St.meld. nr. 12 (2004-2005)

Pensjonsreform – trygghet for pensjonene

Til innholdsfortegnelse

5 Fleksibel pensjonering

5.1 Innledning og sammendrag

Fritt valg av pensjoneringstidspunkt er et velferdsgode. Samtidig er det viktig å ta hensyn til samfunnets behov for arbeidskraft og for å begrense veksten i pensjonsutgiftene. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og pensjonssystemet må være utformet slik at det er mer lønnsomt å arbeide enn å gå av med pensjon.

I dag kan alderspensjonen i folketrygden først tas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjonen for de som har arbeidsinntekt over 2 G. Pensjonskommisjonen foreslo en ordning med fleksibel pensjonsalder i folketrygden fra 62 år der pensjonen blir høyere desto lenger man venter med å ta den ut. Den foreslo videre at det gis fri adgang til å kombinere arbeid og alderspensjon fra folketrygden, uten at pensjonen avkortes mot arbeidsinntekt.

Pensjonskommisjonens forslag om innføring av fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden innebærer en utvidelse i forhold til dagens pensjonssystem, både ved at alle selv kan velge tidspunktet for uttak av pensjon, og ved at man kan kombinere tidligpensjon med arbeid uten avkorting mot arbeidsinntekt.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonens forslag om innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden. Mange av høringsinstansene mener det bør være en sammenheng mellom pensjonen og pensjoneringstidspunktet, men er samtidig bekymret over at forslaget fra Pensjonskommisjonen ikke gir god nok mulighet til fleksibilitet, særlig for kvinner og personer med lav inntekt. Pensjonskommisjonen foreslo at alle som ville få en pensjon som var høyere enn garantipensjonen, skulle kunne ta ut pensjon før 67 år. For å gi flere adgang til tidlig uttak av folketrygdpensjonen, mener Regjeringen at en også bør vurdere en alternativ modell som på enkelte punkter gir en videre adgang til å benytte den fleksible pensjonsordningen enn med Pensjonskommisjonens forslag. I den alternative modellen foreslås det:

  • At det også gis adgang til å ta ut hele eller deler av opptjent pensjon fra 62 år, selv om pensjonen på uttakstidspunktet blir lavere enn garantipensjonen, forutsatt at pensjonen fra 67 år minst er på nivå med garantipensjonen.

  • At adgangen til tidlig uttak av pensjon skal kunne avhenge av den samlede ytelsen fra folketrygden og supplerende pensjonsordninger. Dette krever nærmere utredning. Forslaget om en obligatorisk supplerende ytelse, se kapittel 6, bør inngå i denne vurderingen.

  • At den øvre aldersgrensen på 70 år for å tjene opp pensjon i folketrygden fjernes. Dette sikrer at den enkelte får mulighet til å kompensere for effekten av delingstallet, som over tid vil kunne føre til lavere pensjonsnivå.

For at de som ønsker å fortsette i arbeidslivet skal få anledning til det, må arbeidsgiverne ta vare på de eldre arbeidstakerne. I denne sammenhengen er seniorpolitiske tiltak for å styrke de eldres plass i arbeidslivet, som Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet og IA-avtalen, viktige virkemidler.

Regjeringen støtter i hovedsak Pensjonskommisjonens forslag til hvordan pensjonen skal påvirkes av alderen for pensjonsuttak. Når man åpner for at den enkelte selv skal velge når man vil gå av, må den årlige pensjonen bli høyere desto lenger man venter med å ta ut pensjon. Dette er nødvendig for at forslaget ikke skal innebære en generell senking av pensjonsalderen til 62 år. En generell senkning av pensjonsalderen vil true bærekraften i pensjonssystemet. Det er også andre grunner til at det er viktig å beholde de eldre i arbeidsmarkedet. Lavere arbeidsstyrke påvirker i seg selv verdiskapingen negativt, og det er uheldig hvis man mister den erfaringen eldre arbeidstakere har.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at det fortsatt må være en klar og prioritert statlig oppgave å sikre alle pensjonister en forsvarlig minsteinntekt. Pensjonskommisjonen ivaretok dette hensynet ved å kreve at tidligpensjonistene minst må ha en pensjon på nivå med garantipensjonen. I den alternative modellen som beskrives i denne meldingen, ivaretas hensynet gjennom et krav om at de som tar ut pensjon før de fyller 67 år, må ha rett til en varig pensjon fra 67 år som minst tilsvarer garantipensjonen, når det tas hensyn til garantitillegget og eventuelt supplerende pensjoner. Dette sikrer at ingen vil få utbetalt lavere pensjon enn dagens minstepensjon fra 67 år, og at alle med pensjonsopptjening over nivået på garantipensjonen vil kunne ta ut hele eller deler av den opptjente pensjonen fra 62 år. Mange flere vil dermed kunne benytte seg av adgangen til å ta ut pensjon tidlig enn med Pensjonskommisjonens forslag.

Som omtalt i kapittel 4, vil inntektspensjonen i modernisert folketrygd bli fastsatt på grunnlag av en beregnet pensjonsformue. Ved pensjoneringstidspunktet, uavhengig av om dette er ved for eksempel 62 år, 67 år eller 70 år, beregnes den årlige ytelsen ved å dele pensjonsformuen med et delingstall som reflekterer forventet gjenstående levetid. Delingstallet vil være likt for kvinner og menn.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at pensjonen ikke skal avkortes mot arbeidsinntekt. Dette avhenger imidlertid av at sammenhengen mellom pensjonsnivå og avgangstidspunkt blir sterk nok. For sterk subsidiering av tidligpensjonering kan føre til at for mange tar ut tidligpensjon. Ugiftene for staten øker da, både fordi utgiftene pr. pensjonist øker, og fordi det blir flere pensjonister. I tillegg fører lavere arbeidsstyrke til redusert verdiskaping.

Når det innføres en mulighet til fleksibel pensjonering i folketrygden, mente Pensjonskommisjonen at staten bør konsentrere sine økonomiske bidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, og avvikle de statlige tilskuddene til AFP-ordningene. I brev fra Regjeringen Jagland til LO og NHO i forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997, het det at ordningen med at personer som tar ut tidligpensjon får poengår i folketrygden som tidligpensjonist, vil bli vurdert utfaset med virkning fra 1. januar 2007. Regjeringen vil samtidig også vurdere den øvrige statlige støtten til AFP-ordningene. Partene i arbeidslivet vil fortsatt stå fritt til å avtale tillegg til folketrygden for enkeltgrupper. Slike tillegg bør imidlertid utformes slik at de i størst mulig grad stimulerer til arbeid. Utbetalingene til AFP beløp seg i 2003 til om lag 6 mrd. kroner, hvorav privat sektor utgjorde om lag halvparten. Dette inkluderer det direkte statlige tilskuddet til AFP-ordningene i privat sektor, som var på 679 mill. kroner. I tillegg kommer verdien av skattefordelene og pensjonspoengene i folketrygden som tidligpensjonist. Alt i alt kan statens bidrag til AFP-ordningene i privat sektor anslås til knapt 1 mrd. kroner.

I forbindelse med vurderingen av den statlige støtten til AFP-ordningene vil det også bli vurdert innført en overgangsordning som gir personer som går av med tidligpensjon og som har flere enn 40 opptjeningsår i dagens folketrygd, uttelling for disse, jf. nærmere omtalt i kapittel 11.

5.2 Pensjonskommisjonens forslag

5.2.1 Sentrale avveininger

Et sentralt utgangspunkt for Pensjonskommisjonens vurderinger er at utviklingen i pensjoneringsatferden de siste årene tyder på at et pensjonssystem med en fast pensjonsalder ikke lenger tilfredsstiller samfunnets eller den enkeltes behov og ønsker. Mange slutter i arbeid før de når folketrygdens pensjonsalder på 67 år, og overgangen fra arbeid til pensjon i befolkningen strekker seg nå over en ti – femten års periode, fra om lag 55 år til 70 år. Det er få som fortsatt er i arbeid etter fylte 70 år.

Ved vurdering av fleksibel pensjonering, og da spesielt pensjonering tidligere enn den formelle pensjonsalderen, viser kommisjonen til at det er viktig å skille mellom ønske om fleksibilitet med hensyn til avgangsalder – i betydningen valgfrihet – og tidligpensjonering på grunn av særlige behov knyttet til helseproblemer eller andre særlige forhold. En fleksibel pensjonsordning i folketrygden skal først og fremst ivareta hensynet til ulike individuelle ønsker. Hvis en ønsker å nå grupper som av helsemessige årsaker ikke kan fortsette som yrkesaktive, bør det primært være uførepensjonsordningen som bør benyttes. De økonomiske vilkårene i denne er satt med utgangspunkt i at de som blir uførepensjonister ikke selv velger dette, og kan dermed være gunstigere enn i en ordning der den enkelte selv kan bestemme pensjoneringstidspunktet.

Et bærekraftig pensjonssystem

Et viktig utgangspunkt for Pensjonskommisjonens arbeid var at pensjonssystemet skal være bærekraftig. Det blir dermed viktig at også eventuell fleksibilitet innrettes slik at den bidrar til høy yrkesdeltaking. Mellom hensynet til yrkesdeltakelsen og hensynet til at fleksibiliteten skal omfatte flest mulig ligger det en målkonflikt. Jo høyere pensjonen er, desto større er faren for at systemet ikke gir en tilstrekkelig stimulans til å fortsette i arbeid. Samtidig er det slik at lave pensjoner kan gjøre det urealistisk for mange å velge tidlig avgang. Disse hensynene må veies mot hverandre på en slik måte at pensjonssystemet ikke gir for sterk stimulans til tidlig tilbaketrekning fra arbeidslivet, samtidig som det gis mulighet til tidlig avgang med en rimelig pensjon.

Rom for individuell tilpasning

En viktig grunn til å åpne opp for fleksibel pensjonering i folketrygden, er ifølge Pensjonskommisjonen at det bedrer muligheten til å ta hensyn til individuelle behov og ønsker om mer fritid. I dag er det primært de som er omfattet av AFP-ordningene som har denne muligheten. AFP-ordningen finansieres av staten og arbeidsgiverne sammen. Det offentlige bruker dermed ressurser på å gi enkelte, utvalgte grupper adgang til å pensjonere seg før den ordinære pensjonsalderen i folketrygden. Dette kan synes urimelig for de som ikke er omfattet.

Ved innføring av en allmenn, fleksibel folketrygd vil yrkesaktive få adgang til å velge pensjoneringstidspunkt. En slik ordning vil kunne ivareta hensynet til de som ønsker å gå av tidligere, så vel som de som ønsker å stå lenger i arbeid. Hvis siktemålet med fleksibel pensjonering er å gi et tilbud til de som har et spesielt behov for å avslutte yrkeskarrieren før den ordinære pensjonsalderen, kan det i utgangspunktet synes hensiktsmessig med en selektiv ordning med klart spesifiserte kriterier. Det har imidlertid tidligere vist seg at det er vanskelig å avgrense slike ordninger

Fleksibel pensjoneringsalder for yrkesaktive

Selv om det innføres en allmenn, fleksibel pensjonsordning i folketrygden, mener Pensjonskommisjonen at det må vurderes hvor vid adgangen til å benytte seg av den skal være. Så lenge en fleksibel førtidspensjonsordning er ment som et tilbud til yrkesaktive om å kunne trappe ned arbeidsinnsatsen tidligere, må det stilles krav til yrkesdeltaking og pensjonsopptjening for å kunne gå av tidligere enn den ordinære pensjonsalderen. Hvis ikke, kan dette føre til en generell nedsettelse av pensjonsalderen.

Pensjonskommisjonen foreslo at det stilles krav til tidligere yrkesdeltakelse for uttak av fleksibel pensjon, og at dette utformes i form av et nedre krav til opparbeidede pensjonsrettigheter. Pensjonen skal etter pensjonering erstatte arbeidsinntekt som forsørgelsesgrunnlag. Dette trekker i retning av at det ikke bør gis anledning til å ta ut tidligpensjon for personer som vil få utbetalt en svært liten pensjon.

Sammenheng mellom pensjoneringsalder og pensjonsnivå

Økt adgang til selv å velge pensjoneringstidspunkt kan innebære en velferdsgevinst for den enkelte. Betingelsen for at dette også skal kunne forenes med et økonomisk trygt og bærekraftig pensjonssystem, er at den eller de som foretar valget også tar hensyn til de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å gå av tidligere og gevinstene ved å gå av senere. For at dette hensynet skal ivaretas, må blant annet den årlige pensjonen bli høyere, desto lenger en person fortsetter som yrkesaktiv.

5.2.2 Hovedtrekk i Pensjonskommisjonens forslag

En fleksibel pensjonsordning for personer mellom 62 og 70 år

Pensjonskommisjonen gikk inn for at det innføres en allmenn, fleksibel pensjonsordning i folketrygden. Laveste pensjonsalder foreslås satt til 62 år, mens dagens øvre aldersgrense på 70 år i første omgang beholdes, men økes etter hvert som den generelle levealderen øker. Kommisjonen foreslo en ordning som innebærer at den årlige pensjonen blir høyere, desto lenger en person fortsetter som yrkesaktiv. Dette gjøres ved å gi et tillegg i pensjonen til de som tar ut pensjon etter at de har fylt 67 år, mens de som er yngre når de tar ut folketrygdpensjonen får et tilsvarende fratrekk. Ordningen bør utformes slik at den ikke stimulerer den enkelte til å ta ut tidligpensjon. Muligheten til å velge tidligpensjonering må imidlertid være reell også for personer med lav inntekt.

Arbeid og pensjon

Den fleksible ordningen skal også gi de som ønsker det mulighet til å kombinere arbeid og pensjon. Subsidiering av tidligpensjonistene kan gjøre det nødvendig å avkorte pensjonen mot samtidig arbeidsinntekt. Dette skyldes at subsidiering fører til at det vil lønne seg for den enkelte å ta ut tidligpensjon. Flere velger da å ta ut pensjon – også blant de som fortsetter som yrkesaktive – og kostnadene for samfunnet ved den fleksible pensjonsordningen øker. Ved å la arbeidsinntekt ha betydning for utmåling av pensjonen, reduseres lønnsomheten ved å ta ut pensjon for de som uansett ønsker å fortsette som yrkesaktive, og dermed også kostnadene for samfunnet. Pensjonskommisjonen vurderte det slik at kommisjonens forslag var tilstrekkelig stramt til at det ikke var nødvendig å avkorte pensjonen mot arbeidsinntekt.

Krav til uttak

Hensikten med å innføre en mer fleksibel pensjonsalder i folketrygden er å gi yrkesaktive mulighet til å trappe ned arbeidsinnsatsen tidligere eller over lengre tid. For å unngå at fleksibiliteten i praksis innebærer en generell nedsettelse av pensjonsalderen, må det stilles krav til tidligere yrkesaktivitet for å kunne ta ut pensjon før den ordinære pensjonsalderen.

