St.meld. nr. 29 (1997-98)

Norges oppfølging av Kyotoprotokollen

Til innholdsfortegnelse

2 Utfordringen

2.1 Klimautfordringen

Faren for alvorlige menneskeskapte klimaendringer er kanskje den mest alvorlige miljøutfordringen verden har stått overfor. Siden den industrielle revolusjonen har konsentrasjonen av karbondioksid (CO2), metan (CH4), og lystgass (N2O) i atmosfæren økt med henholdvis 30, 145 og 15 prosent. FNs klimapanel (IPCC) forutsetter i sitt «middelscenarie» en dobling av CO2-konsentrasjonen fra 1990 til 2100, dersom ikke nye tiltak iverksettes. Blant annet på denne bakgrunnen anslår panelet en økning i den globale gjennomsnittstemperaturen på mellom 1 °C og 3,5 °C i løpet av de neste 100 årene. Dette vil i så fall være den raskeste økningen i middeltemperaturen på 10 000 år og gi den høyeste globale middeltemperaturen på 150 000 år. En slik temperaturøkning vil føre til heving av havnivået og kunne gi endringer i nedbørmønstre og vindsystemer. Endringene kan ha store virkninger på de naturlige økosystemene og på sosio-økonomiske forhold.

Den globale gjennomsnittstemperaturen har allerede økt med 0,3–0,6 °C siden 1860. De ti varmeste årene siden målingene tok til har vært etter 1980. Havnivået har økt med 10 til 25  cm de siste 100 årene. I den første hovedrapporten fra 1990 var FNs klimapanel svært forsiktig med å koble denne utviklingen direkte til de menneskeskapte utslippene. I andre hovedrapport slås det fast at endringene ikke bare skyldes naturlige svingninger, men at en helhetsvurdering «peker i retning av en merkbar menneskelig påvirkning av det globale klimaet». Det har fortsatt ikke vært mulig å tallfeste det menneskeskapte bidraget.

En økning i den globale middeltemperauren på 1–3,5 °C i løpet av 100 år vil kunne få store økologiske og økonomiske konsekvenser. Klimaendringene vil kunne skje raskere enn naturen og de sosiale systemene klarer å tilpasse seg. Dette vil kunne føre til tap av biologisk mangfold og forverrede levevilkår, særlig i den fattige delen av verden. Høyere temperaturer forventes å føre til at det gjennomsnittlige havnivået vil stige, hovedsakelig som følge av at vannet utvides gjennom oppvarmingen. Avhengig av hvilke forutsetninger som gjøres om utslippsutviklingen anslår FNs klimapanel en økning i havnivået på mellom 15 og 95  cm innen år 2100. Dette kan skape problemer for lavtliggende øynasjoner og kystområder. Grunnvann og produktivt vann kan bli ødelagt. De forventede endringene i klimaet vil også føre til at områder som i dag ofte er utsatt for alvorlig tørke eller flomperioder sannsynligvis vil bli enda mer rammet i fremtiden. De langsiktige miljøvirkningene knyttet til klimaendringer er irreversible og kan gi endringer i økologiske forhold som vil kunne true livsgrunnlaget for fremtidige generasjoner.

Klimaendringer vil videre kunne få helsemessige konsekvenser. Klimaendringer vil i seg selv kunne endre helsemessige forhold, og sosiale endringer forårsaket bl.a. av forflytninger vil forsterke dette. Sykdommer som f.eks. malaria vil i et varmere klima kunne forflytte seg til nye områder, og nye befolkningsgrupper vil kunne rammes. Som følge av flom, tørke og høyere havnivå kan millioner av mennesker bli tvunget fra sine hjem. Folkeforflytninger vil gi større sosial uro.

FNs klimapanel understreker at sårbarheten overfor klimaendringene ikke bare vil være bestemt av de økologiske systemene, men også av landenes evne til å tilpasse seg. I så måte påpeker klimapanelet at utvik­lingslandene vil kunne bli spesielt hardt rammet av klimaendringer. Klimaendringene vil forsterke allerede eksisterende problemer knyttet til befolkningsvekst og fattigdom.

