både tidsplan og beløp er derfor beheftet med stor usikkerhet.

IKT-utviklingsprosessen i trygdeetaten bør startes opp så snart som mulig for å sikre at pensjonsreformen kan iverksettes fra 2010. Ved å sikre tilstrekkelig tid til prosessen vil en også bidra til å begrense kostnader og risiko, samtidig som en opprettholder kvalitet og tidsplan. Iverksettelse av pensjonsreformen fra 2010 forutsetter både at nye regler er på plass i god tid, og at trygdeetaten får tilstrekkelig tid til de administrative forberedelsene av reformen.

Regjeringen vil komme tilbake med et konkret forslag til nødvendige tiltak og tidsplaner for implementering av pensjonsreformen etter at hovedprinsippene for pensjonsreformen er vedtatt.

Innføring av en obligatorisk supplerende pensjonsordning i arbeidsforhold i tillegg til folketrygden vil innebære økte kostnader for foretak som ikke allerede har slike ordninger. Hvor store disse kostnadene vil bli, vil avhenge av utformingen av ordningen. Regjeringen vil komme tilbake til dette når den legger fram et mer detaljert forslag til utformingen av en obligatorisk supplerende pensjonsordning etter at Stortinget har tatt stilling til hovedprinsippene for en pensjons­reform.

12.2 Økonomiske konsekvenser av Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd

12.2.1 Pensjonsopptjening

Pensjonskommisjonens forslag til nye opptjeningsregler i modernisert folketrygd er isolert sett anslått å gi noe høyere gjennomsnittsytelser og vil dermed kunne øke utgiftene i folketrygden noe i forhold til å videreføre dagens system. Særlig personer med lange yrkeskarrierer kan få høyere pensjon som følge av at alle år med inntekt regnes med i beregning av pensjon. Større sammenheng mellom inntekt og pensjon vil dessuten gi høyere pensjon for personer som i dagens folketrygd omfattes av redusert opptjening over 6 G.

12.2.2 Delingstall

Pensjonskommisjonen foreslår å innføre delingstall for nye pensjonister som går av med alderspensjon fra 2010. I kommisjonens forslag er det innføring av et delingstall som på lang sikt vil gi de største innsparingene i pensjonsutgiftene i forhold til å videreføre dagens system, se nærmere omtale i kapittel 4. Delingstallet ble av Pensjonskommisjonen anslått å innebære en reduksjon i pensjonen for nye pensjonister i 2050 ved pensjonering 67 år med om lag 18 pst. sammenliknet med dagens system. I beregningene er det lagt til grunn middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger. Effekten av delingstallet vil avhenge av utviklingen i levealder framover. Med en svakere vekst i forventet levealder blir virkningene ved pensjonering 67 år mindre, og med en sterkere vekst blir virkningene større. Samtidig blir også behovet for innstramminger i pensjonssystemet mindre hvis levealderen øker lite, og behovet blir større med en sterk vekst i forventet levealder framover.

Anslåtte isolerte virkninger av delingstallet på utgiftene til alderspensjon er vist i figur 12.1. På kort sikt vil virkningene på pensjonsutgiftene av å innføre et delingstall være begrenset. Et delingstall fra 2010 vil isolert sett kunne redusere pensjonen med om lag 5 pst. for en som blir pensjonist i 2020, sammenliknet med dagens system. Reduksjonen i folketrygdens utgifter vil imidlertid bli mindre enn 5 pst. Dette følger av at en stor andel av de som er pensjonister i 2020 har gått av med pensjon før 2010, og de vil dermed ikke være berørt av delingstallet. Andre vil bare kunne ha fått en liten reduksjon i pensjonen som følge av delingstallet. Reduksjonen i folketrygdens utgifter som følge av delingstallet vil dermed, isolert sett, kunne bli om lag 2 pst. i 2020. I 2050 er delingstallet isolert sett anslått å redusere utgiftene til alderspensjon med 15 pst.

