8 To evalueringer av rettshjelpsloven
8.1 Statskonsults evaluering
Etter oppdrag fra Justisdepartementet foretok Statskonsult en kartlegging av virkningene av de endringer i rettshjelpsloven som trådte i kraft 1. januar 1997. Statskonsults evaluering ble ferdigstilt i september 1998. Undersøkelsen er basert på intervjuer med representanter for fem fylkesmannsembeter, syv domstoler, Den Norske Advokatforening, 18 privatpraktiserende advokater, Statens innkrevingssentral, Skattefogden i Oslo og Akershus og Justisdepartementet. Undersøkelsen bygger i tillegg på gjennomgang av gjeldende regelverk vedrørende rettshjelpsordningen, samt rundskriv mv. der ordningen er behandlet.
I Statskonsults rapport er det gjort følgende funn:
Inntekt
Det er bred enighet blant deltakerne om at inntektsgrensene er for lave og at de heller ikke er tilstrekkelig differensiert i forhold til forsørgelsesbyrde. Flere mener at juridisk bistand er så kostbar at det med dagens inntektsgrenser er mange som faktisk lider «rettstap på grunn av manglende økonomisk evne». Mange fremholder at inntektsgrensene virker svært uheldig i familiesaker der bare den ene parten faller inn under inntektsgrensen. I slike saker kan vedkommende som er innvilget fri sakførsel, gjennomføre lengre og mer omfattende prosesser enn motparten og således vinne, fordi motparten ikke har økonomisk evne til å gå videre med saken. Videre fremhever flere at personer med store fradrag kommer uheldig ut, idet det ikke lenger skal tas hensyn til fradrag ved beregning av inntekten. Andre gir imidlertid uttrykk for at det er en forbedring kun å se på bruttoinntekt, idet det forenkler saksbehandlingen. I følge disse er det i praksis svært få som kom inn under inntektsgrensene før 1. januar 1997, som faller utenfor nå. Flere mener å ha registrert at følgende grupper i større utstrekning faller inn under ordningen: Enslige forsørgere som mottar relativt store bidrag, deltidsarbeidende og ektepar eller samboerpar hvor begge mottar trygd.
Statskonsult viser i sin vurdering til at hovedhensikten med lovendringen som trådte i kraft 1. januar 1997 var å bidra til at flere kunne omfattes av ordningen. Det foreliggende materialet gir ikke entydige svar på om hensikten er oppnådd, men Statskonsult peker på at hevingen av inntektsgrensene «spises opp» av at det nå er bruttoinntekten som legges til grunn. Statskonsult mener også å se at endringene i inntektsgrensene berører de mest aktuelle brukergruppene i mindre grad enn forventet.
Dekningsområde
Det er bred enighet om at prioriteringen av saksområder i rettshjelpsloven er for snever. Flere saksområder burde være prioritert, og retningslinjene for skjønnsutøvelse i de uprioriterte sakene burde utvides. Dette gjelder særlig i barnevernssaker utenom tvangsovertakelse. Det fremholdes som urimelig at fritt rettsråd i saker om tvangsovertagelse (saker som kommer opp i fylkesnemnda for sosiale saker) er behovsprøvd forut for nemndsbehandlingen og vanligvis kun innvilges inntil 5 timer, mens fri rettshjelp gis uten behovsprøving når saken skal opp for fylkesnemnda. Foruten barnevernssaker nevnes bl.a. arvesaker, gjeldssaker, saker vedrørende pasientskadeerstatning og saker vedrørende overgrep i institusjoner som områder der det i større grad bør være mulig å få innvilget rettshjelp.
Enkelte advokater mener at fylkesmennenes skjønnsutøvelse, herunder uklare retningslinjer for denne skjønnsutøvelsen og varierende skjønnsutøvelse, kan være en medvirkende årsak til at mange advokater takker nei til saker som skal finansieres med fri rettshjelp. Advokatens bistand kan kreve så mye tid og ressurser – uten at man har noen garanti for å få innvilget fri rettshjelp – at mange advokater ikke tar sjansen på å påta seg oppdraget.
