5 Rettshjelpsordninger i andre land
5.1 Innledning
Så vidt departementet har kjennskap til, har de fleste vestlige land offentlige rettshjelpsordninger i en eller annen form. Regelverk og organisering varierer imidlertid sterkt fra land til land.
Departementet ønsker å gi et bilde av rettshjelpsordninger i noen land og har funnet det naturlig å redegjøre for rettshjelpssystemene i de nordiske land. Offentlig rettshjelp i Norden har en del fellestrekk. I alle landene er rettshjelpen gjenstand for økonomisk behovsprøving. Bistanden er hovedsakelig organisert ved offentlig refusjon av rettshjelpsutgifter hos privatpraktiserende advokater og dels ved offentlig ansatte advokater eller jurister som yter rettshjelp.
Det redegjøres også for den offentlige rettshjelpsordningen i Storbritannia. Storbritannia har tradisjonelt brukt store ressurser på rettshjelp. Det finnes i tillegg et stort antall rettssentre (Citizens Advice Bureaus).
5.2 Sverige
Den svenske rettshjelpsordningen har gjennomgått store endringer i de senere år. Den siste store revisjonen trådte i kraft i desember 1997. Den viktigste endringen som da ble gjort var at rettshjelpen ble gjort subsidiær i forhold til private rettshjelpsforsikringer.
I april 1999 ble inntektsgrensen hevet fra kr 210 000,- til kr 260 000,-. Denne økningen medfører ifølge forutgående beregninger at mer enn 90 % av befolkningen kvalifiserer til fri rettshjelp.
Før det kan innvilges rettshjelp, skal søkeren selv ha betalt for juridisk bistand (rådgivning) i mellom én og to timer, noe som normalt vil utgjøre ca. kr 1000,-. Den som rådgir er bemyndiget til å halvere dette beløpet dersom klientens økonomi tilsier det. I såfall blir det resterende beløp dekket av det offentlige.
Hvis ytterligere juridisk bistand er nødvendig, går man over på den ordinære rettshjelpen. I Sverige gjelder rettshjelpsordningen dersom saksfeltet ikke positivt er unntatt. Eksempler på sakstyper som er unntatt er selvangivelse, gjeldssanering, tinglysing og trafikkskadesaker. Rettshjelp skal heller ikke gis i saker som utspringer av næringsvirksomhet hvis ikke virksomhetens art og omfang samt omstendighetene for øvrig taler for det. På noen saksfelter kan det gis rettshjelp hvis spesielle forhold tilsier det. Disse områdene er skilsmisserelaterte forhold, barnebidrag, skatter eller avgifter og saker i utlandet.
Det er domstolene som avgjør søknader om fri sakførsel. Søknader om annen fri rettshjelp avgjøres av Rettshjälpsmyndigheten, som er et særskilt forvaltningsorgan underlagt Domstolverket. Advokater har en viss adgang til å innvilge rettshjelp i forbindelse med forberedende undersøkelser i en sak. Advokatene kan også selv innvilge den rådgivning som er nødvendig før en søker kvalifiserer til fri rettshjelp.
Selv om ordningen med spesifikt unntatte saksfelt trolig gir ordningen et noe mer omfattende dekningsområde, er kjernen for den svenske ordningen, som i Norge, saker av personlig og velferdsmessige betydning for søkerne.
Det skal normalt ikke innvilges over 100 timer rettshjelp etter den svenske ordningen. Det føres en streng praksis når det gjelder dispensasjon fra denne hovedregelen.
Det svenske egenandelsystemet (utover rådgivningsdelen) er gradert etter søkerens inntekt. Det nederste trinnet utgjøres av gruppen som tjener mindre enn kr 20 000,-. Disse betaler selv 2 % av kostnadene. Deretter betaler gruppene:
kr 20–40 000,–: 5 %, men minimum kr 500,–,
kr 40–80 000,–: 10 %, men minimum kr 1000,–,
kr 80–120 000,–: 20 %, men minimum kr 1500,–,
kr 120–160 000,–: 30 %, men minimum kr 2000,–,
over kr 160 000,–: 40 %, men minimum kr 5000,–.
