St.meld. nr. 29 (1997-98)

Norges oppfølging av Kyotoprotokollen

Til innholdsfortegnelse

5 Klimapolitiske virkemidler for å oppfylle Kyotoprotokollen

5.1 Kriterier for valg av virkemidler

Regjeringen legger til grunn at forurenseren skal betale for sine miljøskader. Dette bidrar til en kostnadseffektiv fordeling av utslipp og rensetiltak, og innebærer en rettferdig fordeling av kostnadene, ved at de som skaper miljøkostnaden også betaler den. Forskjellige virkemidler bidrar i ulik grad til å ivareta dette prinsippet.

For å sikre at forpliktelsen i Kyotoprotokollen og Norges nasjonale klimapolitiske mål nås og at dette skjer til rett tid, må de samlede virkemidlene ha høy grad av styringseffektivitet. God kontroll med totalutslippet krever at myndighetene har fleksibilitet til å justere styrken i virkemiddelbruken etter hvert som en høster erfaringer med denne.

For å sikre en størst mulig miljøgevinst i forhold til samfunnets kostnader, nasjonalt så vel som internasjonalt, bør de klimapolitiske virkemidlene være mest mulig kostnadseffektive, på tvers av gasser, økonomiske sektorer og land. Virkemidlene som velges bør videre i størst mulig grad sikre kostnadseffektivitet over tid (dynamisk effektivitet). Dette innebærer at virkemidlene stimulerer til miljøforbedringer gjennom teknologisk utvikling og strukturelle endringer.

Det faktum at Kyotoprotokollen inneholder en felles forpliktelse for seks gasser og åpner for kreditering av visse skogtiltak, gir mulighet for større fleksibilitet mht. hvordan denne kan oppfylles, sammenlignet med en egen forpliktelse for hver av gassene. Utfordringen ligger i å utvikle et virkemiddelsett som faktisk sikrer best mulig kostnadseffektivitet på tvers av gassene.

Forskjellige virkemidler medfører forskjellig grad av administrative kostnader, noe som også må tillegges vekt ved valg av virkemidler.

Valget av virkemidler og doseringen av disse vil kunne påvirke lønnsomhetssituasjonen for norske bedrifter som konkurrerer med bedrifter i land uten tilsvarende virkemiddelbruk. Kyotoprotokollen innebærer imidlertid at alle industriland har påtatt seg sammenlignbare forpliktelser. Det betyr at det i hvert land som omfattes av Protokollen må betales for de utslippsreduksjoner som skjer. Dersom en av hensyn til én næring unntar denne fra å betale må andre næringer, forbrukere eller skattebetalere betale tilsvarende mer. Man bør heller ikke avstå fra å bruke de mest effektive virkemidlene nasjonalt, selv om andre land velge andre virkemidler.

Endringer i konkurransesituasjonen kan føre til store omstillingskostnader i enkelte næringer. I enkelte tilfeller kan krav om raske omstillinger, i seg selv, virke ødeleggende for næringsvirksomhet som på lang sikt ville vært lønnsom dersom de ble gitt lengre omstillingstid. I stedet for å avstå fra nødvendige omstillinger, bør man vurdere innfasingstempo og avbøtende tiltak.

I tillegg til de nasjonale faktorene som bør ligge til grunn ved valg av virkemidler i klimapolitikken, må dette valget også bygge på de prinsippene som er nedfelt i Kyotoprotokollen. Den nasjonale virkemiddelbruken vil bl.a. måtte sees i forhold til utforming og iverksetting av et internasjonalt system for handel med utslippskvoter og ordninger med felles gjennomføring, jf. kapittel 5.2.10. Regjeringen legger til grunn at fleksible gjennomføringsmekanismer skal være en integrert del av den nasjonale virkemiddelbruken, som et supplement til nasjonale tiltak. Regjeringen ønsker at norsk næringsliv skal involveres aktivt i bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer.

Klimagassene som inngår i avtalen har den egenskap at miljøeffekten er den samme, uavhengig av hvor utslippet skjer. Utslippene av de forskjellige klima­gassene har derimot ulik karakter og årsak. Eksempelvis vil muligheten for å måle utslippsmengdene variere mellom gasser og kilder. Dette er forhold som kan gi grunnlag for å benytte forskjellige virkemidler overfor de ulik gassene og utslippskildene. Enkelte av virkemidlene kan være av en sektorovergripende karakter. Andre vil måtte gis en mer sektortilpasset utforming.

Utformingen av enkelte av de klimapolitiske virkemidlene vil også ha betydning for omfanget av andre miljøproblemer. Det er derfor nødvendig å se de klimapolitiske virkemidlene i nær sammenheng med den øvrige virkemiddelbruken i miljøvernpolitikken. Dette hensynet er særlig viktig for sektorer som energi og transport.

5.2 Virkemidler i klimapolitikken

5.2.1 Avgifter

CO2-avgiften som ble innført i 1991, er Norges hovedvirkemiddel i klimapolitikken. Det er siden 1991 gjort flere endringer i avgiftsgrunnlaget, og avgiften omfatter i dag nærmere 60 prosent av CO2-utslippene, eller 40–45 prosent av alle klima­gassutslipp. Tabell 5.1 viser omfang og nivå på dagens CO2-avgift. Tabell 5.2 viser hvilke utslipp som er pålagt CO2-avgift og hvilke som er fritatt, og omfanget av disse utslippene.

AvgiftsområderAvgiftssatsAvgiftssats omregnet til kr/tonn CO2
Bensin0,89 kr/l384
Lette fyringsoljer, autodiesel m.v.0,445 kr/l168
Tunge fyringsoljer0,445 kr/l143
Sektorer med redusert sats:
– Treforedlingsindustrien0,2225 kr/l84/72
– Sildemelindustrien0,2225 kr/l84/72
Sektorer unntatt for avgift:
– Luftfart0 kr/l0
– Utenriks sjøfart0 kr/l0
– Godstransport i innenriks sjøfart0 kr/l0
Kystfiske0 kr/l0
Fiske og fangst i fjerne farvann0 kr/l0
Supplyflåten0 kr/l0
Kull og koks til energiformål:
– Kull0,445 kr/kg183
– Koks0,445 kr/kg139
Sektorer fritatt for avgift:
– Sement- og lecaproduksjon0 kr/kg0
– Kull og koks til prosessformål
     (Ferrolegerings-, karbid- og aluminiumsindustri)0 kr/kg0
Olje til forbrenning på kontinentalsokkelen0,89 kr/l336
Gass til forbrenning på kontinentalsokkelen0,89 kr/Sm3382
Sektorer fritatt for avgift:
– Landbasert bruk av gass ikke omfattet av petroleums­skatte-      lovgivningen0 kr/Sm30

Kilde: Finansdepartementet

  Millioner tonn CO2-utslippProsentvis andel av sam­­lede CO2-utslipp
Avgiftsbelagt bruk:
– Bensin5,213,8
– Mineralolje9,123,8
– Gassforbrenning på sokkelen mv.7,218,9
– Kull og koks til energiformål0,20,4
Sum21,756,9
Avgiftsfri bruk:
– Innenlands forbrenning av gass2,97,5
– Mineralolje4,511,7
– Kull og koks til energiformål0,51,3
– Kull og koks til prosessformål5,113,3
– Annet3,59,2
Sum16,543
Sum total38,2100,0

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Unntakene og forskjellene i avgiftssatser mellom sektorer og utslippskilder gjør at avgiftens potensiale som kostnadseffektivt virkemiddel overfor CO2-utslipp på nasjonalt nivå ikke er utnyttet. En utvidelse av avgiftsgrunnlaget til å omfatte alle CO2-utslipp, samt lik avgift pr. enhet utslipp for alle kilder vil være en kostnadseffektiv måte å redusere CO2-utslippene på. Dette tilfredsstiller også kravet om at forurenser skal betale.

Fordi det kan være vanskelig å forutse den eksakte effekten av avgiften, vil den normalt ha svakheter mht. styringseffektivitet. Denne svakheten blir mindre problematisk ved at tidspunktet for oppfyllelse av forpliktelsen i Kyotoprotokollen ligger noe fram i tid. Tiden fram til protokollens kvantitative utslippsforpliktelse skal være oppfylt gir mulighet til å høste erfaringer og finne fram til en senere dosering av virkemiddelbruken som gjør at ønsket utslippsreduksjon oppnås på en kostnadseffektiv måte. De administrative kostnadene ved en CO2-avgift er lave.

Måleproblemer og kostnader ved målinger gjør at det ikke er praktisk mulig å bruke avgift for hoveddelen av utslippene av andre klimagasser enn CO2. Unntak kan være utslipp som er direkte knyttet til forbruk av kjemikalier, som f.eks. HFK. Dette gjør det vanskelig å få til en fullstendig kostnadseffektiv politikk på tvers av gasser og sektorer.

5.2.2 Reguleringer etter forurensningsloven

Forurensningsloven er et godt innarbeidet miljøvernpolitisk virkemiddel som kan benyttes til å fastsette krav til utslipp av klimagasser fra alle sektorer, unntatt transport som i visse henseender er unntatt fra lovens bestemmelser. Lovens hovedregel er at ingen forurensning er tillatt uten at det foreligger tillatelse fra forurensningsmyndighetene. Dette gjelder også for utslipp av klimagasser. Regulering av utslipp ved utslippstillatelse eller ved forskrift gir god styringseffektivitet, og myndighetene har klart definerte sanksjonsmuligheter som skal sikre at tillatelsen etterleves. Det vil være krevende å sikre kostnadseffektivitet ved bruk av direkte reguleringer både på kort sikt og over tid. Imidlertid kan bruk av dette virkemidlet bedre kostnadseffektiviteten i den samlede klimapolitikken ved å utløse billige tiltak de det ikke er mulig eller hensiktsmessig å bruke økonomiske virkemidler som sikrer dette. For de virksomhetene som blir regulert er de rettslige forholdene klare og oversiktlige. Slike reguleringer har til nå i liten grad vært benyttet overfor utslipp av klimagasser.

Individuelle utslippstillatelser er først og fremst egnet som virkemiddel overfor store punktutslipp. I noen tilfeller er det av tekniske årsaker også hensiktsmessig å stille individuelle krav til virksomheter med mindre utslipp. Bransjevis behandling kan skje ved at behandling av enkeltbedrifter innen en bransje sees i sammenheng. Forskriftsregulering benyttes gjerne hvor mange mindre, likeartede kilder bidrar til samme type utslipp. Forskrift kan i prinsippet benyttes overfor alle gasser. Krav i individuelle konsesjoner eller forskrifter kan i prinsippet utformes som en absolutt grense for utslipp, en grense for utslipp pr. produsert enhet, et pålegg om bruk av en bestemt teknologisk løsning mv. Det er normalt nær dialog mellom forurensingsmyndighetene og bedriften under søknadsbehandlingen.

Regulering av klimagassutslipp etter forurensningsloven ble aktualisert i Olje- og energidepartementets anleggskonsesjon til Naturkraft AS om bygging av gasskraftverk. Konsesjonen forutsetter at utslipp av CO2 behandles av forurensningsmyndighetene etter forurensningsloven. Videre inneholder konsesjonene som fylkesmannen gir for avfallsdeponier krav om gassuttak for å redusere utslippene av metan. Kyotoprotokollen, hvor Norge fikk en klar, kvantitativ, tidsbestemt utslippsforpliktelse, har aktualisert styrket bruk av virkemidler overfor utslipp av klimagasser. Hvordan loven nærmere skal praktiseres vil blant annet måtte sees i forhold til om det overfor de samme utslippene er benyttet andre virkemidler, som avgifter eller tidsavgrensede avtaler med industrien. Praktisering vil også måtte ses i sammenheng med utformingen av næringslivet deltakelse i bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer. En aktiv bruk av forurensningsloven er særlig aktuell overfor utslipp der grunnlaget for avgifter ikke er tilstede. Behandling etter forurensningsloven vil ta utgangspunkt i en tiltaksanalyse, prinsippet om kostnadseffektivitet og øvrige hensyn som spesifiseres i loven. Dette innebærer at også hensyn til økonomiske forhold i bedriften og i lokalsamfunnet skal tillegges vekt. Tiltaksanalysen skal fremskaffe kunnskap om tekniske reduksjonspotensialer og kosnadsforhold basert på informasjon fra berørte virksomheter, sektormyndigheter og øvrig fagmiljø, og gi grunnlag for at det utløses mest mulig kostnadseffektive tiltak, andre relevante hensyn tatt i betraktning. Regjeringen legger opp til at det kan stilles krav til tiltak som er billigere enn de som utløses ved den høyeste satsen for CO2-avgiften som i 1998 er på 384 kr/tonn CO2. Dette vil være naturlig i forhold til CO2-utslipp fra ny virksomhet hvor søknad må behandles før tiltaksanalysen foreligger.

5.2.3 Avtaler

Avtaler mellom myndighetene og næringslivet om kvantifiserte utslippsreduksjoner kan etter en konkret vurdering benyttes i stedet for å stille krav i utslippstillatelse etter forurensningsloven. I mange sammenhenger omtales dette som «frivillige avtaler» (voluntary agreements). Bruk av avtale kan være aktuelt der man antar at dette kan gi mer kostnadseffektive løsninger enn ved bruk av andre virkemidler. Slike avtaler bør avgrenses i tid og vil tre i stedet for krav fastsatt i utslippstillatelse etter forurensningsloven.

Regjeringen ser det som viktig at saksbehandlingen i forbindelse med avtaler ivaretar hensyn som er sentrale ved f.eks. bruk av forurensningsloven. Dette gjelder bl.a. hensyn til åpenhet og innsyn. En må også forvente at avtalen gir minst like stor grad av mål­oppnåelse som ved direkte regulering.

Bruk av tidsavgrensede avtaler kan f.eks. være egnet på områder med et kjent og begrenset antall aktører, spesielt hvor det er aktuelt å utvikle ny teknologi som innebærer en viss teknisk og økonomisk risiko.

I avveiningen av om avtaler skal benyttes, må forhold som gjelder styringseffektivitet, kontroll, sanksjoner samt konsekvenser i forhold til behandlingen av andre forurensere i sammenlignbare situasjoner også vurderes.

I Norge ble det sommeren 1997 undertegnet en avtale mellom Miljøverndepartementet og aluminiumsindustrien om å begrense utslipp av klimagasser som på det tidspunktet ikke var ilagt avgift eller regulert på annen måte, jf. kapittel 5.6. Dette er den første avtalen om direkte utslippsbegrensende tiltak som norske miljøvernmyndigheter har inngått.

Internasjonalt kan en se en økt tendens til å bruke bransjeavtaler som virkemiddel i miljøvernpolitikken. Canada, Danmark, Nederland, Tyskland og USA har avtaler med næringslivet, med formål å redusere utslipp av klimagasser, særlig gjennom bedret energieffektivitet. Avtalene omfatter gjerne hele bransjer. Bruk av avtaler i andre land er ofte foretrukket av politiske årsaker hvor det er vanskelig å få aksept for virkemidler som oppfattes som mindre fleksible eller dyrere for bedriftene. Avtaler, særlig på energiområdet, er ofte innført samtidig med at en bruker andre virkemidler.

5.2.4 Plan- og bygningsloven

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven supplerer direkte klimapolitiske virkemidler. Utslippene av klimagasser henger også sammen med måten vi disponerer våre arealer på. Tidsperspektivet når en snakker om bærekraftig utvikling er ofte langt, og planlegging er i sin natur en politikkform som er egnet til å håndtere slike langsiktige problemstillinger. Plan­leggingen er sektorovergripende, og skal samordne den offentlige innsatsen mellom ulike samfunnssektorer og mellom ulike forvaltningsnivåer. Vedtak om arealbruk fastsettes med bindende virkning på kommunalt nivå, innenfor rammene av nasjonal politikk. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven vil først og fremst kunne bidra til reduserte utslipp fra transport og stasjonær energibruk. Koblingen mellom planlegging og andre virkemidler kan samlet sett gi en større gevinst enn hva hvert enkelt virkemiddel er i stand til å gi alene, fordi arealplanleggingen kan gjøre det lettere å implementere avgifter på f.eks. fossile brensler, uten at dette får store velferds- og fordelingsvirkninger. Etter dagens lovverk er det begrensede muligheter for sentrale myndigheter til å diktere konkrete løsninger i den kommunale arealplanleggingen. I kommunene avveies miljøpolitiske målsettinger mot bl.a. behov for utbygging.

Energibruken til drift av bygninger står for om lag en tredjedel av det samlede energiforbruket i Norge. Plan- og bygningsloven inneholder krav til energibruk i bygninger gjennom blant annet krav til isolasjon og tilkopling til fjernvarmeanlegg. Også i forhold til dette er plan- og bygningsloven et viktig klimapolitisk virkemiddel. Bruk av plan og bygningsloven for å oppnå miljøpolitiske målsettinger er nærmere omtalt i St. meld. nr. 28 (1997–98) Oppfølging av Habitat II om miljøhensyn i bolig- og byggsektoren.

5.2.5 Informasjon og medvirkning

I tiltredelseserklæringen slår Regjeringen fast at et levende og desentralisert demokrati med bred deltakelse er grunnleggende for å møte de store utfordringene samfunnet står overfor. Klimaproblemet er en slik stor utfordring.

De valgene som må gjøres for å løse klimaproblemene vil være avhengige av oppslutning fra en velinformert allmennhet og medvirkning fra alle grupper og sektorer i samfunnet. Alle har et ansvar for å bidra med konstruktive løsninger, både i fellesskap og innenfor sitt eget område.

Regjeringen vil styrke informasjonsvirksomheten om klimaspørsmål. For å sikre et høyt kunnskapsnivå og god forståelse for de komplekse sammenhengene i klimaproblematikken i ulike målgrupper, skal det utvikles informasjonsstrategier basert på analyser innenfor det enkelte innsatsområdet.

Regjeringen mener at en klar forutsetning for å nå de klimapolitiske målene er en vilje til nytenking og idéutveksling i alle sektorer. De frivillige organisasjonene, forskningen, fagbevegelsen, næringslivet og lokale myndigheter er alle viktige aktører i en slik prosess. Regjeringen vil søke å legge til rette for at disse aktørene hver for seg og sammen kan få i gang dynamiske prosesser for å finne alternativer til tr adisjonelle løsninger på de områdene som vil ha betydning for å redusere klimagassutslippene.

Det har vært god kontakt mellom myndighetene og den ikke-statlige sektoren om klimaspørsmålene. Denne kontakten må videreføres og forsterkes. Regjeringen vil invitere de gruppene som er nevnt ovenfor til en dialog om hvordan vi kan legge til rette for bedre kommunikasjon og medvirkning i arbeidet med klimaspørsmålet.

Regjeringen vil fortsatt støtte opp om informasjonsvirksomhet som drives av den ikke-statlige sektoren i forhold til ulike emner med relevans for klimaspørsmål. Slikt arbeid drives både av forskningsinstitusjoner, miljøvernorganisasjoner og kompetanse-sentra.

5.2.6 Utdanning

Utdanningssektoren har en viktig rolle i forhold til kunnskapsoppbygging og holdningsendring. Gjennom formidling av kunnskap om klima- og energispørmål kan skolen bidra til økt innsikt i miljøkonsekvenser knyttet til energibruk og på sikt endre elevenes holdning til bruk av energi og utslipp av klimagasser. Utdanningssektorens innsats for bevisstgjøring og økt kompetanse om tema som energiøkonomisering og bruk av fornybare energikilder har stor betydning i forhold til å få til reelle endringer i energibruk og klimagassutslipp.

Energi, energibruk og klimaspørsmål er tema i læreplaner for grunnskole og videregående opplæring. I tillegg er det utviklet egne miljøprogrammer der kunnskap om energikilder og medvirkning i praktiske tiltak for å redusere energibruken står sentralt. Skoler som har deltatt i MEIS-programmet (Miljø, energi og inneklima i skolen) har gjennomført ENØK-tiltak som har redusert energibruken betraktelig (se boks 5.1). Gjennom deltakelse i prosjekt Solenergi i skolen (Solis) har skoler fått innsikt i utnytting av fornybare energikilder. Det er viktig å bygge videre på disse programmene i opplæringssystemet.