Etter Statskonsults vurdering er den restriktive praksis mht. innvilgelse i uprioriterte saker mer dramatisk enn innføringen av en øvre grense på fem timer i de uprioriterte saker hvor rettshjelp innvilges. Det vises til at dersom fri rettshjelp ikke kan påregnes i denne type saker, kan det få som en utilsiktet konsekvens at advokatene ut fra en risikovurdering ikke tar bryet med å søke om fri rettshjelp på vegne av klientene. Innføringen av en øvre grense på fem timer forsterker sannsynligvis advokatenes risikoaversjon.
Egenandel
Svært mange av deltakerne mener at tilleggsandelen i noen tilfelle blir så høy at begrepene «fri rettshjelp» og «fri sakførsel» ikke er i overensstemmelse med virkeligheten. Mange vektlegger at det her er snakk om rettshjelp til ressurssvake grupper som allerede i utgangspunktet har lite å rutte med. Flere mener at en eventuell egenandel bør ha en preventiv effekt. De fleste av deltakerne har imidlertid ikke registrert at egenandelen har noen slik effekt. Det er kun unntaksvis at noen har latt seg stanse av egenandelene, idet folk ofte er i en slik situasjon at de føler at de må ha advokathjelp uansett. De fleste gir for øvrig uttrykk for at grunnandelen må være høyere enn kr 300,- for å ha noen preventiv effekt. Saksbehandlere hos fylkesmannen fremholder at de praktiserte adgangen til å ettergi egenandelene langt mer liberalt etter den tidligere egenandelsordningen slik at tilleggsandeler nesten ble automatisk ettergitt.
Hos en av fylkesmennene anslås merarbeidet knyttet til utligning av egenandeler og oversendelse av kravene til Statens innkrevingssentral til 30 % av det samlede arbeid med rettshjelp.
De intervjuede advokater er generelt fornøyd med endringene av 1. januar 1997, som blant annet innebærer at de slipper å kreve inn egenandeler selv. Samtidig stiller mange advokater spørsmål ved omleggingen, blant annet ut fra at dagens system sannsynligvis er langt mer ressurskrevende enn det tidligere systemet. De mener i den forbindelse at det sannsynligvis er langt lettere å få inn penger i forkant av en sak enn fra tre til seks måneder etter at den er avsluttet.
Et flertall av deltakerne stiller spørsmål ved om innkreving av egenandeler på kr 300,- er kostnadseffektivt. Erfaringene så langt tyder på at tvangsinndrivelsesandelen er høyere enn det som ble lagt til grunn i forkant av omleggingen. I følge Statens innkrevingssentral er det også et kostnadsspørsmål hvorvidt krav på kr 300,- vil bli tvangsinndrevet. Dersom kravet kan ses i sammenheng med andre krav på samme klient (som f.eks. forenklede forelegg e.l.), kan det i følge Statens innkrevingssentral komme på tale å tvangsinndrive det. Ettersom Statens innkrevingssentral ikke skiller mellom grunnandelskrav og krav på tilleggsandel, er det ikke mulig å si hvor stor andel av de krav som går til tvangsinndrivelse som er grunnandelskrav (kr 300,-).
Statskonsult konkluderer med at det er liten grunn til å tro at omleggingen i egenandelsystemet for såvidt gjelder grunnandelen, har hatt vesentlig betydning for målgruppen som bruker eller er potensielle søkere til ordningen. Statskonsult finner det mer uklart om og eventuelt hvilken betydning omleggingen i egenandelsystemets tilleggsandel kan ha hatt. Det er få konkrete eksempler på at egenandelene har noen preventiv effekt, idet sakene stort sett er så viktige for folk at de vil ha juridisk bistand uansett hva det koster. I følge Statskonsult synes det klart at omleggingen av egenandelsystemet har ført til merarbeid av betydning for fylkesmennene, uten at de er blitt tilført ressurser til dette arbeid. Fylkesmennene gir uttrykk for at de bruker mer tid nå enn tidligere på saker som gjelder fri rettshjelp, og at utfylling av skjemaer til SI er særlig tidkrevende.
