St.meld. nr. 12 (2004-2005)

Pensjonsreform – trygghet for pensjonene

Til innholdsfortegnelse

6 Supplerende pensjonsordninger

6.1 Innledning og sammendrag

I dag har flertallet av lønnstakerne medlemskap i en supplerende pensjonsordning i tillegg til folketrygden. En økende andel i privat sektor har slike ordninger, og i offentlig sektor omfattes alle som jobber mer enn 14 timer pr. uke. Likevel anslår Pensjonskommisjonen at 8–900 000 sysselsatte faller utenom. Av disse kan det nå anslås at i størrelsesorden 5–600 000 er sysselsatt i foretak som kan opprette supplerende pensjonsordning med skattefavorisering, uten at foretaket så langt har gjort dette.

Pensjonskommisjonen regner med at pensjoner i arbeidsforhold vil spille en større rolle i framtiden. De supplerende pensjonsordningene berører således mange, og vil omfatte enda flere og større beløp hvis de blir gjort obligatoriske.

Et flertall i Pensjonskommisjonen gikk med ulike begrunnelser inn for at det blir etablert et obligatorisk element i pensjonssystemet på toppen av modernisert folketrygd. Regjeringen ønsker å følge opp dette.

Flere modeller er vurdert av Regjeringen i forbindelse med arbeidet med denne meldingen. I utformingen av en obligatorisk løsning har en bl.a. lagt vekt på at pensjonssparing innebærer at den enkelte avstår fra lønn for å få egen pensjon, og at et høyt nivå på den obligatoriske pensjonsytelsen fører til at lønnstakerne må avstå fra store beløp i dag for å overføre konsummuligheter til alderdommen. Regjeringen har videre lagt vekt på at de administrative kostnadene ved ordningen må holdes lave, og at en obligatorisk løsning ikke i unødig grad skal fortrenge eksisterende ordninger. De alternative modellene som har blitt vurdert, er:

  • En innskuddsordning som kommer på toppen av modernisert folketrygd: I denne modellen er det individuelle innskuddskonti som forvaltes av godkjente pensjonsinnretninger. Skatte­myndig­hetene står for inn­kreving av innskudd. Ordningen, som i hovedsak tilsvarer den svenske premie­pensjons­ordningen, skal omfatte alle og være lik for alle. Grunnlaget for pensjonsopptjening er den enkeltes samlede lønnsinntekt fra alle arbeidsgivere i løpet av året opp til et tak, ikke inntekt fra det enkelte arbeidsforhold. Kontiene skal være for alderspensjon og ha investeringsvalg. Det skal være anledning til å avstå fra å velge forvalter, og dette må ivaretas ved et investeringsalternativ i offentlig regi. En innskuddsordning som er knyttet direkte til den enkelte person og ikke til arbeidsgiver, er godt tilpasset et mer fleksibelt arbeidsmarked med hyppigere jobbskifter enn tidligere. Regjeringen viser til at denne modellen bygger på forslaget fra KrFs representant i Pensjonskommisjonen, som fikk subsidiær tilslutning fra representantene for Høyre og Venstre.

  • Obligatoriske minstekrav til supplerende pensjonsordninger: I denne modellen innføres en lovpålagt forpliktelse til å opprette en ordning for supplerende alderspensjon i det enkelte foretak. Minstestandarder innarbeides i eksisterende lovgivning, og etablerte ordninger som oppfyller disse, vil kunne fortsette som før. I utgangspunktet legges det til grunn at det vil være tilstrekkelig at arbeidstakerne selv passer på at arbeidsgiver etterlever pålegget om minsteordning. Arbeidsgiver og arbeidstaker vil i forhandlinger kunne utforme sin pensjonsordning innenfor de rammer lovgivingen setter, slik at styringsretten for pensjonsordningen fortsatt forankres i det enkelte foretak. Denne modellen ble foreslått av Arbeiderpartiets og Sosialistisk Venstrepartis representanter i Pensjonskommisjonen.

  • En innskuddsordning med mulighet til å «stå utenfor »: Denne modellen kombinerer innskuddsordningen i den første modellen med mulighet for de som er medlemmer av godkjente pensjonsordninger til å «stå utenfor». Dermed slipper de sistnevnte dobbelt medlemskap. I arbeidet med denne meldingen er en kommet til at denne modellen er problematisk i forholdet til eksisterende ordninger, og at de administrative problemene knyttet til innkreving av tilskudd til ordningen er store.

Det er styrker og svakheter ved alle de ulike modellene. Regjeringen er opptatt av at de gruppene som står uten alderspensjon fra andre ordninger enn folketrygden, skal sikres økt pensjonsdekning gjennom et obligatorisk element i pensjonssystemet på toppen av modernisert folke­trygd. Regjeringen mener at de to første modellene er gode alternativer for en obligatorisk ordning, mens den siste modellen må frarås. Hvilken modell som endelig bør velges, må ses i sammenheng med den helhetlige pensjonsreformen en kommer fram til gjennom behandlingen i Stortinget. En obligatorisk supplerende pensjonsordning kan ikke vurderes løsrevet fra endringene i folketrygden.

Etter at Stortinget har tatt stilling til en framtidig alderpensjon i folketrygden, vil Regjeringen komme tilbake med et mer detaljert forslag til hvordan en obligatorisk supplerende pensjonsordning skal utformes.

Pensjon fra arbeidsgiver vil være et supplement til pensjon fra folketrygden. Foretak i privat sektor oppretter i hovedsak pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Ordninger etter disse lovene gis en skattemessig gunstig behandling. Mange av pensjonsordningene etter disse lovene er utformet i nært samspill med folketrygden. Ved endringer i folketrygden vil det derfor være behov for å vurdere tilpasninger i de to lovene. Det pekes i avsnitt 6.3 på sentrale bestemmelser i lovene som vil påvirkes av Pensjonskommisjonens forslag til endringer i folketrygden. Dette gjelder blant annet fleksibel pensjonsalder, hvor det kan være hensiktsmessig at det gis anledning til å ta ut pensjon fra foretaks- og innskuddspensjonsordninger fra samme tidspunkt som i modernisert folketrygd. Også enkelte andre virkninger av reformen i folketrygden for slike ordninger drøftes, herunder livslang opptjening og delingstall i folketrygden. Hvilke endringer som vil bli nødvendige, vil bli utredet nærmere og lagt fram som egen sak overfor Stortinget når endringene i folketrygden er vedtatt.

6.2 Nærmere om mulig utforming av en obligatorisk løsning

I dag står store grupper uten alderspensjon fra ordninger utenfor folketrygden. Regjeringen er opptatt av at disse gruppene skal sikres økt pensjonsdekning gjennom et obligatorisk element i pensjonssystemet ved siden av modernisert folketrygd.

Pensjonskommisjonen regner med at arbeidslivsbaserte pensjonsordninger vil spille en stor rolle også i framtiden. Flertallet av dagens arbeidstakere er medlemmer i en supplerende pensjonsordning gjennom et arbeidsforhold. Slike pensjonsordninger er minst utbredt innen lavtlønnsyrker og i bransjer med lav lønnsevne. Pensjonskommisjonen mener det er ønskelig at flest mulig yrkesaktive får mulighet til å bygge opp supplerende pensjon gjennom kollektive ordninger på arbeidsplassen eller ved individuelle ordninger. Dette kan skje gjennom ordninger basert på lovene om foretaks- og innskuddspensjon, ved individuelle pensjonsavtaler, eller ved at det lovfestes obligatoriske ordninger for alle yrkesaktive eller alle arbeidstakere. Et flertall i kommisjonen gikk med ulike begrunnelser inn for etablering av et obligatorisk element i pensjonssystemet ved siden av modernisert folketrygd. Det var imidlertid ulike oppfatninger i kommisjonen om hvilken rolle et slikt element bør ha i pensjonssystemet og hvordan det bør utformes. Ingen av de konkrete forslagene ble støttet av noe flertall.

I brev av 31. mars til TBL/BNL og Felles­forbundet, støttet Statsministeren Pensjonskommisjonens ønske om at flest mulig yrkesaktive bygger opp supplerende pensjon gjennom kollektive ordninger på arbeidsplassen eller ved individuelle ordninger. I brevet heter det at Regjeringen i stortingsmeldingen vil «fremme forslag om pensjoner i arbeidsforhold, herunder forslag som fyller visse minimums­standarder og som gjelder alle lønnsmottakere som ikke allerede har bedre ordninger». Videre vises det til at det er behov for videre arbeid fra Regjeringens side mht. hva slike ordninger skal inneholde, hvem de skal omfatte og hvilken form de skal ha, og at Regjeringen er innstilt på å holde kontakt med arbeidslivets parter i dette arbeidet.

De eksisterende ordningene etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold er utformet i nært samspill med folketrygden, jf. avsnitt 6.3. De endelige valg og den endelige utforming også av en ny obligatorisk supplerende pensjonsordning kan således ikke vurderes løsrevet fra endringene i folketrygden. Det er ikke meningsfylt å utforme minstekrav til en obligatorisk supplerende ordning før man har bestemt seg for hva slags folketrygd som ligger i bunnen. Regjeringen vil derfor legge fram forslag for Stortinget om obligatorisk supplerende pensjonsordning etter at Stortinget har behandlet modernisert folketrygd.

6.2.1 Kommisjonens forslag

Et flertall i kommisjonen, alle unntatt medlemmene Birkeland, Olsen, Rødseth og Ytterhorn, gikk med ulike begrunnelser inn for at det blir etablert et obligatorisk element i pensjonssystemet ved siden av modernisert folketrygd. Det var likevel ikke flertall for noen av de alternativene kommisjonen skisserte. Kommisjonen stilte i utredningen opp tre ulike strategier for å øke utbredelsen av supplerende pensjonsordinger – enten ved å gå veien via lovgivning, via tariffavtaler eller i en kombinasjon.

I sine vurderinger var Pensjonskommisjonen delt i synet på om supplerende ordninger bør være frivillige eller obligatoriske for foretaket. Et flertall i kommisjonen, medlemmene Birkeland, Johansen, Olsen, Reinertsen, Rødseth, Skjørestad og Ytterhorn mente at supplerende pensjonsordninger bør være frivillige:

«Disse medlemmer mener at det ikke bør innføres obligatoriske minstekrav om pensjonsordninger i arbeidsforhold for alle yrkesaktive eller lønnstakere. Disse medlemmer viser til at folk har forskjellige livsløp og forskjellige pensjoneringsbehov, og at obligatoriske minstekrav som er like for alle ikke kan dekke alle behov like godt. Disse medlemmer mener det ikke er riktig å pålegge alle unge yrkesaktive å betale enda høyere pensjonspremier enn det som er nødvendig for modernisert folketrygd. Disse medlemmer ser fordeler ved at en i arbeidslivet kan utvikle forskjellige supplerende pensjonsordninger tilpasset ulike behov og ulik økonomisk evne både hos arbeidstakerne og bedriftene. En viser her til det rammeverket som eksisterer for slike ordninger gjennom lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, og også til ordningen med individuelle pensjonsavtaler. Disse medlemmer mener at pensjoner i arbeidsforhold bør avtales lokalt eller for den enkelte bransje og ses i sammenheng med andre arbeidsvilkår og uten at det offentlige på forhånd har stilt minstekrav til nivået på ordningene. En har da lagt vekt på de praktiske problemene og de administrative kostnadene som slike minstekrav kan medføre, og at det kan tenkes tilfeller der det er bedre for arbeidstakerne eller for selvstendig næringsdrivende å få utbetalt mer lønn nå enn høyere pensjon senere. Disse medlemmer mener at supplerende ordninger fortsatt bør stimuleres ved skattefradrag på avsetningene til pensjonsordningen, ved utvikling av gode pensjonsløsninger og ved informasjon. Det vises også til at det er tidlig å bedømme hvilken virkning lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold vil få på utbredelsen av supplerende ordninger.»

Et mindretall i Pensjonskommisjonen, kommisjonens leder og medlemmene Myrli, Solberg, Stene og Westhrin mente derimot at en slik ordning bør være obligatorisk:

«Disse medlemmer foreslår at det lovfestes en rett til pensjon i arbeidsforhold, utformet som en minsteordning. Pensjonsrettigheter og -forpliktelser i arbeidsforhold skal være nedfelt i avtaler mellom arbeidslivets parter. Disse medlemmer ser for seg en samlet kompensasjonsgrad på minst 60 prosent, regnet sammen med folketrygden ved opptjening i 43 år. Pensjonsordningen kan være ytelsesbasert eller innskuddsbasert, og forankret i lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon. På den måten vil medlemskrets m.v. være entydig definert. Pensjonsmidlene skal sikres i godkjent pensjonsinstitusjon, og det etableres et fripoliseregister for lettere å kunne samle poliser i ulike arbeidsforhold. Et meget stort antall arbeidstakere har i dag deltagelse i kollektive pensjonsordninger i arbeidsforholdet. Disse kan løpe videre uendret, mot meldeplikt om at de dekker minstekravet.»

Kommisjonens medlem Kofoed-Larsen mente at det bør innføres en obligatorisk, innskuddsbasert pensjonsordning for alle yrkesaktive i tillegg til modernisert folketrygd:

«En modernisert folketrygd bør være ytelsesbasert, den innskuddsbaserte delen plasseres på den enkeltes konto. Det er i dag 800-900 000 arbeidstakere som ikke har tjenestepensjonsordninger. Disse arbeidstakere er først og fremst ansatt innen varehandel, hotell og restaurant og innen bygg og anlegg, andre tjenesteytende næringer og primærnæringene. Selv om en modernisert folketrygd gir god standardsikring, kan en obligatorisk innskuddspensjon, plassert på den enkeltes pensjonskonto, gi en ytterligere velferdsgevinst. En slik obligatorisk tilleggsordning bør være basert på like regler for alle.»

Kommisjonens medlemmer Johansen og Reinertsen sluttet seg subsidiært til merknaden fra Kofoed-Larsen.