Tradisjonelt har det i det norske pensjonssystemet blitt lagt sterk vekt på grunnsikringen. Pensjonen skal erstatte arbeidsinntekt som forsørgelsesgrunnlag og sikre en varig grunnleggende trygghet for alle pensjonister slik at de ikke skal være avhengige av økonomisk sosialhjelp eller annen forsørging. Hvis det legges opp til et system der den enkelte kan velge å tilpasse seg slik at pensjonen blir varig lavere enn minstesikringen i systemet, markerer dette et brudd med denne tradisjonen. Pensjonskommisjonen mente dette talte for at det ikke bør gis anledning til å ta ut tidligpensjon hvis det fører til at en vil få utbetalt pensjon under den fastlagte minstesikringen i systemet.

Kommisjonen diskuterte ulike former for uttakskrav, og konkluderte med at de som skal kunne ta ut tidligpensjon bør ha en pensjon som minst er på nivå med garantipensjonen i modernisert folketrygd.

Forholdet til AFP-ordningene og supplerende pensjon

Når det innføres en allmenn mulighet til fleksibel pensjonering, mente Pensjonskommisjonen at staten burde konsentrere sine økonomiske bidrag til fleksibilitet til folketrygden, og således avvikle de statlige bidragene til AFP-ordningene.

Pensjonskommisjonen tilrådde at det gis adgang til tidliguttak av supplerende pensjoner i skattefavoriserte, supplerende ordninger og offentlige tjenestepensjoner fra samme alder og etter de samme prinsipper som i forslaget til modernisert folketrygd. Det må da kreves at disse innrettes slik at ikke den stimulansen til arbeid som ligger i den offentlige, fleksible pensjonsordningen nøytraliseres eller svekkes vesentlig.

Forholdet til uførepensjonsordningen

Med en fleksibel pensjonsalder i folketrygden som gir lavere årlig pensjon ved tidligere pensjonering, kan det oppstå et økt press mot uførepensjonsordningen. Forholdet mellom den fleksible alderspensjonen og uførepensjonsordningen må derfor vurderes nærmere.

Ikrafttredelse og overgangsordninger

Pensjonskommisjonen tilrådde at alle bør omfattes av den nye, fleksible ordningen fra samme tidspunkt som modernisert folketrygd trer i kraft, det vil si fra 2010.

Personer født i 1944 vil være de første som omfattes av den fleksible ordningen hvis denne innføres i 2010. Dette årskullet og årskullene til og med 1950-kullet får pensjonsopptjeningen beregnet fullt ut etter dagens regler. De som har flere enn 40 år med pensjonspoeng, får dermed ikke uttelling for disse. Pensjonskommisjonen mente det burde vurderes å gi pensjonsopptjening for alle yrkesaktive år med pensjonsgivende inntekt etter 1967 for personer som tar ut pensjon før fylte 67 år, og som fullt ut omfattes av dagens regler (født 1950 eller tidligere). Det innebærer at personer med pensjonsgivende inntekt i mer enn 40 år, kan få uttelling for det når reformen settes i verk. Ingen bør likevel få høyere pensjon enn de ville fått ved 67 år etter dagens regler. Pensjonskommisjonen mente videre at en også kunne vurdere en ordning der personer født før 1950 får godskrevet omsorgsopptjening i folketrygden etter 1967 inn i en fleksibel ordning. Kommisjonen pekte på at begge forslag trenger nærmere konsekvensutredning.

Noen utslag av Pensjonskommisjonens forslag til fleksibel pensjonsordning

Tabell 5.1 viser Pensjonskommisjonens anslag for hvordan den årlige pensjonen påvirkes av alderen ved uttak. Den første kolonnen viser virkningen på årlig pensjon hvis den årlige pensjonen justeres på en slik måte at nåverdien av de samlede utbetalingene er den samme uavhengig av uttakstidspunktet. Et anslag for den langsiktig realrenten er brukt som diskonteringsrente. Det er tatt hensyn til at pensjonen etter uttaket justeres opp med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. For en som tar ut pensjonen ved 62 år, viser tabellen dermed at han eller hun vil ha en årlig utbetaling ved 67 år som er 31 pst. lavere enn om vedkommende hadde tatt ut pensjonen først ved 67 år. For å dempe utslagene, foreslo kommisjonen videre at et beløp på 30 000 kroner skulle utbetales ujustert ved uttak av pensjonen før eller etter fylte 67 år. Den siste kolonnen i tabell 5.1 viser hvordan dette påvirker årlig utbetalt pensjon i kroner ved uttaksalder. For eksempel vil en person som tar ut pensjon ved 62 år, få økt sin årlige pensjon ved uttaket med i overkant av 10 000 kroner, mens en person som venter til 70 år, får redusert sin pensjon med 9 600 kroner. Den faktiske endringen blir dermed mindre enn satsene i kolonnen foran indikerer. Det er ikke tatt hensyn til at vedkommende også ville kunne tjene opp ytterligere pensjonspoeng i de mellomliggende årene.

Tabell 5.1 Pensjonskommisjonens forslag

  Avvik i prosent ved 67 år1 Endring i kroner på uttakstidspunktet2
62 -31 10 200
63 -26 8 500
64 -21 6 700
65 -15 4 800
66 -8 2 500
67 0 0
68 9 -2 900
69 18 -6 000
70 29 -9 600

1 Rentejustering uten justeringsfritt beløp. Diskonteringsrente 4 prosent. ž prosent årlig vekst i pensjonen etter uttak.

2 Økning i årlig pensjon som følger av et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

5.3 Høringsinsuttalelser

I dette avsnittet omtales de uttalelsene som berører forslaget til fleksibel pensjonsalder i folketrygden.

Fleksibel pensjonsalder i folketrygden

De fleste høringsinstansene er positive til at det innføres fleksibel pensjonsalder i folketrygden. Dette gjelder blant annet Akademikerne , Finansnæringens Arbeidsgiverforening (FA), Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Handelens og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Kredittilsynet , Lederne , Arbeidsgiverforeningen NAVO , Norges Bondelag , NITO , Norske Pensjonskassers forening , Norske Siviløkonomers forening , Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Senter for seniorpolitikk (SSP), Sparebankforeningen og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS).

Også Landsorganisasjonen i Norge (LO) åpner for å drøfte ulike ordninger, herunder en allmenn tidligpensjoneringsordning, men forutsetter da at «ytelsesnivå m.m. minst blir på dagens AFP-nivå».

Det er også en del høringsinstanser som mener at det ikke bør innføres fleksibel pensjonsalder i folketrygden. Blant disse finner vi Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Landslaget for offentlige pensjonister (LOP) og Norsk Pensjonistforbund (NPF). Argumenter som brukes mot innføringen av fleksibilitet er:

  • at den relativt høye avgangen fra arbeidslivet blant seniorer i stor grad skyldes forhold den enkelte ikke rår over selv (FFO),

  • at uførepensjonen kan settes i fare (LHL),

  • og at tidligpensjonering bør dekkes av egne ordninger og finansieres utenfor folketrygdsystemet (LOP, NPF).

Enkelte av høringsinstansene kommenterer også aldersgrensene for den foreslåtte fleksibiliteten. Blant annet skriver Statens Seniorråd i sin uttalelse at de «ønskjer at den generelle øvre aldersgrensa i arbeidslivet vert fjerna». De mener det er «eit stort paradoks at den reelle pensjoneringsalderen er på veg nedover i ei tid då middelaldrande vert «yngre» og stadig fleire 70-åringar er fullt ut arbeidsføre». Også Senter for seniorpolitikk (SSP) mener at mulighetene til å jobbe etter 70 år bør bedres. De viser i den sammenheng til Arbeidslivslovsutvalgets utredning (NOU 2004: 5) der det understrekes at det ikke er mulig på biologisk grunnlag å si at en bestemt alder utgjør et øvre tak for når en yrkesutøver ikke lenger er skikket til å jobbe. SSP skriver videre at det er viktig at lovverket ikke er til hinder for at de som fortsatt har god arbeidsevne når de passerer 70 år kan fortsette i arbeidslivet.

Sammenheng mellom pensjonsnivå og alder ved uttak

Blant de høringsinstansene som er for innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden, mener de aller fleste også at det bør være en sammenheng mellom pensjonen og pensjoneringstidspunktet. Synspunktene på hvor sterk denne sammenhengen bør være, og også på hvilket utgangsnivå det skal være på pensjonen, varierer imidlertid. Men de fleste er bekymret over at forslaget fra Pensjonskommisjonen ikke gir god nok mulighet til fleksibilitet for alle inntektsgrupper.

FNH , HSH , Kredittilsynet, NAVO , Norske Pensjonskassers Forening , NHO og SSP støtter i utgangspunktet Pensjonskommisjonens forslag til justering av pensjonen. NHO skriver blant annet at «Det er generelt ikke ønskelig å subsidiere tidligavgang i fremtiden. Stimuleringen til å stå lengre i arbeid blir størst hvis omregningen av årlig pensjon beregnes aktuarielt». HSH støtter dette synet i det de skriver at «Vi er primært for at avkortingen ved tidligpensjonering bør beregnes etter forsikringstekniske regler (…)». Også FNH «advarer mot å fravike prinsippet om aktuariell avkorting på sikt», og Kredittilsynet skriver i sin uttalelse at «Kredittilsynet er av den oppfatning at en fleksibel pensjonering som foreslått av Pensjonskommisjonen vil være et nødvendig element for å motvirke økende ubalanse mellom opptjeningsperioder og pensjonsperioder betalt av det offentlige alene».

Samtidig pekes det på at kommisjonens forslag ikke er godt nok med hensyn til å sikre reell mulighet til fleksibel avgang for alle inntektsgrupper.

FNH oppfatter det som uheldig at «sliterne med lav lønn» ikke vil kunne benytte fleksibel pensjonering fra 62 år, og foreslår å gi høyere pensjonsopptjening i fysisk krevende yrker (blant annet omsorgsyrker), eller å stille krav til antall yrkesaktive år, for eksempel kreve yrkeskarrierer på minimum 40 år med inntekter over et gitt nivå i alle årene.

HSH og NAVO foreslår å begrense fleksibel avgang til 64 år. NAVO skriver i den forbindelse at dette vil medføre at «nødvendig inntektsnivå for å kunne velge å fratre ved denne tidligste aldersgrensen vil omfatte de fleste lønnstakere i fulltidsstillinger». NHO skriver at «Løsningen på dette problemet kan imidlertid ikke ligge i å subsidiere tidlig avgang», og foreslår at «man også bør kunne ta ut tjenestepensjon fra samme tidspunkt som man velger å pensjonere seg, beregnet etter aktuarielle regler». En tilsvarende løsning antydes av Norske Pensjonskassers Forening , som skriver at «… problemet vil kunne avhjelpes noe om opptjening av tjenestepensjon og egne oppsparte pensjonsrettigheter kan kompensere for manglende alderspensjon i folketrygden. Det vil da måtte dreie seg om tilleggspensjon i form av livsvarige ytelser».

Senter for seniorpolitikk er opptatt av at valgfriheten skal være en realitet for mange, og skriver videre at «Dersom løsningen på dette skulle føre til en svekkelse av de foreslåtte insentivene til å fortsette i arbeid, ber vi regjeringen vurdere å innføre økonomiske stimulanser utenom pensjonssystemet slik at flere som har mulighet til det vil velge å jobbe. Et mulig tiltak er ytterligere reduksjon av arbeidsgiveravgiften for eldre arbeidstakere».

Sparebankforeningen foreslår å gi alle garantipensjon fra 62 år, gitt at de har hatt pensjonsgivende inntekt utover et nærmere konkretisert inntektsnivå i et visst antall år, for eksempel en årsinntekt på minimum 4 G i minst 35 år.

Rikstrygdeverket foreslår å dempe avkortingen gjennom å bruke en lavere diskonteringsfaktor enn Pensjonskommisjonens forslag i den nåverdiberegningen som legges til grunn for årlig pensjon ved tidligpensjonering, for eksempel lønnsveksten som i Sverige.

YS har i sin høringsuttalelse beskrevet en «Ny folketrygd», som blant annet omfatter en alternativ, fleksibel pensjonsordning. Den går i hovedsak ut på at årlig pensjon ved uttakstidspunktet utgjør x/40-deler av den opparbeidede inntektspensjonen, der x er antall år med pensjonsgivende inntekt.

Også enkelte andre høringsinstanser peker på at kommisjonens forslag etter deres mening gir for lave ytelser ved tidlig uttak, men i hovedsak uten å antyde mulige løsninger. NITO og Lederne har liknende synspunkter. Lederne sier seg enig i at «det skal være en viss avkorting. (…) Men avkortingen må ikke være større enn at arbeidstakere med et langt yrkesliv bak seg, skal ha en årlig pensjon minst på det nivået AFP-pensjonister i dag har».

Forholdet til uførepensjonsordningen

Pensjonskommisjonens forslag om innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden reiser spørsmål om forholdet mellom alders- og uførepensjon. Flere av høringsinstansene peker på at dette forholdet må utredes nærmere.

Kombinasjon av arbeidsinntekt og pensjon

FNH støtter i sin uttalelse den foreslåtte adgangen til å kombinere arbeid og pensjon, og «mener den vil være nødvendig for å sikre at folk står lenger i arbeid». De mener likevel «det må legges et tak på hvor mye en kan ta ut samlet i pensjon og lønn i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Ellers vil tiltaket ikke være i tråd med arbeidslinja».

Forholdet til ordningen med avtalefestet pensjon

Pensjonskommisjonen forslår at den statlige støtten til ordningen med avtalefestet pensjon avvikles ved innføring av en generell fleksibel ordning i folketrygden. Hovedinntrykket av høringsuttalelsene på dette punktet er at mange av organisasjonene på arbeidstakersiden er negativ til forslaget og ønsker videreført dagens AFP-ordning, eller en bedre ordning, mens andre organisasjoner / institusjoner er positive til forslaget.

Blant de som er negative til at staten skal trekke sin støtte til AFP-ordningen finner vi Ma­skinentrepenørenes Forbund (MEF), UHO og Norsk Journalistlag (NJ). NJ peker i sin uttalelse på at «det i en reformert folketrygd må være rom for bransjespesifikke pensjonsordninger og -aldere».

Blant de høringsinstansene som er positive til forslaget, finner vi Bedriftsforbundet , FNH , HSH , NAVO , Norges Autoriserte Regnskapsføreres Fore­ning (NARF) og NHO . Etter Bedriftsforbundets mening innebærer AFP-ordningen for eksempel «… en klar forskjellsbehandling, i det bedrifter og privatpersoner som ikke har AFP-avtale subsidierer dem som har det via statskassen. Hvis ordningen videreføres, må det være en klar forutsetning at partene i arbeidslivet som nyter godt av ordningen også bærer kostnadene ved den». Også FNH støtter at staten ikke skal yte tilskudd til AFP-ordningen, fordi «ordningen ikke bygger opp om arbeidslinjen». FNH begrunner sin holdning i at ordningen bidrar sterkt til å trekke folk tidlig ut av arbeidslivet, bedrifter bruker ordningen i omstillingsprosesser slik at folk skyves ut av arbeidslivet og at ordningen er fordelingspolitisk uheldig fordi store grupper ikke har AFP, og dermed ikke er omfattet av den statsstøttede tidligpensjonsordningen.