Kunnskapsformidlingen i skolen er i stor grad avhengig av lærernes kompetanse. Undersøkelser har vist at mange lærere, spesielt i grunnskolen, har svak kompetanse på det naturvitenskaplige området. Dette er et felt som må styrkes, både gjennom lærernes grunnutdanning og gjennom utvikling av egne etterutdanningstilbud.

Det er også viktig å opprettholde et godt, miljørettet utdanningstilbud innen bl.a. ingeniør- og bygningsfag. Innen ingeniørutdanningen har flere høyskoler allerede etablert studieretninger for miljøteknikk med mulighet for spesialisering innen f.eks. energi-, forbrennings- og renseteknikk. Fra høsten 1998 etableres studieprogrammet energi og miljø ved Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU) der energibruk, effektiv ressursutnytting og energisparende teknologi vil være en sentral del av studieopplegget.

Boks 5.1 Undervisningsprogram gir energisparing

Miljølæreprogrammet MEIS (miljø, energi og inneklima i skolen) er en viktig brikke for å oppnå økt kunnskap og praktiske resultater. Programmet gir innsikt i hva deltakerskolene selv kan gjøre for å redusere utslipp av klimagasser gjennom enkle tiltak for energiøkonomisering.

Gjennom deltakelse i MEIS-programmet har skoler vist at energibruken kan effektiviseres. I perioden 1992–95 drev 50 skoler aktiv energioppfølging og dokumenterte en gjennomsnittlig innsparing pr år på mellom 3 og 7 prosent uten særlige kostnadskrevende tiltak. Skoler i Stjørdal kommune som deltok i prosjektet, reduserte energibruken i skolebyggene med hele 23 prosent. Resultatet etter tre år viste en samlet reduksjon på vel 3 millioner kWh sammenlignet med de 50 skolenes energibruk i 1991. De årlige reduksjonene i energibruk og hva dette tilsvarer i reduserte utslipp av klimagasser, er gitt i tabellen under.

Dersom alle landets 5  000 skoler gjennomfører en tilsvarende innsparing i sin energibruk, vil dette kunne gi en reduksjon på vel 20  000 tonn CO2. Sparepotensialet er langt større dersom det investeres i mer omfattende ENØK-tiltak og overgang til alternative energikilder i skolebyggene.

Over 200 skoler deltar i MEIS-programmet som er åpent for alle skoler i Norge. Våren 1998 ble det opprettet en database på Internett der skolene kan legge inn sine måleresultater. Oversikt over total energisparing for alle deltakerskolene oppdateres hver måned. Skolene kan dermed selv følge med i hvor mye den totale reduksjonen av ulike gasser er. Selv om bidraget fra den enkelte skole er lite, vil summen fra mange skoler gi et betydelig gevinst. Programmet gir innsikt i hva deltakerskolene selv kan gjøre for å redusere utslipp av klimagasser gjennom enkle tiltak for energiøkonomisering.

  199219931994
Årlige reduksjoner i energibruk1 200 000 kWh2 900 000 kWh3 300 000 kWh
– Tilsvarer reduksjon i utslipp av:
– karbondioksid (CO2)93 000  kg222 000  kg245 000  kg
– svoveloksid (SO2)140  kg330  kg370  kg
– nitrogenoksid (NO2)78  kg185  kg207  kg

5.2.7 Lokal Agenda 21

FN-konferansen om miljø- og utvikling i Rio sommeren 1992 vedtok som ett av fem sluttdokumenter et handlingsprogram for det neste århundre – Agenda 21. Kapittel 28 i Agenda 21 oppfordrer alle verdens kommuner til å gå i dialog med sine innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv om å sette igang prosesser for en bærekraftig utvikling – Lokal Agenda 21 (LA 21) I Norge har vi fulgt opp Rio-prosessen både på det internasjonale planet, på det nasjonale, regionale og lokale planet. Hovedfokus i LA 21 er på lokalplanet. Ved å bygge på MIK-reformen gir de nye perspektivene i LA 21 en mulighet til å få satt bærekraftig utvikling på dagsorden for alvor i Norge. Gjennom Fredrikstaderklæringen går kommuner, fylkeskommuner og organisasjoner uttrykk for at de vil ta ansvar for at norske lokalsamfunn bidrar til en bærekraftig samfunnsutvikling som sikrer livskvalitet og livsgrunnlag både i dag og for kommende generasjoner. Samtidig oppfordrer de statlige myndigheter til samarbeid på denne grunnlaget.

I arbeidet med Lokal Agenda 21 vil det legges spesiell vekt på områder der det er klare sammenhenger mellom lokal handling og globale konsekvenser. Denne erkjennelsen tilsier at følgende tematiske miljøutfordringer bør vies særlig oppmerksomhet fra Miljøverndepart­mentet i LA 21-arbeidet:

  • forbruk og energi

  • utvikling av en mer bærekraftig mobilitet

  • økt presisjon i arealforvaltningen med særlig vekt på biologisk mangfold

  • utvikling av en bærekraftig lokal næringspolitikk

På disse områdene er det nødvendig å se nærmere både på rammebetingelser, virkemidler, samarbeid med de viktigste sektordepartementene og verktøyutvikling for å understøtte og stimulere prosessene i kommunene og fylkeskommunene.

Bærekraftig utvikling i energisektoren forutsetter at myndighetene også klarer å utløse lokalt engasjement, ideer og prosjekter. Gjennom satsing på arbeidet med Lokal Agenda 21 for å fremme bærekraftig utvikling i kommunene vil myndighetene bidra til å styrke nettverket innad i fylkeskommunene og kommunene mellom industri, enøk-sentrene, energiselskaper og renholdsverk for å realisere utnyttelse av lokale energiressurser. Det vil også bli lagt vekt på å styrke nettverket mellom kommunene om erfaringer og resultater i dette arbeidet.

For å utvikle helhetlige transport- og energisystemer vil sentralt utformede premisser være en forutsetning for utvikling av en miljøvennlig infrastruktur i sentrale utbyggingsområder. Regjeringen vil at Statsbygg i den videre planleggingen følger opp målet om en helhetlig energiforsyning for Fornebu, med vekt på vannbasert oppvarming og fornybare energikilder. Dette innebærer bred medvirkning, langsiktig perspektiv og en helhetlig tilnærming til infrastrukturbehovet for å fremme energieffektive og miljøvennlige løsninger.

5.2.8 Styrking av den sektorovergripende miljøverninnsatsen

Regjeringen vil ta et nytt initiativ i miljøvernpolitikken som kan sikre at sektorene tar miljøvern på alvor. Satsingen vil være et viktig supplement til arbeidet med grønne skatter og andre generelle virkemidler. Den sektorovergripende miljøvernpolitikken vil bli styrket gjennom å innføre sektorvise miljøhandlingsplaner og videreutvikle et nasjonalt resultatoppfølgingssystem. Forslagene er i tråd med og bygger videre på St meld nr 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Sektorvise miljøhandlingsplaner og et forbedret rapporteringssystem vil bedre Regjeringens og Stortingets beslutningsgrunnlag for å kunne føre en effektiv og helhetlig miljøvernpolitikk som er godt samordnet med sektorpolitikken. Utfordringer knyttet til klimaproblemet vil utgjøre et viktig element i miljøhandlingsplanene. Utforming av sektorvise miljøhandlingsplaner og et forbedret rapporteringssystem vil klargjøre sektoransvaret for miljøvern og synliggjøre sektorenes miljøverninnsats. Dette vil også bidra til å utløse kreativiteten i sektorene slik at både de private og offentlige aktørene selv bidrar til å forebygge og løse miljøproblemene, bl.a. ved å reelt legge miljøhensyn til grunn ved utbygging av veier, energiforsyning, industriell virksomhet og annen infrastruktur i samfunnet.

De sektorvise miljøhandlingsplanene skal beskrive sektorens samlede miljøpåvirkning og miljøinnsats. En viktig del av arbeidet er å etablere arbeidsmål for sektorene der dette er hensiktsmessig, for å tydeliggjøre ansvaret, effektivisere arbeidet med virkemiddelspørsmål, og legge til rette for effektiv resultatoppfølging. Arbeidet må inkluderes i de ordinære styringssystemene i sektorene, og miljøhandlingsplanene vil derfor bli presentert i sektordepartementets budsjettproposisjon.

Arbeidet med miljøhandlingsplan for samferdselssektoren og for Forsvaret har startet opp, og Regjeringen vil presentere en miljøhandlingsplan for disse sektorene i forbindelse med budsjettproposisjonene for 1999. Videre vil det til budsjettproposisjonen for 2000 bli utarbeidet en miljøhandlingsplan for olje- og energisektoren.

5.2.9 Produkter i et «vugge til vugge-perspektiv»

Regjeringen legger vekt på at forbrukere, næringsliv og offentlig forvaltning skal bli bedre i stand til å ta miljøhensyn ved utforming, kjøp, bruk og kassering av produkter. Dette krever informasjon om produkters miljøvirkninger sett i et vugge til vugge-perspektiv, dvs. hele produktets livsløp fra råvareuttak, design, valg av innsatsfaktorer, produksjonsprosesser, transport, bruk av produktet og til håndtering som avfall. Regjeringen vil derfor bidra til utvikling av verktøy som livsløpsanalyser, utarbeiding av hensiktsmessige systemer for produktinformasjon i form av miljøvaredeklarasjoner og miljømerkeordninger, og til at miljøhensyn blir tatt hensyn til ved utarbeidelse av produktstandarder. Det vil også arbeides for å fremme utvikling av mer miljøeffektive produkter, bl.a. gjennom utarbeidelse av veiledere og igangsetting av pilotprosjekter. Regjeringen legger stor vekt på forbrukernes rett til kunnskap om produktenes miljøvirkninger som grunnlag for bevisste valg. Det vil derfor bl.a. bli satt i gang et arbeid for å vurdere behov for lovendringer for å sikre dette.

For at statlig sektor også skal bidra til å redusere bl.a. bruken av fossil energi og forbedre avfallshåndteringen, vil Regjeringen gjennomføre prosjektet «Grønn stat» for å redusere miljøbelastningene, bruken av energi og bruken av andre materielle ressurser i staten. Det gjennomføres også flere tiltak i Statbyggs og andre offentlige aktørers regi for å redusere energibruken og øke bruken av nye fornybare energikilder i offentlige bygg.

I EU utvikles det en rekke direktiver som stiller krav til energimerking av husholdningsprodukter og krav til energieffektivitet. Disse ansees som relevant EØS-lovgivning.

Det vises for øvrig til St meld nr 28 (1997–98) Oppfølging av Habitat II, som gir en samlet fremstilling av Regjeringens arbeid for å fremme mer miljøvennlige boliger og bygg.

De produktorienterte virkemidlene vil ikke kunne forventes å gi vesentlige bidrag til oppnåelsen av Regjeringens målsetning mht. klimagasser innen år 2008–2012. I forhold til klimapolitikken på lengre sikt vil imidlertid disse virkemidlene kunne gi et vesentlig bidrag i form av reduserte klimautslipp fra fremstilling, transport og bruk av produkter.

Boks 5.2 Mer miljøeffektive møbler

SFT prosjektet «Bærekraftig produksjon og forbruk i møbler og trebehandlende industri» ble avsluttet i juni 1997. Målet med prosjektet har vært å oppnå miljøforbedringer ved å kombinere metoder for renere produksjon, livsløpsvurdering og vurderinger av krav fra kundene. Tre bedrifter; Jensen Møbler AS, Hov Møbelindustri AS og Hove Møbler AS har deltatt i prosjektet. Prosjektet viser at det er stort potensiale for økonomisk lønnsomme miljøforbedringer i bedriftene som deltok i prosjektet. De største miljøpåvirkningene på ytre miljø er utslipp av CO2, CH4, NOX, SO2, VOC til luft, avfallsgenerering og forbruk av fossil energi. Total kostnadsbesparelse for tre relativt enkle driftstiltak (et fra hver bedrift) er beregnet til 3,1 millioner kroner årlig. Metodene som benyttes i prosjektet synes velegnet også for andre bedrifter i bransjen.

Prosjektet er et konkret og godt eksempel på hvordan en ved å gå systematisk til verks kan øke miljøeffektiviteten ved produktene, og dermed skape store gevinster både for bedriftenes økonomi og for miljøet. Utfordringen for næringslivet fremover blir å ta i bruk verktøy som livsløpanalyser og kundekravanalyse og være kreative for å ytnytte de potensielle økonomiske og miljømessige gevinstene som ulike tiltak kan utløse.

5.2.10 Fleksible gjennomføringsmekanismer.

Kyotoprotokollen åpner for bruk av fleksible mekanismer i gjennomføringen av landenes utslippsforpliktelser for forpliktelsesperioden 2008–2012. Det åpnes for felles gjennomføringsprosjekter og kvotehandel mellom industrialiserte land (Anneks B-land). Landene kan også bestemme seg for å gå sammen om å oppfylle sine forpliktelser slik f.eks. EU-landene allerede har gitt uttrykk for at de ønsker å gjøre. Gjennom Den grønne utviklingsmekanismen kan industrilandene også oppfylle deler av sine utslippsforpliktelser ved å finansiere utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland. Bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer skal være et supplement til tiltak som gjennomføres hjemme. Inkluderingen av disse mekanismene som et supplement til innenlandske tiltak er i tråd med hva som har vært norske posisjoner i forhandlingene.

Gjennomføring av klimatiltak på tvers av landegrensene åpner for at utslippene kan reduseres der det koster minst, slik at en får mest mulig miljøgevinst igjen for hver krone investert. Et utgangspunkt for at Regjeringen nå vil ta denne muligheten aktivt i bruk er en antakelse om at kostnadene ved å gjennomføre tilstrekkelige utslippsreduserende tiltak i Norge til å nå Kyotoforpliktelsen er høyere enn i mange andre land. Blant industrilandene vil det også være andre som er i samme situasjon. I den grad det er dyrere å redusere i Norge vil man altså kunne oppnå større utslippsreduksjoner pr. investert krone ved tiltak utenfor Norge enn om investeringen fant sted innenlands. Denne sammenligningen forutsetter at utslippsreduksjonene som sammenlignes er reelle, og at alle kostnader, inkludert evt. ekstrakostnader ved å planlegge og gjennomføre prosjekter eller kvotekjøp i andre land, tas med.

Samtidig med at disse mekanismene gjør det mulig å gjennomføre klimatiltak mer effektivt på tvers av landegrensene, er det også mulig å bidra til en miljømessig bedre økonomisk og sosial utvikling i vertslandene ved å investere i tiltak som i tillegg til klimavirkningen også har utviklingseffekt og som kan bidra til å redusere lokale miljøproblemer.

Regjeringen vil gjøre aktiv bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer som et supplement til den nasjonale innsatsen og som ledd i en kostnadseffektiv strategi, i takt med at de ulike mekanismene under protokollen blir operative. Virkemiddelbruken må utformes og innfases på en slik måte at forpliktelsene oppfylles til lavest mulige kostnader. Regjeringen ønsker å legge til rette for at norsk næringsliv kan involveres aktivt i bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer, samtidig som myndighetene – som part i den mellomstatlige avtalen – må ha den nødvendige oversikt og kontroll med bruken av disse mekanismene. Bruken må til enhver tid være i overenstemmelse med de krav, regler og retningslinjer partene til Protokollen blir enige om.

Fleksible gjennomføringsmekanismer som del av nasjonal virkemiddelbruk.

En kostnadseffektiv bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer forutsetter at disse virkemidlene integreres i den totale virkemiddelbruken på en effektiv måte. Det er usikkerhet knyttet til prisnivået for kvoter, utslippsreduksjoner gjennom felles gjennomføringsprosjekter og gjennom Den grønne utviklingsmekanismen. Usikkerheten er bl.a. knyttet til hvor stort tilbudet av kvoter og prosjekter blir i forhold til etterspørselen. Transaksjonskostnadene for de ulike mekanismene vil kunne være forskjellige og påvirke markedet. Også den videre utformingen av regelverket for de ulike mekanismene vil kunne ha betydning for hvor prisene vil ligge. Prisnivået vil være en viktig faktor i å bestemme omfanget av bruken av de fleksible gjennomføringsmekanismene. Generelt vil det være slik at jo større kostnadsforskjellene er mellom tiltak hjemme og ute, desto mer attraktivt – miljømessig og kostnadsmessig – vil det være å investere i tiltak ute.

Regjeringen legger likevel til grunn at mye av de avtalefestede utslippsforpliktelsene skal oppfylles ved tiltak innenlands. Det er flere grunner til dette. For det første er det fastslått i Kyotoprotokollen at fleksible gjennomføringsmekanismer skal være et supplement til nasjonale tiltak. For det andre er det ønskelig, i alle fall med den usikkerheten som foreløpig eksisterer mht. endelige regler og omfang av disse mekanismene, å unngå at oppfyllelse av Norges forpliktelser for ensidig gjøres avhengig av mekanismer som ennå ikke er utviklet i alle detaljer. Bl.a. for å sikre at norsk næringsliv forblir konkurransedyktig er det viktig at norsk næringsliv stilles overfor sammenlignbare rammebetingelser og incentiver som næringslivet i andre land til bl.a. å drive teknologiutvikling og produksjonstilpasning til sterkere miljøkrav. Skal dette skje bør en rimelig andel av klimainvesteringene skje i innenlandsk virksomhet. Det er dessuten også ønskelig å sikre en sammensetning av klimatiltak innenlands og utenlands som sikrer at nødvendige omstillinger i Norge skjer tidlig nok og å unngå investeringer som binder oss til høye utslipp i lang tid.

Ovennevnte forhold tilsier at det hverken er ønskelig, hensiktsmessig eller sannsynlig at muligheten til å benytte fleksible gjennomføringsmekanismer fører til at hovedfokus i klimaarbeidet dreies bort fra innenlandske tiltak. Fleksible gjennomføringsmekanismer er imidlertid viktige tilleggsvirkemidler som kan bidra til å utjevne kostnadsforskjeller mellom land, til å oppnå høyere totale utslippsreduksjoner, og samtidig oppnå andre ønskede fordeler som en mer bærekraftig utvikling og reduserte miljøproblemer i vertslandene.

For på en best mulig måte å utnytte mulighetene som de fleksible gjennomføringsmekanismene gir, vil Regjeringen legge vekt på følgende i bruken av dem som ledd i den totale norske virkemiddelbruken:

  • Samarbeid gjennom fleksible gjennomføringsmekanismer skal være frivillig for de deltakende parter.

  • Prosjektbaserte utslippsreduksjoner som det kreves kreditering for skal komme i tillegg til utslippsreduksjoner som likevel ville bli gjennomført.

  • Aktuelle prosjekter og kvotekjøp skal være godkjent av myndighetene i vertslandet, og skal være i tråd med deres nasjonale miljø- og utviklingsmål.

  • Det skal ikke benyttes bistandsmidler til klimatiltak som godskrives det norske utslippsregnskapet.

  • Det skal, så langt mulig og ved bruk av aksepterte beregningsmetoder og adgang til tredjepartskontroll, sikres at utslippsreduksjonene er reelle og kontrollerbare i tråd med retningslinjer fastsatt av avtalepartene.

  • Utslippsreduksjoner eller kvoter som skal godskrives det norske utslippsregnskapet skal oppfylle de kravene, reglene og retningslinjene som avtalepartene fastsetter.

Regjeringen vil utrede hvordan privat sektor kan gis anledning til å ta i bruk fleksible gjennomføringsmekanismer innenfor de rammene Kyotoprotokollen setter. Imidlertid er det kun norske myndigheter – som avtalepart – som kan be om at utslippsreduksjoner eller kvoter godskrives det norske utslippsregnskapet under avtalen. Det tas sikte på å avklare mulige regler og retningslinjer for norsk bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer som gjør dette til praktiske og reelle virkemidler for privat sektor samtidig som myndighetenes behov for oversikt og kontroll ivaretas.