Det er fortsatt usikre faktorer i forståelsen av klimasystemet. Dette gjelder særlig hvordan de forskjellige tilbakekoblingsmekanismene, så som skydannelse, havets rolle, sjøis og opptak/utslipp fra de biologiske systemene, vil reagere på høyere globale og regionale temperaturer. Det er naturlig nok også knyttet stor usikkerhet til hvordan forventede klimaendringer vil påvirke de økologiske og økonomiske systemene, ikke minst fordi kunnskapen om regionale virkninger av globale klimaendringer er mangelfull. Føre-var-prinsippet tilsier likevel at der det er fare for alvorlig eller uomstøtelig skade, skal ikke mangel på vitenskapelig sikkerhet bli brukt som grunn til å utsette tiltak for å unngå miljøforringelse. Å sette inn tiltak i dag må betraktes som en forsikringspremie mot en uønsket miljøutvikling. Av hensyn til kommende generasjoner må verdenssamfunnet være villig til å ta de nødvendige skrittene, og den nødvendige endringen må startes opp allerede nå.

Karbondioksid står for den største andelen av de globale menneskeskapte utslippene av klimagasser. Utslippene av karbondioksid skyldes hovedsaklig forbrenning av fossile brensler. Utfordringen knyttet til å redusere klimagassutslipp er derfor nært koblet til hvor mye energi vi bruker og hva slags energi som brukes

Omfanget og tempoet i klimaendringene bestemmes av den akkumulerte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Den er allerede så høy at vi må regne med en viss klimaendring, selv med en dramatisk reduksjon i utslippene av CO2 og andre klimagasser. Hovedtyngden av utslippene vil bli i atmosfæren i mer enn hundre år. Nye utslipp kommer i tillegg til det som er sluppet ut tidligere. Klimakonvensjonen har som sitt langsiktige mål «å forhindre en farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet». Det er fortsatt en diskusjon mht. hvilket nivå på konsentrasjonen i atmosfæren som vil innebære en farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Beregningseksempler gjengitt av FNs klimapanel tyder på at en stabilisering av CO2-konsentrasjonen på f.eks. 450 ppmv, som tilsvarer 60 prosent høyere nivå enn i førindustriell tid, kan kreve at de globale CO2-utslippene må reduseres med 50 til 60 prosent i løpet av de neste 100 årene. Dette vil innebære en drastisk reduksjon i industrilandenes utslipp for å tillate en viss økning i utviklingslandenes utslipp. Skal slike utslippsmål nås, kreves det en full omlegging av bl.a. verdens energisystemer. Også ved en slik stabilisering vil det bli en økning i den globale middeltemperaturen.

Utviklingslandene har i dag langt lavere utslipp av klimagasser pr. innbygger enn industrilandene. Utslipp pr. innbygger vil kun være en av flere indikatorer som brukes til å sammenlikne klimagassutslipp mellom land. I det påfølgende eksemplet er det forutsatt en utjevning av forskjellene mellom industriland og utviklingsland, både når det gjelder økonomi og energibruk i løpet av det neste århundret. Hvis vi anslår befolkningstallet i neste århundre til 10 milliarder, blir vi sittende igjen med en gjennomsnittlig «utslippskvote» på 2  tonn CO2til hver dersom scenariet over legges til grunn. Det er halvparten av dagens gjennomsnittlige utslipp pr. innbygger, og mindre enn en firedel av hva en nordmann slipper ut i gjennomsnitt. En nord-amerikaner må i dette eksemplet redusere sine utslipp med om lag 90 prosent.

2.2 Kyotoprotokollen – Et viktig skritt på veien

FNs rammekonvensjon om klimaendringer ble vedtatt i Rio i mai 1992. Denne konvensjonen la det første viktige grunnlaget for det videre internasjonale arbeidet med å motvirke klimaendringer. I 1994 trådte konvensjonen i kraft, og allerede året etter ble det vedtatt et mandat for en videre forhandlingsprosess for å styrke og konkretisere forpliktelsene for de industrialiserte landene, dvs. OECD-landene og landene med overgangsøkonomier. Som et resultat av denne forhandlingsprosessen ble det vedtatt en protokoll under Klimakonvensjonen i Kyoto 11. desember 1997.