Videre mener FNH at de kostnadene staten i dag har i tilknytning til AFP «kunne vært brukt mer målrettet til å holde personer lenger i arbeid, og å gi støtte til en bedre ordning for «sliterne» slik at de kan gå av med tidligpensjon …». NHO skriver at «Med generell, fleksibel avgang bør AFP avvikles».

5.4 Departementets vurderinger

5.4.1 Noen sentrale vurderinger

Fritt valg av pensjoneringstidspunkt er et velferdsgode. Den enkeltes beslutning om arbeidstilbud og pensjonering påvirkes blant annet av den relativt store skattekilen på arbeid. Denne gjør at arbeidstakerne vil ønske å jobbe mindre enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig, selv om den enkeltes rett til å velge hvor mye han eller hun vil jobbe begrenses av en rekke institusjonelle ordninger i arbeidslivet, blant annet normalarbeidsdag, ferielov, permisjonsregler mv. En fast, ordinær pensjonsalder bidrar sannsynligvis også til økt arbeidsdeltakelse. Fleksibelt valg av pensjoneringstidspunkt kan derfor lede til redusert arbeidstilbud og dermed en samfunnsøkonomisk kostnad. Ved utforming av en fleksibel pensjonsordning i folketrygden blir det da viktig å ikke bare ta hensyn til enkeltindividenes nytte av å ha muligheten til tidligere pensjonering, men også til samfunnets behov for arbeidskraft. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og pensjonssystemet må være utformet slik at det er mer lønnsomt å arbeide enn å gå av med pensjon.

Regjeringen slutter seg til hovedtrekkene i Pensjonskommisjonens forslag til fleksibel folketrygd. Fleksibel pensjonsalder i folketrygden vil gi bredere grupper enn i dag mulighet til å velge pensjoneringstidspunkt selv. I dag kan alderspensjonen i folketrygden først tas ut fra 67 år. Det er få grupper som kan velge å ta ut pensjon før dette, i hovedsak kun grupper som omfattes av ordningene med avtalefestet pensjon (AFP), og de som oppfyller 85-årsregelen i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

I både privat og offentlig sektor er imidlertid enkelte grupper omfattet av regelverk som pålegger dem å fratre ved fastsatte aldersgrenser. Dette gjelder de som er omfattet av særaldersgrenser og de lovfestede tidligpensjonsordningene for sjømenn og fiskere. Det vil være nødvendig å tilpasse disse ordningene til en fleksibel folketrygd, noe som krever nærmere utredning.

Økt fleksibilitet må ikke bidra til å svekke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet som helhet. Det er viktig at et nytt, fleksibelt element i folketrygden ivaretar hensynene til både effektivitet og fordeling. Hensynet til bærekraften i pensjonssystemet gjør at det ikke må legges opp til et forslag om fleksibel pensjoneringsalder som innebærer en generell senking av pensjonsalderen til 62 år. Det må være en klar sammenheng mellom pensjonen og pensjoneringstidspunktet. Betydningen av dette understrekes også i mange av høringsuttalelsene. Det er også andre årsaker til at det er viktig å beholde de eldre i arbeidsmarkedet: For det første påvirker lavere arbeidsstyrke i seg selv verdiskapingen negativt, og for det andre er det uheldig hvis man mister den erfaringen eldre arbeidstakere har.

Som omtalt i kapittel 4, vil inntektspensjonen i modernisert folketrygd fastsettes på grunnlag av en beregnet pensjonsformue. Ved pensjoneringstidspunktet, uavhengig av om dette er ved for eksempel 62 år, 67 år eller 70 år, beregnes den årlige ytelsen ved å dele pensjonsformuen med et delingstall som reflekterer forventet gjenstående levetid. Den konkrete beregningsmåten for sammenhengen mellom pensjonsnivå og uttaktidspunkt drøftes nærmere i avsnitt 5.4.2.

Pensjonskommisjonens forslag innebærer at pensjon ikke lenger skal avkortes mot arbeidsinntekt. I dagens folketrygd avkortes pensjonen for personer i alderen 67-70 år med 40 pst. av arbeidsinntekt over 2 G. I AFP-ordningene gjelder en ordning for delvis pensjon som innebærer at pensjonen utmåles med samme andel som nedgangen i arbeidsinntekt. Forslaget innebærer dermed en betydelig forenkling i forhold til dagens regelverk, og vil også gi en betydelig lettelse i de økonomiske vilkårene for personer som ønsker å kombinere arbeid og pensjon. Regjeringen mener det er viktig å innrette den fleksible ordningen slik at dette elementet kan beholdes. Dette avhenger av at sammenhengen mellom pensjonsnivå og avgangstidspunkt blir sterk nok. Hvis det ligger et for stort subsidieelement i ordningen, kan det føre til at for mange tar ut tidligpensjon, og dermed økte utgifter for staten. Kombinasjon av pensjon og arbeidsinntekt drøftes nærmere i avsnitt 5.4.3.

Forventet levealder vil sannsynligvis øke de kommende tiårene. Hvis dette slår til, vil delingstallet redusere nivået på de årlige pensjonsutbetalingene. For å legge til rette for at den enkelte skal kunne kompensere for dette ved å stå lenger i arbeid, er den øvre aldersgrensen på 70 år for å tjene opp pensjon i folketrygden fjernet i den alternative modellen som beskrives i denne meldingen. Aldersgrensen for å tjene opp pensjon i folketrygden drøftes nærmere i avsnitt 5.4.4.

En del av høringsinstansene har uttrykt bekymring for at Pensjonskommisjonens forslag ikke gir god nok mulighet til fleksibilitet for alle grupper, særlig for kvinner og personer med lav inntekt. For å gi flere adgang til tidlig uttak av folketrygdpensjonen, foreslås det at en også vurderer en alternativ modell til Pensjonskommisjonens. I denne gis det adgang til å ta ut pensjon før 67 år selv om pensjonen på uttakstidspunktet blir lavere enn garantipensjonen, forutsatt at pensjonen fra 67 år minst tilsvarer garantipensjonen. Kravet om minste pensjonsnivå knyttes dermed opp mot pensjonsnivået ved 67 år, og ikke 62 år som i Pensjonskommisjonens forslag. I tillegg åpner den alternative modellen for å ta ut delvis pensjon.

I den alternative modellen forutsettes det også at adgangen til tidlig uttak av pensjon skal kunne avhenge av den samlete ytelsen fra folketrygden og supplerende pensjonsordninger, slik at det er denne som minst må være på nivå med garantipensjonen. Dette krever nærmere utredning. Forslaget om innføring av en obligatorisk, supplerende pensjon (se kapittel 6) bør inngå i denne vurderingen. Dette drøftes nærmere i avsnitt 5.4.5. Samlet sett innebærer den alternative modellen at flere vil kunne ta ut pensjon tidlig enn i Pensjonskommisjonens forslag.

For at de som ønsker å fortsette i arbeidslivet skal få anledning til det, må arbeidsgiverne ta vare på de eldre arbeidstakerne. Seniorpolitiske tiltak for å styrke de eldres plass i arbeidslivet omtales nærmere i avsnitt 5.4.7.

Når det innføres en mulighet til fleksibel pensjonering i folketrygden, mente Pensjonskommisjonen at staten bør konsentrere sine økonomiske bidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, og avvikle de statlige tilskuddene til AFP-ordningene. I brev til LO og NHO fra Regjeringen Jagland i forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997 het det at ordningen med at personer som tar ut tidligpensjon får poengår i folketrygden mens de er tidligpensjonister, vil bli vurdert utfaset med virkning fra 1. januar 2007. Regjeringen vil samtidig også vurdere den øvrige statlige støtten til AFP-ordningene. Partene i arbeidslivet vil fortsatt stå fritt til å avtale tillegg til folketrygden for enkeltgrupper. Utbetalingene til AFP var i 2003 om lag 6 mrd. kroner, hvorav privat sektor utgjorde om lag halvparten. Dette inkluderer det direkte statlige tilskuddet til AFP-ordningene i privat sektor, som var på 679 mill. kroner. I tillegg kommer verdien av skattefordelene og pensjonspoengene i folketrygden som tidligpensjonist. Alt i alt kan statens bidrag til AFP-ordningene i privat sektor anslås til knapt 1 mrd. kroner. Forholdet til AFP-ordningen og andre supplerende ordninger er drøftet i avsnitt 5.4.8.

I forbindelse med vurderingen av den statlige støtten til AFP-ordningene, vil det også bli vurdert innført en overgangsordning som gir personer som går av med tidligpensjon og som har flere enn 40 opptjeningsår i dagens folketrygd uttelling for disse, jf. nærmere omtale i kapittel 11.

Pensjonskommisjonen drøftet i liten grad samspillet mellom skatte- og pensjonsregler i modernisert folketrygd. Forholdet mellom pensjon og skatt i modernisert folketrygd er nærmere drøftet i avsnitt 5.4.9.

Boks 5.1 Yrkesdeltakelse og pensjoneringsmønster blant eldre

I aldersgruppen 25-66 år deltar i overkant av 80 pst. i arbeidsmarkedet. Yrkesdeltakelsen i Norge er blant de høyeste i OECD-området. Mens yrkesdeltakelsen har økt blant kvinner, har den vært uendret eller synkende blant menn. For de som er over 60 år, har yrkesdeltakelsen blant menn gått ned de siste tiårene, mens den for kvinner har økt noe eller gått mindre ned enn blant menn. Forskjellen i utviklingen for kvinner og menn skyldes blant annet den sterke generelle økningen i yrkesdeltakelse blant kvinner. Disse utviklingstrekkene er illustrert i figur 5.1, som viser utviklingen i yrkesfrekvenser etter alder og kjønn fra 1989 til 2000.

Figur 5.1 Yrkesfrekvenser etter kjønn og alder. Prosent

Figur 5.1 Yrkesfrekvenser etter kjønn og alder. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

De aller fleste tidligpensjonister i Norge er uførepensjonister. Dette skyldes naturlig nok først og fremst at man kan bli uførepensjonert i alle aldere, fra og med det året man fyller 18 år. Ingen andre pensjonsordninger gir mulighet til pensjonering før 57 år, og de aller fleste først etter fylte 60 år eller senere. Figur 5.2 illustrerer hvordan pensjoneringsmønsteret har endret seg blant eldre arbeidstakere de siste årene. Figuren viser andelen nye pensjonister i alderen 60-66 år i ulike tidligpensjonsordninger for årene 1995 til 2002. I denne perioden har andelen som får uførepensjon gått ned fra i underkant av halvparten til om lag 40 pst. Andelen AFP-pensjonister har samtidig gått markert opp, mens andelen på andre tidligpensjonsordninger har gått noe ned. Dette indikerer at selv om uførepensjonsordningen er meget viktig når en betrakter tidligpensjoneringen under ett, og selv om en del av AFP-pensjonistene ellers ville blitt uførepensjonister, er også AFP-ordningen og dennes innflytelse viktig.

Figur 5.2 Andel nye pensjonister i alderen 
 60-66 år i ulike tidligpensjonsordninger. Prosent

Figur 5.2 Andel nye pensjonister i alderen 60-66 år i ulike tidligpensjonsordninger. Prosent

1 Særaldersgrenser / omstilling i statlig sektor, særaldersgrenser i kommunal sektor og pensjonstrygdene for sjø­menn og fiskere.

Kilde: Rikstrygdeverket.

En annen indikator på utviklingen i pensjoneringsatferden er pensjoneringsalderen. Den forventede pensjoneringsalderen i folketrygden (alders- og uførepensjonister) og i AFP-ordningene samlet var i 2003 på 60,4 år. Gjennomsnittsalderen ved pensjonering var samme år lavere, 57,8 år. Dette er nær 5 år lavere enn gjennomsnittlig alder ved pensjonering for alders- og uførepensjonister i folketrygden i 1970.

Tallene over er sterkt påvirket av at mange blir uføre i ung alder. For personer over 50 år var forventet pensjoneringsalder i folketrygden (alders- og uførepensjonister) og i AFP-ordningene samlet 63,5 år i 2003, mens gjennomsnittlig alder ved pensjonering for den samme gruppen var 62,1 år. Tar vi uførepensjonistene helt ut av beregningene, blir den forventede pensjoneringsalderen 65,9 år. Figur 5.3 viser utviklingen i den forventede pensjoneringsalderen for alderspensjonister i folketrygden og AFP-pensjonister i den ikke-uføre delen av befolkningen for årene 1995-2003. Det er ikke anledning til å ta ut alderspensjon i folketrygden før ved 67 år, og den forventede pensjoneringsalderen for folketrygdepensjonistene har de siste årene vært i underkant av 67,5 år. Det er således få som velger å ikke ta ut folketrygdpensjon så snart de kvalifiserer for dette. Ved utgangen av 2003 var det bare i overkant av 1 pst. av befolkningen i alderen 67-70 år som ikke mottok alderspensjon fra folketrygden, og hele 96 pst. av de som hadde tatt ut alderspensjon, fikk utbetalt full pensjon.

AFP-pensjonistene har de siste årene bidratt til å redusere den forventede pensjoneringsalderen for den arbeidsføre delen av befolkningen med i størrelsesorden 1 år. I 2003 ble den forventede pensjoneringsalderen blant de arbeidsføre 1 år og 5 måneder lavere som følge av AFP-pensjonistene.

Figur 5.3 Forventet pensjoneringsalder i den ikke-uføre delen av befolkningen

Figur 5.3 Forventet pensjoneringsalder i den ikke-uføre delen av befolkningen

Kilde: Rikstrygdeverket.

Pensjoneringsalderen for kvinner er lavere enn for menn, når alders- og uførepensjonister i folketrygden og AFP-pensjonistene ses under ett. Bildet er noe annerledes for den ikke-uføre delen av befolkningen. Både blant alderspensjonistene og blant alders- og AFP-pensjonister er det kun små forskjeller i den forventede pensjoneringsalderen blant menn og kvinner. AFP-ordningen har bidratt noe sterkere til å redusere kvinners enn menns pensjoneringsalder. Fra 1995-2003 bidro AFP-ordningen til å redusere pensjoneringsalderen blant kvinner med 1 år og 5 måneder. Blant menn var den tilsvarende reduksjonen 1 år og 3 måneder. Dette kan indikere at menn i noe større grad enn kvinner benytter seg av AFP-ordningen.

5.4.2 Sammenhengen mellom pensjonsnivå og uttakstidspunkt

Beregning av årlig pensjon ved pensjonsuttak på ulike alderstrinn

Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd innebærer at personer i yrkesaktiv alder hvert år vil tjene opp nye pensjonsrettigheter tilsvarende om lag 17 pst. av pensjonsgivende inntekt opp til et nærmere angitt tak. De opptjente pensjonsrettighetene vil bli oppregulert i takt med lønnsveksten fram til en starter å ta ut pensjon, og den enkelte vil hvert år få en oversikt over hvor store pensjonsrettigheter en totalt sett har opparbeidet. Når en starter å ta ut pensjon, vil den beregnede pensjonsformuen bli omregnet til en årlig pensjon ved at den divideres med et såkalt delingstall.