6.2.2 Høringsinstansenes merknader

Flere høringsinstanser støtter obligatoriske ordninger. I LO s høringsuttalelse heter det at Pensjonskommisjonen

«er prisverdig nok opptatt av den store utfordring som ligger i at store deler av privat sektor mangler tjenestepensjonsordninger. […] LO ser positivt på Regjeringens imøtekommelse av partenes krav i forbindelse med årets tariffoppgjør om å foreslå lovgivning som vil påby pensjonsordning i alle virksomheter.»

Lederne mener at det bør være tjenestepensjonsordninger for alle arbeidstakere i tillegg til folketrygden. Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon støtter et lovforslag som pålegger alle arbeidsgivere å ha tjenestepensjonsordning. NITO stiller seg positiv til et forslag om å innføre obligatorisk tjenestepensjonsordninger i privat sektor, og ønsker lovbestemt bruttopensjonsordning med 30 års opptjening. Forening 67 av Norsk Tjenestemannslag støtter obligatorisk tjenestepensjon, og mener at ordningen bør utformes som ytelsespensjon.

Akademikerne mener at det er behov for obligatoriske tjenestepensjonsordninger i arbeidsforhold, men også at en slik ordning ikke må gripe inn i eksisterende ordninger. NAVO mener at en obligatorisk tjenestepensjonsordning bør etableres gjennom lovregulering, og at den bør utformes som en innskuddsordning med definerte minstekrav. Det bør være mulig å ha andre ordninger i tillegg.

En del høringsinstanser har ulike forbehold. Norges Journalistlag mener at alle arbeidstakere bør ha en tjenestepensjonsordning, men advarer mot at minstekrav kan bli normgivende. Journalistlaget mener videre at det bør gis bestemmelser om ansattes rettigheter til å påvirke etableringen og utviklingen av slike bedriftsvise ordninger, og ville ønske velkommen bransjevise ordninger. FNH er generelt positiv til tiltak for økt utbredelse av tjenestepensjon, men mener at dette må bygge på markedsbaserte løsninger innenfor det eksisterende regelverket, og at det må være valgfritt for foretaket å velge innskudds- eller ytelsesbasert modell. FNH er uenig i at viktige funksjoner i et slikt system skal ivaretas av statlige myndigheter.

Enkelte høringsinstanser har sterke innvendinger mot en obligatorisk ordning. Bedriftsforbundet advarer mot obligatoriske tjenestepensjonsordninger og viser til virkningen for økonomien i små og nystartede bedrifter. Forbundet mener at et slik pålegg vil ramme evnen og viljen til å etablere nye virksomheter og drive mindre bedrifter, også om de ansatte bidrar med pensjonspremie. Forbundet uttrykker at pensjonsordninger bør være et foretakstiltak, og at om dette gjøres obligatorisk, må arbeidsgiveravgiften reduseres tilsvarende. HSH støtter innskuddspensjon i folketrygden, gjennom at alle har en individuell konto. Foreningen mener imidlertid at en obligatorisk tjenestepensjon ikke bør innføres, dette bør være opp til den enkelte bedrift. Hvis ordningen blir innført, er foreningen bekymret for småbedriftene og peker på at ordningen i tilfelle må være innskuddsbasert med eget investeringsvalg, for å gi forutsigbarhet og støtte mobiliteten i arbeidslivet. Sparebankforeningen mener det er en forutsetning at arbeidsgiveravgiften må reduseres tilsvarende ved eventuell innføring av en obligatorisk tjenestepensjonsordning.

En gruppe høringsinstanser tar ikke stilling til om en obligatorisk ordning bør innføres, men har synspunkter på utformingen av ordningen. Norwegian Insurance Partners(NIP) mener at en obligatorisk tjenestepensjonsordning må innføres gradvis gjennom tariffavtaler og lovgiving, og advarer om kostnadene i en slik ordning. NIP mener at ordningen bør være markedsbasert og tillate både innskudds- og ytelsesbasert pensjon. Norges Rederiforbund mener at forutsigbarhet i utgiftene er viktig, og at en obligatorisk tjenestepensjonsordning derfor bør være innskuddsbasert. Verdipapirfondenes forening tar heller ikke stilling til en obligatorisk tjenestepensjonsordning, men mener at utvidet skattefavorisering av IPA vil være et godt alternativ. NHO understreker behovet for forutsigbare kostnader også i en lovbestemt minsteordning, at partene høres i utformingsprosessen, samt behovet for enkelhet og lave administrasjonskostnader.

Regjeringens brev til TBL/BNL og Felles­forbundet ble bl.a. fulgt opp gjennom kontakt med NHO/LO knyttet til de erfaringene partene har med supplerende ordninger fra oppgjørene 2002-2003. Organisasjonene har nådd ut til et stort antall bedrifter og tillitsvalgte gjennom partenes informasjonskampanjer. Utarbeidelse av informasjonsmateriell, samt råd, veiledning og bistand, synes å være viktig. Erfaringene synes å inkludere at det er vanskelig å få oversikt over kostnadsbildet i ordningene, både knyttet til produkter og leverandører. Mulighetene for mer ensartede og gjennomgående løsninger for håndtering og forvaltning av pensjonsordningene antydes å være en hensiktsmessig utviklingsvei. NHO understreker at bedriftene ønsker den økonomiske forutsigbarheten som innskuddsordningene gir, men at valgfrihet til å avvike fra dette for de som ønsker det, er et gode. Et synspunkt i materialet er at usikkerheten rundt det å inngå langsiktige kontrakter slik en pensjonsforpliktelse er, kombinert med usikkerheten rundt det endelige resultatet av pensjonsreformen, synes å føre til at mange bedrifter ønsker å bruke tid på å tenke gjennom spørsmålet om å etablere ordninger.

6.2.3 Departementets vurderinger

6.2.3.1 Innledning og oversikt

Regjeringen er opptatt av at de gruppene som i dag står uten en pensjonsordning i tillegg til folketrygden, skal kunne ha mulighet til å tjene opp supplerende pensjonsrettigheter. I brev av 31. mars 2004 til TBL/BNL og Felles­forbundet, støttet Statsministeren Pensjonskommisjonens ønske om at flest mulig yrkesaktive bygger opp supplerende pensjon gjennom kollektive ordninger på arbeidsplassen eller ved individuelle ordninger. Det vises i brevet imidlertid til at det er behov for videre arbeid fra Regjeringens side mht. hva slike ordninger skal inneholde, hvem de skal omfatte og hvilken form de skal ha. I brevet heter det at en i stortingsmeldingen vil

«fremme forslag om pensjoner i arbeidsforhold, herunder forslag som fyller visse minimums­standarder og som gjelder alle lønnsmottakere som ikke allerede har bedre ordninger».

Departementet har særlig vurdert følgende forslag i denne sammenhengen:

  1. En generell innskuddsordning for alderspensjon etter mønster fra den svenske premiepensjonsordningen. Her betaler alle en viss andel av sin pensjonsgivende inntekt inn på en egen, individuell konto. Skatte­myndighetene står for innkrevingen av tilskudd som forvaltes av forvaltere som er godkjent av en egen pensjonsmyndighet. Den enkelte bestemmer selv, innen gitte rammer, hvorledes midlene skal forvaltes. Den sentrale pensjonsmyndigheten organiserer de pensjonsmessige forholdene, bl.a. fastleggingen av størrelsen av pensjonen slik at den blir lik for kvinner og menn.

  2. Minstekrav til supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold. Her pålegges arbeidsgiver gjennom lov å sikre en supplerende pensjonsdekning for sine ansatte gjennom ordninger som følger lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon. På denne måten vil medlemskrets mv. være tydelig fastlagt, og pensjonsmidlene sikret utenfor foretaket i godkjent pensjonsinstitusjon.

  3. En offentlig minsteordning for supplerende pensjonssparing som alle må delta i dersom de ikke allerede har medlemskap i en minst like god supplerende pensjonsordning. Denne løsningen kombinerer modell I og II, og krever også etablering av en offentlig pensjonsmyndighet. Pensjonsmyndigheten vil ha et overordnet ansvar for å sikre at premie er betalt som i modell I, og å organisere en obligatorisk ordning som omfatter de foretak som ikke selv har etablert en ordning. Selve minsteordningen kan være innskuddsbasert og fullfondert med individuelle konti med investeringsvalg som følger den enkelte arbeidstaker. Pensjonsmyndigheten har videre ansvar for å sette opp en livsvarig pensjon ved overgang til pensjonstilværelse. Sagt på en annen måte, de som allerede er medlem av en supplerende pensjonsordning kan melde seg ut av fellesordningen.

Pensjonskommisjonen vurderte også en modell der en tok utgangspunkt i allmenngjøring gjennom lov av bransjeordninger som er fremforhandlet av partene gjennom tariffavtaler. Fordi disse organiseringsformene verken er anvendt eller vanlig i Norge, samtidig som bransjeskillene ikke anvendes i annen sammenheng og ofte er lite markerte, vil slike ordninger kreve et omfattende nybrottsarbeid. 1 Departementet har valgt å ikke gå videre med utredning av et slikt forslag.

De supplerende ordningene lar seg ikke utforme alene, nettopp fordi de skal supplere den grunnleggende ytelsen fra folketrygden og ikke fullt ut være selvstendige pensjonsytelser. På et så grunnleggende felt som omfanget av ytelsen, er det en vesentlig forskjell mellom dagens folketrygdpensjon og modernisert folketrygd, bl.a. fordi dagens folketrygd gir en redusert ytelse (opptjening for bare en tredel av pensjonsgivende inntekt) opp til 12 G, mens modernisert folketrygd isteden vil gi full opptjening for inntekt opp til 8 G. Den endelige utformingen og iverksetting av en obligatorisk ordning forutsetter derfor at en har hovedlinjene i omleggingen av folketrygden på plass.

Som et holdepunkt for vurderingene av de ulike modellene, går en i avsnitt 6.2.3.2 først gjennom noen hovedtrekk i dagens ordninger. Deretter settes i avsnitt 6.2.3.3 opp en del kriterier som de ulike modellene bør vurderes ut fra. De ulike modellene over behandles i henholdsvis avsnitt 6.2.3.4, avsnitt 6.2.3.5 og 6.2.3.6 i det følgende.

6.2.3.2 Nærmere om utbredelsen av dagens ordninger

Pensjonskommisjonen viser til at det i dag synes å være om lag 800–900 000 lønnstakere i privat sektor som ikke er medlemmer av en supplerende pensjonsordning gjennom sitt arbeidsforhold. Dette anslaget inneholder en del grupper som uansett ikke ville vært medlem av slik pensjonsordning, slik at det kan gi et overdrevent inntrykk av størrelsesforholdet. Det finnes lite tilgjengelig statistikk over medlemskap mv. i pensjonsordninger utenfor folketrygden. I arbeidet med denne meldingen har en derfor gjennomført en intervjuundersøkelse av et stort antall foretak i alle størrelser for å kartlegge utvalgte forhold ved dagens ordninger. Undersøkelsen er gjennomført av Perduco AS for Finansdepartementet i mai-juni 2004.

Utenfor offentlig sektor (der medlemskap følger av lov om Statens Pensjonskasse for statlig ansatte mv. og av tariffavtale i kommunal og fylkeskommunal sektor) tilsier undersøkelsen at det er om lag 1,4 millioner lønnstakere i ulike private foretak i Norge, jf. tabell 6.1. Ansatte i foretak med eier som eneste ansatte, vil som hovedregel ikke kvalifisere for å opprette skattefavorisert kollektiv pensjonsordning. For disse gruppene er det isteden Individuelle pensjonsavtaler (IPA) som gir skattefordeler. Andre grupper, som arbeidstakere under 20 år, har heller ikke obligatorisk medlemskap.

Ut fra anslagene for utbredelse i de ulike foretakskategoriene kan det anslås at om lag 500 000 lønnstakere ikke har aktivt medlemskap i pensjonsordning, selv om de kan ha rettigheter fra tidligere medlemskap eller fra individuell pensjonssparing. En nylig publisert rapport fra FAFO gir også anslag i samme størrelsesorden. 2

Tabell 6.1 Ansatte utenfor offentlig sektor uten medlemskap i supplerende pensjonsordning

  Antall ansatte i gruppen Andel uten medlemskap* Antall ansatte
1 til 4 ansatte 143 511 73 % 104 763
5 til 9 ansatte 154 017 65 % 100 111
10 til 19 ansatte 174 116 50 % 87 058
20 til 49 ansatte 195 261 41 % 80 057
50 til 99 ansatte 125 110 33 % 41 286
100 og mer 597 872 16 % 95 660
Totalt 1 389 887 37 % 508 935

* Andel av bedriftene som svarer «Nei» på spørsmålet «Har din bedrift i dag en kollektiv pensjonsordning som omfatter alle ansatte?»

Kilde: Perduco AS.

Skoleelever, studenter og personer med lave deltidsbrøker har ikke det samme behovet for å bli omfattet av supplerende pensjonsspareordninger som personer med regelmessig og omfattende tilknytning til arbeidsmarkedet. Av de som er sysselsatte, er det ifølge Arbeidskraftundersøkelsen fra Statistisk sentralbyrå om lag 100 000 personer som kun arbeider 1-9 timer i uken. Det kvalifiserer i dag ikke til å være med i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor. Her er kravet minimum en arbeidstid på 14 timer i uken. I privat sektor er hovedregelen for å komme med i pensjonsordningen at man arbeider i minst 20 pst. stilling i foretaket, hvis ikke lavere stillingsandel er avtalt. Videre er det 180 000 personer som har en arbeidstid på 10-19 timer. Inntekten er i disse tilfellene så lav at pensjonsinnskuddet blir svært lite, samtidig som folketrygden alene på slike inntektsnivåer gir en svært høy kompensasjonsgrad.

Blant bedriftene svarer i dag 46 pst. at de allerede har en kollektiv pensjonsordning som omfatter alle ansatte. Dette omfatter både rent private bedrifter og fristilt kommunal og statlig virksomhet med ulik offentlig eierandel. Det er flest bedrifter i Oslo som sier at de har pensjonsordning (53 pst.), mens færrest bedrifter svarer ja i Finmark (32 pst.). Videre er det flest med ordning innen transport og kommunikasjon (66 pst.) og industri, bergverk og kraft (62 pst.), mens det er færrest innen hotell- og restaurantnæringen (27 pst.).