Kyotoprotokollen inneholder følgende hovedelementer:

  • En forpliktelse om å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5 prosent sett i forhold til 1990-nivået innen perioden 2008–2012.

  • Utslippsforpliktelser for de seks viktigste klimagassene: karbondioksid (CO2), metan (CH4), lystgass (N2O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF6). Netto-endringer i opptak av klimagasser som følge av direkte menneskeskapte tiltak etter 1990 kan her anvendes i beregninger av nasjonalt utslippsnivå.

  • Differensiering av utslippsforpliktelsene mellom industrilandene.

  • Åpning for parter til å kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap («boble»)

  • Åpning for «felles gjennomføring» mellom industriland.

  • Åpning for «kvotehandel» mellom industriland.

  • Opprettelse av en «grønn utviklingsmekanisme» som gir mulighet for industriland til å kunne finansiere utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland, og bli kreditert utslippsreduksjoner i forbindelse med slike prosjekter på egne utslippsbudsjett.

  • Bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer (felles gjennomføring mellom industriland, kvotehandel og Den grønne utviklingsmekanismen) skal være et supplement til nasjonale tiltak.

    Hvert industriland skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005.

I et globalt perspektiv er klimaprotokollen som ble vedtatt i Kyoto historisk. Før Protokollen ble vedtatt hadde landene kun generelle forpliktelser om å gjennomføre tiltak for å begrense utslippene, og dette medførte at de ikke ble stilt overfor kostnadene ved å slippe ut klimagasser. Kyotoprotokollen medfører at det er satt et tak for hva industrilandene kan slippe ut av klimagasser, og dermed at det er satt en økonomisk prislapp på disse landenes utslipp. Alle de industrialiserte landene vil nasjonalt måtte forholde seg til de forpliktelsene Protokollen medfører. Innenfor hvert land må noen i prinsippet betale for at det slippes ut klimagasser gjennom at det må gjennomføres tiltak. Dersom ikke de som forurenser selv dekker kostnadene ved slike utslippsreduserende tiltak, må andre gjøre det. Protokollen er et viktig skritt i en utvikling der alle land på lengre sikt må bidra til ytterligere reduksjoner i utslipp.

Klimagassutslipp og energibruk er to sider av samme sak. Dette er f.eks. tydelig når elektrisitet produseres ved hjelp av forbrenning av fossile brensler som gir utslipp av CO2. Elektrisitet produsert fra fornybare energikilder kan imidlertid brukes til å erstatte elektrisitetsproduksjon som medfører klimagassutslipp. Gjennom kraftutvekslingen med utlandet er dette blitt en realitet også for Norge. Tilsvarende kan energi fra fornybare kilder erstatte energi fra fossile brensler til varmeformål. Økt etterspørsel etter elektrisitet og varme gir også økt etterspørsel etter fossile brensler dersom det ikke settes inn virkemidler for å hindre dette.

Kyotoprotokollen innebærer at industrilandene i større grad en tidligere må svare for miljøkostnadene ved bruk av energi.

Kyotoprotokollen er en juridisk bindende avtale som utdyper og konkretiserer forpliktelsene i Klimakonvensjonen for industrilandene. Enkelte elementer vil måtte viderutvikles i påfølgende internasjonale forhandlinger, i første omgang fram mot den 4. partskonferansen under Klimakonvensjonen i Buenos Aires i november 1998. Avtalens innhold må likevel sies å ligge i overkant av det en hadde grunn til å tro skulle være mulig i forkant av Kyoto-konferansen. Protokollen inneholder også viktige framtidsrettede prinsipper som det er viktig å bygge videre på i senere forhandlingsrunder. Allerede innen 2005 vil det bli startet forhandlinger om nye forpliktelser for tiden etter 2012.

Selv om en har fått en protokoll som representerer et betydelig skritt videre i den internasjonale klimapolitikken, er Kyotoprotokollen ikke ambisiøs nok i forhold til de klimautfordringene verden står overfor. Det er behov for større reduksjoner fra industrilandenes side, samt utslippsbegrensninger i utviklingslandene som i dag ikke omfattes av Protokollen.

