St.meld. nr. 15 (2000-2001)

Nasjonale minoritetar i Noreg - Om statleg politikk overfor jødar, kvener, rom, romanifolket og skogfinnar

Til innhaldsliste

3 Det internasjonale grunnlaget

Rettane til personar som tilhøyrer etniske, språklege og religiøse minoritetar, er nedfelte i mange internasjonale menneskerettsinstrument. Ei klar avgrensing av minoritetsomgrepet ligg ikkje føre.

Det ligg i den språklege forståinga av «minoritet» at gruppa må vere i mindretal, altså talmessig underlegen majoritetsbefolkninga. Når minoritetsomgrepet blir brukt i folkerettsleg meining, viser det til ei gruppe menneske med etniske, språklege, kulturelle og/eller religiøse særtrekk som gjer at dei i vesentleg grad er ulike resten av befolkninga i den staten der dei er busette. Det er omstridd om ein skal stille krav til ein minstestorleik på gruppa, men truleg skal det ikkje stillast eit slikt krav. Vidare blir det ofte tolka inn eit tilleggskrav om at gruppa må vere i ei ikkje-dominerande stilling i samfunnet.

Det blir oppfatta som eit krav at personane sjølve må ha eit ønske om å halde oppe dei ovannemnde særtrekka - dei må ha ein felles vilje til å halde oppe og utvikle sin eigen identitet. Denne viljen treng likevel ikkje å kome til uttrykk eksplisitt; han kan til dømes kome fram ved at ei gitt gruppe faktisk har teke vare på eigne særtrekk over tid.

3.1 Ikkje-diskriminering og likebehandling

Ikkje-diskrimineringsprinsippet og prinsippet om likebehandling er grunnleggjande menneskerettsprinsipp som er slått fast mange stader, både i dei generelle menneskerettskonvensjonane og i fleire særkonvensjonar, til dømes i FNs kvinnekonvensjon, FNs barnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Ikkje-diskrimineringsprinsippet er eit heilt grunnleggjande prinsipp i minoritetsvernet. Det inneber at statane skal fremme likestilling mellom minoritetane og majoritetsbefolkninga, både formelt og reelt.

Med formell likestilling meiner ein at lovverket skal vere ikkje-diskriminerande.

At statane òg skal fremme reell likestilling, tyder at eit ikkje-diskriminerande lovverk ikkje er tilstrekkeleg. Eit formelt ikkje-diskriminerande regelverk kan slå ulikt ut for ulike grupper. Statane må derfor også arbeide for å sikre at minoritetane blir likestilte med majoritetsbefolkninga i praksis. For å fremme reell likestilling kan det vere nødvendig for statane å gjennomføre særskilde tiltak for å styrkje stillinga til ei gruppe, til dømes ved å gi økonomisk stønad til tiltak som skal sikre at minoritetsspråk kan haldast i hevd. Slik særbehandling blir ikkje rekna som diskriminering overfor andre grupper.

3.2 Minoritetsrettar - både kollektive og individuelle

I det internasjonale vernet om menneskerettane som blei utvikla etter den andre verdskrigen, blei rettar for minoritetsgrupper ikkje sedde på som viktige. Fokuset blei retta mot at alle individ har same verdi og dei same rettane, og i Verdserklæringa om menneskerettane frå 1948 er minoritetsrettar ikkje omhandla eksplisitt. Folkemordet på jødane og erfaringane frå mellomkrigstida i Europa, da merksemda omkring minoritetar som snakka det same språket som majoriteten i eit anna land etter kvart førte til strid mellom nabostatar, kan ha medverka til at ein ville unngå å tale om grupper med særskilde rettar eller ordningar.

Etter kvart auka likevel forståinga for at minoritetar hadde behov for eit særskilt vern. Da FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar blei vedteken i 1966, kom artikkel 27 om rettane til personar som tilhøyrer minoritetar, med.

I dei konvensjonane og erklæringane der minoritetsrettar er omtalte, er dei formulerte som individuelle rettar - «rettar for personar som tilhøyrer (...) minoritetar (...)». Samstundes er det klart at mange av minoritetsrettane berre gir meining når dei kan nyttast av ei gruppe i fellesskap. Det er til dømes til lita hjelp å ha retten til å nytte sitt eige språk dersom ikkje språket kan nyttast i kommunikasjon med andre. Kultur, skikkar og tradisjonelle næringsformer er noko ei gruppe av personar i større eller mindre grad er saman om, og som vanskeleg berre kan sjåast i tilknyting til eit einskilt individ. Minoritetsrettar på område som massemedium, utdanning og kulturvern kan berre oppfyllast gjennom tiltak overfor heile gruppa.

Spørsmålet om minoritetsrettar er å rekne som individuelle eller kollektive, blei drøfta i den første utgreiinga til Samerettsutvalet. Der skilde ein mellom om det er ei gruppe som reelt har den aktuelle retten, og om det er gruppa eller individa som kan klage når ei føresegn blir broten (NOU 1984: 18, s. 284, og NOU 1997: 5, s. 60).

Kven som har rett til å klage, er avhengig av kva konvensjon klaga gjeld. Når det gjeld FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar, har ein lenge rekna med at retten til å klage berre gjeld for individ, men seinare praksis har gjort dette meir usikkert. Menneskerettskomiteen har til dømes akseptert ei klage frå ein høvding på vegner av Lubicon Lake Band (ei indiansk stammegruppe i Canada). Vi må derfor no gå ut frå at saker kan bli reiste på vegner av ein minoritet anten ved representantar for minoriteten eller ved minoriteten sine eigne styresmakter.