Utbredelsen følger bedriftens størrelse, jf tabell 6.1 og figur 6.1. Blant store bedrifter, dvs. de med 100 eller flere ansatte, er dekningen over 80 pst. Mens dette er en bedriftsstørrelse vi har få av i Norge, utgjør antall ansatte i disse bedriftene en høy andel av samtlige sysselsatte. I små- eller mikrobedriftene, dvs. de med 1-4 ansatte, er dekningsgraden under 20 pst. I bedrifter som har eller har hatt offentlige eiere, er andelen med pensjonsordning høyere enn i private. Dette har historiske årsaker, siden disse hadde lov- eller tarifffestede pensjonsordninger før de ble fristilt og bare i liten grad har avviklet disse ordningene. Utbredelsen øker også med foretakets levetid. Nyopprettede bedrifter har sjelden opprettet pensjonsordning, mens de er klart mer utbredt blant mer modne foretak.

Figur 6.1 Utbredelse av pensjonsordning etter foretakets størrelse

Figur 6.1 Utbredelse av pensjonsordning etter foretakets størrelse

Kilde: Perduco AS.

Norge framstår i dag som et gjennomsnittlig OECD-land med hensyn til utbredelsen av medlemskap i skattefavoriserte pensjonsordninger i arbeidsforhold, jf. figur 6.2. Dette inkluderer ansatte i stat og kommune med medlemskap i offentlig pensjonsordning. Få land har full dekning blant de sysselsatte selv om ordningene regnes som obligatoriske. Bare Island har gått så langt i reguleringen at landet har 100 pst. dekning.

Figur 6.2 Deltakelse i skattefavoriserte pensjonsordninger i en del OECD-land

Figur 6.2 Deltakelse i skattefavoriserte pensjonsordninger i en del OECD-land

Kilde: OECD.

6.2.3.3 Kriterier for valg av modell

Dette avsnittet gir en oversikt over en del sentrale kriterier som er viktige, når en skal vurdere de ulike modellene opp mot hverandre.

Størrelsen på kompensasjonsgrad i obligatoriske ordninger

Det er en viktig politisk oppgave å sørge for at alle har et visst garantert minstenivå på sin alderspensjon. Det er imidlertid ikke åpenbart hvor høyt man skal sikte når den gjelder den inntektsavhengige delen av pensjonen. Pensjonskostnader er en del av den enkeltes samlede lønns- og arbeidsbetingelser. Ofte betaler arbeidsgiver hele tilskuddet til pensjonsordningen, men det over tid har dette sin motpost i tilsvarende lavere lønnsutgifter i virksomheten. Et høyt alderspensjonsnivå vil derfor bety lavere lønn som yrkesaktiv for alle.

I utgangspunktet bør den enkelte selv bestemme hvordan han/hun vil fordele sitt forbruk over livsløpet. Når det i mange virksomheter i dag ikke er etablert supplerende pensjonsordninger, kan det skyldes at man har kommet til at man heller vil ha høyere lønn i dag. Mange har dessuten en inntekts- og formuesutvikling gjennom livet som gjør at man som pensjonist har vesentlig større økonomisk handlefrihet enn man hadde som ung i etableringsfasen.

Den reduserte lønnsevnen i virksomhetene etter innføring av en obligatorisk pensjonsordning der de bærer en betydelig del av årets innskudd, vil slå ut i lavere lønnsvekst for arbeidstakerne i en periode. På sikt fordeles derfor kostnadene bort fra foretaket, men denne prosessen kan ta lang tid.

I utformingen av en obligatorisk løsning bør en derfor legge vekt på at verken inntektspensjonen i folketrygden eller de supplerende pensjonsordningene er noen «fri lunsj»: Man betaler selv innskudd for å få tilbake midlene når man går av med pensjon. Når den enkelte betaler sin egen pensjon, innebærer et stort omfang på de obligatoriske pensjonsordningene at en pålegger lønnstakerne å avstå fra store beløp i dag for å overføre konsummuligheter til alderdommen. En bør således legge vekt på at det samlede obligatoriske pensjonsnivået ikke blir for høyt.

Hensynet til bedriftens lønnsomhet

Over tid vil økte pensjonskostnader redusere bedriftens lønnsevne, og hastigheten mv. av denne prosessen avhenger av partenes forhandlingsstyrke. Ett av fem norske aksjeselskap som omsatte for over en million kroner gikk med underskudd i 2003. Av de 20 000 selskapene som gikk med underskudd, har ett av fire mistet all egenkapitalen. I gruppen selskaper med under én million i omsetning i fjor, gikk 43 pst. med underskudd. Mange av disse selskapene er i startfasen, eller under avvikling. Det er klart at for denne relativt store gruppen vil et obligatorisk pensjonstilskudd bety en ytterligere belastning, særlig på kort sikt. I noen tilfeller kan både nedbemanning og konkursfare aktualiseres.

Om lag 170 000 personer er selvstendig næringsdrivende. For personlig næringsdrivende vil den obligatoriske pensjonssparingen føre til at midler må trekkes ut av næringsvirksomheten og over i institusjonalisert sparing. Over tid vil de næringsdrivende da bygge opp en stor pensjonsformue i en pensjonsinnretning, men svekke egenkapitalen og handlefriheten i næringsvirksomheten tilsvarende. Det bør derfor vurderes hvorvidt personlig næringsdrivende skal omfattes av den obligatoriske ordningen.

Forholdet til eksisterende supplerende pensjonsordninger

Et høyt ambisjonsnivå på den obligatoriske pensjonssparingen vil kunne redusere behovet for og ønsket om å videreføre dagens supplerende pensjonsordninger i arbeids­forhold. I mange bedrifter er det allerede i dag et press i retning av å svekke pensjons­ordningene, og en kan over tid oppleve at eksisterende ordninger gradvis blir nedlagt, bl.a. under henvisning til kostnadsforhold og at de overskyter en akseptert samfunnsnorm for supplerende ytelser.

Innskudds- eller ytelsesordninger?

Mange grunner taler i retning av at en eventuell obligatorisk supplerende pensjonsordning bør være innskuddsbasert. Innskuddsordninger er enkle og dermed mer oversiktige for både arbeidstaker og arbeidsgiver. De legger også i større grad til rette for mobilitet mellom ordninger, og er enklere å endre enn ytelsesordinger samtidig som de er mer robuste overfor endringer i rammebetingelsene. Siden 2001, da skattefavoriseringen ble utvidet til å omfatte innskuddsordninger, har det vært sterk vekst i antallet slike ordninger både ved nystart av ordninger og ved omdanning av eksisterende ordninger til innskuddsordninger.

Innskuddsordninger vil kunne gi anledning til individuelt investeringsvalg, dvs. at den enkelte kan velge fordeling av sin pensjonssparing mellom ulike investeringsformer. Dette gir den enkelte anledning til å velge risikoprofil for midlene, samt å tilpasse denne profilen til sin øvrige sparing. På den andre siden kan det frie investeringsvalget drive opp kostnadsnivået i ordningene slik at avkastningen samlet sett kan bli lavere.

Hensynet til administrasjon og forvaltningskostnader

Kostnadene i administrasjon og forvaltning vil i mange tilfeller kunne spise opp en vesentlig del av avkastningen. Det er derfor viktig at de ordninger som vurderes etablert, ikke har for høyt kostnadsnivå.

Kostnadene i et system for supplerende pensjon vil bestå av kostnader knyttet til innsamling av sparemidlene, til forvaltning av midlene, til administrasjon av pensjonsinnretningen (herunder generell kundekontakt mv.) og til den informasjonen som er tilknyttet et eventuelt investeringsvalg. For sistnevnte må alle medlemmene motta informasjon om de mulige valgene, og det må eksistere et apparat for å registrere tilbakemelding.

Uniforme løsninger der alle pensjonstilskudd i prosent av inntekten er det samme for alle, åpner for stor­driftsfordeler. Dette taler isolert sett for å sentralisere administrasjonen og å redusere den enkeltes innflytelse på pensjonssparingen så mye som mulig. Dette argumentet gjelder imidlertid også på en rekke andre områder enn pensjon, og det er ikke slik at all vekt kan legges på hensynet til stordriftsfordeler. Over tid vil monopoltilbydere som regel tilby dyrere tjenester og ha mindre produktutvikling enn man ville fått med konkurranse. På de aller fleste områder i samfunnslivet har man derfor nettopp ikke valgt nasjonale monopoler for produksjon av en tjeneste. Det er også slik at en viktig årsak til høye kostnader kommer gjennom den årlige kompensasjonen til institusjonene som forvalter midlene pensjonsmidlene, og denne kostnaden stiger med graden av fritt investeringsvalg for den enkelte. Fellesforvaltning av midler er vesentlig billigere enn en ordning med individuelt investeringsvalg. De foretaksbaserte modellene etter lov om innskuddspensjon og lov om foretakspensjon åpner for felles forvaltning med tilhørende stordriftfordeler for foretaket, og kan ha en kostnadsfordel gjennom det.

Kostnadsnivået vil lett kunne spise opp en vesentlig del av avkastningen i pensjonspareordningen. Særlig markert blir dette i ordningene hvor innskuddene er små, samtidig som man skal ha fritt investeringsvalg.

6.2.3.4 Modell I: En innskuddsordning for alderspensjon

I denne modellen betaler alle inn en viss andel av sin pensjonsgivende inntekt inn på en egen, individuell konto. Skatte­myndighetene står for innkrevingen av tilskudd, som forvaltes av forvaltere som er godkjent av en pensjonsmyndighet. Ordningen skal omfatte alle og være lik for alle. Grunnlaget for pensjonsopptjening er samlet inntekt fra alle arbeidsgivere den enkelte tjener i løpet av året. Den enkelte kan selv velge forvalter og bestemmer selv, innen gitte rammer, hvorledes midlene skal forvaltes. Pensjonsmyndigheten har ansvar for å administrere kontiene, godkjenne forvaltere, fordele innskuddene og administrere pensjonsutbetalingene. Ordningen skal ikke erstatte deler av den moderniserte folketrygden, men komme på toppen.

Modell I bygger på forslaget fra KrFs representant i Kommisjonen, et forslag som dessuten fikk subsidiær tilslutning fra representantene for Høyre og Venstre. Ordningen har likhetstrekk med premiepensjonsordningen i det svenske pensjonssystemet, der det betales inn 2 pst. av pensjonsgivende inntekt opp til et visst tak. I Sverige er det lagt opp til kjønnsnøytrale innskudd og ytelser.

Pensjonskommisjonen drøftet i kapittel 10 i sin utredning ulike sider ved en slik ordning. Det antydes der blant annet at dersom pensjonspremien i settes til om lag 2 pst., vil den forventet kompensasjonsgraden ved pensjonering ved 67 år øke med i størrelsesorden 10 pst. i forhold til det man får fra folketrygden alene, avhengig av beregningsforutsetningene. Sammenhengen mellom premie og kompensasjonsgrad avhenger sterkt av kapitalavkastningen og kostnadene i ordningen.

Nærmere om innskuddene i modellen

Modellen krever lovregulering av grunnlaget for årets tilskudd. På grunnlag av dette må skatteetaten beregne og innkreve det tilskudd som skal betales for den enkelte. Ordningen er tenkt slik at det kun fokuseres på lønnsinntekt, og at årets tilskudd settes som en fast andel av denne. Pensjonsgivende inntekt i ordningen kan for eksempel settes lik grunnlaget for pensjonsopptjening i folketrygden. Det er imidlertid også mulig å inkludere inntekt i næringsvirksomhet, dersom dette vurderes som ønskelig.

Ordningen sikter mot å gi en supplerende alderspensjon når medlemmene blir eldre. I opptjeningsfasen kan det tilsi at andre pensjonsytelser enn alderspensjon, da særlig uførepensjon, bør inngå i grunnlaget for innskudd. Uførepensjonister vil ha samme behov som andre for en ytelse ut over modernisert folketrygd når de blir gamle. Tilsvarende bør arbeidsinntekt etter 62 års alder inngå i grunnlaget, selv om vedkommende allerede tar ut pensjon ved siden av arbeidsinntekten.

Som i modernisert folketrygd, er det naturlig å sette et tak på inntektsgrunnlaget ved 8 G, dvs. i underkant av 500 000 kroner. Taket nødvendiggjør en etterberegning på samme måte som dagens skatteoppgjør for de som har mer enn arbeidsgiver og en samlet inntekt på over 8 G.

Modellen er basert på at skatteetaten krever inn tilskuddet. Dette kan gjøres sammen med innbetalingene av forskuddstrekk. Ordningen krever imidlertid et eget administrativt system både hos arbeidsgiver og hos skatteoppkreveren, siden pensjonsgrunnlaget ikke fullt ut kan være det samme som skattegrunnlaget verken for forskuddsskatten eller arbeidsgiveravgiften. Blant årsakene til dette er f.eks. taket på 8 G.

En endelig beslutning om å legge en pensjonspolitisk finansieringsoppgave til skatteetaten forutsetter et grundig forarbeid ettersom etaten vil bli tillagt betydelige oppgaver. Det må påregnes at denne modellen vil kreve tildeling av ekstra ressurser til skatteetaten hvis det ikke skal gå ut over kvaliteten på de oppgavene etaten i dag har ansvaret for.

Det er uklart i hvilken grad løsning med premiefastsetting og innkreving i skatteetaten vil kreve tilpasninger i deres elektroniske forvaltningssystemer. I det nåværende forvaltningssystem for betaling og innkreving av skatt (skatteregnskapet), er det neppe praktisk mulig å gjøre de endringer som er nødvendig. Skattetaten er imidlertid i ferd med å utvikle et nytt forvaltningssystem som er planlagt fullt implementert innen utgangen av 2007. Dette systemet kan trolig tilpasses de eventuelt nye oppgavene. Kostnadene ved å tilpasse systemet til å omfatte innkreving av pensjonspremier er ikke utredet og må antas å bli betydelige. Ved en oppfølging av modellen vil departementet utrede de aktuelle spørsmål for skatteetaten i samråd med etaten selv.