Det er i dag ikke mulig å utforme i detalj rammene for bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer i særlig grad ut over ovenstående grunnprinsipper. Dette skyldes delvis at de internasjonale reglene ennå ikke er fullt utviklet, og delvis at det er behov for å se det nasjonale rammeverket i sammenheng med den internasjonale regelutviklingen. Regjeringen legger likevel til grunn at norsk næringsliv skal gis anledning til å benytte disse virkemidlene på tilsvarende måte som i andre land det er naturlig å sammenligne seg med.

Det vil også være nødvendig å utforme de nødvendige koblingene til det nasjonale virkemiddelapparatet for øvrig. Dette kan medføre behov for tilpasninger i lovverk for å ivareta nødvendige hensyn. Hvordan koblingene til det norske virkemiddelapparatet skal foretas må utredes nærmere.

Bobler bestående av land som vil samarbeide om å oppfylle forpliktelsene

Protokollen åpner for at land kan bestemme seg for å samarbeide om å oppfylle forpliktelsene ved å danne såkalte «bobler». Ved ratifikasjonen må disse landene gi beskjed om at de ønsker å påta seg en felles forpliktelse som er minst like streng som summen av deres individuelle forpliktelser, men hvor det vil være opp til landene i boblen om de vil fordele denne på en annen måte. For EU arter dette seg slik at alle medlemslandene står oppført med samme prosentvise utslippsforpliktelse i protokollen, som skal gjelde for medlemmene samlet. EU-landene vil så foreta en intern fordeling hvor høyere utslipp i enkelte land må motsvares av lavere utslipp i andre. Før Kyotoprotokollen ble vedtatt hadde EU som et forhandlingsutspill fordelt en reduksjon på nær 10 prosent for de tre viktigste klimagassene (CO2, CH4 og N2O). EU har imidlertid ennå ikke fordelt forpliktelsen internt ut fra den utformingen Kyotoprotokollen faktisk fikk, hvor også utslipp av SF6, PFK og HFK-gasser samt visse skogtiltak blir regnet med.

Foreløpig er det kun EU som har sagt at de vil forme en boble. Det kan imidlertid også tenkes at det vil bli formet andre bobler av land utenfor EU, og at dette kan være en mulighet som flere land vil vurdere for satifisering. Regjeringen vil derfor følge utviklingen på dette området nøye med sikte på at Norge skal kunne oppfylle sine forpliktelser under sammenlignbare vilkår som andre industriland.

Handel med kvoter

Protokollen åpner også for handel med utslippskvoten. Reglene for slik kvotehandel er i sin helhet utsatt til videre forhandlinger. Det er større usikkerhet knyttet til utforming av regelverk og retningslinjer for kvote handel enn det som gjelder for felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen. Dette kan tilsi at et operativt kvotehandelssystem ligger lenger fram i tid enn det som gjelder felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen. Hovedprinsippene for hvordan kvotehandel skjer er imidlertid godt kjent. Det eksisterer også flere kvotehandelssystemer på andre områder som kan gi verdifull erfaring. En ulempe er imidlertid at disse er nasjonale systemer, og at dette legger begrensninger på overføringsverdien til et system som skal virke internasjonalt.

Forpliktelsen hvert land har påtatt seg i protokollen vil kunne ses på som en kvote/utslippstillatelse som er omsettbar. Dersom det anses hensiktsmessig, kan et land da i prinsippet organisere et salg av deler av denne kvoten, eller kjøpe fra andre land. Det vil være lønnsomt for et land å selge kvoter dersom den betalingen det mottar ved å selge kvoter er større enn kostnadene det har ved å overholde utslippsforpliktelser. Tilsvarende vil det være lønnsomt å kjøpe kvoter dersom dette er billigere enn å redusere utslipp eller øke opptak av klimagasser hjemme. Utviklingen av et kvotemarked krever at handelsvaren er klart definert og avgrenset, og at det er tilstrekkelige bestemmelser overfor aktører som ikke overholder spillereglene. Dette stiller internasjonalt samarbeid overfor nye og store utfordringer. Bl.a. er det nødvendig å finne fram til metoder og regler som minimerer risikoen for at kvotehandelen skjer med utgangspunkt i en skjev fordeling av utslippsforpliktelsene for første forpliktelsesperiode. Dette vil si at enkelte land kan ha fått forpliktelser som vil kunne oppfylles, og kanskje med god margin, uten at de må gjennomføre tiltak (såkalt «hot air»). Kjøp av kvoter fra land som ikke gjennomfører tiltak vil ikke bidra til å redusere de globale utslippene.

Det synes naturlig at selgerlandene er ansvarlig for at kvoten faktisk blir tilgjengelig for kjøperlandene, selv om selger skulle få problemer med å overholde forpliktelsen sin. Dette er blant de spørsmålene som må tas opp i forhandlingene. Salg av kvoter setter større krav til gode nasjonale utslippsregnskap enn felles gjennomføringsprosjekter, som primært krever godt regnskap på prosjektnivå. For en rekke industrialiserte land, spesielt i Øst- og Sør-Europa, viser rapporteringen under Klimakonvensjonen at det ennå ikke er etablert gode systemer for regnskap for en betydelig del av utslippene samt opptak i skog. Dette vil kunne ta flere år. Før regnskapene er av en rimelig kvalitet vil det kunne være problematisk å åpne for et utstrakt salg av kvoter fra disse landene, fordi det da vil være vanskelig å føre kontroll med at de overholder sine forpliktelser.

Det er grunn til å tro at flere øst-europeiske land vil være potensielle kvoteselgere. Det kan også være aktuelt for andre land å selge kvoter, f.eks. knyttet til tiltak som vil binde mer karbon i skog der denne vokser raskt nok til å gi effekt for første forpliktelsesperiode. Det kan tenkes at land vil velge å kjøpe kvoter fremfor å realisere tiltak som økonomisk sett er billigere hjemme, f.eks. fordi disse kan innebære betydelige politiske kostnader eller være praktisk vanskelige å få til. Med den fordelingen av utslippsforpliktelser som ligger i avtalen, samt antatt høye kostnader knyttet til utslippsreduksjoner i Norge, antas det at det kan bli økonomisk lønnsomt for Norge å kjøpe kvoter. Omfanget avhenger imidlertid både av prisene og av hvordan et slikt kvotemarked vil se ut. Kapittel 6 gir noen regneeksempler som illustrerer betydningen av ulike priser, og boks 6.1 har noen betraktninger omkring forhold som vil påvirke kvoteprisen.

Myndighetene har anledning til å autorisere andre institusjoner til å delta i markedet for kvotehandel, og flere land har allerede signalisert at næringslivet deres bør delta. Noen lands myndigheter vil trolig selv delta direkte i markedet. Det er i så fall ingen ting i veien for at både privat sektor og myndighetene i et land kan delta aktivt i samme marked.

Regjeringen mener at det, i alle fall på sikt, er mange argumenter som taler for at norsk næringliv deltar direkte i et marked for kvotehandel. Hvordan dette kan og bør skje vil avhenge av reglene som utformes for slik kvotehandel. Videre vil det være avgjørende hvilke internasjonale systemer som utvikles for å drive kvotehandel. Det er allerede flere slike systemer under utvikling. Bl.a. har UNCTAD, i samarbeid med den frivillige organiasasjonen Earth Council, i lengre tid arbeidet med utredninger og utforming av et internasjonalt kvotehandelssystem.

Felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen.

Både felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen er basert på prosjektsamarbeid mellom to eller flere parter. Det kreves derfor at utslippsreduksjonene kan dokumenteres og knyttes til bestemte prosjekter. Dette skiller disse mekanismene fra kvotehandel som er knyttet til landets overordnede utslippsforpliktelse. Disse to mekanismene skiller seg også fra kvotehandel ved at det er nedfelt en rekke kriterier og retningslinjer for dem i Kyotoprotokollen, og for Den grønne utviklingsmekanismen er det eksplisitt, at det kan kreves kreditering for utslippsreduksjoner allerede fra 2000. I tillegg er det opparbeidet verdifull erfaring fra pilotfasen for felles gjennomføring som partene til Klimakonvensjonen etablerte i 1995. Det må derfor legges til grunn at disse mekanismene blir operative innen relativt kort tid.

I prinsippet er motivene for å engasjere seg i slikt prosjektsamarbeid de samme for begge mekanismene: Et land (investorlandet) investerer i utslippsreduserende tiltak i et annet land (vertslandet) for helt eller delvis å bli kreditert utslippsreduksjonen i sitt eget utslippsregnskap. For vertslandet vil et slikt samarbeid være interessant om det medfører fordeler som overføring av teknologi og finansielle ressurser, samt reduksjon i lokale miljøproblemer, som anses gunstige i en nasjonal sammenheng. En forutsetning for slikt samarbeid er altså at begge parter forventer å oppnå større fordeler enn ved ikke å samarbeide. Det kan imidlertid også være andre forhold enn disse direkte nyttemotivene som gjør at land ønsker å samarbeide om relevante prosjekter. F.eks. kan et vertsland ønske å bidra til å oppnå globale miljøfordeler uten selv å ha konkrete utslippsforpliktelser. Et investorland kan f.eks. ønske å delta i slikt samarbeid for også å bidra til en mer bærekraftig utvikling og reduserte lokale miljøproblemer i vertslandet.

Norge har allerede opparbeidet betydelig erfaring med denne typen prosjektsamarbeid med andre land. De første prøveprosjektene for felles gjennomføring ble etablert etter norsk initiativ i 1993. Siden pilotfasen for felles gjennomføring ble etablert av partene til Klimakonvensjonen i 1995, er det utviklet konkret prosjektsamarbeid med land i alle aktuelle verdensdeler og innenfor ulike sektorer. Denne satsingen har gjort at Norge i dag er blant de landene som har lengst og bredest erfaring med felles gjennomføringssamarbeid med andre land. Boks 5.3 gir en presentasjon av status og erfaringer fra det arbeidet som er utført de siste 5 årene på dette området. Disse erfaringene vil det også bli bygget på i den videre deltakelsen i utformingen av ytterligere regler for felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen.

I overgangen til et operativt system vil det være et mål å utnytte og videreutvikle det erfaringsmessige fortrinnet Norge på denne måten har opparbeidet. Regjeringen tar derfor sikte på å fortsette det aktive norske arbeidet for å vinne erfaring med felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen. Det vil være et mål at dette skjer på en slik måte at man fra norsk side står best mulig rustet til å delta på en troverdig og effektiv måte når disse mekanismene blir fullt ut operative. Hittil har felles gjennomføringsprosjektene i hovedsak blitt finansiert over statsbudsjettet. Som et ledd i tilpasningen til et operativt system med mulighet for deltakelse også fra privat sektor, ønsker Regjeringen i det videre i større grad å gi interesserte private aktører anledning til selv å vinne direkte erfaring med denne typen samarbeid. Dette kan f.eks. skje ved at det etableres trekantsamarbeid mellom et vertsland, norske myndigheter og private aktører som bidrar finansielt til gjennomføringen av aktuelle prosjekter.

I denne sammenhengen er det også grunn til å understreke at etter hvert som felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen blir operative, vil det også kunne bli utviklet mer avanserte former for prosjektbasert samarbeid. F.eks. regner Verdensbanken med å etablere en multilateral fondsmekanisme («Karbonfondet») for dette formålet i løpet av 1998. Fondet vil operere som et mellomledd mellom investorer og vertsland. Investorene kan dermed investere i en prosjektportefølje uten å involvere seg i bestemte enkeltprosjekter, mens vertslandene kan forholde seg til en aktør i stedet for en rekke enkeltinvestorer. Et slikt system kan ha flere fordeler. Bl.a. kan risikoen reduseres ved at investeringene spres over flere enkeltprosjekter, land og sektorer og det blir lettere for små aktører – både på investor- og vertslandsiden – å delta i aktiviteter som ellers i stor grad ville være forbeholdt store aktører. En slik multilateral mekanisme kan også bidra til å utjevne ulik forhandlingsstyrke mellom investorer og vertsland slik at begge parters interesser ivaretas på en rimelig måte, samt rasjonalisere det administrative arbeidet ved slike prosjekter.

Andre lignende mekanismer er også under planlegging, selv om det foreløpig er usikkert om, når og hvordan de blir realisert. Gjennomgående utformes disse mekanismene med tanke på privat prosjektfinansiering, selv om offentlige investeringer ikke utelukkes. Regjeringen ser positivt på at det utvikles slike mer avanserte former for prosjektbasert samarbeid så lenge kriteriene og kravene til reelle utslippsreduksjoner ivaretas. Regjeringen har signalisert interesse for å bidra til Karbonfondet i Verdensbanken. I den grad det åpnes for privat deltakelse i slike mekanismer er Regjeringen i prinsippet innstilt på at også norsk næringsliv skal kunne delta. Dette stiller imidlertid krav til utformingen av et norsk system som må avpasses den videre utviklingen av det internasjonale regelverket, og hensynet til troverdighet, verifikasjon og kontroll med at utslippsreduksjonene er reelle. Det kan for dette formål bli aktuelt å innføre en nasjonal godkjenningsprosedyre for internasjonale systemer for felles gjennomføring.

Boks 5.3 Det norske pilotprogrammet for felles gjennomføring av klimatiltak.

Norge tok initiativ til de første prøveprosjektene for å vinne praktisk erfaring med felles gjennomføring av klimatiltak i 1993. Det ble etablert to prøveprosjekter i samarbeid med Polen og Mexico i regi av Verdensbanken. Da partene til Klimakonvensjonen i 1995 etablerte en formalisert pilotfase for felles gjennomføring ble den norske innsatsen utvidet og forsterket, og det er nå etablert prosjekter med land innenfor alle aktuelle regioner.

De norskfinansierte prosjektene for felles gjennomføring følger de rammene som er lagt for den pågående pilotfasen. Blant de sentrale kriteriene er at:

  • prosjektene skal være godkjent av verts- og investorlandets myndigheter, og de skal være i tråd med vertslandets nasjonale miljø- og utvikligsstrategier

  • det gis i pilotfasen ikke kreditt for utslippsreduksjonene som oppnås gjennom prosjektene

  • finansieringen skal komme i tillegg til bistand

  • tiltakene skal komme i tillegg til tiltak som likevel ville blitt gjennomført. Dette skal ved sannsynligjøres ved beregninger i forkant og ved verifisjon i etterkant av prosjektenes gjennomføring.

Fra norsk side er det i tillegg lagt vekt på å vinne erfaring fra prosjekter innen områdene overgang til mer miljøvennlig energiformer, energieffektivisering, og, i mindre grad, innen binding i skog. Det er også lagt vekt på å samarbeide med land i ulike regioner for å bidra til at flest mulig land skal få praktisk erfaring med felles gjennom-føring i pilotfasen. Prosjektene finansieres over Klimafondet på Utenriksdepartementets budsjett.

Dette fondet er opprettet i tillegg til og adskilt fra bistandsbudsjettet for å overholde kravet til at det ikke skal benyttes bistandsmidler til felles gjennomføring. Det er etablert et interdepartementalt utvalg, ledet av Utenriksdepartementet, for å koordinere arbeidet med det norske pilotprogrammet.

Det norske pilotprogrammet er oppbygd langs to akser: En multilateral del i samarbeid med Verdensbanken, og en bilateral del. For alle prosjektene utarbeides felles rapporter til sekretariatet for Klimakonvensjonen, slik at de erfaringene man gjør, både som vertsland og investorland, blir gjort tilgjengelig til alle partene til Klimakonvensjonen

Samarbeid via Verdensbanken.

Grunnlaget for samarbeidet med Verdensbanken er de to pilotprosjektene fra 1993. I Mexico ble det introdusert energieffektive lyspærer i to byer, og i Polen ble det investert i overgang fra kullfyrte til gassfyrte kjeler. Fra 1996 ble det inngått en treårig samarbeidsavtale med Verdensbanken. Gjennom denne finansieres pilotprosjekter i samarbeid med interesserte vertsland. I tillegg utføres metodearbeid for å videreutvikle og systematisere felles gjennomføringsmekanismen, og det arrangeres regionale konferanser og seminarer. Metodearbeidet går bl.a. ut på å klargjøre hvordan kravene til verifikasjon og kontroll med felles gjennomføringsprosjekter bør utformes og hvordan slike krav kan oppfylles på en tilfredsstillende måte. Resultatene av metodearbeidet og seminarer gjøres tilgjengelig for   bl.a.   Partene   under   Klimakonvensjonen   og andre interesserte. Bl.a. er det i samarbeid mellom Norge, ulike vertsland og Verdensbanken arrangert flere informasjonsmøter om disse aktivitetene i forbindelse med møter under Klimakonvensjonen. I tillegg til prosjektene med Polen og Mexico, er det startet et prosjekt i samarbeid med Burkina Faso om forbedret brennvedforvaltning og bærekraftig energiforsyning på landsbynivå. Man har også kommet langt i å etablere et samarbeid med India om et prosjekt for integrert energiforvaltning i delstaten Andhra Pradesh.

Våren 1998 ble det i tillegg etablert et norsk samarbeid med FNs utviklingsprogram (UNDP) med sikte på å bistå særlig utviklingsland i å bygge nødvendig institusjonell og annen kapasitet til å nyttiggjøre seg felles gjennomføring/Den grønne utviklingsmekanismen på en for dem hensiktsmessig måte.

Bilaterale avtaler

Norge har også inngått en intensjonsavtale med Kina om et konkret prosjektsamarbeid om felles gjennomføring. Dette er den første avtale Kina inngår med et annet lands myndigheter om felles gjennomføring, og er resultatet av et to-årig bialteralt samarbeid mellom Kina og Norge om felles gjennomføring. Norge skal delta i finansieringen av energieffektiviseringstiltak (utnyttelse av spillvarmen) i et kullbasert varmekraftverk i Shuangqiu i Henan-provinsen. Fra kinesisk side er det uttrykt interesse for å videreføre samarbeidet ved å etablerere flere felles gjennomføringsprosjekter med Norge.

Norge har etablert et bilateralt samarbeid med Costa Rica. Prosjektet har som mål å rehabilitere et område som er i ferd med å bli avskoget. Dette fører til erosjon og forurensing av et vassdrag og redusert effekt fra flere kraftverk nedstrøms fra prosjektområdet. I tillegg medfører utviklingen skader for det biologiske mangfoldet i området, som ligger tett opp til en av Costa Ricas største nasjonalparker. Prosjektet bidrar til å danne såkalte «biodiversitetskorridorer» mellom flere nasjonalparker, til å gi et sikrere utkomme for små og mellomstore bønder i området, og samtidig bindes det om lag 200.000  tonn karbon over en 20-årsperiode. Felles gjennomføringsprosjektet med Costa Rica er det første prosjektet der norsk næringsliv deltar i finansieringen.

Norge har også forhandlet fram en avtale med Slovakia om utskifting av kjeler basert på fossile brensler med bioenergibaserte kjeler. Det er et lite prosjekt der utslippsgevinsten er anslått til 50.000  tonn CO2. Prosjektet vil kunne utvides og større miljøgevinster bli realisert dersom det første prosjektet blir vellykket.

Norge har også inngått en intensjonsavtale med Nederland om å samarbeide for å identifisere aktu-

elle pilotprosjekter i Russland som kan bidra til reduksjon av klimagassutslipp.

Det foreligger også konkrete planer om flere andre prosjekter. Det er en markert økende interesse fra en rekke land – både i Øst- og Sentral-Europa og ikke minst fra et stort antall utviklingsland – for å inngå konkret prosjektsamarbeid med Norge. Dette tyder på at forhandlingene om Kyotoprotokollen og dens bestemmelser har medført at mange land nå ønsker å nyttigjøre seg de mulighetene som de fleksible gjennomføringsmekanismene medfører.

Noen erfaringer fra pilotfasen

Selv om pilotfasen ennå ikke er avsluttet, kan de norske erfaringene så langt oppsummeres på følgende måte:

  • Det synes å være et betydelig tilfang av klimarelevante prosjekter som kan gjennomføres som felles gjennnomføringsprosjekter.

  • For mange av disse prosjektene er det mulig å kombinere villighet til å betale for klimagassreduksjoner med tiltak som bidrar til å dekke lokale og nasjonale miljø- og utviklingsbehov i vertslandene.

  • Felles gjennomføring ser ut til å være et fleksibelt instrument som kan tilpasses forholdene i de aktuelle vertslandene og benyttes i en rekke aktuelle økonomiske sektorer.