Figur 12.1 Isolerte virkninger av delingstall på utgifter til alderspensjon. Mrd. kroner

Figur 12.1 Isolerte virkninger av delingstall på utgifter til alderspensjon. Mrd. kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

12.2.3 Indeksering

Forslaget til nye regler for indeksering innebærer at alle som er alderspensjonister i 2010, og som har pensjon utover minstepensjon, får pensjonen regulert med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Minstepensjonistene vil få pensjonen lønns­indeksert, men fratrukket effekten av delingstallet, dvs. lønnsveksten fratrukket knapt pst. pr. år gitt Statistisk sentralbyrås framskrivninger av utviklingen i framtidig levealder ved 67 år.

Forslaget om endret regulering vil få raskere effekt enn delingstallet fordi det er lagt opp til at alle alderspensjonister skal omfattes, uavhengig av pensjoneringstidspunkt. Forslaget er isolert sett anslått å redusere pensjonsutgiftene med om lag 8 pst. i 2050, jf. figur 12.2. Innsparingene vil i hovedsak være et resultat av at løpende tilleggspensjon/inntektspensjon reguleres svakere enn i dagens system. Det er i beregningene forutsatt en gjennomsnittelig reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. år og dermed en årlig realvekst i løpende inntektspensjon på 0,75 pst. I dagens system er det lagt til grunn at løpende pensjoner lønnsindekseres. Virkningene av forslaget vil i hovedsak være innfaset etter 20 – 30 år. Etter dette vil ikke innsparingene i forhold til dagens system øke vesentlig. Innsparingene kan imidlertid øke litt over tid som følge av at antall år som alderspensjonist øker over tid. Endret regulering av løpende pensjoner har større effekt jo lenger perioden som alderspensjonist er, som følge av at den endrede reguleringen da har effekt i flere år.

Figur 12.2 Isolerte virkninger av endret indeksering på utgifter til alderspensjon. Mrd. kroner

Figur 12.2 Isolerte virkninger av endret indeksering på utgifter til alderspensjon. Mrd. kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Beregningene over viser isolerte virkninger av delingstall og indeksering i forhold til dagens system. De samlede virkningene av delingstall og indeksering vil, som følge av samspillseffekter, være noe mindre enn summen av virkningene hver for seg. Effekten av endret indeksering av en pensjon som allerede er justert for delingstall, vil være mindre fordi pensjonen da er lavere (forutsatt at levealderen øker). Figur 12.3 viser den samlede effekten av delingstall og endret indeksering innenfor dagens system. Den samlede virkningen er anslått til om lag 21 pst. i 2050, eller om lag 5 pst. innsparing for hvert ti år.

Figur 12.3 Virkninger av delingstall og endret indeksering på utgifter til alderspensjon. Mrd. kroner

Figur 12.3 Virkninger av delingstall og endret indeksering på utgifter til alderspensjon. Mrd. kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er det foreslått at pensjonsopptjeningen skjer gjennom en beregnet pensjonspremie, og at pensjonsopptjeningen akkumuleres til en beregnet pensjonsformue. På pensjoneringstidspunktet fordeles denne formuen på forventet antall år som pensjonist. Innenfor en slik modell har det begrenset verdi å drøfte separate virkninger av delingstall og indeksering. Årsaken er at pensjonen bestemmes av den opptjente pensjonsformuen og forventet levetid. En svakere indeksering av løpende pensjoner vil innebære et høyere startnivå på pensjonen, og omvendt. Valg av indeksering blir da et spørsmål om hvordan en ønsker å fordele pensjonsformuen over perioden som pensjonist, jf. nærmere omtale i kapittel 4.

12.2.4 Fleksibel pensjonering

Innføring av fleksibel pensjonering fra 62 år vil isolert sett øke folketrygdens utgifter til alderspensjon de første årene etter 2010. Dette skyldes at fem nye årskull kan ta ut alderspensjon fra dette tidspunktet. Slik fleksibel pensjonering er utformet i modernisert folketrygd vil forslaget være om lag kostnadsnøytralt over tid. Forslaget vil videre ventelig føre til økt sysselsetting blant de eldre årskullene som følge av at det vil gi bedre insentiver til å stå lenge i arbeid enn dagens AFP-ordning.