Hensynet til et praktisk og forståelig regelverk taler for at delingstallet beregnes slik at nåverdien av de ytelsene en kan forvente å få som pensjonist tilsvarer den pensjonsformuen en har bygget opp som yrkesaktiv, uavhengig av når en starter å ta ut pensjon og hvordan levealderen til pensjonistene utvikler seg, jf. nærmere omtale i boks 5.2. Den årlige pensjonen vil dermed bli lavere jo lenger den forventede levealderen er og jo tidligere en starter å ta ut pensjon.

Tabell 5.2 viser delingstallet ved ulike uttakstidspunkt for 1948-kullet, som vil være det første årskullet som får anledning til å ta ut pensjon fra 62 år etter det nye regelverket. Av tabellen framgår det at en person som tar ut hele pensjonen fra 62 år, vil få en årlig pensjon som tilsvarer pensjonsformuen delt på 19,6. Hvis en i stedet hadde ventet med å ta ut pensjon til en var 67 år, vil det tilsvarende delingstallet være 15,3. Pensjonsuttak fra 67 år vil altså gi et klart lavere delingstall enn pensjonsuttak fra 62 år, noe som isolert sett fører til en tilsvarende forskjell i årlig pensjon. Ved å vente med å ta ut pensjonen vil en også få full lønnsregulering av pensjonsformuen fram til pensjonsuttaket starter ved 67 år, mens en som tar ut pensjon fra 62 år til sammenlikning vil få regulert sin løpende pensjon på linje med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten i samme periode. Hvis en ønsker å se på hvordan valget av pensjoneringsalder påvirker den årlige pensjonen en vil få på sikt, må en ta hensyn til begge disse forholdene. Dette er gjort i den siste kolonnen i tabell 5.2. Av tabellen framgår det at en person som tar ut pensjon fra 62 år, vil ha om lag 25 pst. lavere pensjon som 67-åring enn en person som starter å ta ut pensjon fra dette alderstrinnet. I tillegg kommer effekten av at den som fortsetter i arbeid vil få ytterligere pensjonsopptjening.

Tabell 5.2 Delingstall og endring i årlig pensjon ift. uttak fra 67 år for 1948-kullet1

  Delingstall Endring i pensjon ift. uttak fra 67 år. Prosent
62 år 19,6 -25
63 år 18,7 -21
64 år 17,9 -16
65 år 17,0 -12
66 år 16,2 -6
67 år 15,3 0
70 år 12,7 21

1 Det er tatt hensyn til dødlighetsarv mellom 62 år og 67 år

Kilde: Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet

Boks 5.2 Nærmere om delingstallet i den fleksible pensjonsordningen

For å forstå hvordan delingstallet virker, kan det være hensiktsmessig å se på en person som har vært yrkesaktiv fram til vedkommende fyller 62 år, og som ikke har ytterligere pensjonsopptjening etter dette. Ved fylte 62 år vil denne personen ha opparbeidet en «pensjonsformue» i folketrygden som svarer til den samlede lønnsjusterte pensjonsopptjeningen som yrkesaktiv, det vil si at pensjonsopptjeningen i hvert år er blitt justert opp med lønnsveksten fra opptjeningen skjedde og fram til vedkommende fylte 62 år.

Inntektspensjonen det første året en er pensjonist blir beregnet ved at pensjonsformuen divideres med et delingstall. Dette delingstallet fastsettes slik at den samlede inntektspensjonen en kan regne med som pensjonist akkurat skal tilsvare pensjonsformuen. Poenget med delingstallet er altså å regne ut hvor mye pensjonsformuen tilsvarer i form av en årlig livslang pensjon. Mer presist beregnes delingstallet, for eksempel for en person som tar ut pensjonen fra 62 år, slik at den forventede nåverdien av de samlede ytelsene fra inntektspensjonen i folketrygden akkurat skal tilsvare pensjonsformuen ved 62 år, når en bruker lønnsveksten i økonomien som diskonteringsrate, jf. kapittel 4.

Forventet gjenstående levetid for menn og kvinner sett under ett ved 62 år er i 2010 anslått til 21,3 år, og dette ville også blitt delingstallet ved 62 år hvis det var full lønnsregulering av den årlige pensjonen etter at pensjonsuttaket starter. Pensjonskommisjonen foreslår imidlertid at løpende pensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Dette innebærer en noe svakere regulering enn full lønnsregulering, og årlig pensjon vil derfor avta svakt over tid i forhold til lønnsnivået. Siden den forventede nåverdien av ytelsene skal tilsvare pensjonsformuen, vil pensjonen som 62-åring bli noe høyere enn om en hadde hatt full lønnsregulering av den løpende pensjonen. Delingstallet ved 62 år blir derfor noe lavere enn forventet gjenstående levetid, og delingstallet er beregnet til 19,6, jf. tabell 5.2.

Beregningen av hvor stor pensjon en får ved å vente med å ta ut full pensjon til fylte 63 år, skjer i prinsippet på helt tilsvarende måte. Det vil si at pensjonsformuen ved fylte 63 år omregnes til en årlig pensjon ved hjelp av et delingstall. Pensjonsformuen ved fylte 63 år vil imidlertid være høyere enn ett år før, som følge av at de opparbeidede pensjonsrettighetene er justert opp i takt med lønnsveksten i det året som har gått. I tillegg vil forventet gjenstående levetid være noe lavere for en 63-åring enn for en 62-åring, med et anslag på 20,5 år for menn og kvinner sett under ett. Denne nedgangen i forventet gjenstående levetid slår isolert sett ut i en tilsvarende reduksjon i delingstallet. I tillegg har en i tabell 5.2 tatt hensyn til at en del av de som velger å ikke ta ut pensjon fra 62 år vil falle fra før de når 63 år, noe som isolert sett bidrar til å redusere delingstallet med ytterligere knapt 1 pst. Alt i alt gir dette et delingstall på 18,7 for en som tar ut pensjon fra fylte 63 år.

For å illustrere hvor mye en får igjen ved å vente med å ta ut pensjonen, kan en se på hvor mye høyere årlig pensjon en da vil få som pensjonist sammenliknet med den pensjonen en ville hatt på samme alderstrinn hvis en hadde startet pensjonsuttaket tidligere. Pensjonsuttak fra henholdsvis 62 år og 67 år sammenliknes for eksempel ved at en i begge tilfeller ser på den årlige pensjonen ved 67 år. Dette er gjort i den siste kolonnen i tabell 5.2, som viser forskjellen i årlig pensjon sammenliknet med pensjonsuttak fra 67 år, jf. tabell 9.6 i Pensjonskommisjonens rapport. Av tabellen framgår det at en som tar ut pensjon ved fylte 62 år, vil ha om lag 25 pst. lavere pensjon som 67-åring enn om en hadde ventet med å ta ut pensjonen til 67 år. Denne forskjellen reflekterer både forskjellen mellom delingstallene, som er henholdsvis 19,6 og 15,3 , og at den som tar ut pensjon fra 67 år vil få pensjonen beregnet ut fra en pensjonsformue som er oppregulert i takt med lønnsveksten mellom 62 år og 67 år, mens den løpende pensjonen til tidligpensjonisten er regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten over samme periode.

Beregningen av delingstallet kan fortone seg komplisert. I den informasjonen som sendes til den enkelte vil det imidlertid være unødvendig å gå inn på de tekniske sidene av beregningene. Den relevante informasjonen for den enkelte vil være hvor stor pensjonsformue en har opparbeidet og hvilke delingstall som vil gjelde hvis en tar ut pensjon på ulike alderstrinn. En vesentlig beregningsteknisk fordel ved å bruke lønnsveksten som diskonteringsrate ved fleksibel pensjonering, er at delingstallene da kan beregnes utelukkende på grunnlag av demografiske data knyttet til levealderen for de eldre. En slipper dermed å måtte basere beregningene på usikre forutsetninger om lønns- og renteutviklingen framover i tid.

Lønnsjustering vs. rentejustering med justeringsfritt beløp

Omtalen ovenfor av hvordan delingstallet kan beregnes, svarer til det som ble omtalt som «lønnsbasert justering» i Pensjonskommisjonens rapport. Dette alternativet avviker noe fra det forslaget som ble lagt fram av kommisjonen, og som ble omtalt som «rentejustering med justeringsfritt beløp». Også i kommisjonens forslag foregår justeringen av årlig pensjon slik at nåverdien av de forventede ytelsene skal være uavhengig av når pensjonsuttaket starter. Kommisjonens forslag er imidlertid basert på at en i disse beregningene legger til grunn et anslag for den langsiktige realrenten som diskonteringsrate. I beregningene har kommisjonen lagt til grunn en realrente på 4 pst., eller 2 prosentpoeng mer enn anslått reallønnsvekst. Dette bidrar isolert sett til å skjerpe avkortingen av årlig pensjon for de som tar ut tidligpensjon. I motsatt retning trekker forslaget fra kommisjonen om at en andel av pensjonen på om lag 30 000 kroner skal kunne tas ut uavhengig av uttaksalderen.

Pensjonskommisjonen gikk i relativt liten grad inn på den praktiske utformingen av denne beregningsmetoden og de tekniske spørsmålene som reiser seg i denne forbindelse. Dette drøftes nedenfor, der en har lagt vekt på å få fram at den løsningen som velges for fleksibel pensjonering blant annet må ses i sammenheng med hvordan en utformer det foreslåtte delingstallet for levealder og regelverket for regulering av opptjente pensjonsrettigheter.

Pensjonskommisjonen foreslår at den årlige pensjonen skal justeres ned i takt med framtidige endringer i forventet levealder på en slik måte at den lønnsjusterte verdien av de samlede pensjonsytelsene skal være upåvirket av endringer i forventet levealder. Dette forslaget er fulgt opp av departementet, jf. kapittel 4. I henhold til Pensjonskommisjonens forslag skal imidlertid denne sammenhengen bare gjelde for de som pensjonerer seg på et bestemt alderstrinn. I rapporten fra kommisjonen tas det ikke klart stilling til hvilket alderstrinn dette skal være, men de mest nærliggende alternativene vil være enten dagens pensjonsalder på 67 år eller det pensjoneringstidspunktet som vil gi samme nivå på årlig pensjon (lønnsjustert) som for en 67-åring i 2010 for gitt pensjonsopptjening. Hvis forventet levealder etter 67 år øker med for eksempel tre år sammenliknet med 2010, vil det siste alternativet innebære at en må vente med å ta ut pensjon til en er 70 år for å få samme delingstall som en 67-åring i 2010.

De som tar ut pensjon før eller etter alderstrinnet i forrige avsnitt, vil få en årlig pensjon som er justert for å ta hensyn til dette. Pensjonskommisjonen foreslår at en i denne justeringen skal basere seg på realrenten – og ikke lønnsveksten – som diskonteringsrate. De som går av før eller etter alderstrinnet ovenfor vil altså få justert sin årlige pensjon slik at nåverdien av de samlede forventede pensjonsytelsene, med renten som diskonteringsrate, skal være den samme uavhengig av når en tar ut pensjon.

Forslaget fra kommisjonen innebærer altså at en behandler endringer i forventet levealder blant pensjonistene og den enkeltes valg av pensjoneringsalder ulikt: Hvis levealderen øker, blir den årlige pensjonen justert ned slik at nåverdien av de samlede ytelsene, med lønnsveksten som diskonteringsrate, blir som før. Ved tidlig eller sen pensjonering skjer derimot justeringen av årlig pensjon slik at det er nåverdien av de samlede ytelsene med renten som diskonteringsrate som blir upåvirket.

Kombinasjonen av lønnsjustering ved endringer i forventet levealder og rentejustering ved tidlig eller sen pensjonering, fører til at pensjonssystemet blir svært komplisert. Den årlige pensjonen kan ikke lenger beregnes med utgangspunkt i opparbeidede pensjonsrettigheter og forventet antall år som pensjonist. Avhengig av hvilket av de to alternativene en har valgt for å justere for forventet levealder, jf. ovenfor, må en i stedet først beregne enten hvilken årlig pensjon en ville få som 67-åring eller hvilken pensjoneringsalder som ville gi samme delingstall som for en 67-åring i 2010. For de som går av på et annet alderstrinn enn dette, må en deretter beregne en justert årlig pensjon basert på rentejustering, som tar hensyn til forskjellen mellom den faktiske pensjoneringsalderen og den «standardiserte» pensjoneringsalderen.

Kompleksiteten øker ytterligere som følge av forslaget om at et beløp på om lag 30 000 kroner skal holdes utenom den rentebaserte avkortingen. Dette må ses i sammenheng med at bruken av rentejustering i det siste av trinnene ovenfor isolert sett bidrar til å skjerpe avkortingen for de som tar ut tidligpensjon. Nøyaktig hvordan dette skal gjøres er ikke drøftet i rapporten fra kommisjonen. En løsning kan være at et beløp på 30 000 kroner, eller om lag 53 pst. av grunnbeløpet da Pensjonskommisjonen la fram sin rapport, skal komme til utbetaling ved den standardiserte pensjonsalderen ovenfor, uavhengig av når pensjonen tas ut. Som følge av at løpende pensjoner normalt reguleres noe svakere enn lønnsveksten, vil en da måtte gi et noe høyere justeringsfritt beløp enn 53 pst. av grunnbeløpet til de som tar ut tidligpensjon for at de fortsatt skal motta det ønskede pensjonsnivået når de når den standardiserte pensjonsalderen.

Alt i alt vil et system for fleksibel pensjonering som bygger på rentejustering med justeringsfritt beløp gi et svært komplisert pensjonssystem. Selv om de beregningstekniske utfordringene dette reiser i prinsippet er håndterbare, vil regelverket knyttet til fleksibel pensjonering trolig framstå som relativt uforståelig for de fleste – også for mange av de som skal administrere pensjonssystemet.

En ytterligere ulempe med modellen med rentejustering og justeringsfritt beløp, er at den justeringen som foretas for å ta hensyn til når den enkelte tar ut pensjonen, vil avhenge av hvilke forutsetninger en gjør om lønnsveksten og rentenivået framover. På disse områdene vil det være betydelig usikkerhet, samtidig som valget av forutsetninger har stor betydning for hvor mye den årlige pensjonen vil bli redusert for de som tar ut tidligpensjon. Dette problemet oppstår ikke i modellen med lønnsjustering, der beregningen av delingstallet er uavhengig av hva lønnsveksten vil bli framover i tid.