  • Forutsatt at samarbeidet baseres på gjensidig nytteeffekt kan felles gjennomføring være et tjenlig instrument for å fremme overføring av miljøvennlig teknologi.

  • Det må arbeides videre for å redusere kostnadene knyttet til planlegging og gjennomføring av prosjekter for å unngå at dette blir en barriere for felles gjennomføring.

  • For å sikre at felles gjennomføring gir de forventede resultatene er det nødvendig å legge vekt på gode metoder for beregning, verifikasjon og kontroll av utslippsreduksjoner. Dette arbeidet er ikke alltid enkelt, og det er behov for å videreutvikle og forbedre arbeidet på dette feltet. Imidlertid er det utført mye nyttig arbeid de siste årene, og det er også gjennom erfaringene fra de konkrete pilotprosjektene opparbeidet betydelig erfaring i hvordan dette kan gjøres i ulike sektorer og for ulike prosjekttyper.

  • Det totale antallet pilotprosjekter er så langt for lite til å trekke vidtgående konklusjoner. En hovedårsak til at ikke flere prosjekter har blitt realisert antas å være at manglende kreditering av utslippsreduksjonene har fått mange potensielle investorer til å avvente den videre utviklingen. Denne situasjonen bør være endret etter vedtakelsen av Kyotoprotokollen.

5.2.11 Handel med utslippskvoter nasjonalt

Handel med utslippskvoter utredes for tiden som et aktuelt virkemiddel i flere OECD-land. Dette kan i prinsippet være et alternativ til avgift på utslipp av klimagasser. Et slikt system kan gjennom­føres ved at staten auksjonerer bort de nasjonalt tildelte kvotene. Fordelene ved et kvotesystem er at det er kostnadseffektivt, samtidig som det er styringseffektivt, ved at myndighetene har kontroll med mengden kvoter som tillates solgt. Dette forutsetter at markedet for omsetning av utslippskvoter funksjonerer og at utslippskontroller faktisk gjennomføres. Et system med kvotehandel antas imidlertid å medføre noe større administrative kostnader enn hva avgifter generelt gjør. Krav om kvotekjøp trenger imidlertid ikke å ligge på forbrukerleddet der disse står for små utslipp. Eksempelvis kan man pålegge raffineriene og/eller oljeselskapene å kjøpe kvoter svarende til utslippene fra de produktene som selges i Norge, snarere enn den enkelte bilist og bruker av fyringsolje. Kvoteprisen vil dermed måtte bli overveltet i produktprisen for eksempel på bensin.

Utslippskvoter kan i prinsippet omfatte alle klimagassene. Måleproblemer kan vanskeliggjøre et altomfattende kvotesystem. Norge har ikke selv erfaringer fra handel med utslippskvoter. De mest omfattende erfaringene på området finnes i USA, hvor utslipp av svovel fra kraftverk har vært regulert på denne måten. USA og enkelte andre industriland arbeider med å utvikle nasjonale kvotesystemer for klimagasser.

Et system med omsettelige kvoter innebærer at forurenseren betaler, også for restutslipp, så sant det ikke deles ut gratiskvoter. Både avgifter og et system med omsettelige kvoter overlater til aktørene i markedet å vurdere kostnader og lønnsomhet ved tiltak for utslippsreduksjoner. Dette er vanskeligere å sikre gjennom direkte reguleringer og avtaler, bl.a. fordi myndighetene ofte har begrenset informasjon om teknologi og kostnader.

5.2.12 EUs strategier og lovgivning på klimaområdet med betydning for norsk virkemiddelbruk

Utforming og gjennomføring av EUs klimapolitikk involverer de økonomiske sektorene i betydelig grad. Europakommisjonens melding i forkant av Kyoto-konferansen sannsynliggjorde de tekniske og økonomiske forutsetningene for EUs forhandlingsposisjon om å redusere tre klimagasser med samlet 15 prosent i perioden 1990–2010. I løpet av våren -98 vil dette bli fulgt opp med en melding om hvordan EU samlet tenker seg å kunne oppfylle de forpliktelser som Kyotoprotokollen resulterte i. Dette er av største interesse også for Norge, siden svært mange av allerede relevante rettsakter, samt nye som etterhvert kommer til, blir gjort gjeldende i Norge gjennom EØS-avtalen.

Kommisjonen har videre lagt fram en melding om klimaendringenes energidimensjon som identifiserer områder for politiske beslutninger. Denne er behandlet av energiministrene som i sine rådskonklusjoner har oppfordret Kommisjonen til å legge fram et felles og samordnet tiltaksprogram på energiområdet. Kommisjonen har vurdert at en fordobling av de fornybare energikildenes andel av EUs totale energibruk fra nåværende 6 prosent til 12 prosent i 2010, er en realistisk målsetting. Dette vil bli fulgt opp med forslag til virkemidler som i de fleste tilfeller vil være relevante også for Norge. Bl.a. berører et nytt direktivforslag om forbrenning av avfall produksjon av bioenergi.

Norge deltar i EUs program for energieffektivitet (SAVE) og et program for å stimulere til fornybare energikilder (ALTENER). Kommisjonens nylig foreslåtte rammeprogram for fellesskapstiltak innen energisektoren for perioden 1998–2002 vil også kunne være EØS-relevant. Rammeprogrammet er tenkt gjennomført ved tverrgående virkemidler og tematiske delprogrammer. De sistnevnte er tenkt å omfatte bl.a. fornybare energikilder og energieffektivitet.

Det såkalte IPPC-direktivet som nå er under implementering i Norge, setter krav til at konsesjonspliktig virksomhet skal drives på en energieffektiv måte. Dette vil også få betydning for virksomheter som reguleres gjennom annet regelverk, f.eks. store forbrenningsanlegg (direktiv under revisjon).

Et direktivforslag for å omstrukturere rammene for felles beskatning av energiprodukter er meget relevant for klimapolitikken. Dette erstatter et tidligere forslag til skattlegging av CO2-utslipp og energi som det var vanskelig å få tilslutning til fra alle medlemsland. Siden EØS-avtalen ikke omfatter skatter og avgifter, vil ikke et eventuelt EU-regelverk på dette området få direkte betydning for Norge. Det vil likevel være interessant også for Norge med tanke på bredest mulig samordning av virkemiddelbruken innenfor en region som vi har et utstrakt økonomisk samarbeid med.

Reduserte CO2-utslipp fra transportsektoren er en forutsetning for å nå klimapolitiske målsettinger også innen EU. Kommisjonen har nylig lagt fram en strategi for hvordan dette kan gjennomføres. Dette kommer i tillegg til de virkemidlene som allerede er under gjennomføring, jf. omtalen i kapittel 5.8.3. Det kan også nevnes at i fase 2 av det såkalte Auto/oil-programmet, som skal foreslå standarder for drivstoff og avgasskrav for biler fra år 2005, vil de ulike forslagene bli vurdert med hensyn til tiltakenes virkning for CO2-utslipp.

Et kommende revidert direktiv som setter grenser for svovelinnhold i tung fyringsolje og gassolje, samt et ventet direktivforslag med nasjonale utslippstak for forsurende komponenter (for EU-landene), kan få betydning for CO2-utslipp i den grad gjennomføringen reduserer bruken av fossile brensler. Formålet med de sistnevnte virkemidlene er ellers primært å følge opp EUs forsuringsstrategi.

Som oppfølging av EUs avfallsstrategi har Kommisjonen fremmet et forslag til direktiv for avfallsdeponier. Målsettinger om å redusere mengden organisk avfall som går til deponering, samt utnyttelse/fjerning av metanutslipp fra deponiet, er relevante ift. klimapolitikken.

5.3 Virkemiddelstrategi i den nasjonale klimapolitikken

Den norske virkemiddelbruken overfor klimagassutslipp er til nå blitt formet i en situasjon uten en juridisk bindende internasjonal utslippsforpliktelse. Med Kyotoprotokollen er denne situasjonen endret. Valget av virkemidler og doseringen av disse må fastsettes slik at miljøkostnadene reflekteres og at Kyotoforpliktelsen og Regjeringens klimapolitiske målsettinger nås.

Forpliktelsen i Kyotoprotokollen innebærer vesentlige kostnader for Norge. Virkemiddelbruken må utformes og innfases på en slik måte at forpliktelsene oppfylles til lavest mulig kostnader. Regjeringen sikter mot å finne en virkemiddelbruk som sikrer en rimelig balanse mellom hensynet til kostnadseffektivitet og hensynet til visse sektorers og bedrifters konkurranseevne og deres evne til omstillinger på kort og lang sikt.

På grunnlag av de erfaringene vi så langt har høstet i klimapolitikken og den kunnskap og de erfaringene vi ellers har om bruk av forskjellige miljøvernpolitiske virkemidler, legger Regjeringen til grunn at CO2-avgiften fortsatt skal være hovedvirkemidlet for reduksjon av norske CO2-utslipp. For å sikre større grad av kostnadseffektivitet foreslår Regjeringen å utvide avgiftsgrunnlaget og at det fra 1999 innføres en avgift på 100 kr/tonn CO2-utslipp for anvendelser der det i dag ikke betales avgift eller hvor avgiften er lavere enn dette. For å lette omstillingsprosessen for deler av industrien foreslår Regjeringen at bedrifter innen prosessindustrien kompenseres for avgift på innsatsvarer benyttet som reduksjonsmiddel eller råvare. Regjeringen foreslår at kompensasjonsordningen trappes ned over tid. CO2-utslipp fra forbrenning med energiformål omfattes ikke av den foreslåtte ordningen. Regjeringen foreslår også at fiskeflåten og luftfarten gis kompensasjon for CO2-avgiften. Dagens CO2-avgift på bensin, mineraloljer og på sokkelen videreføres å samme nivå. Fritaket for bruk av gass i transportmidler foreslås videreført.

Avgift bør også benyttes som virkemiddel overfor andre klimagasser der dette er hensiktsmessig. Bl.a. for å redusere metan-utslippene fra deponering av avfall foreslår Regjeringen en sluttbehandlingsavgift på 300 kr/tonn på avfall. Avgiften foreslås differensiert etter energiutnyttelse, jf. nærmere omtale i kapittel 5.11. Avgiftsforslagene og kompensasjonsordningene er nærmere beskrevet i St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter.

Regjeringen vil også vurdere å innføre avgift på HFK. Eventuell utforming av og nivå på en slik avgift vil bli nærmere utredet.

Beregninger antyder at den foreslåtte CO2-avgiften med kompensasjonsordninger, anvendelser som tidligere var unntatt, vil bidra til å redusere veksten i utslippene i 2010 med om lag 1 prosentpoeng, fra 23 til 22 prosent. I tillegg forventes sluttbehandlingsavgiften på avfall å redusere veksten med ytterligere omlag 2 prosentpoeng i 2010.

Den store variasjonen i avgiftssatser gjør at avgifters potensiale som kostnadseffektive virkemidler ikke er utnyttet, verken på tvers av sektorer eller gasser. Dette medfører at det i sektorer som er unntatt eller har lav avgift vil være relativt billige tiltak som ikke blir utløst. For å bedre kostnadseffektiviteten, og gjøre det mulig å oppfylle Kyotoforpliktelsen og Regjeringens klimapolitiske målsettinger, legger Regjeringen opp til at avgiftsendringene suppleres med andre virkemidler.

Utslipp av klimagasser faller innenfor forurensningslovens virkeområde. Det er naturlig å legge opp til en individuell konsesjonsbehandling av utslipp fra store punktutslipp. Dette gjelder større prosessutslipp av CO2, N2O, PFK og SF6, og større energirelaterte utslipp. Enkelte mindre utslippskilder bør også behandles individuelt, slik praksis er for avfallsdeponier som slipper ut metan. Det må vurderes nærmere hvilke avgrensninger som bør foretas mellom de anlegg som bør reguleres enkeltvis og de som det vil være mer hensiktsmessig å regulere gjennom forskrifter. For å anskueliggjøre antall landbaserte bedrifter det kan være aktuelt å konsesjonsbehandle individuelt, kan det nevnes at om lag 60 bedrifter i 1997 hadde utslipp større enn 20 000  tonn CO2. Landbasert industri- og petroleumsvirksomhet sto for vel 30 prosent av de nasjonale CO2-utslippene og også for så godt som alle industrielle utslipp av andre gasser svarende til 7–8 prosent av de totale utslippene av alle klimagasser . I tillegg sto petroleumsvirksomheten på sokkelen for omlag 16–17 prosent av de totale klimagassutslippene. 40–50 prosent av de nasjonale utslippene av klimagasser kommer således fra store punktkilder.

Hvilke og hvor strenge krav det er aktuelt å stille gjennom konsesjon eller forskrift må vurderes nærmere i lys av bruk av andre virkemidler som avgifter, tidsbegrensede avtaler, og hvordan næringslivets deltakelse i fleksible gjennomføringsmekansimer skal utformes. Øvrige hensyn som må vurderes etter loven er beskrevet i kap. 5.2.2. Eventuelle krav i konsesjoner kan utformes på flere måter; som en fast utslippsgrense, en grense pr. produsert enhet, et pålegg om bruk av en bestemt teknologisk løsning mv.

Det vil være nødvendig å lage en tiltaksanalyse, dvs. utrede tekniske og økonomiske forhold knyttet til televante tiltak for de aktuelle bedriftene, for å legge et grunnlag for best mulig kostnadseffektivitet nasjonalt. I tråd med gjeldende praksis ift. andre utslipp kan dette gjøres i dialog med bedriftene for å utnytte deres kunnskap om teknologi og økonomi. Tiltaksanalysen utarbeides også i samarbeid med berørte myndigheter og øvrig fagmiljø, og vil være en del av grunnlaget for behandlingen etter forurensningsloven.

Krav om tiltak er særlig relevant der det ikke ligger til rette for bruk av avgift, som for utslipp av andre gasser enn CO2. Regjeringen legger opp til at det kan stilles krav til tiltak som er billigere enn de som utløses ved den høyeste satsen for CO2-avgiften; som i 1998 svarer til 384 kr/tonn CO2. Dette vil være naturlig i forhold til CO2-utslipp fra ny virksomhet hvor søknad må behandles før tiltaksanalysen foreligger.

Regjeringen legger opp til å benytte tidsavgrensede avtaler med industrien hvor en på denne måten kan anta at det blir utløst større reduksjoner enn ved bruk av andre virkemidler. Slike avtaler er aktuelle å benytte bl.a. på områder med et begrenset antall aktører, hvor det er aktuelt å utvikle ny teknologi som innebærer en viss teknisk og økonomisk risiko. Regjeringen ser det som viktig at saksbehandlingen i forbindelse med avtaler ivaretar hensyn til bl.a. åpenhet og innsyn, som er sentrale ved f. eks. bruk av forurensningsloven.

Beslutninger om den langsiktige fysiske planleggingen fattes gjennom vedtak etter plan- og bygningslovens system. Det er viktig at slike langsiktige beslutninger ivaretar klimapolitiske hensyn, særlig ved å legge til rette for mindre energiintensive samfunnsstrukturer. I dette arbeidet vil det også måtte tas hensyn til den betydning spredt bosetting har for utnyttelsen av landets naturressurser. Tilskudd bevilget over statsbudsjettet bør benyttes bl.a. til forsøksvirksomhet, markedsintroduksjon av nye løsninger og for å realisere tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, men som ikke samtidig er bedrifts- eller privatøkonomisk lønnsomme, eller som innebærer stor risiko. Gjennom informasjon om ulike løsningers og produkters miljøegenskaper settes befolkningen i stand til å ta miljøhensyn i sin adferd, når slike hensyn ikke er fullt ut reflektert i prisene.

Regjeringen legger også opp til at Norge skal ta i bruk fleksible gjennomføringsmekanismer for å redusere de samlede kostnadene ved å oppfylle vår forpliktelse. I tråd med bestemmelsen i Kyotoprotokollen vil imidlertid bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer være et supplement til nasjonale tiltak. Vi må basere oss på å realisere mye av utslippsreduksjonen innenlands. Bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer kan redusere kostnadene ved å nå vår forpliktelse i 2008–2012, men det er usikkerhet knyttet til hvor høy prisen på utslippsreduksjoner gjennom disse mekanismene vil bli. I et langsiktig perspektiv, hvor vi må regne med strengere utslippsforpliktelser, vil det kunne være hensiktsmessig å starte en omstilling tidlig og unngå investeringer som binder oss til høye utslipp i lang tid.

Regjeringen ønsker at norsk næringsliv skal involveres aktivt i bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer, samtidig som staten som part i den mellomstatlige avtalen må sikre seg den nødevndige kontrollen med bruken av disse mekanismene. Hvordan en slik deltakelse skal utformes i forhold til nasjonal virkemiddelbruk må utredes nærmere.

Regjeringen vil komme tilbake til hvilke ytterligere virkemidler som er nødvendig for å oppfylle Kyotoforpliktelsen.

I lys av erfaringene med de virkemidler som nå iverksettes, inkludert bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer og tilsvarende erfaringer fra andre land, vil det bli vurdert hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige i den langsiktige klimapolitikken. En slik vurdering vil bl.a. omfatte analyser av fordeler og ulemper ved et nasjonalt system med omsettelige utslippskvoter for CO2og eventuelt andre klimagasser.

5.4 Energisektoren – stasjonær energibruk

Dette kapitlet omfatter energibruk til varme, lys mv. primært i industri, husholdninger og næringsbygg. Transport, petroleumssektoren og prosessindustri inklusive raffinerier, petrokjemi og sement, er omtalt i andre kapitler. De samlede utslippene av CO2 fra bruk av fossile brensler til stasjonær energibruk (de kildene som er omtalt) i Norge har på 1990-tallet ligget mellom 10 og 15 prosent av CO2-utslippene og 7 og 11 prosent av de samlede utslippene av klimagasser i Norge. Dette er lavt i et internasjonalt perspektiv, først og fremst fordi vi ikke har utslipp fra kraftsektoren på grunn av vår rikelige tilgang på vannkraft. Fortsatt økende etterspørsel etter energitjenester vil, om ikke vesentlige tiltak blir satt inn, lett kunne rette seg mot fossile brensler, for eksempel fyringsolje eller økt import av kullbasert elektrisitet. Dette ligger inne i fremskrivinger som er gjort av utslipp uten å endre dagens virkemiddelbruk, jf. kapittel 4. I et klima-perspektiv er det derfor viktig å utnytte tilgangen på energi effektivt og å unngå at energibehovet framover dekkes opp av fossile brensler til oppvarming eller elektrisitetsproduksjon.

Boks 5.4 Sammenligning av el-produksjon og -bruk med andre land

Norges elektrisitet-produksjon er basert på vannkraft, mens de øvrige nordiske landene har et større innslag av fossile brensler. Eksempelvis er om lag 95 prosent av elektrisitetsproduksjonen i Danmark basert på fossile brensler. Den norske vannkraftproduksjonen medfører ikke utslipp til luft, men den har irreversible konsekvenser for naturmiljøet ved endringer i vassdragenes naturlige løp og ved naturinngrep som dammer, veianlegg mm. I dag dekkes i overkant av av den stasjonære energibruken i Norge av fornybare energikilder og fossile brensler svarer for omlag . Andelen fornybare energikilder i el-produksjon i Norge er høy i forhold til andre nordiske land, jf. fig 5.1.

viser sammensetningen av elektrisitet-produksjonen i Norge, Sverige, Danmark 1) og Finland

1) Elproduksjon fra vindkraft svarte for om lag 2,4 prosent av elproduksjonen i Danmark i 1996 og 4,4 prosent i 1997. Bidraget fra vindkraft er ikke inkludert i figuren.

Kilde: Nordel 1998

Både energibruken og elektrisitetsbruken pr. innbygger er høy i Norge. Dette skyldes bl. a. vår industri- og bosettingstruktur og klimatiske forhold. En svært stor andel av oppvarmingsystemet er basert på elektrisk oppvarming sammenlignet med andre nordiske land. Elektrisitet svarer for om lag 51 prosent av energibruken i Norge. Til sammenligning utgjør elektrisitetsandelen av den totale energibruken om lag 18 prosent i Danmark, 33 prosent i Sverige og 24 prosent i Finland. En oversikt over elektrisitetsbruken pr. innbygger for noen utvalgte land er gitt i figur 5.2.