Kostnadene for den svenske ordningen var i 1998 på 305 millioner svenske kroner. For 1999 er kostnadene beregnet til 277 millioner. En videre reduksjon er forventet til 124 millioner kroner i 2002. Reduksjonen skyldes hovedsakelig at den offentlige ordningen som nevnt gjøres subsidiær i forhold til private forsikringer. Det er imidlertid stor usikkerhet omkring disse beregningene ettersom lovendringene fra 1997 ennå ikke har slått ut for fullt. Det er også naturlig å tro at det svenske egenandelsystemet er med på å holde kostnadene nede ved å være en høy terskel for mange med middels inntekter. Til slutt har svenskene en begrensning på 100 timer rettshjelp pr. sak. Også dette bidrar til å holde kostnadene nede. Tallmaterialet viser uansett at Sverige, til tross for sin høyere dekningsgrad, bruker mindre ressurser på rettshjelpsordningene enn Norge sett i forhold til innbyggertallet.
En annen viktig endring i det svenske rettshjelpssystemet er at Riksdagen i desember 1998 bestemte at de såkalte Almenne Advokatbyråene skal avvikles. Dette er offentlig drevne advokatkontorer som har fungert ved siden av de private. For en nærmere redegjørelse for denne ordningen vises det til drøftelsen i pkt. 12.6.2.
5.3 Danmark
Også den danske ordningen er subsidiær i forhold til private rettshjelpsforsikringer, dog slik at en bevilling omfatter de utgiftene ved saken som forsikringen ikke dekker. Det kan innvilges både fri sakførsel (fri proces) og fritt rettsråd (retshjælp).
Det er en forutsetning for innvilgelse av fri rettshjelp at søkeren oppfyller de økonomiske vilkår for slik bistand. I særlige tilfelle kan det dispenseres fra de økonomiske vilkår.
Inntektsgrensen er kr 196 000,- for enslige, mens den for ektefeller og samboere er kr 249 000,- til sammen. Beløpene forhøyes med kr 34 000,- for hvert barn under 18 år som bor hos eller forsørges av søkeren. I ekteskapssaker og saker om foreldreansvar ser man bort fra en eventuell samboer eller ektefelle. Inntektsgrensene reguleres årlig av Justisdepartementet. Inntekten som legges til grunn er inntekt minus pensjonsinnskudd og arbeidsmarkedsbidrag. Renter og andre ligningsmessige fradrag trekkes ikke fra.
For fritt rettsråd belastes klienten 25 % av utgiftene, dog begrenset oppad til kr 200,-. Dersom man mottar et såkalt utvidet rettsråd, kan det offentlige bidra med inntil kr 1830,-. Klienten belastes med 50 % av en slik bevilling.
For fri sakførsel er det i utgangspunktet ingen egenandel. Fri proces dekker de totale advokatutgiftene til saksøker og saksøkte. Retten har anledning til å innvilge delvis dekning eller å pålegge mottakeren å erstatte hele eller deler av statens utgifter i saken.
Rettshjelpsordningen omfatter de fleste typer sivile saker. I praksis innvilges det likevel sjelden sakførsel i saker som utspringer av forretningsdrift, inkassosaker eller i injuriesaker enten de går som erstatningssaker eller private straffesaker. Det er også begrenset adgang til å få bistand i bagatellsaker, i tvister der motparten har fremsatt et rimelig forlikstilbud, samt saker der tvisteløsning kan foregå i administrative former. Selv om området for fri sakførsel således er videre enn i Norge er det en viktig begrensning at det kreves en rimelig sjanse for at søkeren får medhold i retten. Det skal også foretas en avveining av om omkostningene i saken står i rimelig forhold til sakens gjenstand.
I saker av prinsipiell betydning eller saker av spesielt stor viktighet kan det innvilges fri sakførsel selv om de ovennevnte vilkår ikke er oppfylt. Dette må gjøres av CivilRetsDirektoratet, som for øvrig er klageinstans for statsamtenes (fylkesmennene) avgjørelse i rettshjelpssaker. Dersom saken det søkes rettshjelp til er en ankesak, er det også CivilRetsDirektoratet som avgjør søknaden.