Tabell 5.3 viser hvor stor pensjon personer på ulike inntektsnivåer vil få med de to modellene ved pensjonsuttak fra 62 år. Som følge av at garantitillegget først utbetales fra 67 år, har en i tabellen også vist årlig pensjon ved pensjonsuttak fra 67 år. Tabellen omfatter gjennomsnittsinntekter i intervallet 3-8 G. En har dermed også tatt med inntekter som ikke ville gitt adgang til tidligpensjonering allerede fra 62 år med Pensjonskommisjonens forslag. Dette må ses i sammenheng med at en i den alternative modellen foreslår en videre adgang til tidligpensjonering, jf. nærmere omtale i avsnitt 5.4.5.

Tabell 5.3 Årlig pensjon ved pensjonsuttak fra 62 og 67 år målt i grunnbeløp. Gjennomsnittlig inntekt over 43 år

Inntekt Pensjon som 67-åring Pensjon som 62-åring
  I alt Herav garantitillegg Alternativ modell Rentejustert med ­justeringsfritt beløp Forskjell i grunnbeløp Forskjell i kroner1
3 2,04 0,42 1,24 1,32 -0,08 -4 603
4 2,25 0,10 1,66 1,71 -0,05 -2 763
5 2,69 0 2,07 2,09 -0,02 -924
6 3,23 0 2,49 2,47 0,02 916
7 3,77 0 2,90 2,86 0,05 2 755
8 4,30 0 3,32 3,24 0,08 4 595

1 Det er ikke tatt hensyn til ev. supplerende pensjon.

Kilde: Finansdepartementet.

Av tabellen ser en at lønnsjustert avkorting gir om lag samme som eller høyere pensjon enn alternativet med rentejustering og justeringsfritt beløp for inntekter over 5 G i 43 år, mens pensjonen blir noe lavere for inntekter under dette nivået. Forskjellen i årlig pensjon er størst for de laveste inntektene, men dette må ses i sammenheng med at disse gruppene ikke ville hatt adgang til tidligpensjonering fra 62 år med Pensjonskommisjonens forslag. Med 43 års opptjening, ville dette kreve en gjennomsnittsinntekt som yrkesaktiv på om lag 4,5 G for å kunne ta ut full pensjon fra 62 år. For dette inntektsnivået vil lønnsjustering isolert sett innebære om lag 2 000 kroner lavere årlig pensjon enn alternativet med rentejustering og justeringsfritt beløp.

Departementets vurderinger

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjonens forslag om at nivået på den årlige alderspensjonen i folketrygden skal justeres slik at en tar hensyn til endringer i forventet levealder blant pensjonistene og når den enkelte tar ut pensjon. Pensjonskommisjonen har i denne forbindelse omtalt to metoder for å beregne hvor stor pensjon en vil få ved pensjonering på ulike alderstrinn og for en gitt utvikling i levealderen blant pensjonistene. Disse er ovenfor omtalt som henholdsvis lønnsjustering og rentejustering med et justeringsfritt beløp.

I valget mellom disse metodene taler hensynet til enkelhet og forståelighet etter Regjeringens vurdering svært klart for modellen med lønnsjustering. Den alternative modellen, rentejustering med justeringsfritt beløp, vil etter departementets vurdering innebære et så komplisert regelverk at det må vurderes om det er forsvarlig å velge dette alternativet.

Alternativet med rentejustering med justeringsfritt beløp vil også gjøre det vanskelig eller umulig å etablere meningsfylte kontooversikter over opparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygden, og de avkortingssatsene en kommer fram til vil avhenge av hvilke beregningstekniske forutsetninger en legger til grunn om realrenten og reallønnsveksten framover i tid. Disse problemene oppstår ikke i alternativet med lønnsjustering.

Det er også klare prinsipielle hensyn som taler for valget av modellen med lønnsjustering. Det kan framstå som urimelig at avkortingen av den årlige pensjonen ved tidligpensjon skal bygge på rentejustering, mens de opparbeidede pensjonsrettighetene til sammenlikning bare justeres med lønnsveksten. I realiteten vil et slikt system innebære at en som tar ut pensjon fra 62 år får framskrevet verdien av sine opparbeidede pensjonsrettighetene fram til 67 år – ev. enda lenger fram – basert på lønnsveksten, og at pensjonsrettighetene deretter justeres ned igjen for å ta hensyn til at pensjonsuttaket skjer før 67 år basert på en rentekostnad som ligger høyere enn lønnsveksten. Modellen med lønnsjustering bør derfor ses som en logisk konsekvens av at pensjonssystemet bygger på lønnsjustering av opparbeidede pensjonsrettigheter.

I sin vurdering av de to beregningsmetodene la Pensjonskommisjonen vekt på at modellen med rentejustering med et justeringsfritt beløp vil gi noe høyere tidligpensjon til dem med lavest opptjening. Regjeringen vil arbeide videre for å finne måter å heve pensjonsnivået for tidligpensjonister med lav opptjening. Tiltak innenfor pensjonssystemet vil imidlertid bidra til å gjøre dette vesentlig mer komplisert, ved å svekke sammenhengen mellom de ulike delene av systemet. Det vil derfor være naturlig også å vurdere virkemidler utenfor pensjonssystemet.

5.4.3 Kombinasjon av arbeidsinntekt og pensjon

Pensjonskommisjonen la vekt på at pensjonssystemet bør legge til rette for å kombinere arbeid og pensjon. Alternativet kan for mange være full pensjonering. Dette er uheldig både for samfunnet, som går glipp av vedkommendes arbeidsinnsats, og for den enkelte som mister arbeidsinntekt og det sosiale nettverket som arbeidslivet gir. Dilemmaet er imidlertid at for gunstige regler for kombinasjon av arbeid og pensjon vil kunne føre til at mange velger å ta ut pensjonen tidlig selv om de fortsetter i arbeid. Hvis tidlig uttak av pensjonen subsidieres, kan dette føre til økte pensjonsutgifter.

Sett fra statens side kan utgiftene øke også selv om den enkelte person som tar ut pensjon ikke mener han eller hun kommer bedre ut økonomisk ved tidlig enn ved senere uttak. Dette skyldes at staten alternativt kunne fått en høyere avkastning av midlene i årene fram til den ordinære pensjonsalderen enn den som er lagt til grunn ved justeringen for forventet antall år som pensjonist. For eksempel er den forventede avkastningen i petroleumsfondet 4 pst., mens justeringssatsene ved tidligpensjonering er basert på reallønnsveksten som diskonteringsrate, som normalt vil ligge klart lavere enn dette. Hvis økt tidliguttak av pensjonen også medfører redusert arbeidstilbud, vil i tillegg den økonomiske veksten kunne bli redusert.

I modernisert folketrygd avhenger den utbetalte pensjonen av pensjonsopptjeningen som yrkesaktiv og forventet antall år som pensjonist. At det også tas hensyn til forventet antall år som pensjonist, gjør systemet mer stabilt og bærekraftig enn om dagens folketrygd videreføres. Et annet viktig siktemål med modernisert folketrygd har vært å lage et enkelt pensjonssystem der folk er informert om og forstår sammenhengen mellom inntekt og pensjon.

Hensynet til bærekraft og enkelhet må ivaretas også i den fleksible delen av folketrygden. Det vil være en kraftig forenkling i forhold til gjeldende regelverk i folketrygden og AFP-ordningene dersom en kan unngå å avkorte pensjonen mot samtidig arbeidsinntekt. For også å ivareta bærekraften i systemet, er det da imidlertid avgjørende at den fleksible delen av pensjonssystemet utformes slik at den bidrar til høy yrkesdeltaking.

Det er selvsagt ikke mulig å gi noe fasitsvar på avveiningen mellom de to hensynene som er omtalt ovenfor. Pensjonskommisjonen fant at med den foreslåtte modellen, kunne pensjonen utmåles uavhengig av samtidig arbeidsinntekt. Kommisjonen skriver imidlertid også at det bør vurderes å innføre et tak på samlet utbetaling av pensjon og arbeidsinntekt, slik at ikke denne overstiger arbeidsinntekten før pensjon, og at hvis det over tid viser seg at den fleksible pensjonsordningen ikke bygger tilstrekkelig opp under arbeidslinjen, bør det vurderes om det kan være hensiktsmessig å innføre en samordning mellom utbetalt tidligpensjon og annen inntekt. Regjeringen er enig i Pensjonskommisjonens vurdering av avveiningen mellom de to hensynene. Begge modellene som drøftes i denne meldingen tilfredsstiller etter Regjeringens mening de kravene som må settes for at det ikke skal være nødvendig å avkorte pensjonen mot samtidig arbeidsinntekt. Bortfallet av avkorting mot arbeidsinntekt innebærer en betydelig forenkling for dem som kombinerer arbeid og pensjon sammenliknet med i dag. I dagens folketrygd avkortes pensjonen for personer i alderen 67-70 år med 40 pst. av arbeidsinntekt over 2 G, mens pensjonen i AFP-ordningene utmåles med samme andel som nedgangen i arbeidsinntekt. Forslagene innebærer også at de som kombinerer arbeid og pensjon får økt sine samlede inntekter. Figur 5.4 viser kompensasjonsgraden etter skatt ved ulike inntektsnivåer og ved ulike tilpasninger når det gjelder arbeidstid etter uttak av pensjon i den alternative modellen. Det er antatt at det tas ut maksimal pensjon på alle inntektsnivåer, gitt begrensningen om at vedkommende fra 67 år må ha rett på en pensjon tilsvarende garantipensjonen. Det er kun tatt hensyn til pensjon fra folketrygden. For inntektsnivåer under 4,8 G innebærer dette at det tas ut delvis pensjon, nærmere bestemt 35 pst. ved 3 G og 65 pst. ved 4 G.

Figur 5.4 Kompensasjonsgrad etter skatt ved ulike kombinasjoner av jobb og pensjon. Prosent

Figur 5.4 Kompensasjonsgrad etter skatt ved ulike kombinasjoner av jobb og pensjon. Prosent

Kilde: Finansdepartementet.

Ved å fortsette i jobb etter at pensjonen er tatt ut, kan den enkelte redusere arbeidsinnsatsen til dels betydelig og fremdeles komme ut med en inntekt etter skatt som er nesten like høy som eller høyere enn inntekten før uttaket av pensjon. For eksempel vil alle med inntekter over 5 G (294 000 kroner) kunne gå ned i halv stilling, og fremdeles sitte igjen med en samlet inntekt etter skatt som er over 90 pst. av inntekten etter skatt før pensjonering. Dette vil kunne gjøre det fristende å ta ut pensjon tidlig, selv om inntekten reduseres den dagen yrkesaktiviteten opphører. Inntektsbortfallet dempes også av at fortsatt yrkesaktivitet innebærer at vedkommende fortsetter å tjene opp pensjonspoeng etter uttaket av pensjonen.

Siden arbeid og pensjon kan kombineres fritt i modernisert folketrygd, vil uttak av pensjon ikke ha noen konsekvenser for verken mulighetene til å delta i arbeidslivet eller til å ha arbeidsinntekt. Uttak av pensjon kan da i noen grad ses på som en rent finansiell beslutning, uten at det nødvendigvis har store konsekvenser for andre tilpasninger.

Så lenge man lar midlene stå i pensjonsordningen, vil de oppjusteres med reallønnsveksten. Vurderingen av om man skal ta ut pensjon tidlig vil da blant annet avhenge av avkastningsmulighetene i kapitalmarkedet. Uttak av pensjon kan også skyldes ønske om å bedre likviditeten på kort sikt. Økt likviditet kan for eksempel gi økt kredittverdighet og bedre lånemuligheter, brukes som buffer mot uventede kostnader, eller brukes til å forberede pensjonisttilværelsen, for eksempel ved å tilrettelegge boligen for eldre. For mange kan det også spille en rolle at utbetalt tidligpensjon vil kunne etterlates til arvinger, mens rettigheter opptjent i pensjonssystemet ikke arves.

Et annet moment som kan trekke i retning av at en del vil ønske å ta ut pensjonen tidlig, er at justeringen for forventet antall år som pensjonist tar utgangspunkt i gjennomsnittlig dødsrisko for en aldersgruppe som helhet. For grupper som forventer å leve kortere enn gjennomsnittet, vil det isolert sett være lønnsomt å ta ut pensjonen tidlig. Generelt er det slik at menn lever kortere enn kvinner, men også innen begge kjønn vil det finnes grupper som ut fra kunnskap om egen helse og andre individuelle kjennetegn kan vurdere det slik at de har en lavere forventet levealder enn gjennomsnittet.

På den annen side er det også forhold som trekker i retning av å utsette uttaket av pensjon. Progressiv inntektsbeskatning fører til at nåverdien av framtidige inntekter blir høyest hvis de er spredd ut i tid. Ingen vil ha så høye pensjonsytelser fra folketrygden at de alene gir toppskatt. Derimot vil enkelte kunne utløse toppskatt hvis de tar ut pensjon i tillegg til at de fortsetter å jobbe. Dette begrenser gevinsten av å ta ut pensjon tidlig i kombinasjon med arbeid. For enkelte lavtlønte kan derimot tidlig pensjonsuttak i kombinasjon med arbeidsinntekt være lønnsomt, siden skatteregelverket for pensjonister i dag gir lavinntektsgrupper mulighet til å bli liknet etter skattebegrensningsregelen for all inntekt. Dette kan gi til dels betydelige skattefordeler. Problemstillinger i tilknytning til dette er nærmere drøftet i avsnitt 5.4.9.

Pensjonsutmålingen baseres i modernisert folketrygd på at en opptjent pensjonsformue fordeles over forventet antall år som pensjonist. Begrensninger på adgangen til å ta ut pensjon vil i et slikt system kun endre tidspunktet for uttaket av formuen, ikke den samlede verdien av pensjonsutbetalingene i årene som pensjonist. Senere uttak kompenseres gjennom høyere årlige ytelser. Dette i kontrast til dagens ordninger, der senere pensjonsuttak ikke i seg selv påvirker nivået på ytelsene, og dermed medfører en lavere samlet verdi. Hvis det viser seg at mange kombinerer uttak av pensjon med fortsatt høy yrkesaktivitet, bør adgangen til å ta ut pensjon uavhengig av fortsatt yrkesaktivitet etter departementets syn evalueres etter en viss tid.

5.4.4 Aldersgrenser

Pensjonskommisjonen går inn for en fleksibel pensjonsordning med 62 år som laveste og 70 år som høyeste aldersgrense. Den øvre aldersgrensen på 70 år har to funksjoner i dagens pensjonssystem: Pensjonsopptjeningen opphører ved denne alderen, og den enkelt har en ubetinget rett til pensjon fra folketrygden. Det siste innebærer at pensjonen utbetales automatisk og at inntektsprøvingen faller bort. For det andre kan arbeidsgiver fra denne alderen kreve at arbeidstakeren fratrer stillingen uten særskilt begrunnelse. Fram til fylte 70 år er arbeidstakere sikret mot oppsigelse som alene er begrunnet med at arbeidstakeren har nådd pensjonsalderen etter folketrygdloven gjennom arbeidsmiljølovens § 60. Også for offentlige tjenestemenn er den alminnelige aldersgrensen 70 år.