I lys av den globale utfordringen bør det legges til grunn at resultatet allerede i neste forhandlingsrunde om forpliktelser etter 2012 bør bli atskillig mer ambisiøst enn Kyotoprotokollen. Denne forhandlingsrunden vil måtte følges opp av nye runder der det tas ytterligere skritt for å begrense de globale klimagassutslippene i påfølgende avtaleperioder. Innføring av ny teknologi vil på lengre sikt kunne medføre at det på noen områder vil bli billigere å redusere klimagassutslipp. Samtidig vil de landene som tar de nødvendige omstillingene tidlig kunne få et viktig teknologisk forsprang. I et langsiktig perspektiv må vi være forberedt på strengere utslippsforpliktelser, og at kostnadene ved å begrene utslippene av klimagasser vil bli høyere enn de er i dag.

Industrilandene må således forvente betydelig skjerpede forpliktelser i kommende forhandlingsrunder. I Klimakonvensjonen slås det fast at industrilandene skal gå foran i arbeidet med å motvirke klimaendringer og deres uønskede virkninger. Verdens forbruks- og produksjonsmønstre må endres, og industrilandene har et særskilt ansvar for å gå foran i denne prosessen. Utviklingslandene samlet står imidlertid overfor en betydelig forventet utslippsvekst pr. innbygger og totalt. Framskrivinger som ble gjort før Kyotoprotokollen ble vedtatt beskrev en situasjon hvor 70 prosent av den forventede veksten i utslippene av CO2 kommer i ikke-OECD-land. På noe lengre sikt vil det derfor være nødvendig at også viktige utviklingsland omfattes av utslippsforpliktelser for å nå Klimakonvensjonens langsiktige mål.

Kyotoprotokollen er ikke juridisk bindende før den er trådt i kraft. Den trer i kraft nitti dager etter at minst 55 parter til Konvensjonen, herunder industrilandsparter som står for minst 55 prosent av industrilandenes totale CO2-utslipp i 1990, har ratifisert Protokollen.

2.3 Nasjonal strategi

Det langsiktige perspektivet og behovet for mer grunnleggende endringer i de globale utslippsmønstrene vil måtte legge føringer for hvordan vi legger opp den nasjonale klimapolitikken. På lengre sikt må vi være forberedt på omstillinger i alle deler av det norske samfunnet.

Norge er blant de landene som vil stå overfor store utfordringer med hensyn til å tilpasse seg de nye rammebetingelsene som nye internasjonale forpliktelser vil sette. Mindre vekst i etterspørselen etter olje antas å gi lavere oljepriser. Dette vil ramme Norge som stor produsent av petroleum. Samtidig er vi en stor produsent og forbruker av vannbasert elektrisitet. Dette gjør at vi er i en gunstig situasjon ved at elektrisitetsproduksjonen er basert på fornybare energikilder. Den økte verdien på vannkraftformuen vil redusere tapet på grunn av redusert petroleumsformue.

Regjeringen vil legge vekt på flere dimensjoner ved Norges tilpasning til en ny situasjonen innen klimaområdet. For det første vil det bli arbeidet for å få på plass de nødvendige løsningene som gjør at vi oppfyller Kyotoforpliktelsen. For det andre vil det i politikkutformingen bli tatt hensyn til den langsiktige tilpasningen til gradvis strengere forpliktelser.

Vi må allerede nå tenke gjennom hva som produseres, hvordan, og hvor mye, og hvordan våre produksjons- og forbruksmønstre kan tilpasses en framtid med krav til stadig lavere utslipp av klimagasser. Regjeringen vil derfor arbeide for et mindre utslippsintensivt forbruks- og produksjonsmønster på sikt. Gjennom å tenke langsiktig ved utformingen av nasjonal virkemiddelbruk allerede nå vil en legge grunnlaget for langsiktige investeringer som er fornuftige i et samfunnsøkonomisk og miljømessig perspektiv og som ikke binder oss til unødig høye utslipp i lengre tid. Innføring av ny teknologi vil på lengre sikt kunne medføre at det på noen områder vil bli billigere å redusere klimagassutslipp. Samtidig bør det ikke foretas nyinvesteringer i dag som ikke tar høyde for at de også skal være fornuftige etter 2012. En slik strategi i forhold til nyinvesteringer vil også kunne bidra til å gi norsk industri et viktig konkurransemessig fortrinn i forhold til de omstillingene som vil presse seg fram. Det er viktig å tidlig utvikle en kompetanse som vil være nødvendig i et lengre perspektiv.