Nærmere om forvaltningen av midlene

Skatteetaten må overføre midlene til den enkeltes konto hos Pensjonsmyndigheten. Pensjonsmyndigheten har ansvar for å føre register over det enkelte medlems tilskudd, å besvare henvendelser fra medlemmet, til å be (men ikke avkreve) den enkelte velge forvaltningsinstitusjon og sammensetning av portefølje. Pensjonsmyndigheten skal også gjøre oppdatert pensjonsinformasjon tilgjengelig for medlemmet. Som følge av det valget av forvalter den enkelte gjør, overføres midlene dit. Under spareperioden kan den enkelte be Pensjonsmyndigheten endre valget av forvalter og sammensetning av porteføljen.

Et innskudd i størrelsesorden 2 – 2 pst. av pensjonsgivende inntekt reiser enkelte spørsmål knyttet til forvaltningen ut over de som er tatt opp i det foregående. Ordningen vil kunne gi opphav til mange små innskudd, særlig de første årene. Det kan være vanskelig å oppnå positiv avkastning på små innskudd dersom man i tillegg skal gi årlig informasjon, samle inn og behandle individuelle svar på hvordan den enkelte ønsker at midlene skal investeres. Ved skifte av forvalter og andre endringer av porteføljens sammensetning vil også andre kostnader påløpe. Dette kan tale for å legge begrensninger på investeringsvalget. Å sette en nedre beløpsgrense for samlet innskudd før det omfattes av ordningen med fritt investeringsvalg vil også kunne bidra til å redusere kostnadene i ordningen.

Det kan vurderes om tiltak ut over dagens regulering av forvaltningsbransjen bør implementeres. Slike tiltak kan f.eks. innebære at det legges en begrensing på samlet forvalterhonorar. Eksempelvis er det i den britiske «Stakeholder"s pension», som er godkjent som et alternativ til medlemskap i den offentlige tilleggspensjonsordningen, satt et øvre tak på 0,4 pst. av forvaltningskapitalen. Innenfor dette taket konkurrerer forvalterne om å gi tilbud om ulike valg. Etter en treg start synes utbredelsen og salget av denne type pensjoner å ha tatt seg opp.

Pensjonskommisjonen mente at partene i arbeidslivet må kunne utvide ordningen, bl.a. gjennom tariffavtaler. Dette kan innebære tilskudd som går utover den obligatoriske premien. Et slikt tilskudd må evt. håndteres gjennom egne innskudd fra arbeidsgiver til Pensjonsmyndigheten, som igjen kontofører og overfører dem til den forvalter den enkelte har valgt. I tillegg må den enkelte arbeidstager kunne gjøre selvstendige innskudd som egen frivillig sparing. Dette vil være med på å øke kapitalen på kontoen og dermed også betydningen av og interessen for ordningen.

For å unngå svært store forskjeller i pensjon mellom enkeltpersoner med samme inntekt, bør det trolig legges enkelte restriksjoner på plasseringene slik at investeringen blir veldiversifisert og avkastningsrisikoen ikke skal bli unødig høy. Videre bør nok investeringsvalget være noe mer begrenset enn i Sverige for å holde administrasjonskostnadene nede. Begrensingene på investeringsvalget støttes også av at man tvinger den enkelte inn i obligatoriske spareordninger, og da har myndighetene en forpliktelse til å påse at ordningen organiseres slik at ikke en vesentlig deler av midlene som skulle finansiere alderspensjonen, forsvinner i forvaltningshonorarer og administrasjonskostnader.

Pensjonsmyndigheten og utbetaling av pensjon

Pensjonsmyndigheten skal ved siden av å fordele midler til godkjente forvaltere, stå for den øvrige administrasjonen av pensjonsopptjening og –utbetaling. Dette tilsvarer i hovedsak de oppgaver et forsikringsselskap eller pensjonskasse vil ha i andre pensjonsordninger. Pensjonsmyndigheten vil bl.a. stå for de forsikringstekniske beregningene knyttet til overføring av midler fra pensjonister som dør tidlig til de som lever lenge og fastleggingen av pensjon ut fra at menn og kvinner skal ha lik årlig pensjon. På den måten slipper en å trekke inn private aktører på de tradisjonelle for­sik­ringsområdene. Pensjonsmyndigheten kan fysisk samordnes med Rikstrygdeverket (RTV) for å utnytte samordningsgevinster og RTVs brede erfaring knyttet til registerhold og pensjonsutbetaling.

Ved eller etter oppnådd laveste pensjonsalder etter modernisert folketrygd (62 år) kan den enkelte be Pensjonsmyndigheten om at de oppsparte midlene eller en andel av disse anvendes til en livsvarig pensjon. Denne ytelsen skal følge vanlig forsikringsregulering, dvs. være garantert. Hvis medlemmet velger å beholde en andel av midlene på pensjonskontoen, skal det gjøres fortsatte tilskudd til denne basert på årets pensjonsgivende inntekt. Pensjonen reguleres med den avkasting som er oppnådd ut over garantert rente hvert år.

Forholdet til øvrige supplerende pensjonsordninger

Hoveddelen av de supplerende pensjonsordninger som finnes i dag, er ytelsesbaserte. Det gjelder både i privat og offentlig sektor. Ordningene er basert på at folketrygden ligger i bunnen, og siden denne har vært ytelsesbasert har det vært naturlig og enkelt å supplere den med en ytelsesbasert pensjon. Deler av den pensjonen som ligger til grunn for det nivået som nettopensjonen i privat sektor og tjenestepensjonen i offentlig sektor sikter mot, vil ved et obligatorisk tilleggselement bli gjort innskuddsbasert. Det ligger usikkerhet i kapitalavkastningen i en innskuddsbasert ordning. Når det på toppen av folketrygden kommer en innskuddsordning som alle deltar i, vil det derfor være vanskeligere for de øvrige supplerende ordningene å sikte mot en bestemt kompensasjonsgrad.

Oppsummering av modell I

Departementet mener at en innskuddsbasert spareordning til alderspensjon slik den er beskrevet ovenfor kan egne seg som en obligatorisk supplerende ordning. Ordningen har mange likhetstrekk med den svenske premiepensjonsordningen. Personer som ellers ikke betaler skatt, f.eks. skoleelever og andre grupper som har inntekt under en viss grense, omfattes ikke. Som i modernisert folketrygd, settes et tak på inntektsgrunnlaget ved 8 G, dvs. i underkant av 500 000 kroner. I forhold til den svenske ordningen må investeringsvalget begrenses for å holde kostnadsnivået nede. En innskuddsordning som er knyttet direkte til den enkelte person og ikke til arbeidsgiver, er godt tilpasset et mer fleksibelt arbeidsmarked med hyppigere jobbskifter enn tidligere. Den vil også kunne oppfattes som enkel av lønnstakeren.

6.2.3.5 Modell II: Minstekrav til pensjonsordninger i arbeidsforhold

I denne modellen tar en utgangspunkt i at det er foretakene som skal opprette ordningene, og en bygger på eksisterende regelverk og institusjoner. Arbeidsgiver pålegges gjennom lov å sikre en supplerende pensjonsdekning for sine ansatte gjennom ordninger som følger lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon. Siden modellen følger dagens regler for supplerende ordninger står en ikke overfor avgrensningsspørsmål knyttet til hvem som skal omfattes. På denne måten vil medlemskrets mv. være tydelig fastlagt, og pensjonsmidlene sikret utenfor foretaket i godkjent pensjonsinnretning. Den videre utviklingen av modellen kan skje i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Nærmere om oppsparingsdelen av ordningen

Minstekravene til de supplerende ordningene bør utformes på en relativt enkel måte. En kan f.eks. tenke seg at man pålegger at det skal betales inn minimum 2 pst. av pensjonsgivende inntekt opp til 8 G i ordninger etter lov om innskuddspensjon, mens det innen ordninger etter lov om foretakspensjon kan stilles krav om at man skal sikte mot en kompensasjonsgrad på f.eks. minimum 60 pst. i differanseordninger og f.eks. 10 pst. i tilleggsordninger ved 43 års opptjening. Grunnlaget for pensjon er da den lønn som er pensjonsgivende fra det enkelte foretak.

Foretaksbaserte modeller åpner for felles forvaltning for alle arbeidstakere i foretaket. Dette vil gi rom for utnyttelse av kostnadsfordeler. Det synes naturlig å vurdere en ytterligere åpning for større institusjoner for forvaltning, f.eks. i form av pensjonskasser for innskuddspensjon der flere foretak kan gå sammen. En vil da oppnå større konkurranse i markedet.

Modellen kan ut fra dagens lovgiving gjennomføres for foretak med ned til to personer som begge er i minst ž stilling, eller i foretak med minst en arbeidstaker uten eierinteresser som har tilsvarende arbeidstid. For de veldig små foretakene synes særlig innskuddsordninger i bank eller verdipapirfond å være aktuelle. De kan vurderes om Individuelle Pensjonsavtaler (IPA) inkluderes blant de godkjente ordningene, eventuelt med justeringer i forhold til dagens regelverk. Det kan eventuelt på sikt også vurderes om det kan tilrettelegges ytterligere for at små foretak kan anvende innskuddspensjon.

Mye tilsier at det er de samlede kostnadene som følger av opprettelse av en pensjonsordning som holder små foretak borte fra slike, og ikke administrasjonsproblematikken alene. I dag er det anledning til å dele betaling av årets premie mellom arbeidsgiver og arbeidstaker i foretaksordninger, men ikke i innskuddsordninger. Finansdepartementet sendte i mars 2004 et forslag som innebærer at arbeidstaker skal kunne betale tilskudd også i ordninger etter innskuddspensjonsloven på høring. Saken er for tiden til behandling i departementet, og en sikter mot å fremme et lovforslag for i løpet av vårsesjonen. Det eksisterende regelverket gir dermed god anledning til kostnadsdeling mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

Sanksjonsmuligheter

Det er viktig at ordningen og opptjeningen synliggjøres. Det innebærer at pensjonsordningen også her pålegges et utvidet krav om å gi informasjon til medlemmene. Samtidig skal tilskuddet framgå av den enkeltes lønnsslipp og den årlige lønns- og trekkoppgaven. Som i andre lovpålagte ordninger, for eksempel innen yrkesskadeforsikringen, er det en fare for at enkelte arbeidsgivere likevel ikke oppretter en ordning. Hvis et foretak som skulle opprette pensjonsordning for sine arbeidstakere etter loven ikke gjør det, eller ikke betaler korrekte tilskudd, vil arbeidstakerne ha et krav overfor bedriften. Dette framgår i denne modellen raskt og kan behandles i vanlige rettsinstanser.

Som i dag vil forsikringsselskaper og andre godkjente pensjonsinnretninger bare kunne tegne slik ordning når den er i overensstemmelse med lover og forskrifter. Disse stiller bl.a. krav til at premiekvitteringer og meldinger til ligningsmyndighetene som innretningen og foretaket er ansvarlige for, skal inneholde spesifiserte opplysninger om innbetalinger mv. Kredittilsynet skal føre tilsyn med pensjonsordningene.

Utbetalinger fra ordningene

Innenfor dagens regulering av de private ordningene for supplerende pensjon, er det åpnet for ned til ti års utbetalingstid av pensjon. Hoveddelen av ordningene har imidlertid lengre utbetalingsperiode. Særlig i innskuddspensjon har det vært fordeler ved kortere utbetalingsperiode enn livsvarige ytelser, fordi da også andre pensjonsinnretninger enn livsforsikringsselskap kan tilby slike utbetalinger. Bare en liten andel av pensjonistene vil ha falt fra ved for eksempel 72 års alder, og dermed vil hoveddelen oppleve å stå uten supplerende pensjon på et tidlig tidspunkt ved så kort utbetalingsperiode (se forøvrig figur 6.3). Dette gjelder i særlig grad for kvinner, fordi de har lengre forventet levetid enn menn. Ordninger som skal oppfylle obligatoriske krav og dermed skal støtte de alminnelige pensjonsmessige siktemål, må gi livsvarige ytelser eller ytelser som løper over minst 15-20 år for å bevare sammenhengen i pensjonssystemet. Departementet viser for øvrig også til at forventet levealder har økt betydelig og fremdeles øker, og at en i denne sammenheng bør vurdere om økt levealder bør få konsekvenser for korteste utbetalingstid i de supplerende ordningene.

Varigheten av ytelsene bør forøvrig også ses i forhold til nivået på garantipensjonen som utbetales fra 67 års alder, jf. kapittel 5. Ytelser som opphører etter kort tid og dermed for enkelte kan føre til at samlede ytelser faller under minstegrensen slik at garantipensjonen utbetales i stedet, kan ikke sies å oppfylle folketrygdens siktemål.

De tradisjonelle ordningene i arbeidslivet har vanligvis enten hatt kjønnsnøytrale innskudd eller kjønnsnøytrale utbetalinger, men ikke begge deler. I 2002 anmodet Stortinget Regjeringen om å utarbeide forslag til endringer i virksomhets­reglene for livsforsikringsselskap som åpner for en generell rett til å tilby tjenestepensjonsordninger med kjønns- og aldersnøytrale premier. Utkast til slike regler innebærer at det i den enkelte pensjonskasse eller livsforsikringsselskap kan opprettes fellesordninger hvor premieforskjeller knyttet til kjønn og alder blir utjevnet, jf. NOU 2003: 28 Kjønns- og aldersnøytralitet i kollektive pensjonsordninger. Regjeringen vil komme tilbake til de forslag som ligger i denne utredningen som egen sak overfor Stortinget, og de løsninger som følger av Stortingets behandling av dette forslaget bør legges til grunn i det videre arbeidet også for den obligatoriske ordningen.

Pensjonsavgift i stedet for minstekrav?

En variant av den modellen som er beskrevet ovenfor, kan i stedet for lovbestemte minstekrav med etterfølgende sanksjoner utformes ved å pålegge bedriftene en pensjonsavgift i forkant. Innbetalinger til pensjonsordninger i arbeidsforhold er så fradragsberettiget mot denne avgiften, slik at bare arbeidsgivere som ikke har opprettet pensjonsordning faktisk vil betale avgiften. Fordelen med denne varianten er at det enkelte foretaket beholder valgfrihet i spørsmålet om opprettelse av pensjonsordning, og forholdet til nystartede og små foretak som ikke har ressurser og interesse av å opprette og administrere egen pensjonsordning forenkles. Foretaket vil imidlertid ha forsterket egeninteresse til å opprette pensjonsordning. Samtidig legges forholdene godt til rette for forhandlinger om pensjonsspørsmål på den enkelte arbeidsplass.