Fjernvarmeproduksjonen i Norge ligger på et svært lavt nivå sammenlignet med andre nordiske land. I 1996 var produksjonen på 1,5 TWh. Det tilsvarende nivået for Sverige, Danmark og Finland var henholdsvis 40 TWh, 28 TWh og 26 TWh. Bruken av elektrisitet pr. innbygger i Norge er betydelig høyere enn andre land det er naturlig å sammenligne seg med, jf. figur 5.2. Figuren inkluderer el-bruk i alle sektorer fordelt på antall innbyggere.

Viser el-bruk pr. innbygger 1)

1) Tallene for de nordiske landene er fra 1996, for andre europeiske land fra 1995 og for resten av verden fra 1994.

Kilde: SSB, Det internasjonale energibyrået (IEA)

Bruken av fossile energibærere og elektrisitet til oppvarmingsformål kan endres gjennom bl.a. avgifter, tiltak for energiøkonomisering og økt bruk av fornybare energikilder. Utslipp fra stasjonær energibruk vil kunne utgjøre en forholdsvis stor andel av veksten i de totale CO2-utslippene fram mot 2020 om det ikke satses tungt på enøk og økt bruk av nye fornybare energikilder samt vannkraft innenfor rammene av Samlet Plan.

Oppgaven vi står overfor er todelt. Vi må unngå økt bruk av olje til oppvarmingsformål og vi må unngå at behovet for mer elektrisitet mådekkesmed fossile brensler. Samtidig er det knapp tilgang på ny elkraft fra fornybare energikilder. Mer effektiv utnyttelse av allerede utbygd kraft er derfor en sentral oppgave. Vi kan ikke basere oss på at ny vannkraftutbygging skal sikre en tilfredsstillende energitilgang. Retningen på energipolitikken må endres og forbrukssiden må gis økt fokus. Enøk, energieffektive teknologier som varmepumper og nye, fornybare energikilder som vind, bioenergi og solenergi må spille en større rolle i fremtiden enn de har gjort til nå.

Et generelt virkemiddel som CO2-avgift vil gjøre fossile brensler dyrere i forhold til andre energibærere som ikke er belagt med slike avgifter. Dette vil stimulere til mer effektiv bruk av fossile brensler og styrke konkurranseforholdet for vannkraft og ny fornybar energi og elektrisitet generelt. Det er derfor behov for å vurdere økninger i CO2-avgiftene og i elektrisitetsavgiften for å dempe veksten i energibruken og redusere klimagassutslipp, jf. St meld nr 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til nivå og utforming av avgiftene på fyringsolje og elektrisitet i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

I tillegg er det forhold i energisektoren som tilsier bruk av virkemidler utover generelle, sektorovergripende avgifter. Mangel på informasjon og kompetanse om energieffektive teknologier og alternative energibærere hos viktige leverandører og beslutningstakere er en barriere. Dette kan føre til at investering i energieffektive teknologier og bruk av nye fornybare energikilder blir lavere enn hva som samfunnsøkonomisk sett er optimalt. Videre kan manglende kompetanse bidra til at kvaliteten på anleggene blir for dårlig. Dette svekker mulighetene for gjennombrudd i markedet og spredning av teknologien. Det vil derfor bli vurdert å etablere en sertifiseringsordning for installasjon av nye fornybare energikilder og energieffektive teknologier for å sikre kvaliteten på slike anlegg.

Høyere avkastningskrav og kortere tilbakebetalingstid i privat enn i offentlig sektor er også et hinder i å realisere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter i privat sektor. Direkte tilskuddbidrar til å favorisere energieffektive og miljøvennlige teknologier.

Innenfor energisektoren er det spesielt behov for generelle effektiviseringstiltak. Dette omfatter både tiltak som stimulerer til mer effektiv produksjon av fornybar energi og tiltak som stimulerer til en teknologisk og strukturell utvikling knyttet til anvendelsen av energi, særlig til oppvarmings- og kjøleformål. Det internasjonale arbeidet med utvikling av standarder for elektrisk utstyr som Norge deltar i gjennom EØS-avtalen vil være av betydning i denne sammenhengen.

Gjennom utbyggingen av våre vannkraftressurser er vår energibruk blitt mer dominert av elektrisitet enn i andre land. Vi har skaffet oss denne elektrisiteten til en lavere kostnad og vi betaler en lavere pris enn forbrukerne i Danmark og Sverige men høyere enn i Finland, jf. tabell 5.4. På lang sikt må vi innstille oss på at elektrisiteten blir en knappere og mer kostbar ressurs, som vi ikke i samme grad som i dag kan anvende til oppvarmingsformål. Bruken av elektrisitet, som er en energibærer med høy kvalitet, vil gradvis måtte rettes inn mot elektrisitetspesifikke formål som trenger de spesielle egenskapene elektrisiteten har.

Vi står overfor en langsiktig, men grunnleggende omlegging av energisektoren. Vi må allerede nå iverksette viktige tiltak. Omstillingen kan ikke utsettes, men tiltakene må vurderes og gradvis tilpasses de målene vi setter oss. Vi må dempe veksten og på sikt sørge for at energibruken flater ut. På grunnlag av rapporten fra Energiutredningen 2020 som vil bli avsluttet våren 1998, vil Regjeringen legge fram en energimelding som i mer detalj beskriver de tiltakene og virkemidlene som må iverksettes i årene fremover.

Oppgavene vi står overfor for å klare denne omstillingen vil være:

  • å bruke elektrisitet og annen energi mer effektivt

  • å utvikle fornybare energikilder

  • å stimulere til bruk av andre energibærere enn elektrisitet til oppvarmingsformål. Det vil i denne forbindelsen være behov for å utvikle en infrastruktur for økt bruk av vannbåren varme.

Fram til nå har vi på grunn av våre naturressurser ikke hatt problemer med å være selvforsynte med elektrisitet. Våre forpliktelser i klimapolitikken, økt bruk av energi og kostnadene ved å utvikle ny fornybar energi, stiller oss overfor nye utfordringer hvis vi fortsatt skal være selvforsynte med elektrisitet. Fordi vi gjennom overføringsnettet er knyttet opp mot andre lands energisystemer blir vi påvirket av energipolitikk og virkemiddelbruk i andre land. Andre land har også inngått forpliktelser om begrensinger i klimagassutslippene. Det er ikke realistisk at vi baserer oss på omfattende og vedvarende import av elektrisitet fra andre land. Fortsatt må vi ha som mål at vi skal være selvforsynt med fornybar elektrisitet i år med normal nedbør. Samtidig må vi forholde oss til det som skjer i andre land og gjennom samarbeid bidra til å løse våre forpliktelser i klimapolitikken på en kostnadseffektiv måte.

Utfordringen vil være å styre tiltakene inn mot redusert bruk av fossile brensler og legge til rette for økt bruk av fornybar energi som bioenergi, solenergi, vind og varmepumper. Forholdene i energisektoren ligger godt til rette for å benytte generelle virkemidler som avgifter. Det vil også bli arbeidet for å samordne CO2-avgiftene på produksjon og bruk av fossile brensler med andre europeiske land, spesielt land vi utveksler kraft med. Dette vil bidra til å begrense importen av fossilbasert kraft som i dag ikke er avgiftsbelagt i våre naboland. Det vil også bli vurdert hvordan handel med utslippskvoter knyttet til elektrisitetshandel i Norden og nærområdene vil kunne bidra til å redusere utslipp av klimagasser.

Boks 5.5 Avgifter på el og lett fyringsolje

Avgifter

På grunn av vår gunstige vannkraftsituasjon er prisene på el til både alminnelig forsyning og kraft­intensiv industri i Norge relativt lave sammenlignet med andre OECD-land. Dette bidrar til høyt elbruk pr. produsert enhet i industri, tjenesteyting og husholdninger, og lavt forbruk av fossile brensler.

Avgiftsystemet på elektrisitet varierer mellom de nordiske land. Ingen av de nordiske land har CO2-avgift på produksjon av elektrisitet. Vannkraftproduksjon i Norge har betydelige skatter gjennom naturressursskatt, grunnrenteskatt og konsesjonsavgifter.

Sammenligner man elavgiftene i Norge, Danmark og Finland så har Finland den laveste elavgiften overfor husholdninger (4,2 øre/kWh). Nivået i Norge er på 5,75 øre/kWh, mens det i Sverige er på 13,8 øre/kWh og i Danmark på 40 øre/kWh. Det danske nivået er blant de aller høyeste innenfor OECD. I tillegg betaler husholdningene i Danmark en CO2-avgift på elbruk på 10 øre/kWh.

Industrien i Norge og Sverige betaler ikke elavgift. I Danmark er hele næringslivet fritatt for slik avgift, men betaler halv CO2-avgift på forbruk av elektrisitet. I Finland betaler industrien en elavgift på 2,3 øre/kWh i 1998.

  NorgeSverigeDanmarkFinland
Avgifter på elektrisitet (øre/kWh)5,7513,840,04,2

Fyringsoljer dekker omlag 10-15 prosent av det stasjonære energiforbruket i Norge. De samlede avgifter på fyringsoljer for industrien er høyere i Norge enn i Danmark og Finland, men noe lavere enn i Sverige. Husholdningene i Norge betaler om lag det samme for lett fyringsolje som i Finland, men avgiftene er vesentlig lavere enn i Sverige og Danmark.

Realprisen på fyringsolje i Norge er redusert over de siste årene. I 1996 var realprisen, målt i nyttiggjort energi, om lag 30 prosent lavere enn nivået i 1991.

CO2-avgift på fyringsolje ble innført fra 1991. De samlede avgiftene på fyringsolje var høyest i 1992. Grunnavgiften ble fjernet i 1993. Økt CO2-avgift kompenserte kun delvis for denne reduksjonen. De samlede avgiftene på fyringsolje i Norge ble dermed redusert fra 1992 til 1993. Siden 1993 har CO2-avgiften på fyringsolje blitt inflasjonsjustert. Det samlede avgiftsnivået på fyringsolje er høyere enn i 1990, men lavere enn i de andre nordiske landene.

Avgiftsnivået for fyringsolje som brukes til oppvarming er samlet 43,5 øre/l i Norge som omregnet til nyttiggjort energi svarer til 5,4 øre/kWh. Dagens avgifter i Norge på lett fyringsolje er således noe lavere enn avgiften for elektrisitet, målt i øre/kWh.

Prisforholdet mellom fyringsolje og elektrisitet bør reflektere miljøkostnadene ved energiproduksjon og bruk. Prisen på både fyringsolje og elektrisitet er av betydning for energiøkonomisering og anvendelse av fornybare energikilder.

Avgifter på lett fyringsolje, øre pr. lNorge – alle sektorerDanmark næringDanmark øvrigeSverige industriSverige øvrigeFinland alle sektorer
Energiavgift14907444
– Romvarme149
– Prosess00
CO2-avgift43,51)2727531060
Svovelavgift2)0
Totale avgifter43,513,5  – 1763)1765318044

1) Treforedling og sildemelindustrien har halv avgift 2) Tilnærmet all bruk av lett fyringsolje i Norge, Sverige og Danmark er under grensen for svoveljinnhold som utløser svovelavgift 3) Industrien og næringslivet har tilbakebetalingsordninger. IEA (1997) oppgir at industrien reelt sett betaler 13,5 øre pr. l. lett fyringsolje. For romoppvarming gjelder full sats, 176 øre/l, men dette svarer for en relativ liten del av det samlede oljeforbruket.

Kilde: Tema Nord: The use of Economic Instruments in Nordic Environmental Policy, Norsk petroleumsinstitutt, Det internasjonale energibyrået (IEA).

Omleggingen til grønne skatter er et viktig ledd i å utvikle rammebetingelser for energisektoren og industrien som bringer utviklingen i en retning som er i samsvar med miljøutfordringene. Gjennom bruk av avgifter kan myndighetene sikre at aktørene i energisektoren tar miljøhensyn. Selv om det er nødvendig å endre på forholdet mellom prisene på fornybar energi og energibærere som slipper ut CO2, kan vi ikke foreta omstillingene i energisektoren for raskt. Vi må fastsette avgifter på CO2 som er tilpasset den situasjon energisektoren er i i dag. Behovet for justering av avgiftene over tid vil måtte vurderes. Det vil bli nærmere redegjort for dette i forbindelse med 1999-budsjettet.

Det er hittil ikke blitt stilt krav til CO2-utslipp fra energibruk ved anvendelse av forurensingsloven. Generelle prinsipper for slike krav er omtalt i kapittel 5.2.2 og 5.3.

Vi må også innrette deler av politikken for å møte ytterligere krav til reduksjon av klimagasser fram mot 2020. Når det skal tas hensyn til utviklingen på lang sikt, 10–15 år og lenger, vil denne også påvirkes gjennom forskning og utvikling av ny teknologi. De teknologiske løsninger som vil kunne tas i bruk i perioden 2010–2020 vil i stor grad være avhengige av den forskningen som iverksettes nå. I dette tidsperspektivet blir også arbeidet med et energieffektivt utbyggingsmønster viktig. Fylkeskommunenes og kommunenes rolle i arealplanlegging er av stor betydning i denne sammenhengen. Videre bør deres ansvar utvides til å omfatte energi- og varmeplanlegging for å bidra til mer effektiv utnyttelse av lokale energikilder, jf. kapittel 5.2.7.

Oppsumering av virkemidler og tiltak

I forbindelse med St prp nr. 54 (1997-98) Grønne skatter fremmes forslag om følgende virkemidler som vil bidra til å fremme energieffektivisering og økt utnyttelse av fornybare energikilder:

  • Produksjonsstøtte til vindkraft, tilsvarende halv el-avgift pr. kWh produsert

  • Fritak for investeringsavgifter for vindkraft- og bioenergianlegg og varmepumper etter bestemte regler

  • Avgift på avfall som deponeres eller brennes på 300 kr/tonn der avgiften differensieres etter grad av energiutnyttelse

  • CO2-avgiften utvides til 100 kr pr. tonn for utslipp fra energibruk som er fritatt (leca- og sementproduksjon) eller har lavere sats (treforedlings- og sildemelsindustri)

Regjeringen vil komme nærmere tilbake til nivå og utforming av avgiftene på fyringsolje og elektrisitet i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Olje- og energidepartementet vil i en stortingsmelding våren 1999 gi en samlet vurdering av energipolitikken og behovet for tiltak som er nødvendige for å oppfylle våre forpliktelser i forhold til Kyotoprotokollen og sikre en tilfredstillende energiforsyning frem mot 2020. Meldingen vil bl.a. presentere en handlingsplan som angir strategi for effektiv energibruk og økt bruk av fornybare energikilder. Det vil bli vurdert forslag til ytterligere tiltak på følgende områder:

  • informasjon og rådgivning om effektiv energibruk og holdningsskapende arbeid

  • kompetansebygging hos energibrukere i offentlig og privat sektor

  • gjennom utdanningssystemet prioritere økt kunnskap og kompetanse om energieffektive teknologier og fornybar energi for sentrale yrkesgrupper

  • krav til energi- og varmeplanlegging i fylkeskommuner og kommuner ved innarbeidelse av hjemmel i det aktuelle lovverket

  • etablering av samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner i energi- og varmeplanlegging

  • styrkingen av energiforvaltningen i næringslivet gjennom bransjenettverk

  • bruk av plan- og bygningsloven og energiloven i arbeidet med energiplanlegging og effektiv energibruk

  • krav til energiøkonomisering og oppvarmingssystemer i nybygg i privat og offentlig sektor

  • normer, standarder og sertifiseringsordninger for energieffektive installasjoner og for utnyttelse av energi

  • tiltak for å fremme introduksjonen av fornybare energikilder som vind-, bio- og solenergi, varmepumper og energigjennvinning

  • forskning og utvikling av fornybare energikilder og energieffektiv teknologi

  • etablering av markeder for el og varme for nye fornybare energikiler i samarbeid med bransje- og forbrukerorganisasjoner

Tiltak er iverksatt på de fleste av disse områdene, men aktivitetene må videreutvikles og bygges opp til å dekke større deler av næringslivet, husholdningene og det offentlige. Satsingen på fornybar energi må tilpasses de utfordringene vi står overfor.

Boks 5.6 Utviklingen i stasjonær energibruk

Bruken av elektrisitet og annen energi er høyere pr. innbygger i Norge enn i de fleste andre land. Det er flere årsaker til dette. Rikelig tilgang på vannkraft til en lavere kostnad enn i andre land har lagt forholdene til rette for en kraftintensiv industristruktur til forkjell fra andre OECD-land. Eksport av energitunge produkter har vært basert på vannkraft til rimelige priser, mens industri i andre OECD-land i stor grad har vært avhengig av olje. Økte avgifter på olje til sluttforbruk har tvunget fram en sterkere grad av energieffektivisering i industrien i andre OECD-land over de siste tyve årene, enn i Norge.

Klimatiske forhold har stor betydning for energibruken til oppvarmingsformål. En bygning i Norge vil typisk bruke om lag 20-30 prosent mer energi enn en tilsvarende bygning i et mellomeuropeisk land. Korrigert for slike forhold indikerer energibruken i husholdninger og tjenesteyting at norske bygninger gjennomgående har en god energiteknisk standard sammenlignet med andre land.

Det har videre vært en vesentlig økning i stasjonær energibruk pr. capita i løpet av de siste 20 årene i Norge, også når det korrigeres for klimatiske forhold. Fra 1980 til 1996 økte forbruket per innbygger, inklusive kraftintensiv industri, med 8 prosent. I andre OECD-land har dette vært konstant og i enkelte land blitt redusert. Standarden i norske husholdninger har blitt betydelig forbedret over de siste tyve årene, samtidig som boligarealet pr innbygger har økt. Bedret standard har bidratt til redusert energiforbruk pr. m2, men gevinsten er mer enn spist opp av økt energibruk som følge av inntekstvekst og krav til økt komfort. I tillegg har det også vært en tendens til flere og mindre husholdninger som kan forklare en del av økningen. I løpet av de siste tyve årene har det vært en trend i retning av økt andel elbruk til romoppvarming i både tjenesteytende næringer og husholdninger i Norge til forskjell fra andre land.

Både velstandsøkningen, en god energiteknisk standard på bygninger, en energiintensiv industristruktur og bruk av el til oppvarmingsformål kan gi en forklaring på at trenden mot mindre energibruk pr. m2 og pr. innbygger har vist en svakere utvikling enn i andre land.

Energistandarden i den norske bygningsmassen avviker ikke vesentlig fra energistandarden i andre land, men el-bruken til oppvarmingsformål er høyere. Det er derfor et betydelig potensiale for mer energieffektive boliger og bygninger i Norge, men også i andre land.

I det følgende omtales sentrale forhold knyttet til virkemiddelstrategien i de enkelte sektorene:

Husholdninger og primærnæringer er sektorer hvor energibruken er fordelt på et stort antall små aktører. Det er derfor store kostnader forbundet med å nå fram til slike brukere med relevant informasjon. Det er heller ikke rasjonelt å bygge opp vesentlig kompetanse hos den enkelte energibruker utover det som oppnås gjennom holdningsskapende virksomheter og utdanningssystemet. Kompetanse må bygges opp hos leverandører av energibesparende produkter og tjenester. Dette gjelder bransjer på bygningssiden, Vann- Varme- og Sanitær (VVS)-bransjen, i elektrobransjen og hos arkitekter o a. Også kommunene har en viktig rolle i å legge rammer for blant annet energieffektivt utbyggingsmønster og krav til utforming og lokalisering av bygninger. Byggeforskriftene vil være et viktig redskap som skal sikre at den enkelte byggherre gir bygningen en utforming som ivaretar energiffektivitet.