Basert bl.a. på beregninger fra Rikstrygdeverket kan det anslås at konsekvensene av Pensjonskommisjonens forslag isolert sett kan øke de årlige utgiftene til alderspensjon i folketrygden med 2-4 mrd. kroner i perioden 2010-2015. Med den alternative modellen for fleksibel pensjonering som det er redegjort for i kapittel 5, vil utgiftene kunne øke noe mer, siden flere grupper kan benytte seg av ordningen. Dette følger hovedsakelig av at det i den alternative modellen legges opp til at det skal være mulig å ta ut hel eller delvis pensjon fra 62 år, selv om pensjonen på uttakstidspunktet blir lavere enn garantipensjonen. Kravet om at opptjent pensjon skal være høyere enn garantipensjonen knyttes i den alternative modellen til opptjent pensjon ved 67 år. Etter 2015 vil merutgiftene reduseres. Anslagene er usikre og er ikke basert på grundige analyser av hvor mange som vil benytte seg av ordningen.

I Pensjonskommisjonens forslag til modell for fleksibel pensjonering vil personer som venter med å ta ut pensjon til etter 67 år få vesentlig høyere årlig pensjon enn i dagens system. Delingstallet innebærer for eksempel at for en gitt opptjening kan årlig pensjon øke med om lag 7 pst. for hvert år en utsetter pensjoneringen utover 67 år. Insentivene til å utsette pensjoneringstidspunktet blir dermed mye sterkere etter 2010 enn med dagens system, og flere kan komme til å vente med å ta ut pensjon. Hvis flere venter med å at ut pensjon til etter 67 år, bidrar dette isolert sett til å redusere pensjonsutgiftene i overgangsperioden.

Departementets vurderinger

En ordning med fleksibel pensjonering i folketrygden fra 62 år fases inn om lag som skissert av Pensjonskommisjonen. Forslaget kan innebære betydelige merutgifter til folketrygdens alderspensjon i årene etter 2010 avhengig av hvor mange som benytter seg av ordningen. De økte utgiftene vil imidlertid med pensjonskommisjonens forslag langt på vei motsvares av reduserte utgifter til alderspensjon senere. Dette følger av at de som tar ut tidligpensjon, vil få lavere pensjon pr. år i hele perioden som pensjonist. Forslaget må videre ses i sammenheng med den vurderingen som skal foretas av de statlige bidragene til AFP-ordningen.

12.2.5 Andre forslag

Regjeringen er positiv til en ordning med tilbakevirkende omsorgsopptjening også innenfor dagens system, men mener at den konkrete utformingen må vurderes nærmere, jf omtale i kapittel 11. Dette forslaget må også ses i sammenheng med utformingen av en ordning med fleksibel pensjonering i folketrygden. Regjeringen mener at en i forbindelse med vurderingen av det statlige bidraget til AFP-ordningen, også bør vurdere en egen overgangsordning i folketrygden for personer med lang opptjening. Eventuelle endringer på disse punktene vil øke folketrygdens utgifter i en overgangsperiode, men vil ikke påvirke vesentlig de langsiktige effektene av modernisert folketrygd.

En ordning med tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens system for alle som tar ut alderspensjon etter 2010, er på usikkert grunnlag anslått å kunne øke folketrygdens utgifter med 1,9 mrd. kroner i 2030. Andre alternativer som gir en mer begrenset tilbakevirkning innenfor dagens system vil gi lavere kostnader.

Kostnadene ved en overgangsordning for personer med lang opptjening vil avhenge av hvordan ordningen utformes. Rikstrygdeverket har på usikkert grunnlag anslått at merutgifter ved en slik ordning kan beløpe seg til 150 millioner kroner i 2015.

Regjeringen mener videre at en bør vurdere å innføre en garantiordning slik at ingen skal kunne få lavere pensjonsopptjening enn den opptjeningen de har basert på dagens regelverk i 2010. Utgiftene ved en slik ordning er av Rikstrygdeverket på usikkert grunnlag anslått å nå et maksimum på 90 mill. kroner i 2030.

Endringer i folketrygden innebærer at en også må vurdere tilpasninger i regelverket for de supplerende pensjonsordningene. Dette gjelder tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor, samt pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i privat sektor. Når det gjelder de offentlige ordningene, vil Regjeringen etter at Stortinget har behandlet denne meldingen sette ned et utvalg for å vurdere endringer i disse jf. omtale i kapittel 7. I forhold til de supplerende pensjonsordningene i privat sektor, vil Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering og forslag til endringer når det er klarlagt hvilke endringer som vil gjøres i folketrygden, jf. omtale i kapittel 6 og avsnitt 12.4.