På bakgrunn av det som er sagt ovanfor, må vi slå fast at sjølv om minoritetsrettane i dei aktuelle konvensjonane er formulerte slik at dei gir rettar til alle individ som tilhøyrer ein minoritet, vil minoritetsrettar i realiteten ofte vere kollektive rettar. Retten til å ta vare på og styrkje språk og kultur, til dømes i utdanning og i massemedium, vil ein berre kunne sikre ved å setje inn tiltak for heile den aktuelle minoriteten, som gruppe.

Det kan òg vere tilfelle der eit individ har rettar som går på tvers av dei samla interessene til gruppa.

3.3 Tilhøvet mellom urfolksrettar og minoritetsrettar

Når det gjeld avgrensinga av omgrepet «urfolk», blir det ofte vist til ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar. I artikkel 1 blir omgrepet forstått slik:

«folk i sjølvstendige statar som er sedde på som opphavlege fordi dei nedstammar frå folk som budde i landet eller i ein geografisk region som landet høyrde til den gongen erobring eller kolonisering skjedde, eller den gongen dei noverande statsgrensene blei fastlagde, og som - utan omsyn til den rettslege stillinga dei måtte ha - har halde oppe alle eller nokre av sine eigne sosiale, økonomiske, kulturelle og politiske institusjonar».

I denne forståinga av urfolksomgrepet er det eit viktig særdrag for eit urfolk at det blir «sedd på som opphavleg» ved at folkegruppa budde i eit område før dette området kom under eintydig jurisdiksjon under ein stat ved at området blei kolonisert, erobra eller på annan måte lagt inn under staten. Det er dessutan vanleg å gå ut frå at urfolk har ei «særleg tilknyting» til sine landområde (jf. NOU 1984: 18, s. 333ff).

Ut frå forståinga av at ein minoritet med ei langvarig tilknyting til landet skal reknast som «nasjonal minoritet», er det klart at alle grupper som er urfolk og i minoritetsposisjon, også er nasjonale minoritetar i folkerettsleg meining. Men i tillegg til urfolk omfattar kategorien «nasjonale minoritetar» andre grupper (sjå St.prp. nr. 80 (1997-1998) Om samtykke til ratifikasjon av Europarådets rammekonvensjon av 1. februar 1995 om beskyttelse av nasjonale minoriteter, kap. 3 (særleg pkt. 3.4 og 3.6.2)).

Det folkerettslege vernet om rettane til urfolk, slik det er formulert i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar, er meir konkret, går lenger og femner om fleire felt enn både det generelle minoritetsvernet i folkeretten (jf. pkt. 3.4 nedanfor) og vernet om rettane til nasjonale minoritetar (jf. pkt. 3.5 nedanfor). Ein viktig skilnad er at dei tradisjonelle rettane urfolk har til land og vatn, har fått eit særleg vern i folkeretten. Urfolksrettane er dessutan i større grad enn dei generelle minoritetsrettane formulerte som kollektive rettar.

Samstundes har urfolksrettane mykje til felles med rettane til nasjonale minoritetar, særleg når det gjeld retten til vern om og styrking av kultur, språk og kulturell identitet.

3.4 Det generelle internasjonale vernet om rettane til etniske, språklege og religiøse minoritetar

Det internasjonale vernet om minoritetsrettar har vakse fram sidan 1950-åra, i første rekkje i FN-systemet. Dei generelle menneskerettskonvensjonane er Den europeiske menneskerettskonvensjonen frå 1950, FN-konvensjonen frå 1966 om sivile og politiske rettar og FN-konvensjonen frå 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar. Desse konvensjonane gir føresegner som gjeld for alle, og dermed også for personar som tilhøyrer dei nasjonale minoritetane. Prinsippet om like rettar for alle blir slått fast i fleire av artiklane.

I FN-konvensjonen av 1996 om sivile og politiske rettar finn vi òg den mest grunnleggjande føresegna om rettane til språklege, religiøse og etniske minoritetar generelt. Artikkel 27 lyder:

«I dei statane der det finst etniske, religiøse eller språklege minoritetar, skal dei som tilhøyrer slike minoritetar, ikkje nektast retten til, saman med andre medlemmer av si eiga gruppe, å dyrke sin eigen kultur, vedkjenne seg og utøve sin eigen religion, eller bruke sitt eige språk.»

Føresegna må lesast i samanheng med artikkel 2, første ledd i konvensjonen. Her blir det slått fast at konvensjonspartane pliktar å respektere rettane nedfelte i konvensjonen og sikre dei for alle som oppheld seg på staten sitt territorium og er underlagde staten sin jurisdiksjon, utan forskjellsbehandling.

Personar som tilhøyrer minoritetar, er såleis verna mot negativ forskjellsbehandling etter artikkel 27. FNs menneskerettskomité har også tolka føresegna slik at statane om nødvendig må setje i verk positive tiltak for å tryggje identiteten til minoritetar og retten for personar som tilhøyrer ein minoritet, til å dyrke og utvikle sine særtrekk.

Statane rapporterer om gjennomføringa av konvensjonen til Menneskerettskomiteen, som òg kan behandle klager frå ein stat om ein annan. Etter første tilleggsprotokoll til konvensjonen kan enkeltpersonar klage til Menneskerettskomiteen dersom dei meiner at rettane deira etter konvensjonen blir brotne. Noreg har ratifisert tilleggsprotokollen.

I 1994 slo Menneskerettskomiteen fast at artikkel 27 omfattar alle minoritetsgrupper innanfor staten sitt territorium, også grupper av personar som ikkje er statsborgarar eller ikkje er fast busette. Kategorien etnisk minoritet er altså brukt i vid meining.

Dei tre grunnleggjande menneskerettskonvensjonane blei inkorporerte i norsk rett gjennom menneskerettslova av 21. mai 1999. Inkorporeringa inneber at enkeltpersonar kan stø seg til føresegnene i desse konvensjonane direkte overfor norske domstolar. Menneskerettslova fastset òg at føresegner i dei inkorporerte konvensjonane ved eventuell motstrid skal gå føre norske lovreglar.