Heller ikke denne varianten vil fortrenge eksisterende ordninger, men gjør det klart at det offentlige ansvaret ikke strekker seg lenger enn til å legge til rette for at arbeidsgivere oppretter pensjonsordning. Nivået på avgiften vil også bestemme det samlede kompensasjonsnivået på sikt (fra folketrygden og denne ordningen), og dermed bli et sentralt pensjonspolitisk virkemiddel som kan bidra til økt pensjonssparing i privat sektor. Et slikt enkelt økonomisk sanksjonsmiddel vil imidlertid gjøre det unødvendig å etablere en ny og omfattende pensjonsetat, samtidig som privat oppfølging i rettssystemet vil redusere det offentliges rolle i utformingen og utviklingen av pensjonssystemet.

I denne modellen er ikke kravet om å opprette en ordning absolutt, slik at regelverket framstår som fleksibelt og åpent for tilpasninger. Det vil dermed gi bare gradvis innfasing, og det vil sannsynligvis ikke bli full dekning blant alle foretak til enhver tid, fordi små og nystartede foretak vil velge å betale avgiften for å unngå det administrative merarbeidet som følger av å opprette pensjonsordning. Slik tilpasning var et av elementene i pensjonssystemet i Australia fra starten på 1990-tallet, der erfaringene tilsier at dekningen for supplerende pensjonsordninger allerede etter to til tre år vil være på om lag tre fjerdedeler av samtlige sysselsatte.

Det kan imidlertid reises spørsmål om midlene som kommer inn til det offentlige fra bedrifter som betaler avgiften framfor å opprette en pensjonsordning for de ansatte, skulle brukes til pensjon for arbeidstakere i de samme bedriftene. En slik bruk vil imidlertid tilbakeføre organiseringsansvaret til myndighetene, og dermed oppnår en ikke forenklingen som ligger i modellen. Etter departementets vurdering kan det være vanskelig å få forståelse for dette trekket ved denne varianten av modellen, og den anbefales derfor ikke.

Oppsummering av modell II

Etter departementets vurdering er også modell II et alternativ som kan sikre et minstenivå på supplerende pensjoner. Fordelen med denne løsningen er man i utgangspunktet baserer seg på det regelverk og de ordninger som allerede er etablert. Dette gir videreføring av de ordninger som er etablert, og sikrer økt omfang av tilsvarende ordninger. De foretaksbaserte ordningene vi har i dag, er både kjente og rimelig effektive, og kan videreutvikles i samarbeid med partene. Med denne modellen risikerer man ikke, slik man gjør med de øvrige modellene, at eksisterende ordninger blir fortrengt og lagt ned. Man unngår også at det offentlige går inn og overtar ansvaret for å tilby supplerende pensjonsordninger.

Modell II vil gi litt lavere forvaltningskostnader enn de øvrige modellene, fordi det normalt ikke er investeringsvalg for enkeltmedlemmet i ordningene. Likevel vil det bli mange enkeltkontrakter, som bidrar til å trekke de samlede kostnadene opp. Modellen bør bygge på eksisterende lovgiving, der bl.a. arbeidstakere under 20 år og arbeidstakere med lav deltidsandel ikke er inkludert. Den vil således ikke bli universell. Minstekravene til de supplerende ordningene bør utformes på en relativt enkel måte. Varianten av denne modellen med en fiskal pensjonsavgift med fradrag for innbetalinger til supplerende pensjonsordninger, vurderes som mindre aktuell. Det vil neppe være forståelse for at man innfører en avgift på foretakene som ikke øremerkes pensjonsformål i de samme foretakene.

Problemet med modell II er at man ikke har sikkerhet for at alle bedrifter virkelig oppretter pensjonsordninger i tråd med minstekravene. I bedrifter der arbeidstakerne er organisert, vil trolig fagforeningene påse at reguleringene overholdes. Det store flertall av norske bedrifter er imidlertid svært små, og det er ganske vanlig at verken arbeids­takerne eller arbeidsgiverne er organisert. Overfor disse virksomhetene vil mangel på et effektivt kontroll- og sanksjonsapparat kunne gjøre at minstereguleringen ikke overholdes. Samtidig er det vanskelig for myndighetene å gjøre noe med dette uten selv å overta ansvaret for selve pensjonsordningen.

6.2.3.6 Modell III: En innskuddsordning med mulighet til å «stå utenfor»

Denne løsningen kombinerer de to foregående modellene. Den bygger på etablering av en offentlig pensjonsmyndighet som har et overordnet ansvar for i) å organisere en obligatorisk ordning som omfatter de foretak som ikke selv har etablert en ordning, og ii) å sikre at premie er betalt i alle foretak både der det er opprettet egen ordning og der det ikke er opprettet noen ordning. Alle lønnstakere vil dermed være medlem i en ordning, enten den er tradisjonelt foretaksbasert eller minsteordningen som Pensjonsmyndigheten står for.

Modellen er dermed basert på samme administrative ordninger som modell I, men med mulighet for de som allerede har pensjonsordninger som tilfredsstiller et sett minstekrav til å «stå utenfor» (utmelding av fellesordningen). Lønnstakere som allerede har tilfredsstillende pensjonsdekning, f.eks. gjennom en pensjonsordning i arbeidsforhold, slipper dermed dobbelt opptjening, samtidig som den obligatoriske ordningen i mindre grad konkurrerer med de etablerte pensjonsordningene. Alle avvik fra en obligatorisk ordning som omfatter alle, vil vanskeliggjøre fastsettelse og innkreving via skatte- og avgiftsmyndighetene. Det blir i tilfelle nødvendig med omfattende rapportering fra arbeidsgiverne for at skattemyndighetene skal ha kontroll over hvem som skal omfattes av ordningen.

Som i modell I kan minsteordningen være innskuddsbasert og fullfondert med individuelle konti med investeringsvalg som følger den enkelte arbeidstaker.

Pensjonskommisjonen mente dessuten at partene i arbeidslivet må kunne utvide ordningen, bl.a. gjennom tariffavtaler. Dette kan innebære tilskudd som går utover den obligatoriske premien. Skattemyndighetene vil i praksis ikke kunne håndtere et slikt avvik med ulike innskuddssatser for forskjellige individer. Et slikt tilskudd må derfor håndteres gjennom egne innskudd fra arbeidsgiver til Pensjonsmyndigheten, som igjen kontofører og overfører dem til den forvalter den enkelte har valgt.

De pensjonsordningene som skal gi utmeldingsadgang, er foretakspensjon, innskuddspensjon i arbeidsforhold og offentlig tjenestepensjon. Hvis foretaket betaler hele eller en andel av premien, er det rimelig at dette er en beslutning foretaket skal ta. Kravene til pensjonsordning som skal gi adgang til utmelding, kan utformes i forhold til ordningen eller i forhold til den pensjonen eller innskuddet som opptjenes for den enkelte, f.eks. ved at årets tilskudd til alderspensjon skal utgjøre minst samme andel av samlet lønnssum i foretaket som det obligatoriske tilskuddet. For foretakspensjonsordninger som sikter mot en samlet pensjonsprosent fra folketrygd og foretakets pensjonsordning, bør det settes et minste nivå. I foretakspensjonsordninger med andre formuleringer av pensjonsnivået, bør det samme nivået innarbeides. Medlemmer i en offentlig tjenestepensjonsordning, der pensjonsnivået fremkommer på andre måter, skal meldes ut av fellesordningen.

Den offentlige minsteordningen er basert på at arbeidsgiver trekker innskuddet løpende sammen med betaling av forskuddsskatt. Det er i utgangspunktet tenkt at modellen på dette punktet fungerer på samme måte som modell I. I denne modellen oppstår det imidlertid flere komplikasjoner:

  • Mange vil skifte arbeidsgiver i løpet av et år, og som følge av dette gå ut og inn av den offentlige minsteordningen. Både den nedre og den øvre grensen skaper problemer i denne modellen. Det kan være vanskelig å fastsette hvordan dette skal avgrenses når man også har hatt inntekter hos øvrige arbeidsgivere.

  • For en person som er utmeldt på grunn av medlemskap i en alternativ ordning, må en vurdere om det skal pålegges pensjonstilskudd ut fra inntekt opptjent i andre arbeidsforhold. Administrative hensyn tilsier at man pålegger dette. Alternativt må alle arbeidsgivere ikke bare holde oversikt over egne pensjonsordninger, men også om ansatte har pensjonsopptjening hos andre arbeidsgivere som gjør at han/hun er utmeldt fra den offentlige minsteordningen. Dette innebærer imidlertid at det vil bli betalt mange små tilskudd til den offentlige minsteordningen. Slike små bidrag betyr lite for den enkeltes pensjon, men vil bidra til å øke administrasjonskostnadene i ordningen, noe som virker svært uhensiktsmessig. Skal man unngå dette forholdet, kreves det imidlertid at alle arbeidsgivere innhenter og får dokumentert forhold om arbeidstaker som ligger utenfor det enkelte foretak, noe som også er en kompliserende og fordyrende faktor. Uansett hva man her velger illustrerer dette at innbetalingsordningen i denne modellen kan bli dyr å administrere.

Blant andre land som har løsninger som likner på modellen beskrevet i dette avsnittet, finner vi Storbritannia. Erfaringene der har vært dårlige, bl.a. fordi mange private ordninger har vist seg å gi et pensjonsnivå som har vært dårligere enn det statlige tilbudet. Dette har utløst krav om store erstatninger mot ordningene og gjort det nødvendig med streng og detaljert regulering fra myndighetene.

I reguleringen av dagens frivillige ordinger er det anledning til å ha pensjonsutbetaling over så lite som ti år. Slike ordninger er billige for arbeidsgiver. I en obligatorisk ordning for pensjonssparing, der ytelsene kan tas ut fra så lav alder som 62 år, er det naturlig å legge til grunn at de private ordningene som aksepteres skal ha livsvarige ytelser.

Oppsummering av modell III

Ingen av Pensjonskommisjonens medlemmer tok til orde for etablering av en offentlig minsteordning som skal fange opp de som ikke omfattes av en supplerende pensjonsordning. Modellen som er drøftet i dette avsnittet hadde således ikke støtte i Pensjonskommisjonen.

Det er flere problematiske sider ved å etablere en offentlig minsteordning for supplerende pensjon som likestilles med de eksisterende ordningene. Det er både fare for at dette kan bidra til å fortrenge de ordningene som er etablert i privat sektor, og det ligger en rekke problemer i utformingen av innkrevingen av midler til den offentlige minsteordningen. Problemene er særlig knyttet til arbeidstakere med inntekt fra mer enn en arbeidsgiver. En ordning som ikke gjelder alle, kan ikke integreres med skatteinnkrevingen på samme måte som en ordning som er uniform.

Ved siden av en ny statlig pensjonsmyndighet krever denne modellen også regler for og et godkjenningssystem for alternative ordninger. Dermed innebærer modell III at et mindre antall medlemmer må dele på de samme kostnadene som i modell I. og i tillegg kostnadene til systemet for godkjenning. Ordningen vil dermed bli klart mer kostnadskrevende per medlem.

Erfaringene ved løsninger som likner på denne modellen, der man både har en statlig minsteordning og bedriftsordninger, har vært dårlige i Storbritannia. Problemet har vært at mange private ordninger har vist seg å gi et pensjonsnivå som har vært dårligere enn det statlige tilbudet. Dette har utløst krav om erstatninger fra foretak og pensjonsordninger og gjort det nødvendig med streng og detaljert regulering fra myndighetene.

Etter en samlet vurdering mener Regjeringen at denne modellen må frarås.

6.3 Konsekvenser av modernisert folketrygd for lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven

6.3.1 Innledning

For arbeidstakere som har eller har hatt tjenestepensjonsordning hos nåværende eller tidligere arbeidsgiver, vil tjenestepensjonen utgjøre et supplement til pensjon fra folketrygden. Alle ansatte i stat og kommune har supplerende tjenestepensjonsordning. Også mange foretak i privat sektor har opprettet tjenestepensjonsordninger for sine ansatte, jf. tabell 6.1. Foretak i privat sektor oppretter i hovedsak pensjonsordninger etter lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon og lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven). Pensjonsordninger som utformes i overensstemmelse med disse lovene gis en skattemessig gunstig behandling.

Dette avsnittet vil i all hovedsak omhandle pensjonsordninger etter disse to lovene. I tillegg gis det en kort omtale av individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA). Den skattemessige behandling av de nevnte pensjonsordningene omtales også.

Pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven vil utgjøre et supplement til pensjon fra folketrygden og er derfor utformet i nært samspill med folketrygden. Ved innføring av modernisert folketrygd bør en derfor vurdere hvilke virkninger dette vil få for pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og innskuddpensjonsloven og hvilke endringer som må eller bør foretas i de to lovene. I det følgende gis en oversikt over sentrale problemstillinger som følger av overgangen til modernisert folketrygd. Departementet vil bemerke at tilpasningene i de supplerende ordningene vil avhenge av hvordan modernisert folketrygd blir utformet. Man vil således måtte komme tilbake til nærmere vurderinger av de supplerende ordningene når endringene i folketrygden er vedtatt.

Lov om foretakspensjon og innskuddpensjonsloven trådte i kraft 1. januar 2001. Lov om foretakspensjon var i hovedsak en videreføring og modernisering av de tidligere reglene for skattefavoriserte pensjonsordninger (TPES). Med innskuddspensjonsloven ble det imidlertid åpnet for innskuddsbaserte, skattefavoriserte pensjonsordninger. I slike ordninger betaler arbeidsgiver et innskudd for arbeidstaker. Pensjonsytelsene vil dermed avhenge størrelsen på de årlige innskudd, hvor mange år arbeidstakeren var medlem av ordningen, og av avkastningen på innbetalte midler.