12.2.6 Samlede virkninger av modernisert folketrygd

De samlede virkninger av Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er komplekse og usikre og vil komme gradvis over lang tid. Det er likevel klart at modernisert folketrygd vil gi et mer finansielt stabilt og robust pensjonssystem over tid. Dagens system kan på lang sikt gi svært høye utgifter til pensjoner ved en fortsatt økning i levealderen, og det er derfor vanskelig å se for seg at systemet vil være opprettholdbart i sin nåværende form.

Også med Pensjonskommisjonens forslag vil utgiftene til alderspensjon øke sterkt i de kommende tiårene. Dette følger bl.a. av den sterke veksten i antall alderspensjonister og at virkningene av forslaget vil komme gradvis fra 2010. Selv med Pensjonskommisjonens forslag er utgiftene til alderspensjon i 2050 anslått å kunne bli det dobbelte av i dag, målt som andel av BNP Fastlands-Norge. Etter dette er det anslått at utgiftene til dagens system vil fortsette å vokse som andel av de yrkesaktives inntekter. Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd kan, med de forutsetningene som er lagt til grunn, bidra til om lag å stabilisere pensjonsutgiftene målt som andel av de yrkesaktives inntekter etter 2050.

Forslaget til modernisert folketrygd ble av Pensjonskommisjonen anslått å kunne medføre en reduksjon i utgiftene til alderspensjon i 2050, målt som andel av BNP Fastlands-Norge med om lag 20 pst., sammenliknet med å videreføre dagens system. Innsparingene kan forklares med økt ­verdiskapning (6 pst.), færre alderspensjonister (7 pst.) og lavere gjennomsnittlig pensjon (7 pst.). Regjeringen legger til grunn omtrent samme innsparing på lang sikt.

Modernisert folketrygd anslås å bidra til økt sysselsetting både som følge av høyere gjennomsnittlig pensjonsalder over tid, og som følge av økt gjennomsnittlig arbeidstid. Et system der årlig pensjon øker betydelig ved å utsette pensjoneringsalderen, gir insentiver til å fortsette i arbeidslivet. Sterkere sammenheng mellom den enkeltes inntekt som yrkesaktiv og utbetalt pensjon kan ses på som en økning av reallønnen etter skatt, bare at utbetalingen skjer i form av høyere framtidig pensjon. Denne økte marginalavkastningen av arbeid gir insentiver til å arbeide flere timer.

Styrken i disse effektene er det likevel vanskelig å si noe presist om. Pensjonskommisjonens anslag bygger på analyser fra Statistisk sentralbyrå og kommisjonen understreker at anslagene er usikre. Dette gjelder spesielt effekten på arbeidstiden.

Sammenhengen mellom reallønn etter skatt og arbeidstilbud er vanskelig å tallfeste. Effektene på arbeidstilbudet av høyere inntekt langt fram i tid kan dessuten tenkes å være annerledes enn effektene av høyere inntekt i dag. Dette kan blant annet skyldes kort planleggingshorisont. Også forutsetningene om rentenivå, lønnsvekst og en rekke andre makroøkonomiske variable er usikre og av betydning for anslagene for endret arbeidstilbud.

Figurene 12.4 og 12.5 viser anslag for utgifter til alderspensjon i modernisert folketrygd, sammenliknet med dagens system. Forskjellen mellom de to figurene er at figur 12.4 viser pensjonsutgiftene i mrd. kroner (målt i faste grunnbeløp), mens figur 12.5 viser pensjonsutgiftene som andel av pensjonsgivende inntekt. Siden reformen fører til at flere jobber lenger vil verdiskapingen og pensjonsgivende inntekt øke. Denne effekten ivaretas i figur 12.5.