FN-erklæringa om rettane til personar som tilhøyrer nasjonale eller etniske, religiøse og språklege minoritetar blei vedteken i 1992 og er det einaste FN-instrumentet som særskilt handlar om rettane til minoritetar. Erklæringa er ikkje rettsleg bindande, men er politisk viktig fordi ho oppsummerar utviklinga på området. I utarbeidinga av erklæringa blei det teke utgangspunkt i artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar, men erklæringa inneheld meir detaljerte tilvisingar om kva for tiltak statane skal gjennomføre for å sikre minoritetsrettane.

Erklæringa stadfestar prinsippet om ikkje-diskriminering og slår fast at personar som tilhøyrer minoritetar utan diskriminering har rett til å utøve sin eigen kultur, praktisere sin eigen religion og bruke sitt eige språk. Det blir òg slått fast at personar som tilhøyrer minoritetar, har rett til å delta i det kulturelle, religiøse, sosiale, økonomiske og offentlege livet, og til å delta og bli høyrde når det skal takast avgjerder på nasjonalt eller regionalt nivå som vedkjem dei. Det heiter vidare at statane innanfor utdanningssystemet skal fremme kunnskap om historia, tradisjonane, språket og kulturen til minoritetane. Personar som tilhøyrer minoritetar, skal fritt kunne etablere og halde oppe eigne organisasjonar, og dei skal kunne ha fri kontakt med andre personar som tilhøyrer minoritetar, både i eige land og over landegrensene.

Både i artikkel 27 i FN-konvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettar og i erklæringa heiter det at rettane til personar som tilhøyrer minoritetar, gjeld både individuelt og saman med andre som tilhøyrer minoritetsgruppa (jf. pkt. 3.2 ovanfor).

FN-konvensjonen mot rasediskriminering frå 1966 er den mest sentrale konvensjonen når det gjeld rasisme og diskriminering. Noreg blei part i konvensjonen 5. september 1970.

Rasediskriminering er i konvensjonen definert som alle former for forskjellsbehandling, utestenging, innskrenking eller favorisering på grunnlag av rase, hudfarge, avstamming eller nasjonalt eller etnisk opphav som har til formål eller som verknad utestenging frå eller avgrensing av menneskerettane eller andre grunnleggjande rettar på alle samfunnsområde. Forskjellsbehandling på grunn av tilknyting til ein nasjonal minoritet blir såleis å rekne som «rasediskriminering» i konvensjonen si meining.

Staten sjølv pliktar å ikkje diskriminere, og han har vidare ei plikt til å hindre at andre utset nokon for rasediskriminering. Konvensjonen gir òg detaljerte reglar for positive tiltak som ein stat skal setje i verk, både når det gjeld sivile og politiske rettar og økonomiske, sosiale og kulturelle rettar.

Føresegnene i konvensjonen blir overvakte av FNs rasediskrimineringskomité (CERD). Komiteen er sett saman av 18 personar som er valde som uavhengige ekspertar. Partane i konvensjonen pliktar å sende periodiske rapportar til komiteen om korleis konvensjonen blir gjennomført. I tillegg behandlar komiteen individuelle klagesaker frå land som har ratifisert den valfrie tilleggsprotokollen om dette. Noreg har ratifisert tilleggsprotokollen.

Ved behandlinga av rapportane frå Noreg har rasediskrimineringskomiteen gjennom mange år peika på behovet for å styrkje det rettslege vernet mot diskriminering.

FN-konvensjonen om rettane til barnet av 20. november 1989 inneheld fleire føresegner som peikar på kor viktig det er å verne barn som tilhøyrer ulike minoritetsgrupper. I artikkel 2 heiter det at statane skal respektere og sikre dei fastsette rettane for alle barn, utan noka form for forskjellsbehandling, og utan omsyn til mellom anna kjønn, språk, religion eller etnisk eller sosialt opphav hos barnet eller foreldra.

I artikkel 30 blir det slått fast at «i land der det finst etniske, religiøse eller språklege minoritetar, skal eit barn som tilhøyrer ein slik minoritet, ikkje bli nekta retten til, saman med andre medlemmer av si gruppe, å nyte godt av sin eigen kultur, til å utøve sin eigen religion eller til å bruke sitt eige språk».

Minoritetar er dessutan nemnde fleire andre stader i Barnekonvensjonen. Det står mellom anna at utdanning skal ha som målsetjing å utvikle respekt for den kulturelle identiteten, språket og verdiane til barnet. I føresegna om omsorgsovertaking er det slått fast at det skal takast rimeleg omsyn til den etniske, religiøse, kulturelle og språklege bakgrunnen til barnet.

Minoritetsvernet er ein del av menneskerettane, og minoritetsrettane kan ikkje brukast til å krenkje rettane til andre personar. Dette inneber at retten til å halde i hevd og vidareutvikle kulturelle tradisjonar ikkje vernar tradisjonar som bryt med andre internasjonale standardar for menneskerettar. Konvensjonen om avskaffing av alle former for diskriminering mot kvinner (CEDAW) gir statane ei klar plikt til å arbeide for å endre kvinneundertrykkjande sosiale og kulturelle tradisjonar.

Minoritetsrettane gir heller ikkje heimel for krav som kan truge den territorielle integriteten til ein stat. Tvert imot er eit av formåla med minoritetsrettane å sikre fredeleg sameksistens mellom ulike folkegrupper.