De neste tiårene vil levealderen sannsynligvis øke. Befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå tilsier at forventet levealder vil øke betydelig de neste femti årene. For eksempel, vil forventet levealder for en 67-åring kunne øke med 4 år. Delingstallet innebærer at hvis forventet antall år som pensjonist øker, blir den årlige pensjonen lavere for gitt pensjonsopptjening og -alder. Tanken er at den enkelte skal kunne kompensere for delingstallet ved å stå lenger i arbeid. Dette forutsetter at forholdene legges til rette, og at arbeidsgiverne etterspør og tar vare på de eldre arbeidstakerne.

Pensjonskommisjonen mener at aldergrensen på 70 år bør økes etter hvert som den generelle levealderen øker. Regjeringen er enig i dette, men mener at det allerede ved innføringen av modernisert folketrygd bør gis pensjonsopptjening ut over 70 år for de som kan og vil fortsette i arbeid. Aldersgrensen på 70 år for saklig oppsigelse basert på alder som følger av arbeidsmiljølovens § 60 eller den øvre aldersgrensen for offentlige tjenestemenn, som i henhold til § 2 i lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn plikter «å fratre ved første månedsskifte etter at aldersgrensen for stillingen er nådd», berøres ikke av dette. En viser i denne sammenheng til oppfølgingen av Arbeidslivslovutvalgets rapport.

5.4.5 Krav til tidligere inntekt for å kunne ta ut alderspensjon før 67 år

Pensjonskommisjonen foreslår at en bare skal kunne ta ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år hvis den pensjonen som kommer til utbetaling når en begynner å ta ut pensjon minst er på nivå med garantipensjonen for enslige pensjonister. Kravet må ses i sammenheng med hensikten med garantipensjonen, som er å sikre alle pensjonister en akseptabel minsteinntekt. Kommisjonen mente at det ville bryte med dette prinsippet å åpne for pensjoneringsvalg som fører til et varig lavere inntektsnivå enn dette. En person som skal ta ut alderspensjon fra for eksempel 62 år, må altså med Pensjonskommisjonens forslag ha en pensjonsopptjening som er tilstrekkelig til at den årlige pensjonen som framkommer etter at en har justert for at pensjonen tas ut før 67 år, minst tilsvarer garantipensjonen for enslige pensjonister.

En hovedinnvending mot Pensjonskommisjonens forslag, både i mange av høringsuttalelsene og i den øvrige debatten etter at Pensjonskommisjonen la fram sin utredning, har vært at dette kravet innebærer en for sterk begrensning av hvor mange som kan ta ut alderspensjon før 67 år. En har derfor vurdert ulike alternativer for å gi så mange som mulig adgang til å benytte ordningen med fleksibel pensjon, uten at dette bryter med de øvrige prinsippene i Pensjonskommisjonens forslag.

Departementet mener derfor at en også bør vurdere en alternativ modell med enkelte endringer i forhold til Pensjonskommisjonens forslag. Poenget med den alternative modellen er å gi flere muligheten til å ta ut tidligpensjon fra folketrygden. I den alternative modellen

  • åpnes det for tidliguttak selv om den pensjonen som kommer til utbetaling i perioden 62-66 år er lavere enn garantipensjonen for enslige pensjonister, forutsatt at pensjonsnivået fra 67 år minst er på nivå med garantipensjonen.

  • knyttes minstekravet til pensjonen fra 67 år til den samlede utbetalingen fra folketrygden og ev. supplerende ordninger.

  • gis det pensjonsopptjening til de som arbeider etter 70 år.

De to første strekpunktene diskuteres nærmere under. Muligheten til pensjonsopptjening etter 70 år er diskutert i avsnitt 5.4.4.

Nærmere om inntektskravet og mulige tiltak for å gi flere anledning til å ta ut pensjon

I rapporten fra Pensjonskommisjonen ble det beregnet hvor høy gjennomsnittsinntekt en må ha hatt hvis en har arbeidet i 40 år for å kunne ta ut alderspensjon i folketrygden før 67 år, jf. tabell 5.4. Beregningene er gjennomført med regelverket i modernisert folketrygd. De første som får sin pensjon fullt ut beregnet etter dette er 1965-kullet, som fyller 62 år i 2027.

Tabell 5.4 Inntektsnivå for å ta ut hel1 pensjon før 67 år etter uttaksalder. Pensjonskommisjonens forslag og en alternativ modell med lønnsvekst som diskonteringsrente. Gjennomsnittlig inntekt over 40 år

Uttaksalder Pensjonskommisjonen Alternativ modell2
  Kroner3 Grunnbeløp Kroner3 Grunnbeløp
62 288 000 4,9 282 100 4,8
63 270 400 4,6 246 900 4,2
64 252 700 4,3 205 700 3,5
65 241 000 4,1 170 500 2,9
66 223 400 3,8 141 100 2,4

1 Med hel pensjon menes at man tar ut 100 pst. av den inntektspensjonen som er opptjent på uttakstidspunktet. Det stilles ikke krav om at pensjonen ved uttak før 67 år skal være på høyde med garantipensjonen. Dette innebærer at laveste beløp man kan ta ut som hel pensjon for aldersgruppene 62-66 år er knapt 80 000 kroner. Det er også mulig å ta ut lavere pensjon enn dette, men da tar man ut delvis pensjon. Det vil ikke være adgang til å ta ut høyere pensjonsandel i perioden 62-66 år enn at pensjonen fra og med 67 år blir på linje med eller høyere enn garantipensjonen.

2 Det er ikke tatt hensyn til ev. supplerende pensjon.

3 Basert på grunnbeløpet pr. 1. mai 2004 på 58 778 kroner.

Kilde: Pensjonskommisjonen og Finansdepartementet.

I beregningene i Pensjonskommisjonens rapport var det ikke tatt hensyn til at garantipensjonen vil øke i realverdi over tid, noe som isolert sett bidrar til at kravene til opptjening som yrkesaktiv for å kunne ta ut tidligpensjon ligger noe for høyt. Når det tas hensyn til dette, reduseres inntektsgrensene for å kunne ta ut pensjon med opptil 0,3 G. For eksempel reduseres kravet til gjennomsnittsinntekt for å kunne ta ut tidligpensjon fra 62 år for en person som har arbeidet i 40 år til 4,6 G. Med dagens grunnbeløp tilsvarer dette en nedjustering av inntektskravet med i underkant av 20 000 kroner pr. år.

Hensikten med minstepensjonen i dagens alderstrygd er å sikre alle over 67 år en akseptabel inntekt. Det er imidlertid ikke noen tilsvarende inntektsgaranti for dem som er under 67 år. Dette er blant annet reflektert i dagens AFP-ordning, som ikke stiller noe krav om at den pensjonen som kommer til utbetaling skal være større enn minstepensjonen i folketrygden. Regjeringen mener det bør vurderes en alternativ modell, der det er pensjonsnivået ved 67 år som må overstige garantipensjonen. Det gis dermed adgang til å ta ut lavere pensjon enn garantipensjonen før 67 år. De som er yngre enn 67 år vil også ha bedre mulighet enn de som er eldre til å opprettholde en viss arbeidsinntekt etter at de starter å ta ut pensjon, slik at de totalt sett kan komme opp på et akseptabelt inntektsnivå selv om den pensjonen de mottar fra folketrygden ligger under nivået på garantipensjonen.

Generelt vil en slik justering av Pensjonskommisjonens forslag påvirke kravet til opptjening som yrkesaktiv for å kunne ta ut hele den opptjente pensjon før 67 år på to måter:

  • Siden den løpende alderspensjonen normalt vil bli regulert svakere enn garantipensjonen, vil den egenopptjente inntektspensjonen normalt avta som andel av garantipensjonen i perioden som pensjonist. Isolert sett betyr dette at kravet til tidligere yrkesaktivitet blir strengere ved å fokusere på pensjonsnivået ved 67 år i stedet for pensjonsnivået når pensjonen tas ut første gang.

  • For en del personer vil imidlertid denne effekten bli motvirket av at de fra 67 år får utbetalt et garantitillegg i tillegg til den egenopptjente pensjonen. Tidligpensjonister i denne gruppen vil derfor kunne få en høyere totalpensjon fra 67 år, regnet som andel av garantipensjonen, enn de hadde tidligere.

Tabell 5.4 viser også hvor stor inntekt en må ha som yrkesaktiv for å kunne ta ut hel pensjon på de ulike alderstrinnene mellom 62 og 66 år med den alternative modellen. Beregningsteknisk er det antatt at justeringen av pensjonen etter uttaksalder gjennomføres med lønnsvekst som diskonteringsrate, jf. diskusjonen i avsnitt 5.4.2. Det er ikke tatt hensyn til ev. supplerende pensjon.

Av tabellen ser en at det å fokusere på pensjonsnivået ved 67 år bidrar til en klar senking av inntektskravet som yrkesaktiv for å kunne ta ut hel pensjon mellom 64 og 67 år, mens utslaget er relativt lite for pensjonsuttak fra 62 og 63 år Årsaken til dette er at garantitillegget bare omfatter personer med inntekt opp til 4,6 G, regnet som gjennomsnittlig inntekt over 40 år. For å kunne ta ut hel pensjon fra 62 år uten at pensjonsnivået ved 67 år blir for lavt, må en imidlertid ha hatt en inntekt på minst 4,8 G over 40 år. De som kan ta ut hel pensjon fra 62 år omfattes derfor ikke av garantitillegget, og det har dermed liten betydning om en fokuserer på pensjonsnivået ved 67 år i stedet for uttakstidspunktet.

Alt i alt innebærer den alternative modellen en klar utvidelse av adgangen til å ta ut hel pensjon etter 64 år, mens den bare vil ha mindre betydning for muligheten for uttak av hel pensjon fra 62 og 63 år. I den alternative modellen ser en imidlertid også for seg at det åpnes for at de som ikke har adgang til å ta ut hel pensjon, skal kunne ta ut delvis pensjon forutsatt at dette ikke fører til en pensjon fra 67 år som er lavere enn garantipensjonen. Den alternative modellen innebærer dermed også økt adgang til tidligpensjonering fra 62 år og 63 år.

Beregningene i tabell 5.4 er basert på 40 år med pensjonsopptjening. Flere opptjeningsår enn dette vil redusere inntektskravet. En person som går ut i yrkeslivet som 19-åring, vil for eksempel kunne oppnå 43 års opptjening som 62-åring. Denne personen vil med den alternative modellen kunne ta ut hel pensjon fra 62 år hvis gjennomsnittsinntekten minst har vært 4,5 G, jf. tabell 5.5.

Tabell 5.5 Inntektsnivå for kunne ta ut hel pensjon etter uttaksalder. Gjennomsnittlig inntekt over 43 år

Uttaksalder Pensjonskommisjonen Alternativ modell1
  Kroner2 Grunnbeløp Kroner2 Grunnbeløp
62 270 400 4,5 270 400 4,5
63 251 500 4,3 229 200 3,9
64 235 100 4,0 188 100 3,2
65 224 200 3,8 152 800 2,7
66 207 800 3,5 111 700 2,2

1 Det er ikke tatt hensyn til ev. supplerende pensjon.

2 Basert på grunnbeløpet pr. 1. mai 2004 på 58 778 kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Også her vil inntektskravet med Pensjonskommisjonens forslag bli noe lavere hvis det tas hensyn til at garantipensjonen øker i realverdi over tid, jf. omtalen av tabell 5.4.

Delvis pensjon

I den alternative modellen er det lagt til grunn at det skal være fri adgang til å ta ut pensjon før 67 år, forutsatt at pensjonen ved 67 år minst tilsvarer garantipensjonen, og den åpner også for uttak av delvis pensjon. Alle som har opptjent pensjonsrettigheter fra 67 år utover garantipensjonen, vil dermed kunne ta ut en del av pensjonen. Forskjellen mellom de opptjente pensjonsrettighetene fra 67 år og garantipensjonen avgjør hvor stor pensjonsandel den enkelte kan ta ut før 67 år. Figur 5.5 viser hvordan størrelsen på den delvise pensjonen øker i takt med inntektsnivået som yrkesaktiv fram til det inntektsnivået som gir adgang til å ta ut full tidligpensjon.

Av figuren ser en blant annet at det vil være tilstrekkelig med en gjennomsnittlig inntekt på 3,5 G over 40 år for å kunne ta ut en delvis pensjon fra 62 år som tilsvarer 50 pst. av garantipensjonen, mens det kreves en gjennomsnittlig inntekt på 4,8 G for å kunne ta ut hel pensjon fra samme alderstrinn. Om lag 80 pst. av kvinnene og om lag 90 pst. av mennene i 2050 anslås å ville ha tilstrekkelig opptjening som 62-åring til å kunne ta ut en delvis pensjon som tilsvarer 50 pst. av garantipensjonen. I 2010, vil om lag 30 prosent av kvinnene og 90 prosent av mennene kunne ta ut en pensjon som tilsvarer 50 pst. av garantipensjonen. I 2010 vil all opptjening være basert på dagens system, og det er i her antatt at hele opptjeningen, inkludert særtillegget, er med i beregningsgrunnlaget.

Figur 5.5 Maksimal pensjon fra 62 år gitt at pensjonen fra 67 år minst skal tilsvare garantipensjonen

Figur 5.5 Maksimal pensjon fra 62 år gitt at pensjonen fra 67 år minst skal tilsvare garantipensjonen

Kilde: Finansdepartementet.

Supplerende ordninger

I en del yrkesgrupper vil det for mange være vanskelig å fortsette i yrket til den ordinære pensjoneringsalderen på 67 år. Departementet har derfor vurdert om ytelsen fra folketrygden og eventuelle supplerende pensjonsordninger bør ses i sammenheng, slik at det er summen av disse som minst må være på nivå med garantipensjonen. Alderspensjonen fra folketrygden vil da isolert sett kunne være lavere enn garantipensjonen.

De supplerende ordningene er utformet for å være en del av det enkelte foretaks lønns- og arbeidsbetingelser. Hvis disse skal kunne inngå i et system for tidligpensjonering, må det også tas hensyn til pensjonspolitiske målsetninger, blant annet at ikke insentivene til å stå lenger i arbeid fra modernisert folketrygd motvirkes, og at minstesikringen opprettholdes i årene som pensjonist.

Den alternative modellen innebærer at større grupper omfattes av en ordning med fleksibel pensjonsalder enn i Pensjonskommisjonens forslag. Likevel vil det være enkelte grupper som i dag kan gå av med AFP, som ikke vil kunne ta ut pensjon fra 62 år i det nye systemet. Dette skyldes at kravene til å ta ut AFP fokuserer mer på yrkesaktiviteten de siste årene før pensjonering, mens man i modernisert folketrygd fokuserer på den samlede yrkesaktiviteten. Hvis det også tas hensyn til supplerende ordninger, vil imidlertid inntektskravet som yrkesaktiv kunne bli vesentlig lavere i modernisert folketrygd enn anslagene i tabell 5.4 og 5.5, selv om kompensasjonsgraden i den supplerende ordningen er relativt lav. Hvis en som en illustrasjon antar at den supplerende pensjonsordningen gir en kompensasjonsgrad på 10 prosentpoeng uavhengig av når pensjonen er tatt ut, vil det for eksempel være tilstrekkelig med en opptjening på bare 2,4 G (141 100 kroner) i 40 år for å kunne ta ut hel pensjon allerede fra 62 år. Dette vil omfatte de aller fleste med opptjening utover garantipensjonen. Ved en høyere kompensasjonsgrad i den supplerende ordningen eller senere pensjonsuttak, vil inntektskravet bli enda lavere.