Figur 12.4 Utgifter til alderspensjon i dagens system og modernisert folketrygd. Mrd. kroner

Figur 12.4 Utgifter til alderspensjon i dagens system og modernisert folketrygd. Mrd. kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 12.5 Utgifter til alderspensjon som andel av pensjonsgivende inntekt i dagens system og modernisert folketrygd

Figur 12.5 Utgifter til alderspensjon som andel av pensjonsgivende inntekt i dagens system og modernisert folketrygd

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utgiftene til alderspensjon som andel av pensjonsgivende inntekt slik det er beregnet i figur 12.5, ble av Pensjonskommisjonen anslått til 10,3 pst. i 2001. Utgiftene er anslått å øke litt, til 11,5 pst. i 2010. Figur 12.5 viser at med modernisert folketrygd kan utgiftene til alderspensjon som andel av pensjonsgivende inntekt, stabilisere seg på i underkant av 20 pst. Ved en videreføring av dagens system vil utgiftene kunne være 4-5 prosentpoeng høyere i 2050. På lengre sikt blir forskjellene enda større ved at utgiftsandelen om lag stabiliseres i modernisert folketrygd, mens den stadig vil øke i dagens system. Pensjonskommisjonen anslo at utgiftsandelen i 2100 kan komme opp i 30 pst. i dagens system med en fortsatt vekst i levealderen. I tillegg kommer utgifter til uføre- og etterlattepensjon, som i kommisjonens rapport er anslått til om lag 5-6 pst. av pensjonsgivende inntekt. Disse utgiftene er i beregningene anslått å øke fram mot 2010, for deretter å holdes om lag konstante i forhold til pensjonsgivende inntekt.

På lang sikt er det grenser for hvor mye de offentlige pensjonsutgiftene kan øke som andel av de yrkesaktives pensjonsgivende inntekt. Pensjonskommisjonen mente at en videreføring av dagens system på lang sikt vil gi en for stor belastning på de yrkesaktive i framtiden, og/eller for lite ressurser til andre formål.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har bidratt med ulike analyser av konsekvenser av endringer i pensjonssystemet både til Pensjonskommisjonens rapport, og i oppfølgingsarbeidet. SSB har nylig publisert et eget nummer av Økonomiske Analyser(5/2004) om pensjonsspørsmål. I dette nummeret er det bl.a. en artikkel om «Makroøkonomiske virkninger av Modernisert folketrygd». Resultatene i artikkelen støtter i hovedsak opp om tidligere analyser fra SSB. Det er imidlertid anslått at virkningene på sysselsettingen og på verdiskapingen av en pensjonsreform, kan bli noe sterkere enn tidligere lagt til grunn. Dette bidrar isolert sett til økte skatteinntekter og bedrede offentlige finanser. Beregningene underbygger at en pensjonsreform er svært viktig for den videre utviklingen i offentlige finanser og for norsk økonomi. Ingen andre strukturpolitiske tiltak har vært beregnet å gi så sterke utslag. Som SSB også understreker, er det stor usikkerhet knyttet til beregningene og de forutsetningene som gjøres.

Selv med de foreslåtte innstrammingene er pensjonsutgiftene anslått å dobles målt som andel av BNP, og økningen er fortsatt anslått å bli sterkere enn i de aller fleste andre land, jf tabell 12.1. På lang sikt gir Kommisjonens forslag et utgiftsnivå som er om lag i samme størrelsesorden som framskrivinger fra andre europeiske land viser.

Tabell 12.1 Alderspensjon i noen OECD-land. Prosentandeler av BNP

  2000 2050
Belgia 8,8 12,1
Canada 5,1 10,9
Danmark 6,1 9,0
Finland 8,1 12,8
Frankrike 12,1 15,9
Tyskland 11,8 16,8
Italia 14,2 14,5
Nederland 5,2 10,9
Spania 9,4 17,3
Sverige 9,2 10,9
Storbritannia 4,3 3,2
USA 4,4 6,2
Østerrike 9,5 12,0
Gjennomsnitt av utvalgte OECD-land1 7,4 10,8
Norge, i prosent av BNP for Fastlands-Norge2 - med dagens regler 5,9 15,1
- med Pensjonskommisjonens forslag 5,9 12-12,5

1 Se tabell 2.1 for hvordan gjennomsnittet er beregnet.

2 Basert på Statistisk sentralbyrås nyeste befolkningsframskrivninger.

Kilde: EU, OECD og Finansdepartementet.