De to pensjonslovene er relativt nye og representerer et gjennomarbeidet moderne rammeverk for skattefavoriserte pensjonsordninger. I forbindelse med overgangen fra 1968-reglene til lov om foretakspensjon måtte mange pensjonsordninger endres for å tilfredsstille det nye regelverket. Det ble gitt overgangsregler ved innføringen av loven, og mange pensjonsordninger er derfor fremdeles i en fase hvor de tilpasser seg lov om foretakspensjon. Det vil fortsatt ta noe tid før det nye regelverket er fullt innarbeidet. For arbeidstakerne vil det være viktig å ha god innsikt i hvilken pensjon man kan forvente seg. For bedriftene er det hensiktsmessig å ha god kjennskap til hvilke kostnader som må forventes å påløpe ved eksisterende pensjonsordninger. Også tilbyderne i dette markedet vil måtte tilpasse sine produkter ved endringer i rammebetingelsene. Blant annet som følge av disse forhold, legger departementet til grunn at det er viktig med stabilitet og forutsigbarhet omkring rammeverket for supplerende, skattefavoriserte pensjonsordninger i privat sektor.

En av hensiktene med å modernisere reglene for de private skattefavoriserte pensjonsordningene har vært å legge til rette for økt utbredelse av slike ordninger, blant annet gjennom at de enkelte ordningene kan utformes på ulik måte. Omfanget av slike pensjonsordninger er omtalt i avsnitt 6.2. Grovt sett kan man dele de private pensjonsordningene inn i tre hovedgrupper:

  • Innskuddsordninger etter innskuddspensjonsloven 3 . Arbeidsgiver betaler et innskudd for arbeidstaker. Pensjonsytelsen avhenger av avkastningen på innbetalte midler.

  • Tilleggsordninger etter lov om foretakspensjon. En tilleggsordning er typisk utformet som et rent prosentvis tillegg for alle, det vil si et tillegg til folketrygden.

  • Differanseordninger etter lov om foretakspensjon. En differanseordning er utformet slik at den sammen med en beregnet folketrygd som skal gi et bestemt samlet kompensasjonsnivå for alle medlemmene, typisk 2/3 av sluttlønn. Ordningens ytelse til den enkelte vil således avhenge av en beregnet ytelse fra folketrygden.

Av dette vil det framgå at folketrygden har betydning for ordninger etter de to lovene på noe ulikt vis. Det er i såkalte differanseordninger at pensjonsytelsen i størst grad er knyttet opp mot folketrygden. Det er noe mindre sammenheng mellom folketrygden og pensjonsytelse fra tilleggsordninger og innskuddsordninger.

Det er gitt bestemmelser i de to lovene som gjør at også innskudds- og tilleggsordningene vil måtte ses i nærmere sammenheng med folketrygden. Et eksempel er forholdsmessighetsprinsippet som er gjort gjeldende i begge lovene. Dette prinsippet gjelder på opptjeningstidspunktet og innebærer blant annet at det ikke skal gis høyere kompensasjon til høytlønte enn til lavtlønte når ytelser fra ordningen ses i sammenheng med (beregnede) ytelser fra folketrygden. Ved endringer i kompensasjonsprofilen i folketrygden vil således mange foretak måtte tilpasse sine pensjonsordninger som følge av dette lovfestede prinsippet. Også enkelte andre bestemmelser som vil ha betydning for forholdet til folketrygden, er samstemte i de to lovene. For eksempel gjelder dette reglene om pensjonsalder. Ordinær pensjonsalder er 67 år, men det er anledning til å fastsette lavere pensjonsalder enn 67 år for enkelte yrkesgrupper (særaldersgrenser). Utbredelsen av særaldersgrensen er vesentlig mindre i privat sektor enn i offentlig sektor.

Etter dagens regler vil pensjon fra ordninger etter lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven først kunne utbetales fra 67 år. Pensjonsytelsen fra modernisert folketrygd vil da stå alene fra 62 år til 67 år, dersom ikke regelverket for de supplerende ordningene endres. Dette vil kunne innebære at pensjonsytelsen for mange blir for lav til at pensjonering før 67 år fremstår som et reelt alternativ. Videre vil enkelte yrker, det vil si de som har særaldersgrenser i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven, fortsatt kunne motta «full» pensjon fra et tidligere tidspunkt enn 67 år (dersom det ikke gjøres endringer). Dette vil kunne føre til at insentivene i folketrygden til å stå lenger i arbeid blir svekket.

Etter gjeldende regler kan de supplerende pensjonsordningene gi pensjonsopptjening for lønn opp til 12 G. En reduksjon i øvre grense for pensjonsopptjening i folketrygden fra dagens nivå (12 G) reiser derfor spørsmål ved om det bør gjøres endringer i regelverket for de supplerende ordningene.

De eksisterende ordningene etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold er utformet i nært samspill med folketrygden. De endelige valg og den endelige utforming av reguleringen av disse pensjonsordningene kan derfor ikke vurderes løsrevet fra endringene i folketrygden. Generelt sett er det etter departementets vurdering ikke behov for en omfattende gjennomgang og revisjon av lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven nå. Imidlertid viser ovennevnte drøfting at det er behov for å vurdere enkelte tilpasninger i foretaks- og innskuddspensjonsloven ved modernisering av folketrygden. I det følgende vil departementet gjøre rede for hvilke tilpasninger i de to lovene som kan synes å være aktuelle og forhold som eventuelt bør utredes nærmere. Omtalen tar utgangspunkt i Pensjonskommisjonens innstilling. Videre gjengis høringsinstansenes syn og departementets vurdering.

6.3.2 Generelt om Pensjonskommisjonens forslag

Om generelle virkninger av modernisert folketrygd på pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven uttaler Pensjonskommisjonen i sin oppsummering (avsnitt 1.11):

«En modernisert folketrygd betyr at en viktig forutsetning for supplerende pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon endres, og dette må håndteres. Det må klargjøres om, og eventuelt hvilke forpliktelser som kan bli gjort gjeldende for eksisterende ordninger i denne situasjonen. Videre må en avgjøre hvilken sammenheng det for framtiden skal være mellom folketrygd og supplerende pensjonsordninger. Pensjonskommisjonen tilrår at supplerende pensjoner skal kunne tas ut samtidig med modernisert folketrygd, forutsatt at de bygger på de samme prinsipper som den fleksible ordningen i folketrygden. Pensjonskommisjonen legger til grunn at opptjente rettigheter ikke skal endres. »

6.3.3 Fleksibel pensjonsalder m.v.

Pensjonskommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen foreslår at det på visse vilkår skal være anledning til å få utbetalt pensjon fra folketrygden fra fylte 62 år. Pensjonsytelsen vil i så fall avkortes i forhold til «vanlig» opptjeningstid og pensjonsalder (67 år). Om hvordan pensjonsalder i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven bør tilpasses, i denne sammenheng uttaler Pensjonskommisjonen (avsnitt 11.4.1):

«Pensjonskommisjonen foreslår at regelverket for skattefavoriserte supplerende pensjonsordninger endres slik at dersom det er ønskelig kan pensjonen tas ut fra samme tidspunkt som en tar ut den moderniserte folketrygden. Dette innebærer at den utbetalte pensjonen blir beregnet på grunnlag av de premier og innskudd som er innbetalt på pensjoneringstidspunktet, inkludert en forsikringsteknisk reduksjon av den årlige utbetalingen fordi utbetalingsperioden vil bli lengre.»

Videre skriver Pensjonskommisjonen om livslang opptjening og pensjonsalder i pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon (avsnitt 11.4.2):

«Ved overgang til en livsløpsbasert inntektspensjon med fleksibelt uttak i folketrygden, vil det være nødvendig å tilpasse foretakspensjonene til et slikt system. Det er viktig at en ordning med livslang opptjening og fleksibel pensjonering ikke nøytraliseres gjennom at tjenestepensjonen kompenserer for at folketrygden reduseres pga. førtidsuttak.

Pensjonskommisjonen foreslår at dette løses ved at foretakspensjon kan tas ut fra det samme tidspunkt som pensjonen fra folketrygden tas ut. Premiebetalingen skal da opphøre. Pensjonsplanene i ordningene bør fortsatt utformes slik at oppbyggingen av premiereserver skal ta sikte på pensjonering fra 67 år. Når pensjonen tas ut tidligere, vil den måtte fastsettes ut fra den premiereserven som er oppbygd til da. Dette fører til at det vil være mindre oppspart kapital ved pensjoneringstidspunktet enn det ville vært ved premieinnbetaling fram til fylte 67 år. Videre skal pensjonen fordeles over flere år enn ved pensjonering ved 67 års alder slik at den årlige pensjonen vil da nødvendigvis bli lavere i hele utbetalingsperioden.

I tilfeller der foretakspensjonen ikke skal ytes som en livslang ytelse, foreslår Pensjonskommisjonen at det ikke blir mulig å endre tiden pensjonen skal løpe etter fylte 67 år når pensjonen tas ut fra et tidligere tidspunkt. Dermed blir utbetalt pensjonsbeløp redusert.»

I forbindelse med sin omtale av pensjonsordninger etter innskuddspensjonsloven uttaler Pensjonskommisjonen (avsnitt 11.4.3) at de mener grensene (for maksimalt innskudd) må justeres i forhold til endringene i en modernisert folketrygd. Disse grensene er i dag satt til 5 prosent for lønn mellom 2 og 6 G og 8 prosent for lønn mellom 6 og 12 G. Pensjonskommisjonen foreslår videre at også innskuddspensjon skal kunne tas ut fra samme tidspunkt som pensjonen fra folketrygden. Det fremheves også at et grunnleggende prinsipp ved endringer i pensjonsordningen er at det enkelte medlems opptjente premiereserve eller pensjonskapital er uangripelig. Det vil likevel være adgang til å endre framtidig opptjening av pensjonsytelser forutsatt at arbeidsrettslige forpliktelser ikke er til hinder for det. Pensjonskommisjonen viser til at det ved reformen i folketrygden i 1992 oppstod en rekke relaterte spørsmål, og at det generelt er viktig at ikke skattesubsidierte ordninger resulterer i forskjellsbehandling mellom arbeidstakere med og uten supplerende pensjonsordning, gjennom at endringene i folketrygdens pensjonssystem bare får virkninger for arbeidstakere uten annen pensjonsordning.

Pensjonskommisjonen omtaler også systemet med særaldersgrenser, dvs. adgangen etter lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven til å fastsette lavere aldersgrenser enn 67 år for enkelte yrkesgrupper, og uttaler (avsnitt 11.6.2):

«Pensjonskommisjonen foreslår at ordningen med særaldersgrenser – både i privat og offentlig sektor – gjennomgås og endres. Det bør være arbeidets art og risiko og ikke en bestemt aldersgrense som avgjør behovet for tidlig pensjonering. Der arbeidets art tilsier at alder kan være årsak til at arbeidet ikke kan utføres på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, eller at det stilles bestemte fysiske krav til arbeidet, mener Pensjonskommisjonen at det bør være arbeidsgivers ansvar å finne annet egnet arbeid for disse arbeidstakere.»

Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene uttaler Kredittilsynet at fleksibilitet i foretakspensjon vil kunne vitalisere førtidspensjoneringen i folketrygden og innebære at fleksibel pensjonering blir et mer realistisk pensjonsalternativ for større grupper. Tilsynet stiller seg positiv til å innføre fleksibilitet i uttakstidspunkt i foretakspensjon, der arbeidstaker selv betaler gjennom forsikringsteknisk avkortning.

Kredittilsynet uttaler at adgangen til førtidspensjonering kan føre til seleksjon mot selskapene ved personer med dårlig helse (høyere dødelighet enn gjennomsnittet) kan bli overrepresentert blant de som velger å gå av tidlig slik at ordningen med førtidspensjon trolig ikke vil være kostnadsnøytral for de private pensjonsordningene. FNH mener at det bør være et tak på hvor mye som kan tas ut i samlet lønn og pensjon i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Videre antar organisasjonen at pensjonsopptjeningen skal stanse når en går av med pensjon, og finner det uklart hvordan dette skal håndteres i forhold til delvis pensjon. Finansnæringens arbeidsgiverforening mener også at det bør legges begrensinger på kombinasjonen pensjon og arbeidsinntekt.

Departementets vurdering

Fleksibel pensjonsalder kan være hensiktsmessig også i de supplerende pensjonsordningene for å legge til rette for en sammenheng i pensjonssystemet. Dette reiser imidlertid enkelte problemstillinger av forsikringsteknisk art som må utredes nærmere, herunder hvordan en skal håndtere en eventuell overrepresentasjon av personer med svak helse blant de som velger tidligpensjon, jf. Kredittilsynets høringsmerknad.

Ved omlegging av lovverket vil en måtte vurdere hvordan allerede opptjente rettigheter skal håndteres. Regjeringen deler Pensjonskommisjonens vurdering av at allerede opptjente rettigheter ikke kan reduseres. Likevel bør en vurdere om det skal legges til rette for at allerede opptjente rettigheter skal kunne tas ut i tråd med det nye regelverket (for eksempel fra 62 år).

Når det gjelder opptjening av pensjon, er Regjeringen enig med kommisjonen i at en bør søke å finne mekanismer som støtter opp om insentivene til å bli stående i arbeid. Et alternativ er å følge kommisjonens vurdering av at opptjening av pensjon skal ta utgangspunkt i at pensjonen skal utbetales fra 67 år, slik at et eventuelt tidligere uttak av pensjon vil innebære lavere årlig pensjon. Lavere årlig pensjon ved tidligere uttak enn 67 år vil dels følge av at man ikke har opptjent «full» pensjon ved 62 år, og dels av at pensjonen vil utbetales over flere år enn om den hadde blitt utbetalt fra fylte 67 år.