Offentlig og privat tjenesteyting utgjør omlag 11 prosent av energibruken i alminnelig forsyning, og en stor andel av energibruken går med til oppvarmingsformål. Mulighetene kan variere med beliggenhet, bygningers bruksmåte, alder, utforming og valg av oppvarmingssystem. Byggeforskriftene stiller krav til bygningers energibruk. Det vil bli vurdert å skjerpe kravene til energiøkonomisering i bygg og til tilrettelegging for bruk av vanbåren varme. Det vil være viktig å fremme bruken av nye teknologiske løsninger både ved informasjon overfor byggherrer og gjennom sentrale yrkesgrupper i byggebransjen, samt leverandører av energieffektiviserende produkter og tjenester. Det vil bli utarbeidet retningslinjer for hvordan staten som byggherre og bruker av bygninger skal stille krav om vannbaserte oppvarmingssystemet. Det er i tillegg viktig å fremme bruken av nye teknologiske løsninger både ved å påvirke byggherrer direkte og gjennom kompetanseoppbygging hos entreprenører og leverandører av energieffektiviserende produkter og tjenester. Det vises for øvrig til Stortingsmelding nr. 28 (1997-98) Oppfølging av Habitat II om miljøhensyn i bolig- og byggsektoren. Denne meldingen gir en nærmere drøfting av tiltak som kan fremme miljøeffektiviteten i bolig og byggsektoren bl.a. som en bakgrunn for å utvikle en miljøhandlingsplan for denne sektoren.

Opprettelse av nettverk for å formidle informasjon, kunnskap om teknologiske løsninger og rasjonell energimessig drift av bygninger har vist seg å fungere bra som tiltak overfor denne sektoren. For kommunal sektor vil slike nettverk tilpasses det behovet kommunal sektor har for å integrere energihensyn i lokal planlegging. En spesiell utfordring ligger i å sikre at energi- og miljøhensyn ivaretas ved rehabilitering av bygninger. Andelen bygninger som årlig rehabiliteres er større enn tilveksten av nye bygg og representerer derfor et betydelig potensial for redusert energibruk. Energieffektiv rehabilitering vil kunne kreve andre løsninger enn ved nybygging. Utvikling og tilrettelegging av styringssystemer for å effektivisere bruken av elektrisitet i eksisterende bygningsmasse vil stå sentralt. Ved større rehabiliteringsprosjekter bør også vannbårne oppvarmingssystemer vurderes.

For statlige bygg er det nødvendig at de ulike statlige etater som oppdragsgiver stiller klare krav til energieffektivitet og legger til rette for bruk av vannbåren varme og fornybar energi.

Alminnelig industri omfatter industrivirksomheter som ikke er definert som kraftintensiv industri. Dette er industri av varierende størrelse med ulike teknologier. Selv om energibrukens andel ofte er liten i forhold til bedriftenes omsetning, har industrien tradisjonelt en større grad av profesjonalitet når det gjelder å vurdere investerings-beslutninger og opprettholde en rasjonell energibruk enn tilfellet kan være i husholdningene. Behovet for holdningsskapende tiltak er mindre, men det er viktig å hjelpe bedriftene til gode interne rutiner i forhold til oppfølging av energibruken. Denne kan ofte påvirkes mest i situasjoner hvor det skal foretas omlegginger og modernisering av produksjonsutstyret. Utvikling av bransjenettverk, hvor myndighetene gir finansielle bidrag til å bygge opp en god energiforvaltning og tilfører kunnskap om teknologiske muligheter, vil være de primære tiltakene i tillegg til CO2-avgifter og eventuelle støtteordninger.

Prosessindustrienbruker energi dels til varmeformål, dels som råstoff. Energi utgjør en større andel av utgiftene enn i øvrige sektorer og enøktiltak får derfor større oppmerksomhet i bedriftene. Høye avkastningskrav, industriens kraftpriser og konkurrerende prosjekter med høyere avkastning er begrensende for initiering av enøkprosjekter i prosessindustrien. Det er behov for å styrke arbeidet med å vurdere tiltak som effektiviserer energibruken og reduserer utslippene av klimagasser. Det er betydelige potensialer for utnyttelse av spillvarme i prosessindustrien. Et nært samarbeid mellom industri, kommuner og elektrisitetsverk vil være nødvendig for å utnytte slike lokale energikilder, jf. kapittel 5.2.7. EU-direktivet om integrert forurensningskontroll åpner for å stille krav om effektiv energiutnyttelse i industrien. Dette direktivet vil bli implementert i norsk lovverk.

Fossile energibærere som brukes til prosessformål vil bli pålagt en CO2-avgift i størrelsesorden 100 kr/tonn. Samtidig vil det bli gitt kompensasjon - jf. St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter. For denne industrien arbeides det med å etablere et avtalesystem hvor myndighetene finansierer ulike tiltak knyttet til kompetanseoppbygging og støtte til enøk-investeringer mot at bedriftene selv bidrar, både økonomisk og gjennom egen innsats. Virkemidler som retter seg mot mer effektiv energibruk vil også kunne påvirke utslippet av klimagasser fra industrielle prosesser. Bruken av kull som reduksjonsmiddel kan for enkelte prosesser delvis erstattes med biologisk materiale. Det vil gi betydelige reduksjoner i utslippene av klimagasser. For denne industrien, som hovedsakelig består av store internasjonale aktører, kan det vurderes om deltakelse i nasjonal eller internasjonal kvotehandel vil kunne gi incentiver til en kostnadseffektiv reduksjon av utslippene av klimagasser.

Langsiktig fysisk planlegging

Energibruken påvirkes i stor grad gjennom det generelle utbyggingsmønsteret. Ved å ta hensyn til lokale klimatiske forhold (sol, vind mm.) ved plassering av bebyggelse kan energibruken reduseres. Den samme typen hensyn er viktige for å legge til rette for en infrastruktur for miljøvennlig transport, jf. kapittel 5.8. Også utformingen av den enkelte bygning og valg av oppvarmingssystem er viktig for forbruksnivået og for muligheten til å velge energibærer.

Årlig bygges det nytt tilsvarende 1–2 prosent av bygningsmassen. 2–3 prosent av bygningsmassen gjennomgår årlig en eller annen form for rehabilitering. Muligheten for å påvirke energiløsninger i forbindelse med rehabilitering er mer begrenset, men det må vurderes om det skal stilles krav til tilknytning til f. eks. fjern- eller nærvarmesystemer som utnytter fornybar energi. Dette er langsiktige prosesser, men viktige for tilpasningen til klimautfordringene på lang sikt, utover tidsperspektivet i Kyotoforpliktelsen.

Virkemidlene for å påvirke denne utviklingen ligger delvis i plan- og bygningsloven som kan bidra til å initiere gode planleggingsprosesser regionalt og lokalt. Det vil bli nedsatt et planlovutvalg for å revidere loven. Hensyn til energi og miljø vil i sterkere grad bli innarbeidet i loven. Også energiloven har betydning gjennom kravene til kostnadseffektiv infrastruktur og nettselskapenes mulighet til å delta i planleggingen av en effektiv infrastruktur for energi totalt sett. I tillegg vil myndighetene stimulere disse aktivitetene gjennom kompetanseoppbygging, utvikling av planleggingsverktøy, støtte til viktige demonstrasjons- og prototyptiltak og støtte til bruk av fornybar energi.

Økt tilgang på nye fornybare energikilder

Generelle tiltak gjennom avgiftssystemene er viktige for å vri utviklingen i en retning som favoriserer fornybar energi på bekostning av fossile energibærere. I tillegg til avgifter vil det i en overgangsperiode være nødvendig å stimulere denne utviklingen gjennom ytterligere tiltak i form av investeringsstøtte, kompetanseoppbygging og andre tilretteleggende tiltak. Dette vil være strategiske investeringer som myndighetene må ta ansvar for. I 1997 startet myndighetene opp en strategisk satsing på økt bruk av bioenergi. Erfaringene viser så langt at det er mulig å oppnå betydelige effekter av en slik strategisk satsing. For 1998 er denne satsingen utvidet til også å gjelde varmepumper og økt bruk av vannbårne oppvarmingssystemer. Videre vil låneordningen under Statens miljøfond kunne bidra til økt energieffektvisering og at energibehovet i økende grad blir dekket av vannbåren varme og fornybare energikilder. En tilsvarende strategisk satsing vil bli iverksatt som myndighetenes oppfølging av den sterkt økende interessen for vindkraft. Vindkraft og bioenergi vil bli fritatt fra investeringsavgift, jf. St prp 54 (1997–98) Grønne skatter. I tillegg vil det bli åpnet for produksjonsstøtte til vindkraftanlegg. For vindkraft alene er det anslått at 2–4 TWh kan realiseres over en tiårsperiode.

Bioenergi, varmepumper og solenergi vil kunne dekke viktige deler av energietterspørselen til oppvarmingsformål og redusere bruken av fyringsoljer og elektrisitet. Mulighetene vil i stor grad være avhengig av utviklingen i priser og avgifter på fossilt brensler og elektrisitet. For utbygging av vindmøller vil de viktigste faktorene være utviklingen i kostnader for vindmølleproduksjon, begrensinger som følger av lokale miljøhensyn, elektrisitetspris og kostnadene for annen elproduksjon, blant annet fra vannkraft.

Selv om den store vannkraftutbyggingsepoken i Norge er på hell, er det fortsatt en del lite konfliktfylte prosjekter som er frigjort for konsesjonsbehandling i Samlet Plan, kategori 1. Utbygging av vannkraft har skjedd gradvis gjennom dette århundret, men det var spesielt i perioden 1950–1990 at vannkraftutbyggingen hadde et stort omfang. En god del av anleggene som er bygget med en eldre teknologi, begynner nå å bli eldre og nedslitte. Det ligger derfor et visst uutnyttet potensiale i opprustning av eksisterende kraftverk. Det rene opprustningspotensialet anslås til om lag 1 TWh. I tillegg finnes det et betydelig potensiale i utvidelser av vannkraftsystemet innenfor vassdrag som idag brukes til vannkraftproduksjon. De største prosjektene omfatter også overføring av vann fra nabovassdrag. Det samlede potensialet for opprustning og utvidelse utgjør anslagsvis 10,4 TWh.

For vindkraftproduksjon er de tekniske utbyggingsmulighetene av ulike kilder anslått til å ligge i området 10–15 TWh. 15 TWh vindkraft vil kreve i størrelsesorden 3000 vindkraftanlegg basert på moderne teknologi. Utbygging av vindkraft må avveies mot andre interesser. Det vil legges opp til å stimulere til utbygging av vindkraft innenfor en miljømessig forsvarlig ramme.

Bioenergipotensialet vil avhenge av prisutvikling og kostnader ved å øke uttaket av biomasse, men kan ligge i området 15–18 TWh på lang sikt utover dagens nivå på 12 TWh. Det er et mål å øke bruken av bioenergi og vannbåren varme med 5 TWh fra dagens nivå i de nærmeste 5–10 årene, jf. St meld nr. 58 (1996–97). Det bør legges til rette for bruk av bioenergi i de delene av landet der ressurstilgangen er god, og der slik etablering ikke bidrar til lokale forurensningsproblemer. Det vil videre bli arbeidet med virkemidler for å fremme energiutnyttelse av avfall som ikke er fysisk eller økonomisk sett egnet for materialgjenvinning.

Hvor stor del av oppvarmingsbehovet som kan dekkes av varmepumper vil i noen grad avhenge av om denne energietterspørselen alternativt vil dekkes av bioenergi og solenergi. I yrkesbygg og boliger i byer der bl.a. forurensningshensyn ikke tilsier bruk av bioenergi, vil varmepumper være aktuelt, eventuelt i kombinasjon med andre energibærere. Anslag på mulighetene for utnyttelse av varmepumper varierer også betydelig, men det antas at det på sikt kan ligge opptil 15 TWh (nettoenergisparing). Dagens bidrag fra varmepumper svarer til en varmeproduksjon på om lag 4,5 TWh. I Sverige er det installert mer enn ti ganger så mange varmepumper som i Norge.

På forbrukssiden foreligger muligheter for mer effektiv energibruk i området 15–25 TWh. Dette potensialet vil bli realisert over tid bl.a. som følge av avgiftspolitikken og den spesifikke enøkpolitikken som myndighetene fører.

Oppsummering av mulighetene på energisektoren

Det er en krevende oppgave å sikre at nye fornybare energikilder og energiøkonomisering bidrar på en effektiv måte til å redusere utslippene av klimagasser. Mulighetene på både tilgangssiden og etterspørselssiden er til stede, men det kreves sterke virkemidler og tiltak for å utnytte disse mulighetene.

Det må etableres generelle rammebetingelser som gir tilstrekkelige incentiver til at fornybar energi og enøk gir en utvikling i energisektoren som er i samsvar med en kostnadseffektiv tilnærming til våre klimaforpliktelser. Dette vil bli nærmere fulgt opp i energimeldingen og i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Potensialene som er gitt representerer en øvre grense for hva som kan være teknologisk mulig å gjennomføre av tiltak. Hvor mye som blir realisert vil være begrenset av lokale miljøforhold, den teknologiske utviklingen og økonomi i forhold til mer tradisjonelle energibærere. Potensialene for bioenergi, enøk og varmepumper vil til dels være overlappende og kan derfor ikke summeres.

Hvor langt det lar seg gjøre å utnytte mulighetene for økt tilgang på fornybar energi og begrensninger i etterspørselen etter energi, vil avhenge av hvordan de langsiktige miljøkostnadene kommer til uttrykk gjennom nasjonale avgifter eller verdien på internasjonal handel med CO2-kvoter etterhvert som forpliktelsene under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen følges opp og styrkes.

I St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling ble følgende mål for energi- og miljøpolitikken nedfelt:

  • å dempe veksten i energibruken i Norge

  • at det ved hjelp av fornybare energikilder i et normalår skal produseres elektrisitet tilsvarende den norske elektrisitetsbruken

  • at bruken av el til varmeformål der andre energikilder kan komme til erstatning skal reduseres

  • at nye fornybare energikilder skal utgjøre en vesentlig større del av den samlede energibruken

  • å øke bruken av bioenergi og vannbåren varme med omlag 5 TWh fra dagens nivå i de nærmeste 5-10 årene

I tillegg til de ovennevnte målene vil Regjeringen arbeide for:

  • å flate ut energibruken på sikt

I lys av klimautfordringen er det behov for en styrket innsats for å endre retningen i energipolitikken. Det er behov for å prioritere en styrket innsats for effektiv energibruk i alle sektorer. Nye fornybare energikilder må videreutvikles og fases inn. Det er krevende å gjennomføre ovennente mål. Det vil bli redegjort nærmere for utformingen av virkemidler og konsekvenser av tiltak for å nå ovennevnte mål i meldingen om energipolitikken som Olje- og energidepartementet vil legge fram i 1999. Meldingen vil bl.a. skissere en handlingsplan som angir strategi for arbeidet med enøk og nye fornybare energikilder. Den konkrete oppfølgingen vil skje gjennom prioriteringer i de enkelte budsjettene.

5.5 Gasskraft

I denne meldingen vil Regjeringen bl.a. klargjøre sitt syn på de to planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes. I behandlingen av disse sakene la Stortingsflertallet til grunn at det på bakgrunn av hensynet til en helhetlig miljø- og klimapolitikk vil være nødvendig med en ny politisk behandling dersom det senere blir aktuelt å vurdere etablering av nye gasskraftverk. Det foreligger nå planer for bygging av flere gasskraftverk. Regjeringen har ikke sett det mulig, ei heller ønskelig, å legge opp til en bred drøfting av alle planlagte gasskraftverk i denne meldingen. Etter Regjeringens syn er problemstillingen snarere om vi skal si ja eller nei til produksjon av gasskraft som sådan. Behandlingen av de to aktuelle søknadene kan derfor ha betydning for virkemiddelbruken overfor fremtidige prosjekter.

5.5.1 Tidligere stortingsbehandling

St meld 44 (1994–95) Om Norge som gassnasjon – bruk av naturgass i Norge tok opp spørsmålet om gasskraftverk i Norge. I Innst S nr 149 (1995–96) konkluderte flertallet med at det lå til rette for en konsesjonsbehandling av gasskraftverk­søknadene.

Neste gang saken kom opp for Stortinget var ved behandlingen av St meld nr 38 (1995–96) Om gasskraftverk i Norge. I meldingen la den daværende regjeringen fram sitt prinsipielle syn på de aktuelle forslagene om bygging og drift av gasskraftverk, med henvisning til Natur­krafts søknader om bygging av gasskraftverk på Kolsnes og Kårstø. I Innst S nr 250 (1995–96) fra energi- og miljøkomiteen heter det: «Fleirtalet rår til at det vert bygd gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø dersom handsaminga av konsesjonen viser at vilkåra for konsesjon er oppfylt, og kan inngå i ein heilskapleg miljø- og energipolitikk.» Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet unntatt Gjul, og medlemmene fra Høyre mente «at element som må legges til grunn for en slik politikk er:

  • Norsk gasskraft må bidra til å redusere forbruket av kolkraft og kjernekraft i Norden. Dette kan sikrast ved at krafta blir eksportert, og ved at kjøparlanda brukar gasskraft frå Norge til å avgrensa bruken av andre fossile brensler eller kjernekraft.

  • Framleis arbeid for forpliktande avtaler om avgrensing i utslippa av klimagassar. Norge må være ein aktiv pådrivar for at fleire land kan gå saman om dette.

  • Forslag om innføring av en felles CO2 -avgift på all kraftproduksjon i Norden, som første steg mot ei felles avgift på kraftproduksjon i Nord-Europa.

  • Eventuelle norske gasskraftverk må byggjast med den beste tilgjengelege og miljøvennlege teknologi, slik at den totale utnyttinga av energien blir minst på høgde med det som er mogeleg i anna kraftproduksjon med fossile brensler.

  • Gasskraftverk skal ikkje subsidierast gjennom lav gasspris.

  • Arbeid for ein felles nordisk energipolitisk strategi med forpliktande mål om å skape ein berekraftig utvikling.

  • Medverka til avklaringar som kan gje grunnlag for å byggje ein gassleidning for eksport av naturgass til Finland og Sverige.

  • Nye tiltak for å redusere energibruken og ein monaleg opptrapping av innsatsen for energiøkonomisering.

  • Innsatsen for å utvikle fornybare energikjelder skal styrkast.»

Flertallet viste videre til at: «Dette inneber ingen generell støtte til bygging av nye gasskraftverk utover dei fleirtalet no gjev tilslutnad til. Av omsyn til ein heilskapleg miljøpolitikk og den nasjonale CO2 -målsettinga, vil det vera naudsynt med ei ny politisk handsaming dersom det seinare vert aktuelt å vurdere etablering av nye gasskraftverk.» Komiteens flertall ba videre departementet vurdere hva som kan gjøres for å stimulere og følge opp initiativer mht. mulighetene for å redusere utslippene av CO2 gjennom separasjon og deponering.

Mht. virkemiddelbruken i forhold til gasskraftverk heter det i meldingen bl.a.: «Naturkraft AS må selv vurdere den kommersielle risikoen knyttet til mulige framtidige miljøavgifter, f.eks. i forbindelse med en harmonisering av avgiftene i Norden eller Europa. Avgift­spørsmålene vil bli videre drøftet på bakgrunn av innstillingen fra Grønn skattekommisjon.»

Stortinget behandlet også gasskraftsaken høsten 1996 i forbindelse med Dok 8:85 (1995–96) Om endring i energiloven. I Innst O nr 14 (1996–97) slår flertallet fast at konsesjonsbehandlingen av de to gasskraftverkene skulle sluttføres av forvaltningen uten at spørsmålet først skulle forelegges Stortinget.

Gasskraftens rolle i lys av utsiktene til en klimaavtale var blant annet tema i forbindelse med stortingsrepresentantene Paul Chaffey og Erik Solheims forslag om utsettelse av bygging av gasskraftverk, Dokument nr. 8:59 (1996-97). Følgende forslag ble fremmet våren 1997: «Stortinget ber Regjeringen om å utsette behandlingen av klage på konsesjon for utbygging av gasskraftverk til etter at resultatet av klimaforhandlingene er klart».

I energi- og miljøkomiteens Innst. S. nr. 179 (1996-97) avviser flertallet i komiteen (bestående av medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre) forslaget. I innstillingen heter det bl.a.: «Flertallet mener det må legges til grunn at klimaavtalene gjør det mulig å produsere gasskraft også i Norge når gasskraft har en positiv miljøeffekt internasjonalt.»