Pensjonistenes inntektsnivå i framtiden bestemmes i hovedsak av utviklingen i verdiskapingen. Både i dagens system og i modernisert folketrygd er det lagt til grunn at opptjente pensjonsrettigheter justeres i takt med lønnsutviklingen i samfunnet. Framtidige pensjonister vil da få mye høyere kjøpekraft enn dagens pensjonister, selv med deforeslåtte innstrammingene i pensjonssystemet I tabell 7.9 i Pensjonskommisjonens rapport er det illustrert at pensjonisters kjøpekraft i 2050 kan bli om lag det dobbelte av i dag, forutsatt en årlig reallønnsvekst på 1,5 pst. I kapittel 4 drøftes dette nærmere.

Målsettingen med pensjonsreformer, som for tiden gjennomføres i mange land, er å tilpasse utgiftene slik at de vokser om lag i takt med avgiftsgrunnlaget. Noen land gjennomfører mer gradvise reformer for å begrense utgiftsveksten, mens andre land, bl.a. Sverige, har gjennomført større reformer i strukturen i pensjonssystemet. Endringer i framtidig levealder vil slå om lag likt ut på pensjonsnivået i framtiden i det svenske pensjonssystemet som i forslaget til modernisert folketrygd.

12.3 Administrative konsekvenser av endringer i folketrygden

Det er knyttet et betydelig administrativt apparat til forvaltningen av folketrygden, herunder drift, vedlikehold og utvikling av trygdeetatens IKT-løsninger. Den enkeltes rettigheter skal registreres, beregnes og utbetales. I tillegg er det viktig med oppfølging av den enkelte og å sikre at tilstrekkelig informasjon om det nye pensjonssystemet når ut til brukerne.

Selve implementeringen av modernisert folketrygd vil kreve omfattende forberedelser. Trygdeetaten må blant annet utvikle nye IKT-løsninger som kan håndtere både det eksisterende og det nye regelverket samt overgangsregler mellom disse. IKT-utviklingsprosessen bør startes opp så snart som mulig for å sikre at pensjonsreformen kan iverksettes fra 2010. Ved å sikre tilstrekkelig tid til prosessen vil en også bidra til å begrense kostnader og risiko samtidig som en opprettholder kvalitet og tidsplan. Iverksettelse av pensjonsreformen fra 2010 forutsetter både at nye regler er på plass i god tid, og at det ikke går for lang tid før trygdeetaten kan starte de administrative forberedelsene. Jo senere disse prosessene starter opp, jo mer aktualiseres en forskyvning av tidspunkt for iverksettelsen av reformen.

På det nåværende tidspunkt er det ikke mulig å gi et sikkert kostnadsoverslag for de samlede investeringer knyttet til implementeringen av pensjonsreformen, blant annet fordi den konkrete utformingen av reformen ikke er klar. Av samme grunn er det heller ikke mulig i dag å angi hvor lang tid disse forberedelsene vil ta. Siden den konkrete utformingen av pensjonsreformen ikke er klar, har Rikstrygdeverket anslått kostnadene i forbindelse med gjennomføringen av pensjonsreformen, basert på Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Rikstrygdeverket har på usikkert grunnlag anslått disse kostnadene til om lag 1 mrd. kroner. Rikstrygdeverket har videre utarbeidet en foreløpig plan for arbeidet, som indikerer at forberedelsene vil kunne ta om lag fem år. Rikstrygdeverkets anslag for kostnader og tidsplan omfatter ikke innføring av en ny uførepensjonsordning og en obligatorisk supplerende pensjonsordning. Både tidsplan og beløp er derfor beheftet med stor usikkerhet. Erfaringer fra den svenske pensjonsreformen viser at utviklingen av nye IKT-løsninger for alders- og uførepensjon kan være svært ressurskrevende i tid, penger og antall årsverk. Utviklingen av nye IKT-løsninger i Riksförsäkringsverket i Sverige har til nå kostet om lag 2 mrd. kroner. I tillegg kommer kostnadene til etableringen av innskuddsdelen av det svenske pensjonssystemet.

En viktig del av de administrative forberedelsene til pensjonsreformen er å kartlegge hvor omfattende endringer i trygdeetatens IKT-systemer som er nødvendige for å gjennomføre reformen. Trygdeetatens IKT-system Det Sentrale Folketrygdsystemet (DSF) ble utviklet på 1980-tallet, og er basert på en teknologisk plattform som er i ferd med å bli foreldet. Programmeringsverktøyet er lukket og utvikles ikke videre, noe som bl.a. innebærer at vedlikehold blir vanskeligere over tid. Allerede i dag er systemet lappet på og det eksisterer en rekke manuelle kontrollrutiner.