Det internasjonale minoritetsvernet gir ikkje noko klart svar på kva for tiltak ein stat bør setje i verk, og kor omfattande slike tiltak eventuelt må vere. Tiltaka må stå i forhold til dei behova og ønska gruppa har, storleiken på gruppa og kor store kostnader tiltaket påfører staten. Statane har generelt sett ikkje plikt til å setje i verk tiltak som er urimeleg byrdefulle sett i forhold til etterspurnaden (proporsjonalitetsprinsippet).

FNs høgkommissær for menneskerettar har som ei av sine oppgåver å fremme og verne om rettane til minoritetar. Også FNs menneskerettskommisjon, Underkommisjonen for styrking og vern av menneskerettane og Underkommisjonen si arbeidsgruppe for minoritetar tek opp tilhøva for minoritetar.

3.5 Vern av nasjonale minoritetar i Europa

Omgrepet nasjonale minoritetar er i hovudsak utvikla i europeiske samanhengar. Situasjonen for nasjonale minoritetar i Europa blei teken opp allereie i mellomkrigstida, i regi av Folkeforbundet. Den gongen tenkte ein i første rekkje på grenseminoritetar, altså på minoritetar som snakka det same språket som majoriteten i eit anna land. Døme på dette er danskane i Tyskland, tyskarane i Danmark og dei svensktalande på Åland.

Europarådet har i mange år arbeidd for å styrkje menneskerettsvernet i Europa og betre stillinga til dei nasjonale minoritetane. I Den europeiske menneskerettskonvensjonen av 1950 er diskriminering på grunnlag av tilknyting til nasjonal minoritet forbode (jf. pkt. 3.5.3.1). Tilhøva for minoritetane i Europa fekk ny merksemd etter at Berlinmuren fall hausten 1989 og dei nye demokratia i Aust-Europa utvikla seg.

3.5.1 Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar

Som eit resultat av erklæringa frå toppmøtet i Europarådet i Wien i 1993 vedtok Ministerkomiteen 10. desember 1994 teksten til Rammekonvensjonen om vern av nasjonale minoritetar. Konvensjonen blei opna for underteikning 1. februar 1995, og Noreg var blant dei 21 statane som underteikna konvensjonen denne dagen. Konvensjonen tok til å gjelde for dei første 12 statane 1. februar 1998. Noreg ratifiserte konvensjonen 17. mars 1999, og i september 2000 hadde 32 statar ratifisert han.

Rammekonvensjonen er den første juridisk bindande multilaterale avtalen om allment vern av nasjonale minoritetar, og han var derfor eit viktig supplement til dei normene som allereie eksisterte på feltet. Konvensjonen inneheld i hovudsak programføresegner som fastset mål som statane forpliktar seg til å arbeide for å nå. Det sentrale er å oppnå eit effektivt vern av nasjonale minoritetar og personar som tilhøyrer slike grupper. Prinsippa om formell og reell likestilling mellom nasjonale minoritetar og majoritetsbefolkninga står sentralt, og partane forpliktar seg til å leggje forholda til rette for at nasjonale minoritetar skal kunne halde oppe og vidareutvikle sin eigenart.

Omgrepet nasjonal minoritet er ikkje definert i Rammekonvensjonen. Årsaka til dette er at det under forhandlingane om konvensjonen ikkje var mogleg å kome fram til ein definisjon som alle medlemslanda i Europarådet kunne bli samde om.

Det er likevel brei semje om at ei minoritetsgruppe må ha opphavleg eller langvarig tilknyting til den aktuelle staten sitt territorium for at minoriteten skal blir rekna som ein nasjonal minoritet. Dette inneber at innvandrargrupper som relativt nyleg har kome til landet, ikkje blir rekna som nasjonale minoritetar i konvensjonen si meining. Det er ikkje avklart kva «langvarig tilknyting» tyder, men det har vore nemnt krav om at gruppa må kunne vise til tilknyting til den aktuelle staten i minst hundre år (jf. St.prp. nr. 80 (1997-1998), pkt. 3.3).

Normalt blir det òg rekna som eit krav at alle eller dei fleste i minoritetsgruppa har statsborgarskap i den staten gruppa er knytt til. Føresegnene i Rammekonvensjonen vil såleis som hovudregel berre kunne gjerast gjeldande for personar som har norsk statsborgarskap. Kravet om statsborgarskap er likevel ikkje til hinder for at ein nasjonal minoritet kan omfatte enkeltpersonar som har fått opphaldsløyve i landet, men enno ikkje er blitt norske statsborgarar. Det er til dømes aktuelt når ein person som ikkje har statsborgarskap giftar seg med ein person som tilhøyrer ein nasjonal minoritet og såleis kan bli innlemma i gruppa.

Rammekonvensjonen gir ei rad detaljert utforma føresegner som supplerer meir generelt utforma føresegner i andre konvensjonar. Føresegnene er oftast fleksibelt utforma. Statane har såleis i stor monn fått rom for utøving av skjønn, der ein kan ta omsyn til særskilde tilhøve i den aktuelle staten.

I fortalen til Rammekonvensjonen heiter det at eit pluralistisk og genuint demokratisk samfunn ikkje berre må respektere den etniske, kulturelle, språklege og religiøse identiteten til personane som tilhøyrer dei nasjonale minoritetane, men òg leggje forholda til rette for at desse personane skal kunne gi uttrykk for, halde oppe og utvikle sin eigen identitet. Målsetjinga med Rammekonvensjonen er å oppnå eit effektivt vern av dei nasjonale minoritetane og av personar som tilhøyrer desse gruppene. Det blir òg sagt at det er nødvendig å skape ein atmosfære av toleranse og dialog for at kulturelt mangfald skal kunne bli ei kjelde, ikkje til splid, men til rikdom for alle samfunn.