Statskonsult mener at dersom innkrevingen av grunnandeler koster mer enn det man får inn i inntekter, kan det ut fra samfunnsøkonomiske betraktninger stilles spørsmål ved hensikten med en grunnandel på kr 300,-. Forut for lovendringen ble Statens innkrevingssentrals ressursbehov anslått til 3–4 mill kroner. Antall krav hittil har vært langt lavere enn beregnet, og mye tyder på at flere krav enn forutsatt vil gå til tvangsinndriving. Statens innkrevingssentral gir uttrykk for at det er lite aktuelt å tvangsinndrive de fleste av kravene under kr 300,-, og at det for alle slike krav som avskrives blir en netto kostnad knyttet til dette. Etter Statskonsults vurdering gjør disse forholdene at kostnadene sannsynligvis ligger over kr 130,- pr. krav. I følge Justisdepartementet var en av hovedårsakene til å overføre innkrevingen av egenandeler til Statens innkrevingssentral ønsket om å forbedre statistikkgrunnlaget. Statskonsults vurdering viser at overføringen ikke medførte noen vesentlig forbedring på dette punkt. I mange tilfelle tar det også svært lang tid fra fri rettshjelp innvilges til egenandeler utlignes eller innkreves, hvilket kan føre til at klientenes motivasjon for å betale avtar.
8.2 Fafos evaluering av ordningen med fri rettshjelp
Etter oppdrag fra Den Norske Advokatforening foretok forskningssstiftelsen Fafo i 1997 en evaluering av ordningen med fri rettshjelp samt en beskrivelse av hvordan ordningen har utviklet seg fra 1981 og frem til 1997. I rapporten belyses ordningen gjennom offentlige utredninger og tidligere gjennomførte undersøkelser og studier. Undersøkelsen bygger i tillegg på analyse av data fra følgende tre kilder:
Data fra Statistisk sentralbyrås inntekts- og formuesundersøkelser
En spørreundersøkelse foretatt blant medlemmer av Den Norske Advokatforening, der advokatenes vurderinger av ordningen med fri rettshjelp ble kartlagt
Intervjuer blant et representativt utvalg av befolkningen over 18 år, hvor 1000 personer svarte på spørsmål om deres kjennskap til og vurdering av ordningen
I Fafos undersøkelse er det gjort følgende funn:
Kjennskap til og vurdering av ordningen
Et stort flertall av befolkningen, 80 %, har hørt om ordningen med fri rettshjelp. Det er imidlertid få som kan gjøre rede for den. Over halvparten av de spurte svarte at de ikke kan vurdere rettshjelpsordningen fordi de vet for lite om den. Av de som kjenner til ordningen, er det kun 17 % som svarer at den fungerer svært bra eller ganske bra. 25 % svarer mindre bra eller dårlig. I undersøkelsen ble det ikke spurt om hvilke sider ved ordningen den enkelte mente var bra/mindre bra/dårlig. Undersøkelsen viser videre at kjennskap til ordningen er mest utbredt blant de med høy inntekt og høy utdanning. De med lav inntekt, lite skolegang samt innbyggere i Nord-Norge, unge voksne og eldre oppgir i minst grad å kjenne til ordningen.
I følge Fafo er det ikke oppsiktsvekkende at så få kan gjøre rede for ordningen, i og med at den omfatter svært få i dag. Det vises også til at ordningen er lite fremme i den offentlige debatt, noe som også kan være en forklaring på liten kunnskap om ordningen. Fafo finner det imidlertid betenkelig at det er de gruppene man er mest bekymret for om får ivaretatt sine rettshjelpsbehov, som i minst grad kjenner til rettshjelpsordningen.
Kun 9 % av de nesten 2000 advokatene som har deltatt i undersøkelsen svarer at ordningen er bra, mens 43 % svarer mindre bra og 34 % mener det er en dårlig ordning. 13 % svarer at de ikke vet om ordningen er god eller dårlig. Advokatene ble spurt om ordningen er oversiktlig og enkel, om den er snever fordi den omfatter for få saksfelt, og om de mener at inntektsgrensene er riktig plassert. Over halvparten av advokatene mener at ordningen ikke er oversiktlig og enkel. Nesten 80 % mener at den er for snever fordi den omfatter for få saksfelt, mens cirka 90 % mener at inntektsgrensene ikke er riktig plassert.