Det vises videre til at en reduksjon i øvre grense for pensjonsopptjening i folketrygden fra dagens nivå (12 G) reiser spørsmål ved om det bør gjøres endringer i regelverket for de supplerende ordningene. Mange av ordningene etter lov om foretakspensjon er utformet slik at de sikter mot at pensjonsytelsen – sammen med folketrygden – skal utgjøre om lag 2/3 av sluttlønn. Dersom folketrygden endres slik at den gir pensjonsopptjening opp til 8 G, og ikke til 12 G, vil pensjonsopptjeningen i intervallet 8 G til 12 G alene baseres på opptjeningen i den supplerende pensjonsordning. En slik omlegging av folketrygden vil virke noe ulikt for innskudds- og ytelsesbaserte pensjonsordninger. I ytelsesbaserte ordninger gjøres det fradrag for begrenset folketrygd ved beregning av hvilken pensjonsopptjening som skal sikres i ordningen. Innskuddsbaserte ordninger er ikke knyttet til folketrygden på samme vis, og derfor vil ikke en endring i folketrygden isolert sett føre til endringer i pensjonsopptjening fra ordningen. Imidlertid er innskuddsgrensene basert på gjeldende folketrygd og Pensjonskommisjonen mener man bør vurdere endringer i innskuddsgrensene som følge av modernisert folketrygd. Regjeringen er enig i at en bør vurdere endringer i innskuddsgrensene dersom pensjonsopptjeningen i folketrygden endres. Når det gjelder de ytelsesbaserte ordningene etter lov om foretakspensjon, mener Regjeringen at man i utgangspunktet ikke bør endre gjeldende regler (som innebærer at pensjon kan tjenes opp for lønn inntil 12 G). Det er imidlertid behov for å se nærmere på enkelte problemstillinger blant annet fordi modernisert folketrygd som nevnt over, trolig får ulik virkning for lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven.

Når det gjelder hvor lenge pensjonen skal løpe fra pensjonsalder, bør en vurdere endringer i bestemmelser om utbetalingsperiode dersom det blir anledning til å ta ut pensjon fra supplerende ordninger fra et tidligere tidspunkt enn i dag. Adgang til å ta ut pensjon fra 62 år og minstekrav til utbetalingsperiode på 10 år (som i dag) innebærer at pensjonsytelsen utbetales til og med 72 år. Bare en liten andel av pensjonistene vil ha falt fra ved for eksempel 72 års alder, jf. figur 6.3. Et mulig alternativ til endringer i bestemmelsene om utbetalingsperiode kan være å følge kommisjonens forslag om at opphørsalder skal være upåvirket av når utbetalingen starter. Gjeldende regler om at pensjonen skal løpe i minst 10 år må i så fall endres. Det vises for øvrig også til at forventet levealder har økt betydelig og fremdeles øker, og at en i denne sammenheng bør vurdere om, og eventuelt hvordan, man skal håndtere økt levealder hva gjelder utbetalingsperiode i de supplerende ordningene. Delingstall og økt levealder omtales for øvrig i avsnitt 6.3.5.

Figur 6.3 Andel gjenlevende menn og kvinner etter antall år som pensjonist etter 62 års alder

Figur 6.3 Andel gjenlevende menn og kvinner etter antall år som pensjonist etter 62 års alder

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det vises videre til Pensjonskommisjonens forslag om å endre særaldersgrensene i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven, slik at pensjonsalder og valgfrihet til å bestemme egen fratreden blir den samme som for de øvrige yrkesgrupper. Regjeringen mener man uavhengig av hvordan modernisert folketrygd blir utformet, bør vurdere slike endringer som Pensjonskommisjonen har skissert. Det vises i denne sammenheng til at det er varslet en gjennomgang av særaldersgrenser i denne melding (kapittel 7).

6.3.4 Opptjeningstid og sluttlønnsprinsippet i lov om foretakspensjon

Pensjonskommisjonens forslag

Om innføring av en alleårsregel/livslang opptjening i folketrygden og opptjeningstid uttaler Pensjonskommisjonen (avsnitt 11.6.3):

«En innføring av alleårsopptjening i folketrygden reiser spørsmål om opptjeningstiden i de supplerende ordningene. Opptjening av full pensjon over bare 30 år med rett til uttak sammen med folketrygden, vil redusere insentivene til fortsatt arbeid. Noen andre elementer i denne sammenheng kan være:

  • Det er spørsmål om hvordan en modernisert folketrygd med livsløpsbasert opptjening kan kombineres med en supplerende ytelsesbasert pensjon definert i forhold til sluttlønn. Den enkleste løsning vil være at den supplerende pensjonsytelsen fastsettes uavhengig av folketrygden, for eksempel som 10 til 20 pst. av lønnsgrunnlaget. Dette vil gjelde for både private ordninger og offentlige tjenestepensjoner. Alternativt kan en i ytelsesordningen fastsette en differansepensjon der en «samordner» med en beregnet folketrygd ved fylte 67 år.

  • En annen måte å nærme seg en livsløpsbasert opptjening i tjenestepensjonsordningene er å legge om opptjeningssystemet i disse ordninger til å bli tilnærmet lik opptjeningen i en modernisert folketrygd med en fastsatt prosent av lønn pr. år en er medlem. Ved en modernisert folketrygd med livsløpsopptjening som gir en kompensasjonsgrad på 50 pst. etter 40 år, vil en supplerende pensjonsordning med 0,5 pst. opptjening pr. år gi en samlet pensjon på 65 pst. etter 30 års opptjening i tjenestepensjonsordningen og 70 pst. etter 40 år for uendret lønnsgrunnlag.

Pensjonskommisjonen viser til at den fremtidige opptjeningen i de offentlige ordninger må inngå som en viktig del av omleggingen til nettoordning. I forbindelse med overgang til nettopensjoner i offentlig sektor og partenes forhandlinger om den nærmere utformingen, mener Pensjonskommisjonen at en samtidig bør vurdere en overgang fra dagens sluttlønnsprinsipp til et livsløpsbasert system der pensjonene tjenes opp årlig og forholdsmessig fra ansettelsestidspunktet til pensjonering. Pensjonsplanene i private ordninger må også endres som følge av reformen. Kommisjonen går ikke nærmere inn på hvordan dette kan gjøres.»

Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene påpeker Kredittilsynet at en alleårsregel vil kreve betydelig økning i det informasjonsgrunnlaget som må foreligge, bl.a. fordi informasjon om årlig pensjonsgivende lønn for hvert år den enkelte har vært medlem av pensjonsordningen må foreligge. Kredittilsynet vurderer samlet sett livsløpsbasert opptjening som mer komplisert og omfattende enn dagens system, samt at det vil være vanskeligere for den enkelte arbeidstaker å vurdere om pensjonen er korrekt fastsatt. Tilsynet mener at en sluttlønnsbasert pensjon gir en mer fleksibel og forutsigbar økonomisk overgang til pensjonering. FNH mener at en bør vurdere om ytelsesbaserte ordninger skal fjerne seg fra sluttlønnsprinsippet. Samtidig understrekes det at dette er en stor omlegging.

Departementets vurdering

Det vises til at pensjonsytelsen i innskuddsbaserte pensjonsordninger avhenger av lønn fra alle år som yrkesaktiv (alleårsopptjening), og pensjonsytelsen vil således gjenspeile gjennomsnittslønnen til arbeidstakeren. Også i pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon kan alderspensjonen utformes på tilsvarende måte.

I de ytelsesbaserte ordningene er det tiden fra ansettelsestidspunkt til pensjonsalder som danner utgangspunktet for når en har opptjent fulle pensjonsytelser. I lov om foretakspensjon er det gitt regler om at tjenestetiden i foretaket skal være minst 30 år for rett til fulle pensjonsytelser. Det kan maksimalt kreves 40 år for opptjening av full pensjon i ordningen. Insentivene til å bli stående i arbeid vil således være tilstede så lenge ikke vedkommende har mer enn 40 års tjenestetid i foretaket. I mange pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon utformes imidlertid pensjonsytelsen (full pensjon) slik at den avhenger av arbeidstakerens lønn på det tidspunktet man fratrer stillingen (sluttlønn). Høyere sluttlønn vil derfor gi høyere pensjon. I praksis vil således retten til regulering av pensjon i henhold til sluttlønnsprinsippet innebære insentiver til å stå i arbeid (når dette gir økt lønn) også etter at retten til full pensjon er nådd.

Innføring av et eventuelt forbud i lov om foretakspensjon mot et slikt sluttlønnsprinsipp, vil være en endring av stor betydning som i tilfelle vil måtte utredes grundig. Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmessig å vurdere en slik begrensning i lov om foretakspensjon nå.

6.3.5 Delingstall

Pensjonskommisjonens forslag

Som omtalt i kapittel 4, foreslår departementet å følge opp Pensjonskommisjonens forslag om å innføre et såkalt delingstall i modernisert folketrygd. Dette er en mekanisme i folketrygden som skal begrense veksten i de årlige pensjonsutbetalingene når forventet levetid som pensjonist øker. Den samlede utbetalingen vil da holdes uendret. Det kan reises spørsmål ved hvordan denne mekanismen vil ivaretas i pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven.

Høringsinstansenes syn

Kredittilsynet mener at at innføring av delingstall ut over lovgivingens eksisterende krav til forsvarlig grunnlag for premiefastsetting vil være et brudd på både prinsippet om medlemmets rett til opptjent pensjon og prinsippet om at pensjonsinnretningen garanterer opptjent pensjon. Norske Pensjonskassers Forening bemerker at en i dag sikrer seg gjennom romslige sikkerhetsmarginer i forhold til økning i levealder. NHO anfører at delingstallet bør anvendes i ytelsesbaserte ordninger.

Departementets vurdering

Delingstallet i folketrygden vil være en viktig komponent ved beregning av størrelsen på pensjon som skal utbetales fra folketrygden.

I de private supplerende ordningene har en allerede en lignende mekanisme for å fastlegge ytelsene. Når det gjelder ordninger med livsvarige ytelser, viser departementet til at forutsetninger om dødelighet er et element som må hensyntas når premien skal beregnes. Etter gjeldende regelverk skal forsikringspremiene være tilstrekkelige til å dekke de påtatte forpliktelser. Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmessig at delingstallet i modernisert folketrygd skal innarbeides eksplisitt i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven.

6.3.6 Beregnet folketrygd i lov om foretakspensjon

Pensjonskommisjonen har ikke omtalt eksplisitt hvordan den beregnede folketrygdytelsen i lov om foretakspensjon skal tilpasses en modernisert folketrygd.

Det vises til at foretakspensjon ofte utformes slik at ytelsen, sammen med en standardberegnet folketrygd, vil gi et samlet pensjonsnivå mellom 60 og 70 pst. av lønn ved pensjonsalder. I innskuddspensjon er det ulike maksimumssatser for innskudd av lønn inntil 6 G (5 pst.) og lønn mellom 6 og 12 G (8 pst.). Bakgrunnen for dette er blant annet at inntekt under 6 G har en høyere kompensasjonsgrad fra folketrygden enn inntekt over dette nivået, jf. figur 6.4. Ved endring av folketrygden må regler om hvordan man fastsetter «beregnet folketrygd» i foretakspensjonsloven, justeres. Når folketrygden endrer sin ytelsesprofil, innebærer dette at også profilen i mange supplerende ordninger må endres slik at forholdsmessighetsprinsippet overholdes.

Figur 6.4 Kompensasjonsgrader i folketrygden og i foretakspensjon etter inntekt

Figur 6.4 Kompensasjonsgrader i folketrygden og i foretakspensjon etter inntekt

Kilde: Finansdepartementet.

Videre bør en i sammenheng med spørsmålet om hvordan «beregnet folketrygd» skal defineres, også vurdere hvordan man skal håndtere at det ikke lenger vil være tale om full pensjon eller full opptjeningstid i folketrygden, samt at tidspunktet for pensjonering vil være fleksibelt.

En annen problemstilling er om «beregnet folketrygd» skal inkludere virkningene av endringer i delingstallet slik at den supplerende pensjonsordningen kompenserer for at folketrygdens årlige ytelser blir lavere om forventet levealder i befolkningen øker. Dette ville i så fall måtte skje ved at arbeidsgiver innbetaler en (større) engangspremie for at de supplerende ytelsene skulle kompensere for dette. Regjeringen legger til grunn at det ikke er rimelig å kreve at arbeidsgiver skal pålegges en slik automatisk kompensasjon, og at beregnet folketrygd derfor bør fastsettes før uavhengig av det konkrete delingstall som til slutt fastsettes for det enkelte medlem. Tilsvarende vises det til at forholdsmessighetsprinsippet gjelder på opptjeningstidspunktet, slik at en heller ikke i den sammenheng skal hensynta at delingstallet eventuelt endres på et senere tidspunkt.

6.3.7 Problemstillinger knyttet til selve overgangen til modernisert folketrygd

Selve overgangen til modernisert folketrygd reiser en rekke problemstillinger. Dette skyldes blant annet at modernisert folketrygd foreslås å gi full virkning fra de som er født etter 1965. For de som er født mellom 1950 og 1965 vil den få delvis virkning, mens den for personer født før 1950 ikke vil ha betydning. Personer i ulike aldersintervaller vil således få folketrygdytelsen beregnet etter ulike metoder. For et foretak med arbeidstakere i ulike aldersintervaller vil dette kunne være problematisk, f.eks i forhold til hvordan ytelsen fra folketrygden skal beregnes i ordningen og hvordan forholdsmessighetsprinsippet skal ivaretas. Slike overgangsproblemer må utredes nærmere.

6.3.8 Skattemessig behandling av supplerende pensjonsordninger

Lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven

Pensjonsordninger som fyller vilkårene i lov om foretakspensjon og/eller innskuddspensjonsloven, skattlegges etter det såkalte P-prinsippet. Prinsippet er et inntektsskatteprinsipp og innebærer at det gis fradrag for premie, tilskudd mv., avkastningen skattlegges ikke løpende og utbetalingene skattlegges fullt ut som pensjon. Skattlegging etter P-prinsippet omtales vanligvis som gunstig skattemessig behandling, det vil si at de pensjonsordningene som skattlegges på denne måten er skattefavoriserte ordninger. Det har først og fremst sammenheng med at det som hovedregel ikke gis fradrag for kostnad til sikring av pensjon etter skatteloven. I tillegg kan også den utsatte skattleggingen av avkastningen på spareelementet (alderspensjonen) i slike pensjonsordninger anses som gunstig sammenlignet med sparing i bank mv. Det er heller ikke formuesskatt på midlene som er avsatt i ordningen.