Mindretallet i komiteen, bestående av representantene for regjeringspartiene og Sosialistisk Venstreparti, støttet forslaget om utsettelse. I innstillingen heter det bl.a.: «Disse medlemmene vil dessuten påpeke at dersom resultatet av klimaforhandlingene forplikter Norge til betydelige reduksjoner i CO2-utslippene, vil den planlagte byggingen av gasskraftverk gjøre det enda vanskeligere for Norge å oppfylle sine nasjonale forpliktelser.»

Regjeringens syn i gasskraftsaken er styrket etter fremforhandlingen av Kyotoprotokollen i desember 1997. I et mer langsiktig perspektiv, også uavhengig av Kyotoprotokollen, ser Regjeringen et behov for å legge om kursen i energipolitikken. De utfordringene vi står overfor på miljøsiden, vil kreve en betydelig omstilling i energisektoren. I en slik sammenheng vil bygging av gasskraftverk være et galt valg.

5.5.2 Konsesjonsbehandling etter energiloven for gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes

Naturkraft AS søkte 23. februar 1996 anleggskonsesjon etter energiloven § 3–1 for bygging og drift av to gasskraftverk, hver på ca. 350 MW, på Kollsnes og Kårstø. Samtidig ble det sendt ut en konsekvensutredning for godkjenning etter plan- og bygningsloven kapittel VII a. Norges vassdrags- og energiverk (NVE) ga 30. oktober 1996 Naturkraft AS konsesjon etter energiloven § 3–1 til å bygge og drive de to gasskraftverkene. NVE godkjente i brev av samme dato, i samråd med Miljøverndepartementet, Naturkrafts konsekvensutredning og supplerende utredning av prosjektet.

Konsesjonsvedtaket ble påklaget av Norges Miljøvernforbund, Norges Naturvernforbund, Natur og ungdom, Framtiden i våre hender, Greenpeace, Norges Jeger og Fiskerforbund og Miljøstiftelsen Bellona. Klagene ble vurdert av NVE, og oversendt departementet ved NVEs brev av 13. januar 1997 hvor NVE opprettholdt sitt vedtak.

Ved Olje- og energidepartementets vedtak av 5. juni 1997 ble NVEs vedtak om anleggskonsesjon for bygging og drift av gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø av 30. oktober 1996 stadfestet med følgende tillegg:

  1. Naturkraft skal legge anleggene til rette for separasjon og deponering av CO2 og delta aktivt i forskning og utvikling av denne teknologien slik at den kan tas i bruk. Nærmere krav til hvordan dette skal gjennomføres vil bli vurdert av forurensingsmyndighetene i forbindelse med behandlingen av utslippssøknad etter forurensningsloven, jf. pkt. 4.

  2. Naturkraft skal legge til rette for at det inngås avtale med rettighetshaverne til gassilandføringsanleggene på Kårstø om utnyttelse av varme fra gasskraftverket.

  3. Naturkraft skal legge til rette for utnyttelse av energiinnholdet i kjølevannet fra Kollsnesanlegget i samarbeid med Øygarden kommune, Hordaland fylkeskommune og oppdrettsnæringen. Departementet skal godkjenne den løsning for energiutnyttelse som partene kommer fram til sammen med fordelingen av de økonomiske forpliktelsene mellom Naturkraft og de øvrige interessentene i Kollsnes Næringspark.

  4. Naturkraft har plikt til å sørge for nødvendige avklaringer med forurensnings­myndighetene i forkant av de enkelte stadier i byggeprosessen.»

Olje- og energidepartementet presiserte i vedtaket at konsesjon etter energiloven ikke er noen utslippstillatelse, heller ikke for CO2. Spørsmålet om utslippstillatelse avgjøres av forurensningsmyndighetene etter forurensningsloven. Departementet viste til at Naturkraft må innhente nødvendige tillatelser eller samtykker som kreves fra andre myndigheter for bygging og/eller drift av gasskraftverk.

5.5.3 Søknader om utslippstillatelse for gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø

Naturkraft søkte 19. desember 1997 Statens forurensningstilsyn om utslippstillatelser for gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes. Begge anleggene vil ha en ytelse på 380 MW, tilsvarende en total elektrisitetsproduksjon på om lag 6 TWh. Dette er ca. 10 prosent høyere enn det som er angitt i konsekvensutredningen. Hvert av kraftverkene antas, i henhold til søknaden, å ha et gjennomsnittlig årlig CO2 -utslipp på 1,05 millioner tonn og et NOx-utslipp på 560 tonn.

For Kårstøanlegget er det inngått avtale med Statpipe om leveranser av damp til gassbehandlings­anlegget. Kraftverket forventes å få en virkningsgrad på 66 prosent. Når total virkningsgrad ikke er blitt høyere, er det fordi selskapene har valgt å ikke legge opp til en maksimal integrasjon for de to anleggene.

El-virkningsgraden for begge gasskraftverkene er blant de høyeste i verden. Kraftverket på Kollsnes skal kun produsere elektrisitet og har en virkningsgrad på 58 prosent. Kjølevannet fra anlegget, med en temperatur på 14–17 grader, planlegges imidlertid utnyttet til fiskeoppdrett, jf.. tilleggsbetingelsen i energikonsesjonen. Dette innebærer en forbedring av dette anlegget i forhold til det prosjektet som lå til grunn for Stortingsbehandlingen.

Utslippssøknaden er til behandling i SFT, som ventes å bruke om lag et år på å gjennomføre denne.

Boks 5.7 Saksgang etter forurensningsloven

Naturkraft har utarbeidet søknader om utslippstillatelser for kraftverkene som sendes SFT. Søknaden gjelder alle utslipp til luft og vann, inkludert CO2-utslippet. SFT mottok søknaden 19.12.97. Naturkraft har også bedt SFT om samtykke til at byggearbeidet kan starte opp, selv om ikke utslippstillatelse foreligger. På bakgrunn av utslippssøknaden har SFT åpnet for at bestemte tomtearbeider m.v. kan starte. SFT har imidlertid inntil videre ikke gitt tilslutning til de resterende byggearbeidene. Miljøverndepartementet er klagemyndighet for klager på vedtak truffet av SFT.

Den samlede behandlingen av selve utslippssøknaden etter forurensningsloven vil anslagsvis ta 12 måneder. Søknaden vil bli gjenstand for de vanlige saksbehandlings-reglene etter forurensningsloven, og vil blant annet bli sendt på ordinær høring til partene. SFT vil sette nærmere krav til utslipp til luft og vann. Det kan også tas forbehold om at SFT vil komme tilbake til nærmere krav i lys av teknisk utvikling, ny kunnskap om forurensningsvirkninger m.v.

Utslippstillatelsen kan påklages av partene, og Miljøverndepartementet treffer endelig avgjørelse i klagesaken.

5.5.4 Bruk av forurensingsloven for gasskraftverk

Bruken av forurensningsloven for klimagassutslipp generelt er nærmere omtalt i kapittel 5.2.2 og 5.3.

For gasskraftverk og andre kraftverk på land behandles konsekvensutredningene og søknad om anleggskonsesjon i henhold til energiloven. Petroleumsanlegg som f.eks. gassbehandlings­anlegget på Kårstø behandles på noenlunde tilsvarende måte etter petroleumsloven. For industrianlegg behandles disse spørsmålene etter plan- og bygnings­loven. Konsesjon etter energiloven, tillatelse til utbygging og drift etter petroleums­loven eller byggetillatelse etter plan- og bygningsloven omfatter imidlertid ikke noen utslippstillatelse, heller ikke for CO2. For de planlagte verkene stilles det bl.a. krav til energiutnyttelse og om tilrettelegging for fremtidige nye teknologiske løsninger. I klagesaken på energikonsesjonen for gasskraftverkene slo Olje- og energidepartementet fast at gass­kraft­verk må ha utslippstillatelse etter forurensningsloven, også for CO2. Spørsmålet om utslippstillatelse avgjøres av forurensingsmyndighetene etter forurensningsloven. Statens forurensningstilsyn vil behandle CO2-utslippene som en del av behandlingen av utslippssøknaden.

Stortinget har gjennom tidligere vedtak lagt opp til at det av hensyn til en helhetlig miljø- og energipolitikk er nødvendig med en bred behandling av gasskraftsaker før slike anlegg etableres. Gjennom en slik behandling kan det bli vurdert om prosjekter bør realiseres og om det skal stilles bestemte krav til den videre behandlingen etter energi- og forurensnings­lovgivningen mht. energiutnyttelse, utslippsnivå og teknologiske løsninger, slik det er gjort for de to planlagte gasskraftverkene. Det eksisterende lovverket er et godt grunnlag for en slik virkemiddelbruk. Krav til anleggene i tillatelser i henhold til energiloven og forurensingsloven medfører at de økonomiske virkemidlene blir supplert med annen virkemiddelbruk.

Fra myndighetenes side vil det være viktig å stimulere til en kostnadseffektiv oppfylling av forpliktelsene mht. klimagassutslipp. I behandlingen etter forurensningsloven vurderes ulike typer utslipp bl.a. på bakgrunn av miljøkostnadene. For CO2-utslipp er det f.eks. mulig å vurdere lønnsomheten i gasskraftverkene i forhold til kostnadene ved å gjennomføre en reduksjon i CO2-utslippene på andre områder av samme størrelsesorden som gasskraft­verkenes utslipp. Vurderingen av dette kan gjøres ved å legge til grunn kunnskap om nasjonale tiltakskostnader i andre sektorer. Regjeringen legger opp til at det for ny virksomhet, hvor søknad må behandles før en tiltaksanalyse foreligger, kan stilles krav som medfører tiltak som er billigere enn den høyeste satsen for CO2-avgiften (i 1998 svarende til 384 kr/tonn CO2). I denne typen saker vil det imidlertid ofte bli lagt føringer fra Regjering og Storting som vil legge rammer for behandlingen etter energi- og forurensningslovgivningen. Stortingets behandling av denne Stortingsmeldingen vil kunne gi nye føringer for behandlingen av gasskraftsaken.

Regjeringen går inn for at både miljøavgifter og lovverket bør brukes til å sette rammebetingelser for gasskraftverk med sikte på at virkemiddelbruken samlet reflekterer de langsiktige miljøkostnadene samfunnet stilles overfor ved etablering av landbaserte anlegg for energiproduksjon og -transport.

5.5.5 Konsekvensene for gasskraft av å ilegge CO2 -avgift

Gasskraftverkene vil bli omfattet av en utvidelse av CO2-avgiften til bruk av gass på fastlandet. En CO2-avgift på 100 kr/tonn svarer til et tillegg i gassprisen på om lag 24 øre/Sm3. Dette svarer til en økning i produksjonskostnadene på om lag 4 øre /kWh for et verk med 58 prosent virkningsgrad. Hvor mye avgiften vil svekke lønnsomheten til kraft­produsenten er avhengig av kontraktsvilkårene for kjøp av gass og salg av elektrisitet og varme. Økonomien i prosjektene vil også avhenge av utviklingen i kraftpriser og gasspriser. Videre vil eventuelle endringer i virkemiddelbruken overfor elektrisitets­produsenter i våre konkurrentland ha betydning for lønnsomheten.

5.5.6 Sammenlikning med annen kraftproduksjon – forholdet til energimarkedet og eksport av naturgass

Dersom en sammenlikner de planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes med rene elektrisitetsproduserende verk er de planlagte kraftverkene fullt på høyde med nye gasskraftverk i Europa, og betydelig bedre enn eldre kullkraftverk. Det planlagte anlegget på Kårstø har den høyeste virkningsgraden. Det er imidlertid eksempler på kraftvarmeverk, som produserer både elektrisitet og damp, i andre land, som har en høyere virkningsgrad. Men i andre land etableres det også anlegg som bare produserer elektrisitet. Bruken av kjølevann til oppdrettsanlegg i Øygarden er en positiv faktor ved dette anlegget, men det er her snakk om bruk av svært lavverdig kjølevann. Det er videre en betydelig interesse for å etablere gassbasert kraftproduksjon andre steder i landet, og det kan ikke utelukkes at enten disse eller andre fremtidige prosjektforslag i Norge kan innebære en bedre energiutnyttelse enn de planlagte verkene.

Mulighetene for å realisere anlegg med en høy energiutnyttelse vil bl.a. avhenge av tilgjengeligheten av naturgass i nærheten av aktuelle varmekunder. Stortinget sa i behandlingen av St meld nr 38 (1995–96) Om gasskraftverk i Norge at det bør medvirkes til avklaringer som kan gi grunnlag for å bygge en gassledning for eksport av naturgass til Finland og Sverige. Dersom en slik ledning bygges vil det være mulig å eksportere gassen til disse landene og å bygge kraftvarmeverk der, istedenfor å eksportere gasskraft. Det mest interessante potensialet for etablering av kraftvarmeverk ligger i Sverige. I Danmark er det allerede bygd ut en betydelig andel kraftvarme. Der er det imidlertid et betydelig potensial for å erstatte kull med naturgass. En utredning fra Nordisk ministerråd fra desember 1997 viser at de samlete nordiske CO2 –utslippene vil kunne bli lavere dersom det bygges et nordisk naturgassnett enn dersom det økte kraftbehovet dekkes ved hjelp av rene elektrisitets­produserende gasskraftverk i Norge. Et slikt nordisk gassnett forutsetter imidlertid at kommersielle aktører er villige til å forplikte seg til et gassvolum som er tilstrekkelig for å forsvare etableringen av et rørsystem. Baltic-21 er et miljø- og energisamarbeid mellom Østersjølandene. I denne sammenhengen arbeides det også med en mulig eksport av naturgass til de øvrige Østersjølandene. I de baltiske landene, eksisterer det en utstrakt bruk av vannbåren varme, og dermed gode muligheter for etablering av kraftvarmeverk med en høy virkningsgrad. Tidsperspektivet for etablering av slike løsninger er imidlertid usikkert.

En annen tilnærming til denne problemstillingen er å se på hvordan etablering av gasskraftverk i Norge påvirker det nordiske energimarkedet, gitt at alle landene skal oppfylle sine forpliktelser i Kyotoprotokollen. Dersom dette gjøres kun ved nasjonal virkemiddelbruk vil kostnadene ved å gjennomføre avtalen bli betydelig høyere enn hvis en f.eks. får etablert et effektivt kvotesystem. I begge tilfeller er det rimelig å forvente en styrket virkemiddelbruk i forhold til klimagassutslipp både i Norge og andre land. Styrken i virkemiddelbruken kan imidlertid komme til å variere mellom land fordi fordelingen av forpliktelsene i klima­protokollen ikke fullt ut samsvarer med marginalkostnadsforskjellene mellom land. Hvilken betydning denne ulikheten i virkemiddelbruk vil få i energimarkedene avhenger bl.a. av hvordan, når og hvor effektivt et internasjonalt kvotesystem eventuelt blir. Jo større avvik det er i marginalkostnader mellom land, jo viktigere er det å få etablert et effektivt kvotesystem. Det er i vurderingene nedenfor lagt til grunn at det eksisterer et reelt konkurranseforhold mellom ulike energibærere og at det er i ferd med å utvikles et liberalisert kraftmarked i Norden og Vest-Europa forøvrig.

Med utgangspunkt i dagens kraftpriser og virkemidler i Norden og Vest-Europa vil konkurranseforholdet mellom eksport av gasskraft og eksport av gass bl.a. være påvirket av relative transportkostnader og av omfanget på eksporten. Dersom en legger til grunn en forventet økning i energietterspørselen i Europa, vil det både ved eksport av gasskraft og eksport av gass være nødvendig med en utbygging av infrastrukturen.

Når det gjelder konkurranseforholdet mellom gasskraft produsert i Norge og gasskraft produsert i aktuelle kjøperland, vil dette være påvirket av utnyttingsgraden for gassen, dvs. om den blir benyttet til kraft eller varme, eller en kombinasjon av begge deler. For kjøperlandene kan det være mer lønnsomt å kjøpe gass til egne kraftverk dersom de i større grad kan bruke varmen som produseres sammen med elektrisiteten.

5.5.7 Separasjon og deponering av CO2

Basert på dagens teknologi antas det ikke å være aktuelt å installere anlegg for separasjon og deponering i tilknyttning til oppstarting av de planlagte gasskraftverkene etter den foreliggende tidsplanen. Pågående teknologiutviklingsprogrammer har imidlertid som målsetting at en betydelig forbedret teknologi skal utvikles til 2000. Beslutningsgrunnlaget for å vurdere mulighetene for installasjon av utstyr for CO2 -fjerning i gasskraftverk vil i så fall være vesentlig forbedret i løpet av et par år.

I henhold til energikonsesjonen skal gasskraftverkene legges til rette for separasjon og deponering av CO2. Naturkraft har i utslippssøknaden sagt at de vil legge til rette for senere installasjon av anlegg for separasjon og deponering av CO2. Det er bl.a. satt av et areal rundt anleggene til bygging av et fremtidig rensetrinn og tilrettelagt for avtapping av damp fra dampturbinen til drift av separasjonsprosessen.

Det er ifølge Naturkraft ikke aktuelt å installere renseanlegg for CO2 når de to omsøkte kraftverkene bygges ut, bl.a. fordi dagens teknologi for separasjon av CO2 fra røkgassen er kostbar og medfører store mengder spesialavfall. Selve deponeringen av separert CO2 kan foregå i vannfylte reservoarer på sokkelen og teknologien for dette er vel kjent. Det foregår for tiden en stor forskningsaktivitet for å forbedre teknologien for separasjon av CO2. Bl.a. har Statoil satt igang et større forskningsprogram for å bidra til å redusere selskapets utslipp av CO2 med 30 prosent innenfor en tiårsperiode. Teknologiutviklingen skal i første omgang være gjennomført i løpet av tre år, slik at man i 2000 skal ha beslutningsgrunnlag for å vurdere iverksetting av tiltak. Naturkraft deltar i deler av programmet som en oppfølging av kravet i energikonsesjonen. Et av målene til programmet er at det innen 2000 skal utvikles og kvalifiseres et konsept for et landbasert gassturbinanlegg med integrert CO2 -separasjon og deponering, med 40 prosent reduksjon av kostnad og energibruk i forhold til dagens teknologi.

5.5.8 Sammenfattende vurdering av gasskraftsaken

Regjeringspartiene har ved flere anledninger gått imot at de to planlagte gasskraftverkene etableres. Regjeringens grunnleggende standpunkt i spørsmålet om gasskraft er basert på at miljøkravene på lang sikt vil skjerpes så mye at det allerede nå er nødvendig å satse på en kraftig omlegging mot fornybar energi og begrensninger i forbruket. Utbygging av gass­kraftverk er ikke forenlig med en slik omlegging.

Forholdet til den langsiktige energipolitikken

I et langsiktig perspektiv ser Regjeringen et behov for å legge om kursen i energipolitikken. De vannkraftressursene som fortsatt kan bygges ut, er begrensede. Vi må derfor se oss om etter andre muligheter for å dekke energibehovet. På samme måten som vannkraft har forsynt oss med fornybar energi i mange årtier, bør vi legge forholdene til rette for fortsatt tilgang på fornybar energi. Dette er også i tråd med målsettingen om at det i et normalår skal produseres tilstrekkelig elektrisk kraft av fornybare energikilder til å dekke innenlands forbruk. For å få til dette må vi begrense energiforbruket gjennom en offensiv og framtidsrettet energipolitikk. I en slik situasjon er det etter Regjeringens syn uklokt å introdusere nye energikilder som ikke er fornybare og innebærer store CO2 -utslipp nasjonalt. Foruten Naturkraft er det mange som har meldt sin interesse for bygging av gasskraftverk. Et ja til de to gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes vil derfor kunne oppfattes som et ja til gasskraft generelt, og i så fall innebære en stor økning i de norske utslippene også ut over det som er beregnet for Naturkrafts anlegg.