Fritt rettsråd omfatter rådgivning og utferdigelse av skriftlige dokumenter. Advokater kan yte fritt rettsråd dersom særlige forhold taler for det, særlig der bistanden kan medføre en minnelig løsning av saken. Fritt rettsråd kan som hovedregel ikke innvilges i straffesaker, i saker av ervervsmessig karakter, saker om gjeldssanering og saker overfor forvaltningen.
I tillegg til ovennevnte rettshjelpsordning, finnes det rettshjelpskontorer i noen større byer. Disse yter kortvarig rådgivning, som regel muntlig. Selv om noen av kontorene mottar støtte fra det offentlige, er de uavhengige av staten. Klientene trenger ikke legitimere seg, slik at det ikke foretas noen vurdering etter de alminnelige vilkår for fri rettshjelp.
Kostnadene ved den danske rettshjelpsordningen har i de senere år ligget på omkring 210 millioner danske kroner, fordelt med ca. kr 184 millioner på fri sakførsel og ca. kr 25 millioner på fritt rettsråd.
5.4 Finland
Offentlig fri rettshjelp har lange tradisjoner i Finland. Det fantes bestemmelser om bistand i rettergang til mindre bemidlede personer allerede i Rättegångsbalken fra 1734. Dagens system har virket fra 1973.
Allmän rättshjälp og fri rättegång er alternative måter å få juridisk bistand dekket av det offentlige. Begge systemene dekker utgifter til advokatbistand i saker for domstolene. Allmän rättshjälp ytes av advokater i statlige rettshjelpsbyråer. Fri rättegång gis enten av privatpraktiserende advokat eller av advokat i et offentlig byrå. Klienten kan selv velge mellom å få bistand fra privatpraktiserende advokat eller fra en advokat ved et statlig rettshjelpsbyrå.
Allmän rättshjälp kan i tillegg dekke juridisk rådgivning. Slik bistand gis kun i de statlige byråene.
Lov om Allmän rättshjälp åpner for innvilgelse i nesten alle juridiske sakstyper. Loven avgrenser imidlertid mot saker som er av liten betydning for søkeren, eller som søkeren selv kan håndtere. Det innvilges heller ikke bistand dersom den ville bli uforholdsmessig dyr sammenliknet med sakens betydning for søkeren. Videre er det streng innvilgelsespraksis i saker som knytter seg til næringsvirksomhet.
Vanligvis innvilges allmän rättshjälp i saker om familierett, bidrag, arv, bolig, pengekrav, arbeidsrett og erstatning. Det kan også innvilges i saker om pensjon og skatt og i enkelte straffesaker.
Inntektsgrensene varierer i forhold til søkerens forsørgeransvar. En enslig person vil få dekket hele bistanden dersom vedkommende har en månedlig inntekt under 3900 mark. Egenandelen beregnes progressivt dersom inntekten ligger mellom 3900 og 6000 mark. Rettshjelp vil ikke innvilges dersom inntekten er over 6000 mark. Til sammenligning vil en familie på fire få gratis bistand dersom inntekten pr. måned er lavere enn 9200 mark. Egenandel blir belastet dersom inntekten ligger mellom 9200 og 13000 mark.
I dag finnes det 68 statlige rettshjelpsbyråer i Finland. Det er ca. 450 ansatte i byråene, hvorav halvparten er advokater eller jurister. Som nevnt gis det rettergangsbistand, men byråene kan også bistå ved forliksforhandlinger, utforming av juridiske dokumenter og generell juridisk rådgivning. Byråene har ikke noe avgrenset geografisk dekningsområde. Klientene kan henvende seg til hvilket som helst byrå uavhengig av bostedskommune. Hovedtyngden av klientene som oppsøker de statlige byråene er lavinntektsgrupper.
Byråene har anledning til å yte bistand også til klienter som ikke omfattes av offentlig fri rettshjelp. Klientene må da selv dekke advokatens arbeid.