I valg av virkemidler må det også legges inn en sikkerhetsmargin i forhold til den usikkerheten som generelt er knyttet til utslippsframskrivninger. Ved å gjennomføre tiltak tidlig vil vi sikre oss mot at eventuelle utslippsøkninger fram mot slutten av forpliktelsesperioden som det ikke er tatt høyde for i dagens framskrivninger, vil skape problemer. I henhold til Kyotoprotokollen skal også hvert industriland ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005.

Regjeringen ønsker også å spille en aktiv rolle og være en pådriver i oppfølgingen av Kyotoprotokollen. Internasjonale avtaler er avhengig av at noen går foran og tar initiativ og på den måten bygger opp internasjonal tillit til at avtalen faktisk respekteres og at målene nås. For å kunne ha en pådriverrolle i arbeidet med å utvikle en mer ambisiøs avtale for tiden etter 2012, vil det være viktig at Norge fører en politikk som sikrer at det nasjonale målet nås og arbeider for at flest mulig land påtar seg utslippsforpliktelser i neste forhandlingsrunde.

Historisk har det ofte vist seg at det er en fordel å ligge i forkant når det gjelder større endringer i økonomien av strukturell karakter. Både på norsk sokkel, innenfor skipsfarten og innenfor prosessindustrien er Norge teknologiledende på visse områder. Dette er eksempler på at relativt strenge miljøkrav ikke nødvendigvis hemmer den økonomiske utviklingen, men tvert imot kan gi viktige konkurransefortrinn.

Innenfor rammen av en framtidsrettet klimapolitikk er det også Regjeringens intensjon å ivareta regionale og næringsspesifikke hensyn i de tilfellene hvor det er åpenbart at en udifferensiert virkemiddelbruk vil kunne gi betydelige skadevirkninger for bosettingen og sysselsettingen i distriktene. Regjeringen vil foreta de nødvendige tilpasningene for å unngå slike effekter.

Vi står overfor mange viktige veivalg i miljø- og energipolitikken i tiden framover. I et lengre tidsperspektiv må vi bryte de trendene vi ser i dag bl.a. når det gjelder energibruk. Det er Regjeringens målsetting å dempe veksten og på sikt flate ut energibruken gjennom en offensiv og framtidsrettet energipolitikk. Myndighetene har ansvaret for at de rette virkemidlene velges, men såvel industri som husholdninger må forholde seg til at de vil kunne stå overfor nye rammebetingelser. Det er behov for energisparing både hos den enkelte forbruker, i industrien og hos andre aktører.

Regjeringen vil videre arbeide for at det etableres en incentivstruktur for den enkelte forbruker eller bedrift som vil resultere i økt bruk av nye fornybare energikilder. Det er et mål at det i et normalår skal produseres tilstrekkelig elektrisk kraft av fornybare energikilder til å dekke innenlands forbruk. En slik omlegging vil imidlertid ikke komme av seg selv, men må planlegges og tilrettelegges for i det videre arbeidet med grønne skatter og andre aktuelle virkemidler.

Ønsket om en utvikling i retning av mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre berører også samfunnets transportaktiviteter. Innenfor transportsektoren må vi belage oss på å bryte den utviklingen vi ser i dag når det gjelder privat bilkjøring. Utbygging av kollektivtrafikk i byer og tettsteder og andre tiltak som reduserer transportbehovet vil kunne endre trenden med økt privatbilisme og også føre til effektivisering av næringstransportene. Som sjøfartsnasjon vil Norge videre ha en viktig rolle i utvikling og bruk av mer energieffektive skip og motorer.