Arbeidsgiver gis fradrag i alminnelig inntekt for innbetalinger av premie, tilskudd mv. innenfor de rammer som følger av skatteloven og de to pensjonslovene. Det skal svares arbeidsgiveravgift av alle innbetalingene til pensjonsordningen. Hvis arbeidstaker har betalt en andel av premien, har vedkommende rett til fradrag i alminnelig inntekt for denne. Verken arbeidsgiver eller arbeidstaker skattlegges for den løpende avkastningen. Avkastningen skattlegges imidlertid ved utbetaling av fra pensjonsordningen, enten det er til den pensjonsberettigede eller overføring av premie-/innskuddsfond til arbeidsgiver. Alle utbetalinger fra pensjonsordningen er skattepliktige. Utbetaling av pensjon skattlegges som personinntekt, det vil si at inntekten inngår i grunnlaget for trygdeavgift og toppskatt. Trygdeavgift på pensjon er imidlertid lavere (3 pst. i 2004) enn på lønnsinntekt (7,8 pst. i 2004). Midler som tilbakeføres til arbeidsgiver, er skattepliktig inntekt for foretaket i tilbakeføringsåret.

Individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA)

For personer som ikke har rett til medlemskap i en kollektiv pensjonsordning, eller som ikke kan tegne en slik ordning for bare én person, kan det være aktuelt å spare til egen alderdom i en individuell pensjonsavtale etter skatteloven (IPA). Det gjelder blant annet næringsdrivende. IPA benyttes både i og utenfor arbeidsforhold. IPA kan enten inngås som en individuell pensjon spare avtale eller en pensjons forsikrings avtale. Det er nærmere regulert hvilke selskaper som kan tilby slike avtaler. Avtalen skal inneholde rett til alderspensjon og kan gi rett til andre ytelser.

Individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA) skattlegges også etter P-prinsippet. Det gis således fradrag i alminnelig inntekt for innbetalinger innenfor en årlig, lovfestet fradragsramme på 40 000 kroner. Fradragsrammen omfatter imidlertid også fortsettelsesforsikring etter lov om foretakspensjon og fortsatt pensjonssparing etter innskuddspensjonsloven. Avkastningen skattlegges ikke løpende, men hele utbetalingen skattlegges som pensjon. Innestående midler er unntatt fra formueskatt, med unntak av midler i premiefond (i forsikringsavtaler). Unntaket for formuesskatt er også en skattefavorisering av IPA.

Fordi IPA er skattefavorisert, er det satt en rekke ufravikelige vilkår for en slik avtale. Det kan blant annet ikke avtales en lavere aldersgrense enn 64 år. Midlene i avtalen er bundet og kan bare utbetales i form av de ytelser som følger av avtalen. Minste utbetalingsperiode er 10 år.

Pensjonskommisjonen uttaler at det ikke vil være store problemer med å tilpasse dagens regelverk for individuell pensjonsparing til en ny folketrygd. Kommisjonen foreslår at en individuell pensjon kan tas ut fra samme tidspunkt som modernisert folketrygd, det vil si tidligst fra 62 år.

Flere av høringsinstansene viser til at enkelte forhold ved IPA-ordningen bør tilpasses modernisert folketrygd. Akademikerne støtter Pensjonskommisjonens forslag om at laveste aldersgrense i IPA skal følge forslaget til ny folketrygd. Andre høringsinstanser mener det er behov for en justering av fradragsrammen. En høringsinstans uttaler at fradragsretten bør være ubegrenset. Videre tas det til orde for at fradraget for innbetalinger til IPA skal gis i personinntekt og ikke bare i alminnelig inntekt.

Omfanget av skattefavoriseringen

Den gunstige skattemessige behandlingen av pensjonsordninger etter foretaks- og innskuddspensjonsloven forutsetter at det settes vilkår i ordningene som gjør at de oppfattes som rimelige og sikrer en likebehandling av alle arbeidstakere mv. Skattefavoriseringen blir dermed benyttet til å oppnå pensjonspolitiske formål, noe det er lang praksis for å gjøre i Norge. Tilsvarende gjelder for IPA, men da blir skattefavoriseringen benyttet til pensjonssparing på individuelt grunnlag.

Modernisert folketrygd reiser ikke spørsmål om endring av P-prinsippet. Det kan imidlertid reises spørsmål ved omfanget av skattefavoriseringen. Departementet viser til at redusert tak i folketrygden (fra 12 til 8 G) og eventuelle virkninger for de pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og innskuddspensjon omtalt i avsnitt 6.3.3.3 foran. En slik reduksjon med skattemessig virkning forutsetter en selvstendig vurdering etter at regelverket for modernisert folketrygd er vedtatt. Etter gjeldende regler er laveste pensjonsalder i en individuell pensjonsavtale 64 år. Dersom det blir anledning til å ta ut ytelser fra folketrygden og foretakspensjons- og innskuddspensjonsordninger fra fylte 62 år, antar departementet at tilsvarende bør vurderes for IPA. En reduksjon av aldersgrensen reiser noen av de samme problemstillingene som ved en endring av aldersgrensene i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven. Dette bør derfor utredes nærmere.

Når det gjelder forslaget fra høringsrunden om at fradraget for innbetalinger til IPA skal gis i personinntekt og ikke bare i alminnelig inntekt, viser departementet viser til at personinntekten er et bruttoskattegrunnlag. Av hensyn til sammenhengen i skattesystemet gis det ikke inntektsfradrag i dette grunnlaget. Et slikt fradrag i personinntekten ville ha medført redusert pensjonsgivende inntekt og dermed lavere pensjon fra folketrygden.

I høringsrunden er også spørsmålet om økt fradragsramme for IPA reist. Det vises imidlertid til at forslag til endringer i skattereglene normalt skal behandles i forbindelse med budsjettprosessen.

6.4 Om et utvidet krav til informasjon fra ordningene

Pensjonskommisjonen legger i sin utredning stor vekt på at det skal gis god informasjon om den enkelte pensjonsordning og medlemmets opptjening fra både folketrygden og de supplerende ordningene. I forbindelse med de supplerende ordningene stilles det allerede informasjonskrav til pensjonsordning, foretaket og pensjonsinnretningen.

6.4.1 Krav til informasjon til medlemmet

Gjennom de senere år er kravene til informasjon fra de supplerende pensjonsordningene blitt betraktelig skjerpet, særlig ved overgangen fra de såkalte 1968-reglene til lov om foretakspensjon og ved innføringen av lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (begge disse lovene trådte i kraft 1. januar 2001). Pensjonsordninger etter disse lover er pålagt å gi arbeidstakerne en skriftlig oversikt over regelverket for pensjonsordningen. Det skal legges vekt på å gi arbeidstakerne et godt bilde av medlemmenes rettigheter, premiene og hvilken alderspensjon disse kan ventes å gi. Tilsvarende gjelder opplysninger om forsikring som vil gi uføreytelser eller ytelser til etterlatte. Det skal også gis opplysninger til arbeidstakerne om endringer i regelverket av betydning. Det er videre fastsatt forskriftshjemmel for å spesifisere den informasjon som skal gis fra institusjon eller foretak i tilknytning til ordningen.

Ved innføring av pensjonslovene ble det innført krav om opprettelse av en styringsgruppe i alle større pensjonsordninger. Det følger av lovforarbeidene at styringsgruppens hovedformål er å ivareta medlemmenes informasjonsbehov, fordi ulike spørsmål knyttet til pensjonsforhold kan være vanskelige å forstå, og det derfor er av betydning at representanter for de ansatte kan få innblikk i og kunnskap om slike spørsmål med sikte på videreformidling til øvrige ansatte.

Det er først når medlemmet meldes ut av en ordning at pensjonsinnretningen får et direkte ansvar for informasjon. Gjeldende bestemmelser sikrer at innehavere av fripoliser, som er betegnelsen på den forsikringsavtale som utstedes når et medlemskap i en foretakspensjonsordning opphører, gis informasjon om fripolisen. Innehaver av fripolise får årlig tilsendt informasjon i form av en kontoutskrift fra institusjonen som forvalter fripolisen. Bestemmelser om innholdet i kontoutskriften er gitt i forskrift 26. mai 1995 nr. 583 om kontoføring og kontoutskrift i livs- og pensjonsforsikring. Det fremgår av forskriften at kontoutskriften skal gi detaljert informasjon om fripolisen, herunder forsikringsteknisk avsetning (saldoen) ved begynnelsen og slutten av året og bevegelsene i løpet av året. Det skal også gis opplysninger om årlige sikrede pensjonsytelser. Tilsvarende informasjon skal også gis til innehaver av pensjonskapitalbevis, som er betegnelsen for videreføring av rettigheter i en innskuddsbasert ordning når medlemskapet opphører.

6.4.2 Om behovet for ytterligere informasjon

I drøftingen av ulike modeller for en obligatorisk supplerende pensjonsordning, skriver Pensjonskomisjonen også at «Et fripoliseregister må snarest mulig etableres.» Videre sier kommisjonen at

«I denne sammenheng antar kommisjonen også at det kan ha en viss nytte for arbeidsgiver at det etableres fripoliseregister»

knyttet til spørsmålet om mobilitet mellom offentlig og privat sektor. I St.meld. nr. 37 (2003-2004) Kredittmeldinga 2003, ble det vurdert om det burde opprettes et fripoliseregister for fripoliser (etter lov om foretakspensjon) og pensjonskapitalbevis (innskuddspensjonsloven). Tidligere vurderinger omkring registrering av slike pensjonsrettigheter ble omtalt i avsnitt 3.2 i meldingen. Videre ble forslaget til et fripoliseregister, som departementet hadde sendt på høring 19. september 2003, samt høringsinstansenes syn på forslaget, gjengitt i avsnitt 3.3. Departementet anbefalte i meldingen ikke å opprette et fripoliseregister kun for fripoliser og pensjonskapitalbevis, men uttalte:

«Både offentlege og private tenestepensjonsordningar er utforma som eit supplement til ytingar frå folketrygda. Sjølv om offentleg og privat tenestepensjon for mange arbeidstakarar betyr mykje, er folketrygda for dei fleste arbeidstakarar det viktigaste elementet i samla pensjon. Departementet meiner derfor at det, før ein tar endeleg standpunkt i saka, bør vurderast om pensjonsrettar frå private og offentlege tenestepensjonsordningar og frå folketrygda bør inkluderast i eitt register, slik at kvar enkelt får ei betre og meir samkjørt oversikt over samla pensjonsopptening.»

En har merket seg at private aktører har vist interesse for å opprette register for fripoliser og pensjonskapitalbevis på frivillig basis. Det vises blant annet til at Norsk Tillitsmann ASA har opprettet et datterselskap (Norsk Pensjonsrettighetsregister ASA), som skal drive med registerføring av pensjonsrettigheter. Videre har Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttalt at de vil etablere et register som skal omfatte bl.a. fripoliser og pensjonskapitalbevis. Slike frivillige registre vil bl.a. kunne ha positiv virkning på kostnadene knyttet til utsendelse av kontoutskrifter. Dersom myndighetene pålegger registrering av fripoliser og pensjonskapitalbevis og samtidig gir én aktør et markedsmessig monopol, for eksempel ved etablering av et offentlig pensjonsregister, vil imidlertid slike markedsbaserte løsninger trolig fremstå som mindre attraktive.

De nylig vedtatte informasjonstiltakene i lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold samt de tiltakene som varsles for folketrygden i denne meldingen, vil bidra til å legge til rette informasjon om pensjonsrettigheter fra folketrygden og fra offentlige og private tjenestepensjonsordninger på en god måte. Bl.a. av denne grunn bør det ikke gis pålegg om opprettelse av et pensjonsregister nå.

Det legges til grunn at det ikke er hensiktsmessig å standardisere opplysninger om pensjon i ulike ordninger dersom dette kan lede til misforståelse om den pensjon som er opptjent (og som har ulikt innhold i de ulike ordninger). Det vises til at det er store forskjeller både mellom, og innen, innskudds- og foretakspensjon, offentlige ordninger og folketrygden. Det er derfor, uavhengig av spørsmålet om opprettelse av et pensjonsregister, først og fremst viktig at den enkelte mottar god informasjon fra den enkelte pensjonsordning.

Regjeringen tar sikte på å vurdere gjeldende regler i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven for å se om informasjon fra ordninger etter disse lovene kan tilrettelegges på en bedre måte enn i dag. I denne sammenheng vil man blant annet vurdere om pensjonsinnretningen som forvalter pensjonsordningen bør få et eget ansvar for å gi informasjon til medlemmene i pensjonsordningen. Videre vil en også vurdere om informasjonen som gis i forbindelse med fripoliser og pensjonskapitalbevis (kontoutskriften) kan tilrettelegges på en bedre og mer lettfattelig måte. Selv om sammenligning av pensjon fra ulike ordninger vil kunne være komplisert, jf. omtale over, vil en i dette arbeidet også vurdere om det bør gjøres særlige tilpasninger ved presentasjon av pensjonsrettigheter etter de to lovene som kan gjøre det enklere å se denne pensjonen i sammenheng med andre pensjonsrettigheter (for eksempel fra folketrygden).

Det bemerkes at et register over pensjonsopptjening vil kunne bedre oversikten for myndighetene, ved at medlemskap i supplerende pensjonsordning og andre inntekts- og formuesopplysninger da lettere kan ses under ett og inngå i bl.a. de fordelingsanalyser som gjøres i sammenheng med endringer i skatter, avgifter og overføringer. Dette vil imidlertid kunne løses på andre måter og det vises i den sammenheng til den alminnelige lovgiving om Statistisk sentralbyrås adgang til å innhente personopplysninger fra private registre, herunder forsikringsselskaper.

Fotnoter

1.

Det var i TPES-reglene fra 1968 adgang til å opprette bransjeordning, men denne var lite brukt og ble fjernet fra 2001.

2.

Se Geir Veland, Fornyelse av folketrygden, Fafo-rapport 457 (2004), der antall arbeidstakere uten tjenestepensjon anslås til 605 500. Forfatteren anslår på dette grunnlaget utbredelsen blant ansatte lønnsmottakere i privat sektor til 48 pst. og samlet til 67 pst.

3.

Det er også i lov om foretakspensjon én type ordning som har likhetstrekk med innskuddsordningene (engangsbetalt alderspensjon).

Til dokumentets forside