I 1998 behandlet rettshjelpsbyråene ca. 58 000 saker. Byråene deltar også i rettspolitisk arbeid, er representert i lovkommitéer og er høringsinstans for lovforslag.
Det er et mål at byråene skal være selvfinansierende. Dagens system har imidlertid ikke vært i drift lenge nok til å vurdere om målsetningen nås.
For å sikre byråenes uavhengighet, er det lagt opp til en enkel organisasjonsstruktur. Justitieministeriet har det administrative ansvaret for byråene, mens Finlands Advokatförbund overvåker selve advokatvirksomheten.
Fri rättegång kan innvilges i de aller fleste saker som går for domstolene, og inkluderer både sivile saker og straffesaker. I 1998 bisto private advokater i ca. 25 000 saker innenfor rammene av fri rättegång. En part som har fri sakførsel i førsteinstans innvilges som hovedregel også offentlig bistand i ankeomgangen, selv om vedkommende har tapt i førsteinstans.
Verken fri rättegång eller allmän rättshjälp dekker et eventuelt saksomkostningsansvar dersom rettshjelpsmottakeren taper sin sak.
Både i fri rättegång og i allmän rättsjälp må søkeren alltid betale en fast grunnandel på 200 mark. For øvrig dekker systemene søkerens utgifter i anledning saken helt eller delvis. Dekningsgraden avhenger av søkerens økonomiske forhold. Det tas utgangspunkt i søkerens nettoinntekt, og egenandelen søkeren må betale varierer fra 25, 50, 75 til 90 % avhengig av inntekten. Dersom søkerens inntekt overstiger en viss grense, bevilges ikke offentlig bistand. Det er antatt at ca. 44 % av husholdningene omfattes av fri rettshjelpsordningene i Finland.
Allmän rättshjälp innvilges av de statlige rettshjelpsbyråene. En klient som oppsøker kontoret for bistand, må opplyse om sin inntekt og om sine utgifter til forsørgeransvar og bolig. Opplysningene lastes inn i et dataprogram som utreder klientens totale økonomiske situasjon. På denne bakgrunn kan byrået innvilge hel eller delvis dekning av rettshjelpen.
Søknad om fri rättegång fremsettes overfor den domstol som behandler saken. Forut for søknaden må søkeren få en utredning om sine økonomiske forhold fra et statlig retthjelpsbyrå.
I henhold til tall fra Justitieministeriet i Finland ble det i 1998 benyttet ca. 40 millioner mark i sivile saker i fri rättegång og ca. 100 millioner mark under allmän rättshjälp.
5.5 Storbritannia
Rettshjelpsordningen i England og Wales i sivile saker er i hovedsak delt i 3 forskjellige typer.
Allment rettsråd (kalt the Green Form Scheme), som er enkle rettsråd på stort sett alle sivilrettslige områder.
Rettshjelp «by way of representation» (ABWOR) der mottagerne får rettshjelp både før og under rettssak i familierettslige saker for spesielle domstoler, saker for kontrollkommisjonen for psykisk helsevern og visse fengselssaker.
Fri sakførsel kan innvilges som en siste utvei der en sak ikke løses gjennom de to typene rettsråd.
Det bør nevnes at det i tillegg til de ovennevnte rettshjelpsordningene finnes ca. 700 såkalte Citizens Advice Bureaus som gir råd til befolkningen på en lang rekke områder. Årlig mottar mer enn 5,5 millioner mennesker bistand. Denne ordningen overlapper rettshjelpsordningen til en viss grad, selv om byråene i utgangspunktet ikke bemannes av jurister. Byråene er individuelle veldedige institusjoner som finansieres gjennom donasjoner fra lokale myndigheter, næringslivet, andre veldedige stiftelser og privatpersoner. 90 % av de ca. 30 000 som arbeider ved byråene er frivillige, noe som holder kostnadene nede.