Investeringene i forbindelse med pensjonsreformen må gi fleksibilitet i forhold til framtidige omfordelinger av oppgaver ved en eventuell omorganisering av velferdsforvaltningen, og danne grunnlag for en eventuell omlegging av uføretrygden. Nye IKT-løsninger må også muliggjøre effektiv bruk av persondata på tvers av offentlige etater.

Departementet legger til grunn at utviklingen av nye IKT-løsninger for trygdeetaten gjennomføres i tre hovedfaser:

  • Den første fasen vil være et forprosjekt med behovsanalyse, overordnet design og planlegging

  • Den andre fasen omfatter utvikling av nye IKT-løsninger implementert på dagens regelverk.

  • Den tredje fasen innebærer at de nye IKT-løsningene implementeres på nye regler som følge av pensjonsreformen

En gjennomføring i flere faser bidrar til å redusere risiko og kostnader. Årsaken til dette er at man først får prøvet ut det nye systemet med et kjent regelverk. Når så de nye reglene skal implementeres, gjøres dette i et system som allerede er tatt i bruk. På denne måten reduseres risiko knyttet til at det blir kort tid fra det nye regelverket er ferdigstilt til det skal settes i drift. Man unngår også kostnader og risiko ved parallell drift av to systemer og tilhørende integrasjonsproblemer.

Som et ledd i forberedelsene til pensjonsreformen, bør det vurderes å legge til rette for at brukerne får tilgang til selvbetjeningsløsninger, som vil gjøre det lettere å få oversikt over opparbeidede pensjonsrettigheter og årlig pensjon ved ulike pensjoneringstidspunkter. Slike selvbetjeningsløsninger vil kunne bidra til å redusere trygdeetatens ressursbruk på informasjon og rådgivning. Trygdeetaten må imidlertid sikre at det finnes flere kanaler for informasjon tilpasset ulike individuelle behov. En effektiv telefontjeneste vil være et viktig virkemiddel i denne sammenheng.

Felles for selvbetjeningsløsninger og andre informasjonskanaler er at de stiller betydelige krav til sikkerhet. For informasjon knyttet til pensjonsspørsmål kan sikkerhetskravene sammenliknes med de krav som stilles til banker og forsikringsselskaper. Trygdeetaten forvalter i tillegg en betydelig mengde personsensitiv informasjon og sikkerhetsløsningene må derfor sikre at slik informasjon forvaltes forsvarlig.

På kompetansesiden vil det være nødvendig å gjennomføre en omfattende opplæring av trygdeetatens ansatte, slik at disse mestrer både det gamle regelverket, det nye regelverket og overgangsordningene.

Det vil også være nødvendig med et omfattende informasjonsarbeid i forbindelse med gjennomføringen av pensjonsreformen for å sikre en god forståelse av selve reformen, og hva den vil bety for den enkelte. Forslaget til pensjonsreform innebærer at det åpnes for fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden. For at reformen skal ha den ønskede virkning er det viktig at brukerne forstår konsekvensene av egne valg knyttet til opptjening av pensjonsrettigheter og pensjoneringstidspunkt. Trygdeetaten skal sikre at brukerne får tilgang til informasjon på dette området og vil ha en rolle som rådgiver.

Arbeidet med å kartlegge hvilke endringer i trygdeetatens IKT-systemer som er nødvendige for å gjennomføre pensjonsreformen er startet opp. Det vil bli lagt vekt på løsninger som legger grunnlaget for andre aktuelle reformer som berører trygdeetaten, og som muliggjør effektiv bruk av persondata på tvers av offentlige etater. Som en del av dette arbeidet, vil det gjennomføres ekstern kvalitetssikring i henhold til gjeldende regler for styring av statlige investeringer, herunder ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag for investeringer.

Departementet kommer tilbake med et konkret forslag til nødvendige tiltak og tidsplaner for implementering av pensjonsreformen etter at Stortinget har vedtatt hovedprinsippene for en pensjonsreform.