Eit grunnleggjande prinsipp blir slått fast i artikkel 1, nemleg at vern om minoritetar er ein del av det internasjonale menneskerettsvernet og såleis ikkje ei reint indre sak for statane. Artikkel 3 slår fast at personar som tilhøyrer dei nasjonale minoritetane, fritt skal kunne velje om dei vil bli behandla som nasjonal minoritet, og at dei skal kunne utøve rettane i konvensjonen aleine eller i fellesskap med andre. Det inneber òg at personar som ikkje ønskjer å bli behandla ut frå føresegnene i konvensjonen, har krav på at dette ønsket blir teke til følgje.

Konvensjonen pålegg statane å fremme både formell og reell likestilling mellom minoritetane og majoritetsbefolkninga.

For å fremme reell likestilling kan det vere nødvendig for statane å gjennomføre særskilde tiltak for å betre situasjonen for ei gruppe. Slike særtiltak er ikkje å rekne som diskriminerande. Til dømes pålegg artikkel 5 statane å leggje tilhøva til rette slik at personar som tilhøyrer nasjonale minoritetar, skal kunne halde oppe og utvikle sin eigen kultur og sin eigen identitet. Vidare skal statane etter artikkel 6 setje i verk tiltak for å fremme gjensidig respekt og forståing mellom personar som tilhøyrer ulike etniske, kulturelle, språklege eller religiøse grupper. Det skal òg setjast i verk tiltak for å gi personar vern mot diskriminering og valdelege åtak på bakgrunn av særtrekk ved den gruppa dei tilhøyrer.

Rammekonvensjonen inneheld òg ein del tradisjonelle menneskerettar som har særskild relevans for vernet om dei nasjonale minoritetane. Det gjeld mellom anna forsamlings- og foreiningsfridom, tanke- og trusfridom og ytringsfridom. Vidare inneheld konvensjonen særskild regulering av nokre viktige felt når det gjeld minoritetsvernet, mellom anna retten til bruk av minoritetsspråk og bruken av personnamn og stadnamn. Utdanning er òg eit sentralt område, og konvensjonen inneheld fleire føresegner om dette, mellom anna om retten til å lære sitt eige språk. Undervisninga skal dessutan vere med på å fremme den gjensidige forståinga mellom ulike grupper i samfunnet.

Det heiter vidare i Rammekonvensjonen at statane skal leggje forholda til rette slik at personar som tilhøyrer dei nasjonale minoritetane, skal kunne ta aktivt del i alle delar av samfunnslivet, og da særleg i avgjerdsprosessane i spørsmål som vedkjem dei spesielt.

Rammekonvensjonen har òg ei føresegn om at personar som tilhøyrer nasjonale minoritetar har rett til å etablere og halde oppe fri og fredeleg kontakt på tvers av landegrensene (art. 17, første ledd). Føresegna framhevar særleg vernet av kontakt mellom personar som delar ein etnisk, kulturell, språkleg eller religiøs identitet eller ein felles kulturarv.

Når det gjeld gjennomføringa av konvensjonen, skal statane rapportere om dette til Europarådet sin ministerkomité. Konvensjonen inneheld inga ordning for individklager.

Noreg vil sende sin første rapport til Europarådet innan 1. mars 2001.

3.5.2 Den europeiske pakta om regions- eller minoritetsspråk

Europarådet har òg vedteke ein konvensjon som tek sikte på å verne språka til dei nasjonale minoritetane og andre historiske språk i Europa. Den europeiske pakta om regions- eller minoritetsspråk (heretter omtalt som Minoritetsspråkpakta) blei underskriven av Noreg og 11 andre land 5. november 1992 og ratifisert av Noreg som første land 10. november 1993. Pakta tok til å gjelde frå 1. mars 1998 for dei fem landa som hadde ratifiserte henne først. I september 2000 hadde ti statar ratifisert konvensjonen.

Innleiinga til Minoritetsspråkpakta slår fast at vern om regions- eller minoritetsspråk er med på å halde oppe og utvikle kulturell rikdom og tradisjonar i Europa. Ein viser òg til at dette er eit viktig bidrag til bygginga av eit Europa basert på prinsippa om demokrati og kulturelt mangfald. Dei statane som ratifiserer pakta, tek på seg ei plikt til å setje i verk særskilde tiltak for å verne og styrkje minoritetsspråk.

Minoritetsspråkpakta definerer «regions- eller minoritetsspråk» som språk som tradisjonelt er nytta innanfor eit gitt territorium i ein stat, av statsborgarar som utgjer ei gruppe som er i mindretal i den aktuelle staten. Dette språket må vere ulikt det offisielle språket eller dei offisielle språka i staten.

Del II i pakta fastset ei rad viktige formål og prinsipp når det gjeld statane sine plikter med sikte på å sikre vern om minoritetsspråka. Det heiter mellom anna at styresmaktene pliktar å handle aktivt for å sikre vern om regions- eller minoritetsspråk. Ein skal leggje forholda til rette for undervisning i og læring av minoritetsspråk, og ein skal leggje til rette for at ikkje-brukarar av minoritetsspråk som bur i eit område der minoritetsspråket blir talt, får høve til å lære språket. Statane skal fremme studiar og forsking om minoritetsspråk. Vidare heiter det at statane skal ta omsyn til behov og ønske uttrykte av språkbrukarane i utforminga og gjennomføringa av politikken når det gjeld minoritetsspråk. Her finst det òg ei føresegn om ikkje å diskriminere på grunnlag av språk.

Del III i Minoritetsspråkpakta inneheld meir omfattande og detaljerte føresegner om bruk av minoritetsspråk på ulike felt, som utdanning, rettsvesen og den offentlege forvaltninga. Da Noreg ratifiserte pakta blei kapittel III gitt verknad for samisk.