Inntektsgrenser
I følge rapporten viser analysene av inntekts- og formuesdata fra Statistisk sentralbyrå at i 1982 gikk 25 % av landets husholdninger inn under de økonomiske grensene for ordningen. Denne andelen ble redusert til 14 % i perioden fra 1987 frem til endringen i 1997. Det er først og fremst enslige og enslige forsørgere som faller innenfor inntekts- og formuesgrensene, mens par og barnefamilier stort sett faller utenfor. Endringene i de økonomiske vilkårene fra og med 1. januar 1997, dvs. overgang til en bruttoinntektsgrense og heving av denne, har ført til at andelen av husholdningene som kommer inn under inntekts- og formuesgrensene for ordningen har økt fra 14 til 20 %. Det er imidlertid fortsatt færre som omfattes av ordningen i 1997 enn i 1982. Sammenlignet med de øvrige nordiske land er dekningsgraden dårligst i Norge.
I rapporten konkluderes det med at selv om inntektsgrensen ble hevet i 1997, er det fremdeles et mindretall av den norske befolkning som omfattes av rettshjelpsordningen. I følge Fafo er dette i og for seg ikke oppsiktsvekkende, idet det ikke er en utbredt holdning at ordningen med fri rettshjelp skal omfatte alle. Det anføres imidlertid som problematisk at Norge skiller seg ufordelaktig ut fra de øvrige nordiske land ved at så få kommer inn under de økonomiske grensene for fri rettshjelp. På den annen side kan man si at Norge skiller seg fordelaktig ut ved at de fattigste i befolkningen, som ordningen er begrenset til, har en relativt god dekning.
Dekningsområde
Da rettshjelpsloven kom i 1981, var det mulig å få rettshjelp uavhengig av saksområde. På midten av åttitallet ble det imidlertid innført et skille mellom prioriterte og uprioriterte saksområder. Fra 1. januar 1997 ble også enkelte tidligere prioriterte saksområder ikke lenger definert som prioriterte.
I undersøkelsen blant befolkningen ble det ikke stilt spørsmål om den enkeltes vurdering av ordningens dekningsområde. Det foreligger således ikke noen dokumentasjon for befolkningens vurdering av dekningsområdet etter rettshjelpsloven.
Når det gjelder advokatenes vurdering av ordningen, mener som nevnt nesten 80 % av disse at ordningen er for snever fordi den omfatter for få saksfelt. I undersøkelsen ble det imidlertid ikke spurt nærmere om hvilke spesifikke saksområder advokatene mener burde være prioritert eller ikke prioritert. I Fafos rapport er det derfor ikke foretatt noen nærmere vurdering på dette punkt.
Egenandel
I rapporten vises til at det i hele perioden fra 1981 og frem til i dag har vært knyttet en egenandel til ordningen med fri rettshjelp. Denne har vært inntektsrelatert, og de med lavest inntekt har vært fritatt fra å betale. Tidligere undersøkelser viser at i 1984 betalte 36 % av fritt rettsrådsklientene egenandel, mens andelen i 1988 var redusert til 5 %. Ved innføringen av en obligatorisk egenandel pr. 1. januar 1997 må imidlertid alle, unntatt de grupper som får rettshjelp uten behovsprøving, betale egenandel med kr 300,-. Av rapporten fremgår det at flere er bekymret for at innføringen av en obligatorisk egenandel kan få de med lavest inntekt til å avstå fra å bruke offentlig rettshjelp. Det konkluderes imidlertid med at det er for tidlig å si noe om hvorvidt obligatorisk egenandel vil føre til at rettshjelpstrengende, og særlig de med lavest inntekt, lar være å bruke offentlig rettshjelp, ettersom dette var helt nytt på tidspunktet for Fafos evaluering.