Advokater kan selv innvilge allment rettsråd i inntil to eller tre timer avhengig av sakstype. Rettshjelp utover dette skal innvilges av rettshjelpsmyndighetene. Vilkårene for å kunne få allment rettsråd er at man ikke har disponibel formue som overstiger £ 1000 og at ens disponible inntekt er under £ 80 pr. uke. For å komme frem til disponibel inntekt gjøres det fradrag for skatt, trygdeavgift, boliglånsrenter og en rekke andre utgifter. Man gjør også fradrag for samboer eller ektefelle og andre man forsørger. Normalt betales det ikke egenandel for rettshjelp av denne typen, men dersom rettshjelpen fører til at rettshjelpsmottageren får eller beholder penger eller fast eiendom, skal advokatens salær dekkes av dette.
For å få rettshjelp «by way of representation» (ABWOR) må det søkes til rettshjelpsmyndighetene. De økonomiske vilkårene er at man ikke har disponibel formue som overstiger £ 3000 og at ens disponible inntekt er under £ 172 pr. uke. Det skal ikke betales egenandel dersom man har inntekt under £ 72 i uken. Dersom man har inntekt mellom £ 72 og £ 172 i uken skal man betale egenandel som vil utgjøre en tredjedel av den del av inntekten som overstiger £ 72. Egenandelen betales ukentlig fra man har fått rettshjelp til saken er løst eller avsluttet på annen måte. Som ved allment rettsråd vil man måtte dekke utgiftene selv dersom man vinner, og saken gjelder penger eller fast eiendom (se ovenfor).
I fri sakførselsaker tar man utgangspunkt i forventet disponibel inntekt de neste 12 måneder. Dersom denne ikke overstiger £ 7777 pr. år (£ 8571 i personskadesaker), og man har en formue som ikke overstiger £ 6750 kan man kvalifisere for fri sakførsel. I fri sakførselssakene kreves det imidlertid i tillegg at det skal være rimelig grunn for å gå til sak. Vurderingen foretas av rettshjelpsmyndighetene og gjøres på bakgrunn av både de faktiske og juridiske sider av saken. Ved tvil kan det innvilges et begrenset beløp slik at saken kan vurderes av en skrankeadvokat. Avslag etter en slik vurdering kan påklages til et regionalt styre.
Også ved fri sakførsel skal det betales en egenandel om stipulert disponibel årsinntekt er over £ 2625. Egenandelssystemet er lagt opp etter samme prinsipp som ved ABWOR.
I følge tall fra engelske myndigheter var netto utgiftene til rettshjelp i sivile saker for regnskapsåret 1997–98 £ 793 millioner, hvilket tilsvarer noe over 10 milliarder kroner. Fordelt på en befolkning på ca. 59 millioner tilsvarer dette ca. kr 172,– pr. hode.
Kostnadene ved det engelske systemet har skutt i været i de senere år uten en tilsvarende økning i antall behandlede saker. Justisministeren har derfor satt som mål å få redusert kostnadene. Dette skal blant annet gjøres ved at det kreves større sannsynlighet enn i dag for at saken fører frem. Videre skal området for fri rettshjelp i større grad snevres inn til saker av personlig og velferdsmessig betydning for den enkelte. Til slutt skal antallet jurister som kan yte fri rettshjelp reduseres. I tillegg til disse rettshjelpsrelaterte forslagene foreslås en del andre reformer for å gjøre rettssystemet rimeligere for allmennheten, bl.a. gjennom utvidelse av ordningen med resultatavhengig salær, antallet småkravssaker med forenklet prosess økes ved at beløpsgrensene heves og utvidelse av ordningen med frafall av rettsgebyr.
5.6 Rettshjelpsutgifter og innbyggertall
Departementet har sammenlignet de ovennevnte landenes ressursbruk på fri rettshjelp i forhold til innbyggertallet. På grunn av at det er store forskjeller både i rettshjelpsordningene og i hvordan utgiftene føres i landenes regnskaper, er tallene ikke direkte sammenlignbare, men er likevel av en viss interesse.
Utregningen viser at det er Storbritannia som bruker mest pr. innbygger. Omregnet til norske kroner brukte Storbritannia ca. kr 172,– pr. innbygger på fri rettshjelp. Til sammenligning brukte Danmark kr 42,–, Finland kr 39,– og Sverige kr 32,–. Norge brukte kr 50,–.