Kulturdepartementet er ansvarleg departement og utarbeidde den første norske rapporten til ekspertkomiteen for oppfølginga av pakta. Rapporten blei send til Europarådet i mai 1999. For tida er rapporten til behandling i ekspertkomiteen, og komiteen kom i samband med dette på vitjing til Noreg i september 2000.

3.5.3 Arbeid i europeiske organisasjonar

Arbeidet med å konvensjonsfeste rettane til nasjonale minoritetar har gått føre seg i Europarådet, men også OSSE og EU har tilhøva for nasjonale minoritetar i Europa som ein del av sitt arbeidsfelt. Situasjonen til nasjonale minoritetar, særleg i Baltikum og på Balkan, har òg vore eit tema som er blitt teke opp i fleire regionale organisasjonar/samanslutningar, som i Austersjørådet, i Stabilitetspakta og på nordisk nivå. To hovudtema går att internasjonalt, situasjonen for rom og tilhøva mellom nabostatar der ei folkegruppe som utgjer majoriteten i eit land, er ein nasjonal minoritet i nabolandet.

OSSE-toppmøtet i Istanbul i november 1999 vedtok Pakta for europeisk tryggleik (Stabilitetspakta). Målet med pakta er å styrkje det politiske og økonomiske samarbeidet mellom landa i Søraust-Europa og leggje til rette for integrering av landa i regionen i europeiske samarbeidsstrukturar. Pakta legg opp til eit nært samarbeid mellom alle internasjonale organisasjonar som har engasjert seg i Søraust-Europa, mellom dei Europarådet, EU og OSSE.

3.5.3.1 Europarådet

Europarådet sitt arbeid med nasjonale minoritetar er i første rekkje knytt til oppfølginga av Rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar og Minoritetsspråkpakta, men rådet har ein del andre aktivitetar på feltet òg. Mange av desse aktivitetane blir gjennomførte i nært samarbeid med EU, både når det gjeld organisering og finansiering.

For å lage eit forum for utveksling av informasjon, synspunkt og erfaringar frå politikk og vellykka praksis for vern av nasjonale minoritetar, blei det i 1998 etablert ein ekspertkomité for spørsmål knytte til vern av nasjonale minoritetar (DH-MIN). Komiteen kan òg foreslå tiltak og verkemiddel for å vidareutvikle det europeiske samarbeidet for vern av nasjonale minoritetar og gjere undersøkingar av politikken på feltet. Komiteen er sett saman av representantar frå medlemslanda, men representantar for nasjonale minoritetar og ikkje-statlege organisasjonar med kompetanse på feltet kan trekkjast med i arbeidet. DH-MIN har sett fokus på spørsmålet om dei nasjonale minoritetane si deltaking i avgjerdsprosessane i landa.

Europarådet har òg ei spesialistgruppe for politikk overfor rom (MG-S-ROM). Det blir lagt vekt på å styrkje banda mellom styresmakter, rom-organisasjonar og andre frivillige organisasjonar. Europarådet sitt arbeid i Sentral- og Aust-Europa skjer i nært samarbeid med OSSE sitt kontor for demokratiske institusjonar og menneskerettar (ODIHR).

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) har ei føresegn i artikkel 14 om at rettane i konvensjonen skal gjelde for alle, utan forskjellsbehandling.

I juni 2000 vedtok Ministerkomiteen i Europarådet Protokoll nr. 12 til EMK. Denne protokollen utvidar vernet mot diskriminering til å gjelde alle rettar og plikter som er regulerte i lov, og han styrkjer dermed det rettslege vernet mot diskriminering. Klager vil bli behandla av Den europeiske menneskerettsdomstolen. Protokollen blei opna for underskriving 4. november 2000. Regjeringa vurderer om Noreg skal skrive under på protokollen.

Europarådet sin komité mot rasisme og intoleranse (ECRI) blei oppretta på toppmøtet i Europarådet i Wien i 1993, der statsleiarane i medlemsstatane i Europarådet uttrykte uro over aukande rasisme, framandfrykt, antisemittisme og manglande toleranse. ECRI skal overvake og vurdere korleis medlemsstatane i Europarådet kjempar mot slike holdningar. Komiteen skal òg gjere framlegg om tiltak på lokalt, statleg og europeisk nivå for å betre tilhøva på dette området. Vidare skal ECRI studere dei gjeldande internasjonale instrumenta med sikte på å styrkje gjennomføringa av dei der det er på sin plass.

ECRI har gitt fem generelle politiske tilrådingar. Ei av dei tek for seg kampen mot rasisme og intoleranse mot rom og gjer framlegg om ei rad tiltak, til dømes rettshjelp og tilskiping av institusjonelle ordningar for å sikre deltaking i samfunnet. Sjølv om tilrådingane ikkje er rettsleg bindande, legg regjeringa stor vekt på å følgje dei i praksis.

Med jamne mellomrom gir ECRI ut rapportar om tilhøva i medlemsstatane i Europarådet når det gjeld rasisme, framandfrykt, antisemittisme og manglande toleranse. I den andre rapporten ECRI har laga om Noreg, heiter det mellom anna:

«Romanifolket/Reisende i Norge var tidligere utsatt for assimileringstiltak og systematiske og alvorlige brudd på menneskerettighetene, som f.eks. tvangssterilisering av kvinner.»

3.5.3.2 EU

EU sine eigne tiltak for nasjonale minoritetar er i første rekkje ein del av arbeidet mot rasisme og diskriminering. Tilhøva for nasjonale minoritetar er ikkje minst viktige når det gjeld den komande utvidinga av EU. I 1993 blei det på Det europeiske rådet sitt møte i København nedfelt kriterium for opptak av nye medlemsland. Det blei mellom anna sett krav om at kandidatlanda må ha institusjonar som garanterer demokrati, rettsstatsprinsipp, menneskerettar og respekt for og vern av nasjonale minoritetar. EU har samarbeidd med Europarådet når det gjeld aktivitetar for nasjonale minoritetar.