I privat sektor er det stor fleksibilitet, og følgelig også stor variasjon mellom de ordningene som tilbys. Blant annet har pensjonsytelsene som i dag finnes innenfor foretaks- og innskuddspensjonsordninger ulik utbetalingslengde. Etter gjeldende regler skal alderspensjon fra disse ordningene utbetales over minst ti år fra pensjonsalder, som bare unntaksvis kan settes lavere enn 67 år. Videre vil utviklingen i årlig alderspensjon fra ordningene avhenge av oppnådd avkastning på forvaltede midler. Det betyr at utviklingen over tid neppe følger samme utvikling som forutsatt for pensjonen fra modernisert folketrygd. Samlet pensjon etter for eksempel ti år kan da være lavere eller høyere enn garantipensjonen, selv om den tilsvarte garantipensjonen ved 67 år.

Ut fra dagens regler for supplerende pensjonsordninger, vil pensjonen fra disse således i mange tilfeller opphøre etter 10 års utbetalingstid. De kan også utvikle seg svakere enn garantipensjonen, slik at samlet pensjon faller under grensen for garantipensjon etter hvert som pensjonisten blir eldre. I kapittel 6 legges det til grunn at en tar sikte på å vurdere løsninger som kan legge til rette for at alderspensjon i supplerende pensjonsordninger kan tas ut fra 62 år, og at en også må vurdere lengre utbetalingsperioder enn dagens minstekrav. Ved endring av tidligste uttaksalder fra disse ordningene, blir det naturlig å vurdere om også slik pensjon skal regnes med ved vurdering av om alderspensjon fra folketrygden skal kunne tas ut fra 62 år.

Pensjon fra andre enn folketrygden kan omfatte ulike typer utbetalinger, blant annet utbetalinger fra forskjellige pensjons­ordninger som offentlig tjenestepensjon, supplerende pensjonsytelser fra pensjonsordninger i arbeidsforhold, andre livrenter/pensjoner i arbeidsforhold, utbetaling fra individuell pensjonsavtale (IPA), føderådsytelser (kårytelse) i jord- og skogbruk, utenlandske pensjoner mv. Videre kan for eksempel pensjon til etterlatt fra foretakspensjonsordning og arvet pensjonsytelse fra innskuddsordning der medlemmet døde før pensjonsalder være aktuelt.

I offentlig sektor er tjenestepensjoner livsvarige. Dette bidrar til å sikre nivået gjennom alle årene med pensjon, og vil antakelig gjøre det enklere å lage et regelverk som ivaretar de nødvendige hensynene, både i pensjonsordningene som sådan, og forholdet til modernisert folketrygd. Problemstillingene kan derfor være noe ulike innenfor privat og offentlig sektor.

Etter departementets vurdering bør det vurderes å la adgangen til tidlig uttak av pensjon avhenge av den samlede ytelsen fra folketrygden og supplerende pensjonsordninger. Dette krever imidlertid nærmere utredning. Forslaget om en obligatorisk supplerende ytelse, se kapittel 6, bør inngå i denne vurderingen.

5.4.6 Hvor store grupper vil kunne ta ut tidligpensjon

Det beregnede inntektskravet for å kunne ta ut hel pensjon fra 62 år i tabell 5.5 tilsvarer den opptjeningen som alle er garantert under omsorgsfravær, jf. kapittel 4. Kvinner og menn som går ut av arbeidsmarkedet i perioder på grunn av omsorgsoppgaver vil derfor ikke få redusert sine muligheter til tidligpensjonering.

I vurderingen av inntektskravene må en også ta hensyn til at mange som ikke kan ta ut tidligpensjon fra 62 år kan gjøre dette hvis de venter et år eller to. Isolert sett virker det ikke urimelig at de som har hatt svakest tilknytning til arbeidslivet må vente noe lenger enn andre med å ta ut pensjon. Bildet her er imidlertid sammensatt, og inntektskravet vil isolert sett kunne føre til at de med lavest lønn ikke vil kunne ta ut pensjon fra 62 år, selv om de har vært i arbeid i svært mange år.

Endelig må en ta hensyn til at en stor del av de som ikke kan ta ut tidligpensjon, er personer med liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Hvis også minstepensjonistene skal få adgang til tidligpensjon fra for eksempel 62 år, og fortsatt være sikret garantipensjon fra 67 år, vil en i realiteten ha senket pensjonsalderen for denne gruppen med fem år.

Rikstrygdeverket og Statistisk sentralbyrå har gjennomført beregninger av hvor mange som vil kunne ta ut tidligpensjon på de ulike alderstrinnene i 2010 og 2050 basert på hhv. modellene TRIM og MOSART, jf. tabell 5.6. Beregningene bygger på simulerte inntektsrekker for et utvalg av befolkningen i de aktuelle alderskullene i 2010 og 2050. Beregningsteknisk er det antatt at justeringen av pensjonen etter uttaksalder gjennomføres med lønnsveksten som diskonteringsrate, jf. diskusjonen i avsnitt 5.4.2.

Pensjonsberegningene for 2010 er basert på dagens regelverk i folketrygden. Pensjonen til en person som tar ut pensjon fra for eksempel 62 år, er således beregnet ved at den pensjonen en ville hatt rett til fra 67 år, inkludert grunnpensjon og ev. særtillegg, er justert ned for å ta hensyn til at en starter å ta ut pensjonen fem år tidligere.

For 2050 er beregningene basert på Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Pensjonen til en person som tar ut pensjon fra for eksempel 62 år er beregnet ved at den pensjonen han eller hun ville hatt rett til fra 67 år, uten garantitillegg, er justert ned med samme satser som for 2010. Ingen av beregningene tar hensyn til at yrkesdeltakelse mellom 62 år og 67 år vil øke pensjonsopptjeningen.

Tabell 5.6 Andel som kan ta ut hel eller delvis tidligpensjon fra ulike alderstrinn1 . Prosent

  2010 2050
Kvinner Minste­pensjonister2 Pensjons­kommisjonens forslag Alternativ modell Minste­pensjonister2 Pensjons­kommisjonens forslag Alternativ modell
62 43 37 57 5 53 95
63 42 43 58 5 65 95
64 40 49 60 6 69 94
65 39 54 61 3 79 97
66 38 58 62 5 80 95
Menn
62 9 87 91 3 79 97
63 8 89 92 4 85 96
64 8 90 92 2 88 98
65 8 91 92 2 91 98
66 8 91 92 2 92 98

1 Utenom uførepensjonister.

2 Andel av alle kvinner og alle menn som har en pensjonsopptjening som bare ville gitt rett til minstepensjon ved pensjonsuttak fra 67 år.

Kilde: Rikstrygdeverket, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Pensjonskommisjonens forslag innebærer at i 2010 vil i underkant av 40 pst. av kvinnene som ikke er uførepensjonert når de når 62 år, ha tilstrekkelig opptjening til å ta ut pensjon allerede fra 62 år, jf. tabell 5.6. Hovedårsaken til at en så vidt stor andel ikke kan ta ut pensjon fra denne alderen, er at mange kvinner i dette årskullet - 43 pst. - har så lav opptjening at de uansett bare vil ha rett til minstepensjon ved 67 år. For at denne gruppen skal få adgang til pensjonsuttak før 67 år, må en i realiteten senke pensjonsalderen for dem. Av de kvinnene som har opptjening ut over minstepensjon i 2010, anslås 65 pst. å kunne ta ut pensjon allerede fra 62 år, og andelen øker til 74 pst. ved 63 år og 82 pst. ved 64 år.

Blant mennene vil i underkant av 90 pst. av de som ikke er uførepensjonert, kunne ta ut pensjon før 67 år etter Pensjonskommisjonens forslag. De resterende er nesten utelukkende personer med opptjening under minstepensjonen.

Andelen kvinner som etter Pensjonskommisjonens forslag ikke kan ta ut tidligpensjon på de ulike alderstrinnene, anslås å bli klart lavere i 2050 enn i 2010. Anslaget for 2050 tyder på at 53 pst. av de kvinnene som ikke er på uførepensjon kan ta ut pensjon fra 62 år. For menn viser derimot beregningene en litt høyere andel i 2050 enn i 2010 som etter Pensjonskommisjonens forslag ikke kan ta ut pensjon fra 62 år og 63 år.

I den alternative modellen kan betydelig flere ta ut hel eller delvis pensjon før 67 år, enn med Pensjonskommisjonens forslag. I 2010 kan 57 pst. av kvinnene og 91 pst. av mennene ta ut hel eller delvis pensjon fra 62 år. I 2050 kan hele 95 pst. av kvinnene ta ut pensjon fra 62 år, mens andelen menn som kan ta ut pensjon har økt til 97 pst. Generelt vil alle med pensjonsopptjening over nivået på garantipensjonen, kunne ta ut hel eller delvis pensjon før de er 67 år. For en del av de som kan ta ut pensjon i den alternative modellen vil imidlertid uttaksgraden kunne bli lav, jf. illustrasjonen av maksimalt pensjonsuttak ved ulike inntektsnivåer i figur 5.5.

5.4.7 Seniorpolitikk

Et mål med modernisert folketrygd er at den enkelte skal få større innflytelse over når og hvordan overgangen fra yrkesaktiv til pensjonist skal skje. Hensynet til et bærekraftig pensjonssystem gjør at det samtidig er viktig å opprettholde en høy avgangsalder. Det er derfor lagt inn økonomiske insentiver i form av høyere årlig pensjon til dem som står lenger i arbeid. Økonomiske insentiver er viktige for valg av pensjoneringstidspunkt. Dette er blant annet dokumentert i en rapport fra Frischsenteret til Pensjonskommisjonen, som gir en oversikt over de viktigste studiene som har blitt gjort i Norge og i andre land om sammenhengen mellom økonomiske insentiver og yrkesdeltakelse blant eldre arbeidstakere. For at fleksibiliteten i modernisert folketrygd skal kunne virke etter hensikten, må imidlertid forholdene legges til rette også for dem som ønsker å fortsette i arbeidslivet. Arbeidsgiverne må både etterspørre og ta vare på de eldre arbeidstakerne.

Regjeringen ønsker å bidra til et arbeidsliv som er attraktivt for seniorene, og som skaper lyst til å bli i jobben lengst mulig. Like viktig er det å bidra til et arbeidsliv som ikke skyver fra seg de eldre. De siste årene har det blitt gjennomført flere tiltak for å styrke de eldres stilling i arbeidsmarkedet. Blant annet er arbeidsgiveravgiften for ansatte over 62 år redusert, og arbeidsmiljøloven inkluderer nå et forbud mot aldersdiskriminering (§ 54 A). Det er også satt i gang to store, nasjonale satsinger i samarbeid med blant annet partene i arbeidslivet: Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet og avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), jf. boks 5.3. Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet koordineres av Senter for seniorpolitikk, og har som overordnet mål å stimulere til et godt arbeidsmiljø og en god personalpolitikk for å gjøre det attraktivt for den enkelte arbeidstaker og den enkelte virksomhet å forlenge yrkeskarrierene. Også IA-avtalen, der økt reell pensjoneringsalder inngår som ett av tre delmål, er et viktig virkemiddel for å redusere tidligpensjoneringen.

Boks 5.3 Om nasjonalt krafttak for seniorpolitikk og IA-avtalen

Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet

Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk startet opp høsten 2001. Det er et femårig samarbeidsprosjekt mellom regjeringen, partene i arbeidslivet, Aetat, Arbeidstilsynet og Rikstrygdeverket. Prosjektet koordineres av Senter for seniorpolitikk, og skal bidra til å:

  • Synliggjøre seniorers ressurser og utviklingsmuligheter og motvirke utstøting fra arbeidslivet.

  • Inspirere til et inkluderende og godt arbeidsliv for alle arbeidstakere.

  • Etablere et utvidet samarbeid om seniorpolitikk mellom arbeidslivets organisasjoner, samt mellom organisasjonene og myndighetene.

  • Gjøre det attraktivt for den enkelte å stå lenger i arbeidslivet.

  • Bevisstgjøre arbeidsgivere og ledere til fokus på seniorer.

  • Bygge opp en kompetanse i å lede seniorer.

Dette skal oppnås gjennom tiltak på flere fronter, blant annet mobilisering av arbeidslivets organisasjoner sentralt og lokalt og statlige etater, informasjons- og kunnskapsspredning samt forsøks- og utviklingsprosjekter. Det har særlig blitt lagt vekt på å påvirke holdningene til og kunnskapen om eldre arbeidstakere i virksomhetene og i samfunnet, og å motvirke slitasjeproblemer og utstøtingsmekanismer som eldre arbeidstakere møter i arbeidslivet.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv

IA-avtalen ble inngått høsten 2001 mellom regjeringen og partene i arbeidslivet. Den gjelder for en prøveperiode på vel fire år, fram til utgangen av 2005. Siktemålet er å få ned sykefraværet og gjøre arbeidslivet tilgjengelig for seniorer og personer med behov for tilpasset arbeidssituasjon. Det er formulert tre likeverdige mål:

  • Sykefraværet skal reduseres med minst 20 pst. for hele avtaleperioden.

  • Det skal tilsettes langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne enn i dag.

  • Den reelle pensjoneringsalderen skal økes.

Om lag halvparten av alle arbeidstakere er nå ansatt i en IA-virksomhet. For å påvirke virksomhetenes seniorarbeid har IA-avtalen i første rekke satset på holdningsskapende arbeid og rådgivning.

5.4.8 Forholdet til ordningene med avtalefestet pensjon

Staten yter i dag en betydelig støtte til AFP-ordningene, både som direkte tilskudd til ordningene og gjennom støtte til den enkelte AFP-pensjonist:

  • Direkte tilskudd til 64-66-åringene i privat sektor - 40 pst. av pensjonsutbetalingene (eksklusive det såkalte AFP-tillegget) til 64-, 65- og 66-åringene i privat sektor betales av staten.

  • Godskriving av pensjonspoeng - AFP-pensjonister godskrives pensjonspoeng i folketrygden for hele perioden det tas ut AFP, det vil si opp til fem år for AFP-pensjonister i de private ordningene og opp til tre år for AFP-pensjonister i de offentlige ordningene.

  • Gunstige skatteregler - AFP-pensjonistene omfattes av gunstige skatteregler for pensjonister gjennom:

    • Lav trygdeavgift på pensjonsinntekt.

    • Rett til å beskattes etter skattebegrensningsregelen.

    • AFP-tillegget (sluttvederlaget) i privat sektor er skattefritt.