12.4 Administrative konsekvenser av obligatorisk supplerende pensjonsordning

Nedenfor gis det en nærmere omtale av økonomiske og administrative konsekvenser med hovedvekt på virkningene for foretakene og medlemmene av pensjonsordningene. Det er satt fokus på konsekvensene av større endringer i dagens regler som følge av iverksettelse av modernisert folketrygd og på konsekvenser av innføring av en obligatorisk ordning. Tilgangen på data for foretak med foretakspensjonsordninger er svært begrenset og det er derfor under flere punkter knyttet betydelig usikkerhet til hvordan forslagene kan slå ut for etablerte ordninger.

I en overgangsfase vil det naturlig følge en del administrative merutgifter inntil en har innarbeidet nye rutiner tilpasset de nye reglene:

  • De vesentligste administrative merutgiftene for foretakene synes å utgjøre engangsutgifter som naturlig følger av overgangen til modernisert folketrygd. Dette innebærer bl.a. at pensjonsordningene må justere sine regelverk og lage nye pensjonsplaner i løpet av en gitt periode etter at loven har trådt i kraft. På den annen side er det også klare administrative besparelser knyttet til klare og lett tilgjengelige regler, og i sum synes de administrative merutgiftene for foretakene å være relativt små.

  • For livsforsikringsselskapene og pensjonskassene innebærer overgangen administrative engangsutgifter knyttet til å tilpasse pensjonsordningene til nye regler. Dette innebærer bl.a. omlegging av premieberegning og tariffer der det å ivareta ulike regler for folketrygdopptjening for ulike aldersgrupper står sentralt.

  • For offentlige tilsyns- og ligningsmyndigheter vil det være en del administrativt merarbeid i en overgangsfase. For Kredittilsynet vil det eksempelvis i en overgangsfase gå med tid til veiledning om reglene mv. På den annen side ligger det også klare administrative besparelser knyttet til oversiktlige og lett tilgjengelige regler som gjelder alle. Når nye rutiner er innarbeidet, vil det ventelig ikke bli vesentlige administrative merutgifter for offentlige tilsyns- og ligningsmyndigheter som følge av innføring av nye regler.

Obligatorisk supplerende pensjon etter modell I vil kreve etablering av en pensjonsmyndighet. Dette organet kan samlokaliseres med Rikstrygdeverket, for å utnytte etatens omfattende erfaring innenfor registerhold og pensjonsutbetaling. Alternativt kan det opprettes som selvstendig aktør. Pensjonsmyndigheten har ansvar for å administrere kontiene, godkjenne forvaltere, fordele innskuddene og administrere pensjonsutbetalingene. Forholdet til skattemyndighetens mulige rolle knyttet til innskuddene er diskutert i kapittel 6.

Innen modell II vil den nødvendige ekspansjonen i omfanget av supplerende pensjonsordninger, og dermed i forvaltningskapitalen til pensjonsinnretningene, sannsynligvis gi behov for noe opprusting av kontrollfunksjonen, dvs. Kredittilsynet. Modellen vil også gi grunnlag for at flere norske og utenlandske aktører kan delta på dette markedet.

Innføring av obligatorisk supplerende pensjon vil øke de årlige avsetningene til pensjonsformål og dermed redusere skattegrunnlaget. Mangelfullt datagrunnlag gjør at det ikke er mulig å gi noe anslag på hvor stor reduksjonen i skatteinntektene til det offentlige blir som følge av forslaget. Hvis modell I innføres, er det foreløpig ikke avklart om pensjonsinnskudd skal betales av inntekter som kommer til erstatning for arbeidsinntekt, dvs. i hovedsak uførepensjon, sykepenger og ledighetstrygd.

Økte pensjonskostnader vil redusere bedriftens lønnsevne dersom det ikke motsvares av lavere lønnsvekst. Et obligatorisk pensjonstilskudd vil bety en økt økonomisk belastning for bedriftene, særlig på kort sikt. I noen tilfeller kan både nedbemanning og konkursfare aktualiseres. Dette vil særlig kunne gjelde bedrifter i etableringsfasen, småbedrifter og bedrifter med svak lønnsomhet. Innføring av obligatorisk supplerende pensjon bør derfor knyttes til at lønnsveksten blir lavere enn det ellers ville ha vært.

Til dokumentets forside