Ut gjennom 1990-åra har EU auka innsatsen både gjennom handlingsplanar mot diskriminering og gjennom arbeid med lovgivinga. Det europeiske rådet vedtok i Amsterdam i juni 1997 artikkel 13 i Traktaten om oppretting av det europeiske fellesskapet (EF-traktaten). Føresegna gir det europeiske fellesskapet mynde til å setje i verk tiltak for å motarbeide diskriminering basert på kjønn, rase eller etnisk opphav, religion eller truvedkjenning, funksjonshemming, alder eller seksuell legning. EU-kommisjonen la i desember 1999 fram forslag til gjennomføring av artikkel 13 i EF-traktaten i form av ein pakke sett saman av:

  1. Eit direktiv om implementeringa av prinsippet om likebehandling mellom personar uavhengig av rase eller etnisk opphav (2000/43/EF)

  2. Eit direktiv om likebehandling i arbeidslivet (COM (1999) 565 final)

  3. Eit handlingsprogram for å motarbeide diskriminering i perioden 2001-2006 (COM (1999) 567 final, 1999/0251 (CNS))

Direktivet om likebehandling mellom personar uavhengig av rase eller etnisk opphav blei vedteke av EU-rådet 29. juni 2000. Dei to andre delane av pakken blir truleg vedtekne hausten 2000 under det franske formannskapet. Det blir no vurdert om dei nemnde direktiva og handlingsprogrammet høyrer inn under EØS-avtalen.

EU har òg nyleg etablert eit overvakingssenter for rasisme og framandfrykt (The European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia) med hovudkontor i Wien. Senteret har som hovudformål å samle inn og samordne dokumentasjon om arten og omfanget av diskriminering i Europa, og dessutan gi tilrådingar til medlemsstatane om moglege tiltak mot rasisme.

3.5.3.3 OSSE

Organisasjonen for tryggleik og samarbeid i Europa (OSSE) har utvikla eit omfattande sett av politiske normer og standardar for korleis medlemslanda skal sikre menneskerettane og styrkje demokratiet. OSSE omtaler desse prinsippa som den menneskelege dimensjonen.

Helsingfors-møtet i 1992 vedtok at det skulle opprettast ein eigen institusjon for det arbeidet OSSE driv med sikte på å førebyggje konfliktar mellom ulike etniske grupper - Høgkommissæren for nasjonale minoritetar. I mandatet heiter det at Høgkommissæren skal arbeide for tidleg varsling og leggje eit grunnlag for handling i moglege konfliktar der det er strid om spørsmål knyta til nasjonale minoritetar. Høgkommissæren tek opp saker som gjeld oppfølging av det medlemslanda har forplikta seg til gjennom OSSE når det gjeld nasjonale minoritetar. Det er ikkje Høgkommissæren si oppgåve å behandle klagesaker frå enkeltpersonar. Institusjonen har utvikla seg til å bli eit av dei mest effektive konfliktførebyggjande organa under OSSE. Også OSSE sin Høgkommissær for nasjonale minoritetar har vore spesielt oppteken av situasjonen til rom.

Det er norsk politikk å gi høg prioritet til arbeid med menneskerettar og rettsstatsprinsipp. I 1999 hadde Noreg formannskapet i organisasjonen, og gjennom formannskapsperioden la Noreg særleg vekt på den vanskelege situasjonen for grupper av rom i OSSE-området.

3.6 Politikken overfor nasjonale minoritetar i Sverige og Finland

Det vil her bli gitt kort framstilling av minoritetspolitikken i Sverige og Finland, særleg av korleis landa behandlar dei spørsmåla som er blitt reiste i samband med ratifikasjon av Den europeiske pakta om regions- eller minoritetsspråk og Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar.

Det har vore kontakt mellom Sverige, Finland og Noreg i samband med ratifiseringa av Rammekonvensjonen om vern av nasjonale minoritetar og i vurderinga av korleis ein kan følgje opp konvensjonen politisk. Sverige og Finland har lagt til grunn den same forståinga som Noreg når det gjeld kva som kjenneteiknar ein nasjonal minoritet.

Landa har likevel ulike føresetnader når det gjeld lover, reglar og praksis i forhold til minoritetane. Storleiken på gruppene og historia deira skil seg frå land til land, og den same minoritetsgruppa kan ha ulik historie og tilknyting i dei ulike landa.

Landa fann at dei i utgangspunktet oppfylte mange av føresegnene i konvensjonen gjennom lovgiving på ymse område, som religionsfridom, ytringsfridom og forbod mot diskriminering.

3.6.1 Sverige

Den europeiske pakta om regions- eller minoritetsspråk og Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar blei begge ratifiserte av Sverige 9. februar 2000, og tok til å gjelde for Sverige 1. juni 2000. Regjeringa sitt forslag til ratifikasjon, lovforslag og andre tiltak som ein meinte ville vere nødvendige for ratifikasjon (proposisjon 1998/143), blei vedtekne av den svenske Riksdagen 2. desember 1999.

Særskilde tiltak for rom i Sverige blei utgreidde i 1997. Ei arbeidsgruppe med representantar frå Nordiska Zigenarrådet, Svenska kommunförbundet og dei aktuelle departementa la fram rapporten «Romer i Sverige - tilsammans i förändring» (Ds 1997:49).