Kyotoprotokollen setter ikke bare krav til utslipp av klimagassen CO2. Vi har derfor også et handlingsrom og en utfordring når det gjelder å redusere utslippene av andre klimagasser. Dette gjelder f.eks. metan som bl.a. dannes ved nedbryting av organisk avfall uten tilførsel av oksygen. Vi må fortsette det gode arbeidet som er startet når det gjelder avfallsbehandling og utnytte mulighetene for å skape avfall om til energi.

Kyotoprotokollen bør kunne tjene som et signal til industrien om hva som er i vente på lengre sikt. Vi må anta at de nye signalene vil fremme utvikling og bruk av ny teknologi og skjerpe bevisstgjøringen mht. energivennlig produktutvikling.

Regjeringen har vært opptatt av argumentet om at ensidig nasjonal innføring av virkemidler vil kunne føre til at norsk industri flytter til andre land, såkalt karbonlekkasje. Det har vært argumentert med at dette vil kunne øke de globale utslippene, fordi produksjonen i andre land kan være mindre effektiv, og elektrisiteten basert på fossile brensler som kull.

Når vi nå har fått en situasjon med en bindende internasjonal klimaprotokoll vil en utflytting av bedrifter fra Norge til et annet land, som også har tallfestede utslippsforpliktelser, ikke ha effekt på de globale utslippene, fordi disse landenes utslipp er regulert av Protokollen. Mottakerlandet vil i dette tilfellet måtte ta hensyn til eventuelle økte utslipp i sin øvrige nasjonale klimapolitikk. Dersom bedriften flytter til et land som ikke har kvantitative forpliktelser, vil den globale virkningen kunne være økte utslipp. Det er imidlertid stor usikkerhet om størrelsen på utflyttings­tendensen fordi mange faktorer har betydning for bedrifters lokalisering. Problemene med karbonlekkasje bør primært løses gjennom videre forhandlinger under Klimakonvensjonen. Regjeringen legger derfor først og fremst opp til at Norge skal kunne overholde sin internasjonale forpliktelse. Kyotoprotokollen inneholder fleksible gjennomføringsmekanismer for å bidra til global kostnadseffektivitet. Gjennom å utnytte fleksible gjennomføringsmekanismer vil kostnadsforskjeller mellom land utjevnes og problemet med utflytting reduseres.

Regjeringen vil legge opp til en politikk som gjør at Norge kan innfri den forpliktelsen vi har i henhold til Kyotoprotokollen. Det legges opp til at det innenfor en relativt kort tidsperiode (2–5 år) settes inn virkemidler som gjør at en får utløst de billigste nasjonale tiltakene. På noe lengre sikt, fram mot utløpet av første forpliktelsesperiode 2008–2012, vil det være behov for en gradvis utvidelse av virkemiddelbruken. Virkemiddelbruken må utformes og innfases på en slik måte at Kyotoforpliktelsen oppfylles til lavest mulig kostnader, og på en slik måte at den bidrar til å stimulere til de mer langsiktige strukturelle endringene som er nødvendige med tanke på nye og mer strenge forpliktelser for perioder etter 2012.

Voksenåsen-erklæringen la vekt på å ha som målsetting å bringe Norges klimagassutslipp ned til 1989-nivå innen 2005; som i realiteten betyr å skulle oppfylle vår internasjonale forpliktelse på et tidligere tidspunkt enn forpliktelsen tilsier. Regjeringen legger til grunn at det vil være fornuftig å starte tidlig med å gjøre de nødvendige tilpasningene som en ser for seg at samfunnet må gå igjennom for å realisere nåværende og kommende forpliktelser på klimaområdet. I protokollen er det også nedfelt at hvert industriland skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005. Regjeringen vil fortsatt ha som et arbeidsmål å komme lengst mulig mht. å innfri Kyotoforpliktelsen innenfor denne tidsperioden. Samtidig er det klart at dette vil innebære en stor utfordring. Etter Kyoto er alle industriland i en fase hvor de må styrke virkemidelbruken. Andre lands valg av virkemidler vil kunne få betydning for hvordan vårt eget valg av virkemidler, f.eks. bruk av avgifter, vil slå ut for næringslivet. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av behovet for å skjerpe virkemiddelbruken i andre prosesser, bl.a. i beretningene om Rikets miljøtilstand.

Til dokumentets forside