Utbetalingene til AFP var i 2003 om lag 6 mrd. kroner, hvorav privat sektor utgjorde om lag halvparten. Dette inkluderer det direkte statlige tilskuddet til AFP-ordningene i privat sektor, som var på 679 mill. kroner. I tillegg kommer verdien av skattefordelene og pensjonspoengene i folketrygden som tidligpensjonist. Alt i alt kan statens bidrag til AFP-ordningene i privat sektor anslås til knapt 1 mrd. kroner. Statistisk sentralbyrå har anslått at antall AFP-pensjonister vil kunne øke med om lag 20 000 personer fram til 2010. Denne økningen skyldes hovedsakelig at antall personer i de aktuelle aldersgruppene øker. Med samme statlige støtte pr. person som i dag, innebærer dette at den statlige støtten til privat sektor i 2010 kan øke til rundt 1,6 mrd. kroner.

Når det innføres en mulighet til fleksibel pensjonering i folketrygden, mente Pensjonskommisjonen at staten bør konsentrere sine økonomiske bidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, og avvikle de statlige tilskuddene til AFP-ordningene. I et brev til LO og NHO fra Regjeringen Jagland i forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997 het det:

«Regjeringen vil derfor gå inn for at:

(…)

  1. Personer som tar ut tidligpensjon skal få poengår i folketrygden som tidligpensjonist.

  2. Skattebegrensningsregelen også skal omfatte tidligpensjonister mellom 62 og 64 år.

  3. Det månedlige sluttvederlaget i tidligpensjonsordningen, begrenset oppad til det månedlige sluttvederlaget i AFP, skal være skattefritt for 62- og 63-åringer.

  4. Lovbestemmelsene i pkt. 4 og 5 over vil bli utformet slik at de for nye pensjonstilfeller fases ut med virkning fra 1. januar 2007. Bestemmelsen nevnt i punkt 3 vil bli vurdert utfaset fra samme tidspunkt.»

I tråd med dette har Stortinget allerede vedtatt bestemmelser i skatteloven som innebærer at skattereglene blir mindre gunstige for AFP-pensjonister mellom 62 år og 64 år fra og med 2007, jf. punktene 4 og 5 over. Den skattemessige behandlingen av AFP-pensjonister må for øvrig ses i sammenheng med den generelle skatteleggingen av pensjonister. Det vises til avsnitt 5.4.9 for en nærmere omtale av dette spørsmålet. I forbindelse med vurderingen av poengopptjeningene i folketrygden for tidligpensjonister (jf. punkt 3 over), vil departementet også vurdere den øvrige statlige støtten til AFP-ordningene.

Innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden får konsekvenser for AFP-ordningene. Sannsynligvis vil en måtte se på utformingen av disse. Eventuell fortsatt statlig støtte til AFP-ordningene avhenger av hvilken ordning man velger for fleksibel pensjon i folketrygden og hvordan de supplerende pensjonsordningene utformes. Partene i arbeidslivet vil fortsatt stå fritt til å avtale tillegg til folketrygden for enkeltgrupper.

Nærmere om insentivene til å stå i arbeid

Regelverket i AFP-ordningene er utformet slik at de som omfattes kan pensjonere seg fem år før den generelle pensjonsalderen, uten at dette får betydning for nivået på den årlige pensjonen. Dette skyldes at AFP-pensjonister får godskrevet pensjonspoeng i folketrygden for årene som AFP-pensjonist. I tillegg ytes det et AFP-tillegg som faller bort ved overgang til alderspensjon. Pensjonen som AFP-pensjonist blir dermed normalt noe høyere enn den ordinære alderspensjonen.

AFP-ordningene har blitt kritisert for at arbeidstakeren ikke kan øke pensjonsopptjeningen ved å fortsette i arbeid etter 62 år. Dette bidrar til at flere enn ønskelig velger å tre ut av arbeidslivet før de når pensjonsalderen på 67 år. Figur 5.6 viser kompensasjonsgraden i AFP-ordningen for en enslig AFP-pensjonist som har arbeidet i privat sektor, gitt at vedkommende får godskrevet full opptjening i folketrygden når en tar hensyn til reglene om poengopptjening i AFP-ordningen fram til 67 år. Av figuren ser en at kompensasjonsgraden avtar med inntekten, og at kompensasjonsgraden ligger klart høyere etter skatt enn før skatt. For en person som har hatt en yrkesinntekt på 5 G, vil kompensasjonsgraden for en som tar ut full AFP-pensjon være 57 prosent før skatt og 72 prosent etter skatt.

Figur 5.6 Kompensasjonsgraden i AFP-ordningen i privat sektor for en enslig pensjonist. Prosent

Figur 5.6 Kompensasjonsgraden i AFP-ordningen i privat sektor for en enslig pensjonist. Prosent

Kilde: Finansdepartementet.

AFP-ordningen bidrar til en vesentlig reduksjon i insentivene til å fortsette i arbeid etter 62 år for de som har adgang til ordningen. Dette kommer enda klarere fram i figur 5.7, som viser hvor mye av bruttoinntekten som yrkesaktiv som faller bort som følge av høyere skatt og tapt pensjon. Av figuren ser en at for en enslig person med arbeidsinntekt mellom 4 og 6 G, vil 75-85 pst. av det en tjener på å fortsette i full jobb bli motsvart av økt skatt og tapt pensjon. Store grupper av de som har adgang til AFP-ordningen, står dermed overfor svært svake insentiver til å fortsette i arbeid. Enkelte grupper vil kunne øke sin disponible inntekt ved å gå ned fra full jobb til å arbeide 80 pst., og i visse tilfeller endog 60 pst. En enslig person med arbeidsinntekt på 3 G med adgang til AFP-ordningen vil for eksempel kunne øke sin inntekt etter skatt med vel 11 000 kroner ved å gå ned til 80 pst. stilling, og vil fortsatt ha en gevinst på nesten 6 000 kroner hvis han eller hun går ytterligere ned til 60 pst. stilling.

Figur 5.7 Andel av arbeidsinntekten som motsvares av økt skatt og tapt pensjon. Prosent

Figur 5.7 Andel av arbeidsinntekten som motsvares av økt skatt og tapt pensjon. Prosent

1 Ektefelle mellom 60 og 66 år uten inntekt.

Kilde: Finansdepartementet.

Virkningene av AFP-ordningen på arbeidsinsentivene vil avhenge av sivilstand, og det kan være vanskelig for den enkelte å ha oversikt over hvordan utslagene blir. Dette framgår av figur 5.7, ved at en også ser på hva en netto vil sitte igjen med etter å ha tatt hensyn til skatt og pensjon hvis inntektstakeren er gift og forsørger en ektefelle mellom 60 og 66 år. I dette tilfellet vil over 90 pst. av arbeidsinntekten ved å fortsette i full jobb kunne motsvares av økt skatt og lavere pensjon. For en person med yrkesinntekt på 5 G vil nettogevinsten ved å fortsette i full jobb sammenliknet med å ta ut AFP-pensjon i dette tilfellet være så lav som 1 800 kroner pr. måned, før en tar hensyn til reiseutgifter og ev. andre merkostnader knyttet til å fortsette i arbeid. For gifte pensjonister med selvforsørget ektefelle, vil AFP-ordningen være noe mindre gunstig enn for enslige.

Forslaget til fleksibel pensjonsordning i folketrygden søker å ivareta hensynet til arbeidslinjen ved at det skal lønne seg for den enkelte å stå lenger i arbeid. Det innebærer at den enkelte i hovedsak selv bærer kostnaden ved tidlig uttak av pensjon, og tilsvarende får gevinsten ved senere uttak. Det vil da være en sterkere grad av samsvar mellom den enkeltes og samfunnets interesser. Statistisk sentralbyrå anslo i en rapport til Pensjonskommisjonen at gjennomsnittlig pensjoneringsalder vil kunne øke med 1,7 år som følge av forslaget sammenliknet med om dagens system inkludert AFP videreføres.

Pensjonsnivået ved tidlig uttak i modernisert folketrygd vil isolert sett bli lavere enn i AFP-ordningen. En slik direkte sammenlikning blir imidlertid misvisende, siden partene i arbeidslivet vil kunne videreføre den støtten de i dag gir til AFP-pensjonistene i en eller annen form. I tillegg åpnes det i modernisert folketrygd for at pensjonen skal kunne utbetales uavkortet i forhold til ev. samtidig arbeidsinntekt, også ved tidlig uttak. Dette er en betydelig lettelse i de økonomiske vilkårene for personer som ønsker å kombinere arbeid og pensjon. I dagens AFP-ordning gjelder en ordning for delvis pensjon som innebærer at pensjonen utmåles med samme andel som den faktiske nedgangen i arbeidsinntekt. Dette bidrar i mindre grad til å stimulere til fortsatt arbeidsinnsats.

5.4.9 Skatt og pensjon

Både pensjonssystemet, skattesystemet og velferdsordningene generelt bør i størst mulig grad stimulerer til arbeid. Innføringen av en ordning med fleksibel pensjonsalder i folketrygden innebærer enkelte utfordringer i forhold til pensjonistbeskatningen.

Personer med inntekt som regnes som pensjon etter skattelovgivningen, blir i utgangspunktet skattlagt på samme måte som personer med lønnsinntekter. Det vil si at pensjonsinntekt beskattes med 28 pst. på alminnelig inntekt og progressivt gjennom skatt på personinntekt (trygdeavgift og toppskatt). Noen viktige unntak sikrer imidlertid at pensjonsinntekt skattlegges lempeligere enn lønnsinntekt.

Trygdeavgiften

Trygdeavgiften på pensjonsinntekt er 3 pst., mot 7,8 pst. på lønnsinntekt. Etter fylte 70 år betales lav trygdeavgift også på lønnsinntekt. Siden den lave trygdeavgiften er knyttet til inntektens art, reiser den ikke særskilte utfordringer i forhold til adgangen til fleksibel pensjonering.

Særfradrag for alder

Alderspensjonister i folketrygden får et særfradrag på grunn av alder i alminnelig inntekt på maksimalt 18 360 pr. år 1 . Yrkesaktive pensjonister mellom 67 og 70 år får avkortet særfradraget med 40 pst. mot arbeidsinntekter over 2 G.

Skattebegrensningsregelen

Pensjonister med midlere og lavere inntekter sikres en særskilt skattereduksjon gjennom den såkalte skattebegrensningsregelen 2 . Kombinert med minstefradraget i pensjonsinntekten sikrer skattebegrensningsregelen at en enslig pensjonist ikke betaler skatt på alminnelig inntekt eller trygdeavgift dersom nettoinntekten (før særfradrag) er under 116 600 kroner (2004), gitt en nettoformue under 200 000 kroner 3 og ingen andre fradrag enn standardfradrag. Det er uten betydning om nettoinntekten består bare av pensjon, eller av en kombinasjon av pensjon og lønnsinntekt, kapitalinntekt m.v. Skattefordelen i skattebegrensningsregelen avtrappes gradvis ved at overskytende inntekter skattlegges med 55 prosent. En blir alltid skattlagt etter de regler (skattebegrensningsregelen eller ordinære regler) som gir lavest skatt. Med inntekt over om lag 196 000 kroner vil det lønne seg å bli skattlagt etter de ordinære reglene.

Om lag halvparten av dagens pensjonister blir skattlagt etter skattebegrensningsregelen. Av disse er det om lag 20 pst. som ikke betaler skatt. Dersom skattebegrensningsregelen skal gjelde dem som tar ut pensjon tidlig fra modernisert folketrygd, reiser dette enkelte problemstillinger i forhold til adgangen til fleksibel pensjonering. Enkelte lavtlønnsgrupper kan oppnå betydelige skattefordeler ved å ta ut (delvis) pensjon tidlig i kombinasjon med arbeidsinntekt.

I tabell 5.7 vises skatt på kombinasjoner av lønnsinntekt og delvis pensjon fra modernisert folketrygd sammenliknet med skatt på lønnsinntekt etter gjeldende skatteregler.

Tabell 5.7 Skatt på lønnsinntekt og kombinasjoner av lønnsinntekt og delvis pensjon fra modernisert folketrygd som tas ut ved 62 år

Lønn Maksimalt pensjonsuttak Skatt før pensjonsuttak (skatt på lønn) Skatt etter pensjonsuttak Skattereduksjon (-økning) som følge av pensjonsuttaket
130 0001 7 383 28 424 8 696 19 728
140 000 13 317 31 500 15 356 16 144
150 000 19 250 34 408 22 017 12 391
160 000 25 184 37 316 28 677 8 639
170 000 31 117 40 224 35 759 4 465
180 000 37 050 43 132 44 523 -1 391
190 000 42 984 46 040 53 286 -7 246
200 000 48 917 49 088 62 049 -12 961
250 000 78 584 66 988 91 349 -24 361
400 000 154 267 126 858 195 506 -68 649

1 Tilsvarer om lag laveste inntektsnivå i 40 år som gir rett til uttak av delvis pensjon fra 62 år.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabellen viser regneeksempler for en enslig person med delvis pensjon som har hatt samme inntekt i 40 år. Det er lagt til grunn at vedkommende ikke har formue eller andre fradrag eller inntekter ut over lønn og pensjon. Når han er 62 år, tar han ut maksimal andel pensjon fra modernisert folketrygd. Samtidig fortsetter han å jobbe som før.

I disse talleksemplene reduseres skatten med opptil om lag 20 000 kroner som følge av at vedkommende tar ut pensjon og dermed blant annet får rett til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen. Uttaket av pensjon gir skattereduksjon for lønnsinntekter opp til rundt 170 000 kroner. Tabellen illustrerer med andre ord at til tross for at den samlede inntekten øker, reduseres skatten gitt at den samlede inntekten ikke blir for høy. Årsaken er at fordelen ved skattebegrensningsregelen avtar med inntekten.

Etter skattebegrensningsregelen er det tvungen sambeskatning av ektefeller. Deltidsarbeidende, gifte kvinner vil utgjøre en stor andel av dem med lønnsinntekter på 130 000-170 000 kroner. Disse kommer imidlertid ikke inn under skattebegrensningsregelen hvis husholdningens samlede inntekt er for høy. Likevel skaper kombinasjonen av skattebegrensningsregelen og fleksibel pensjonsalder insentiver til å ta ut pensjon for å oppnå skattemessige fordeler.

Det vil bli arbeidet videre med å håndtere de utfordringene innføringen av adgangen til fleksibel pensjonering gir i forhold til skattereglene for pensjonister.

Fotnoter

1.

Med 28 pst. skatt på alminnelig inntekt reduseres skatten med 5 140 kr.

2.

Generell rett til denne regelen får man først fra fylte 70 år, ev. ved uttak av hel eller delvis folketrygdpensjon fra og med 67 år og ved hel eller delvis AFP-pensjon.

3.

Pensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, får et påslag i skattepliktig inntekt på 2 pst. av skattyters og ektefelle eller samboers eventuelle nettoformue over 200 000 kroner.

Til dokumentets forside