I Sverige er samar, sverigefinnar, tornedalingar, rom og jødar rekna som nasjonale minoritetar. Svenske styresmakter reknar med at det er om lag 15-20 000 samar i Sverige. Vidare reknar styresmaktene med at det er om lag 450 000 sverigefinnar i første og andre generasjon og om lag 50 000 tornedalingar. Ved grensetrekkinga mellom Sverige og Russland i 1809 blei grensa trekt langs Torne älv, og vestre del av den finsktalande Tornedalen blei svensk område. Ein trur vidare at det kan vere om lag 15-20 000 rom i Sverige i dag, medrekna både eldre (frå det noverande Finland) og nyare (i hovudsak frå Russland og Romania) innvandring. Ein reknar at det er om lag 25 000 jødar i Sverige i dag.

Minoritetsspråka er samisk, finsk, meän kieli (tornedalsfinsk), romani chib og jiddisk. Av desse har samisk, finsk og meän kieli historisk ein geografisk basis nord i landet. Dette inneber krav om meir omfattande tiltak til støtte for desse språka i desse områda, ved at del III i Minoritetsspråkpakta er gitt verknad her. Mange av tiltaka for finsk er dessutan sette inn i heile Sverige.

Ein har i Sverige valt å behandle meän kieli og finsk som to ulike, territorielt baserte språk, med tilknyting til det same geografiske området. Romani chib og jiddisk blir rekna som territorielt ubundne språk, som såleis er verna etter del II i Minoritetsspråkpakta. Dei ulike variantane av romani chib blei behandla som eitt språk, for å sikre at ingen variantar av språket fall utanfor ved ratifikasjon av konvensjonen.

Samstundes med ratifikasjonen vedtok Riksdagen forslaget til lov om rett for den enkelte til å bruke finsk og meän kieli i møte med styresmaktene og domstolane, innanfor eit forvaltningsområde som omfattar kommunane Gällivare, Haparanda, Kiruna, Pajala og Övertorneå. Lova gir òg rett til å nytte finsk og meän kieli i førskolen og i eldreomsorga. Forvaltningsområdet i den tilsvarande lova for samisk språk omfattar kommunane Arjeplog, Gällivare, Jokkmokk og Kiruna.

Sjølv om den svenske regjeringa fann at mange av føresegnene i konvensjonen allereie var oppfylte av Sverige, valde regjeringa å fastsetje dei økonomiske konsekvensane av forslaga i proposisjonen om samtykke til ratifikasjon til 10 millionar kroner årleg. 6 millionar kroner går til forvaltningsområda for samisk, finsk og meän kieli.

Det blei òg vedteke andre tiltak for å støtte dei nasjonale minoritetane. Det gjeld særleg tiltak for å utbreie kunnskap om språka til dei nasjonale minoritetane, å gi kulturen, religionen og historia til minoritetane større plass i dei obligatoriske læreplanane, og å utvikle universitetsutdanning om og forsking på minoritetsspråk. Ei rad andre tiltak kjem òg til å bli sette i verk. Når det gjeld sendingar i radio og fjernsyn, skal ein dessutan vurdere om romani chib skal få den same stillinga i programarbeidet som samisk, finsk og meän kieli har i dag.

3.6.2 Finland

Finland ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar 3. oktober 1997, og konvensjonen tok til å gjelde frå 1. februar 1998.

I proposisjonen frå regjeringa som låg til grunn for ratifikasjonen, heiter det at rammekonvensjonen skal gjelde for samar, rom, jødar, tartarar, gammalrussarar og finlandssvenskar.

Finland ratifiserte Den europeiske pakta om regions- eller minoritetsspråk 9. november 1994, og ho tok til å gjelde frå 1. mars 1998. Finland ratifiserte pakta for samisk, svensk, romani og «andre territorielt ubundne språk». Svensk har ei særstilling som eitt av dei to nasjonalspråka i Finland.

Finland hadde før ratifiseringa ei rad lover som verna om og støtta finlandssvensk, samisk og romsk kultur og språk. Dei fleste føresegnene gjeld samisk og svensk. I «Den finska regeringsformens stadga» § 14, tredje ledd heiter det: «Samerna så som urfolk samt zigenarna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur.» I tillegg finst det ei føresegn i grunnlova som omhandlar det samiske språket, og mange lover og føresegner som vernar om samisk og svensk språk i Finland.

Den svenske språklova er frå 1922, og lova om rett til å bruke samisk i forhold til styresmaktene er frå 1992. I tospråklege kommunar - det vil seie kommunar der minst 8% eller minst 3000 personar snakkar kvart av språka svensk eller finsk - har den enkelte rett til svar på sitt eige språk i kontakt med styresmaktene. Når det gjeld utdanning i grunnskolen, må minst 13 elevar ha eit av språka som morsmål for at det skal bli oppretta eit tilbod på dette språket. Barnehagetilbod skal givast på barnet sitt morsmål, og helsetilbod så langt det er råd.

Område for den samiske språklova i Finland er Enontekio, Enare og Utsjoki kommunar. Samar har rett til å bruke samisk i spørsmål som vedrører dei sjølve. Dette gjeld kommunale og statlege styresmakter. Tilbod i barnehagar og i skoleverket, og relevante lover og forordningar, skal liggje føre på samisk i dette området.

Delegationen för romska ärenden (tidl. Zigenarärenden) har eksistert sidan 1956. Han har 18 medlemmer, og 10 av dei er rom. Hovudoppgåva er å betre føresetnadene for at rom skal kunne delta i samfunnslivet på likeverdige vilkår, og dessutan å betre dei økonomiske, sosiale og kulturelle tilhøva for rom.

1. februar 1994 blei «Eininga for utdanning blant rom» oppretta for å styrkje og vidareutvikle utdanningssystemet for rom. Utbildningsministeriet skal behandle alle spørsmål av prinsipiell natur som har med utdanning blant rom å gjere, frå barnehage til vaksenopplæring. Eit viktig siktemål er å gjere utdanninga meir meiningsfylt både for barn og vaksne.

Til forsida av dokumentet