Svaret på de utfordringene vi står overfor i energisektoren ligger snarere i økt tilgang på fornybar energi og begrensninger i forbruk av energi. I tillegg vil det være nødvendig å redusere bruken av fyringsolje og annen fossil brensel for å redusere utslippene av CO2. Energipolitikken må legge forholdene til rette for en slik utvikling. Det er allerede nå nødvendig å satse på en kraftig omlegging mot fornybare energikilder og begrense energi­bruken for å være forbredt på de strukturelle omstillinger vi må forvente i energisektoren på sikt. Introduksjon av både vindkraft, bioenergi og varmepumper er i en fase hvor signaler om den langsiktige energipolitikken kan påvirke investeringsviljen. En introduksjon av gasskraft vil kunne føre til at den nødvendige omstillingen i energisektoren utsettes. Det vises videre til omtalen av Regjeringens økte satsing på bl.a energiøkonomisering, fornybare energikilder og bruk av varmepumper i kapittel 5.4.

Forholdet til klimapolitikken

Siden juni 1996, da Stortinget sist hadde en bred behandling av problemstillingene knyttet til eventuell etablering av gasskraft i Norge, er det forhandlet fram en forpliktende avtale om begrensning i utslippene av klimagasser. Regjeringens syn i gasskraftsaken er styrket etter Kyotoprotokollen. Den planlagte byggingen av gasskraftverk vil gjøre det enda vanskeligere for Norge å oppfylle sine nasjonale forpliktelser.

Kyotoprotokollen innebærer at Norge ikke kan øke sine samlede klimagassutslipp med mer enn 1 prosent for perioden 2008 til 2012 i forhold til 1990-nivået. De planlagte gasskraft­verkene vil medføre et utslipp på 2.1 millioner tonn CO2 eller om lag 4 prosent av de samlede norske klimagassutslippene. Dersom en tilsvarende reduksjon av utslippene skal gjennomføres på andre sektorer i Norge, tyder beregningene som er beskrevet i kapittel 6.3 på at det vil være nødvendig med et CO2 -avgiftsnivå i 2010 som ligger om lag 100 kr/tonn høyere enn for det alternativet hvor gasskraftverk ikke bygges. Denne beregningen er basert på at utslippsforpliktelsen kun oppfylles gjennom nasjonale tiltak. Dersom en tar i bruk fleksible gjennomføringsmekanismer vil både kravet til avgiftsnivå reduseres, og forskjellen i avgiftsnivå mellom situasjoner med og uten bygging av gasskraftverk vil bli lavere.

Kyotoprotokollen gir også en prinsipiell tilslutning til muligheten for å handle med utslippskvoter og felles gjennomføring av klimaprosjekter på tvers av landegrensene. En fremtidig økt bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer kan redusere kostnadene ved å etablere gass­kraftverk.

Regjeringen vil bl.a. av hensynet til oppfylling av Kyotoprotokollen og den langsiktige energipolitikken gå inn for at de to planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes ikke etableres med dagens tekniske løsninger.

5.6 Prosessindustrien, produksjon av sement, petrokjemi og raffinerier mv.

5.6.1 Innledning

De samlede utslippene fra metall-, karbid-, petrokjemisk-, gjødsel-, sement- og raffineriproduksjon, var i 1996 13,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Av dette utgjorde CO2 om lag 10 millioner tonn. Hovedandelen av utslippet – 10,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter – er prosessutslipp. Det vil si klimagassutslipp som ikke skyldes forbrenning, men er knyttet til bruk av ulike råvarer som kalkstein og fluorholdige forbindelser. Utslipp fra kull og koks som reduksjonsmiddel i metallindustrien og som råvare i produksjon av karbider er i denne sammenhengen definert som prosessutslipp og utgjorde 5,3 millioner tonn CO2. Alu­mini­ums­industrien hadde utslipp av perfluorkarboner (PFK) svarende til 1,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter, gjødselsproduksjon utslipp av lystgass (N2O) svarende til 1.3 millioner tonn og magnesiumsindustrien utslipp av svovelheksafluorid svarende til 0,5 millioner tonn i 1996. Disse utslippene kommer fra et begrenset antall bedrifter som ofte er lokalisert på ensidige industristeder. Resten av utslippet skyldes forbrenning av energivarer i bl.a. raffinerier og sementindustrien. Utslipp fra forbrenning av olje i fyrkjeler o.l. i den øvrige delen av landbasert industri, som utgjorde om lag 3 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 1996, er gjennomgått i kapittel 5.4. om stasjonær energibruk. I tillegg slippes det ut klimagasser som følge av det transportarbeidet som genereres ved produksjon av industrivarer. Virkemidler ift. dette utslippet er omtalt i kapittel 5.8. om transportsektoren. Det gis her kun en omtale av status, tiltak og virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser som er knyttet til produksjonsprosessene.

Mulighetene for å redusere utslippene ligger i stor grad i prosessforbedringer og innføring av ny teknologi. I enkelte tilfeller vil det også være slik at prosessforbedringer og/eller bruk av ny teknologi vil kunne øke produsert mengde med uendret ressursinnsats, samtidig som utslippene vil reduseres. Dette er f.eks. tilfelle i aluminiumindustrien.

5.6.2 Virkemidler og tiltak

Industrien betaler CO2-avgift på fossile brensler brukt til energiformål. Satsene for fyringsolje og kull/koks gir mindre enn halvparten så stor avgift på CO2 som i de sektorer som står overfor de høyeste avgiftene. Industrien har til nå vært unntatt fra avgift relatert til prosessutslippene av CO2. Unntaket gjelder også for raffinerier, sementproduksjon og petrokjemiske anlegg. Lave kraftpriser til deler av industrien gir isolert sett begrensete incentiver til å gjennomføre energiøkonomiseringstiltak, men siden energikostnadene utgjør en stor del av de samlede kostnadene, vil det kunne være betydelige kostnadsbesparelser forbundet med mer effektiv energibruk.

Større industribedrifter er allerede konsesjonspliktige iht forurensingsloven for andre utslipp til luft og vann. Konsesjonsbetingelsene til den enkelte bedrift har vært fastsatt ut i fra hensynet til lokale eller regionale miljøforhold hvor bl. a. spesifiserte krav til luftkvalitet har stått sentralt. Til nå har det ikke vært stilt direkte krav til utslipp av klimagasser gjennom forurensingsloven.

Foruten CO2-avgift på bruken av fossilt brensel til energiformål er det kun miljøvernmyndighetenes avtale med aluminiumindustrien om reduserte utslipp av klimagasser som til nå har vært anvendt av virkemidler i forhold til utslippene fra denne sektoren. På bakgrunn av dette, utslippenes betydning og mulige reduksjonstiltak, vil Regjeringen gå inn for en bruk av virkemidler overfor denne sektoren som retter seg mot alle utslippene av klimagasser.

Boks 5.8 Avtale med aluminiumindustrien

Representanter fra Elkem Aluminium ANS, Hydro Aluminium AS og Sør-Norge Aluminium AS undertegnet 9. juni 1997 en avtale med Miljøverndepartementet om å redusere utslipp av klimagasser fra aluminiumindustrien. Avtalen innebærer at industrien forplikter seg til å redusere sine spesifikke utslipp (utslipp pr. tonn aluminium) av klimagasser med 50 og 55 prosent i henholdsvis 2000 og 2005 sammenlignet med 1990. Det må gjennomføres betydelige tiltak før disse nivåene er nådd, selv om mye av utslippsreduksjonene var realisert da avtalen ble inngått. Partene skal i god tid før 2005 avklare mulighetene for ytterligere reduksjoner.

I nasjonal sammenheng vil reduksjonene som er innbefattet i denne avtalen innebære at de totale utslippene av klimagasser i Norge reduseres med omlag 2 millioner tonn CO2-ekvivalenter, eller ca 4 prosent av det samlede utslippet av klimagasser i 1990 basert på fremskrivningen i Langtidsprogrammet, jfr. kap. 4.

Avtalen med aluminiumsindustrien ser alle aktu-

elle utslipp av klimagasser samlet. Reduksjonene vil i vesentlig grad komme som følge av reduserte utslipp av PFK. Det skyldes at det er billigere for industrien å redusere utslippene av PFK fremfor utslipp av CO2. Bedriftene kan med andre ord velge selv hvor reduksjonene skal tas.

Avtalen setter krav til rapportering til SFT og Miljøverndepartementet, og spesifiserer målemetodikk. Avtalen tar bl.a. også forbehold om endringer i norsk klimapolitikk og i forpliktelser i henhold til internasjonale avtaler. Partene skal evaluere gjennomføringen av avtalen etter rapportering i 2000, tre år etter at den ble inngått.

Tall basert på eksisterende målemetodikk viser at reduksjonen i utslipp pr. tonn aluminium har vært i overkant av 30 prosent fra 1990 til 1996. Dette tilsvarer 1,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter eller 2,3 prosent av de samlede utslippene av klimagasser i Norge. Når alle verkene har rapportert etter den nye målemetodikken som beskrives i avtalen, vil tallene bli noe justert.

Analyser gjort av SFT viser at det kan være mulig å gjennomføre utslippsreduksjoner av klimagasser fra en rekke industribransjer til relativt lavere kostnader enn i andre sektorer i Norge. Slike reduksjoner kan det være aktuelt å utløse ved hjelp av flere virkemidler.

Når det gjelder CO2-utslippene har SFT vurdert utslippene fra produksjon av sement, aluminium, ferrolegeringer, ammoniakk, silisiumkarbid og utslipp fra raffinerier. Her er det generelt enøktiltak som er aktuelt, men til en viss grad kan trolig biokarbon erstatte kull og koks som reduksjonsmiddel i ferrolegeringsindustrien eller som energikilde i sementproduksjon. For andre klimagasser har det vært et spesielt fokus på utslippene av N2O fra gjødselproduksjon, utslippene av PFK i aluminiumproduksjonen og utslippene av SF6 i magnesiumproduksjonen. Til sammen anslår SFT at en realisering av reduksjonspotensialet for tiltak opp til 200 kr/tonn CO2-ekvivalenter vil kunne føre til at utslippene i 2010 blir over 3 millioner tonn CO2-ekvivalenter lavere enn hva de ellers ville vært. Det presiseres at det er knyttet betydelig usikkerhet til beregningene, både mht. den teknologiske utviklingen og produksjonsutviklingen. SFTs undersøkelse er en tiltaksrettet analyse som bare sier noe om hva som kan gjøres for å bringe utslippene ned, gitt at bedriften fortsatt skal produsere og at bedriften bare betaler for selve forbedringen.

Mht. energibruk er det tekniske muligheter for en langt bedre utnyttelse av prosessvarmen, også til elektrisitet med bruk av dampturbiner. Foreliggende beregninger antyder kostnader på 15–20 øre/kWh.

Fra myndighetenes side er det etablert ulike støtte- og låneordninger til utvikling, utprøving og implementering av teknologi. Det nevnes spesielt Norges forskningsråds klimateknologiprogram, KLIMATEK og Statens miljøfond hos Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

KLIMATEK ble startet i 1997 og er planlagt å vare til 2001. Programmet er spesielt rettet mot petroleums- og prosessindustrien. Programmet vil fokusere på både utvikling og implementering av teknologi.

Statens miljøfond er etablert i 1998 som en låneordning med formål å sikre finansiering av prosjekter som bidrar til å redusere utslipp av klimagasser og andre miljøskadelige utslipp, og som ellers ikke ville blitt finansiert i kapitalmarkedet ut fra rent bedriftsøkonomiske vurderinger.

5.6.3 Valg av virkemiddel overfor prosessindustrien, petrokjemi og raffinering

Regjeringen foreslår i St prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter at det fra 1999 innføres en CO2-avgift på 100  kr/tonn for anvendelser som i dag er fritatt for avgift eller som har lavere sats enn dette. Avgiftsutvidelsen vil bl.a. berøre prosessindustrien, sement- og lecaproduksjon, petrokjemisk industri, oljeraffinering, treforedlings- og sildemelsindustrien.

For å lette omstillingsprosessen for deler av industrien foreslår Regjeringen at bedrifter innen prosessindustrien kompenseres for avgift på innsatsfaktorer benyttet som reduksjonsmiddel eller råvare. Regjeringen foreslår at det fram til Kyotoprotokollen trer i kraft bevilges et årlig kompensasjonsbeløp på 100 prosent av forventet innbetalt avgift fra de innsatsvarer og prosesser som omfattes av ordningen. Kompensasjonsordningen foreslås deretter trappet ned over tid, slik at den er avviklet senest innen 2010. CO2-utslipp fra forbrenning med energiformål omfattes ikke av den foreslåtte ordningen. Kompensasjonsordningen vil, slik den er foreslått utformet, omfatte utslipp fra produksjon av metaller, karbider, ammoniakk og deler av utslippene fra produksjon av sement.

Regjeringen vil nøye følge utviklingen i industribedrifter på ensidige industristeder. Særlig vil en følge hvordan den planlagte nedtrappingen av kompensasjonsordningen for CO2-avgiften slår ut for industribedrifter. I lys av industriselskapenes omstillingsarbeid vil behovet for ekstraordinær innsats overfor lokalsammfunnene bli løpende vurdert. Det vises til St prp nr 54 (1997–98) for en mer utfyllende omtale av kompensasjonsordningen og grunnlaget for denne.

Regjeringen legger opp til at forurensingsloven brukes for å utløse tiltak overfor utslipp av klimagasser fra stasjonære kilder som ikke er avgiftsbelagt eller har avgifter som er lavere enn den høyeste avgiftssatsen, for tiden svarende til 384 kr/tonn CO2. Hvordan loven skal praktiseres overfor industrisektoren vil blant annet måtte sees i forhold til om det overfor de samme utslippene er benyttet andre virkemidler, som avgifter eller tidsavgrensede avtaler med industrien. Praktisering vil også måtte sees i sammenheng med utformingen av næringslivets deltakelse i bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer. En aktiv bruk av forurensningsloven er særlig aktuell overfor utslipp der grunnlaget for avgifter ikke er tilstede.

Behandlingen etter forurensningsloven bør ta utgangspunkt i en tiltaksanalyse, prinsippet om kostnadseffektivitet og øvrige hensyn som spesifiseres i loven. Dette innebærer bl.a. at hensyn til økonomiske forhold i bedriften og i lokalsamfunnet må anses relevante. Tiltaksanalysen skal fremskaffe kunnskap om tekniske reduksjonspotensialer og kostnadsforhold, basert på informasjon fra berørte virksomheter, sektormyndigheter og øvrig fagmiljø, og gi grunnlag for at det utløses mest mulig kostnadseffektive tiltak, andre relevante hensyn tatt i betraktning. For en del typer virksomhet vil det ikke være teknisk mulig å redusere utslippene uten å redusere produksjonen.

Det må vurderes nærmere hvilke industrianlegg som bør reguleres enkeltvis og hvilke det vil være mest hensiktsmessig å regulere gjennom forskrifter. Det vil være hensiktsmessig å behandle store punktutslipp individuelt gjennom konsesjonsbehandling. For å illustrere et mulig omfang av denne behandlingen kan det nevnes at omlag 60 landbaserte bedrifter i dag har utslipp over 20  000  tonn CO2. Disse må allerede søke om konsesjon for utslipp av andre stoffer til luft og vann, og står også for så godt som alle industrielle utslipp av andre klimagasser.

Eksisterende virksomheter vil måtte søke om utslippstillatelse for klimagasser. Disse vil bli behandlet bl.a. på grunnlag av tiltaksanalysen, og Regjeringen legger ikke opp til at det blir stilt midlertidige krav før tillatelsene er ferdigbehandlet. Nyetableringer vil måtte inkludere klimagasser i sin utslippssøknad. For disse, hvor søknad må behandles før tiltaksanalyser foreligger, kan det være aktuelt å stille krav til tiltak som koster like mye som de som er lønnsomme i sektorer med den høyeste CO2-avgiften (384 kr/tonn CO2 i 1998).

Ut fra en samlet vurdering kan konklusjonen bli at det i noen tilfeller stilles krav i konsesjonene, mens dette i andre tilfeller ikke gjøres. Eventuelle krav vil kunne medføre at bedriftene må gjennomføre tiltak opp til de kostnader andre sektorer står overfor (384 kr/tonn CO2). Bruk av direkte reguleringer i forhold til virksomhet med lav CO2-avgift vil medføre at avgiften på restutslippet ikke lenger bestemmer nivået på utslippene. Avgiften kan imidlertid fremdeles virke som et insentiv til reduserte utslipp over tid. Prinsippet om at forurenser skal betale vil delvis være oppfylt. Realisering av tiltak som er billigere enn de en står overfor i andre sektorer vil kunne redusere kostnadene ved å nå utslippsforpliktelsen.

Regjeringen legger også opp til at det kan gjøres bruk av tidsavgrensede avtaler dersom man regner med å kunne oppnå minst like mye mht. utslippsnivå og kostnadseffektivitet som ved bruk av forurensingsloven. Avtaler med industrien, som må avgrenses klart i tid, bør benyttes hvor bruk av tilstrekkelig høy avgift eller konkrete krav etter forurensingsloven ikke anses som hensiktsmessig. Avtaler kan være et egnet virkemiddel på områder med et begrenset antall aktører, spesielt hvor det er aktuelt å utvikle ny teknologi som innebærer en viss teknisk og økonomisk risiko. Regjeringen legger vekt på at saksbehandlingen i forbindelse med avtaler ivaretar hensyn til åpenhet og innsyn, slik det kreves f.eks. for saksbehandling etter forurensingsloven.

Regjeringen ønsker at norsk næringsliv involveres aktivt i bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer. Dette skal være en integrert del av den nasjonale virkemiddelbruken som supplement til nasjonale tiltak. Regjeringen vil få utredet nærmere hvordan en slik deltakelse skal utformes i forhold til nasjonal virkemiddelbruk. Dette gjelder både godskriving av konkrete prosjekter som reduserer utslippene i andre land, og kvotehandel.

5.7 Petroleumssektoren

5.7.1 Innledning

Petroleumssektoren sto i 1996 for om lag 18 prosent av de norske utslippene av klimagasser. Andelen av CO2-utslipp var om lag 24 prosent. Vel 70 prosent av sektorens klimagassutslipp stammer fra energiproduksjon som brukes til boring, utvinning og rørtransport av olje og gass til havs. I tillegg stammer CO2-utslipp fra fakling, terminaler på land og indirekte via diffuse utslipp av metan og fordamping av hydrokarboner ved lasting av råolje 1. Metanutslippene utgjør om lag 5 prosent av det norske utslippet.

Norsk petroleumspolitikk har over lang tid vært bygget på optimal ressursforvaltning, samordning mellom lisensområder, utnyttelse av stordriftsfordeler og optimalisering av alle anlegg sett under ett. Denne politikken er en viktig årsak til at norsk sokkel har lavere utslipp pr. produsert oljeekvivalent enn tilsvarende virksomhet i andre land. Strukturmessige endringer i virksomheten og den kontinuerlige teknologiske fremgangen har sammen med økt miljøfokus innenfor næringen og innføring av CO2-avgift i 1991 bidratt til at utslippene pr. produsert oljeekvivalent er redusert med om lag 30 prosent siden 1990. Strukturendringene, bl.a. økt andel produksjon fra store, mer effektive innretninger har bidratt til at energibehovet for å produsere en oljeekvivalent i denne perioden har avtatt, mens økt miljøfokus og CO2-avgiften har stimulert til å finne mer miljømessig effektive løsninger på ulike oppgaver. Den teknologiske fremgangen har bidratt til både mer effektiv energibruk og produksjon. En annen viktig grunn til at utslippene pr. produsert oljeekvivalent er redusert er redusert fakling. I perioden 1990 til 1996 ble faklingsutslippet redusert med 17 prosent, samtidig som totalutslippet i petroleumssektoren økte med 30 prosent.

Utslippene av klimagasser fra sektoren forventes å vokse betydelig fremover. CO2-utslippene i 2010 forventes eksempelvis å ligge om lag 50 prosent over nivået i 1996, mens de i forhold til 1990 vil være om lag fordoblet. Den forventede utslippsutviklingen er basert på en videreføring av dagens virkemiddelbruk, der CO2-reduksjoner med en kostnad lavere enn 382 kr/tonn er lønnsomt å gjennomføre for selskapene. I prognosen er det forutsatt en økning i energi­effektiviteten til eksisterende innretninger på 1 prosent årlig. Et konservativt element i prognosen er knyttet til de indirekte CO2-utslippene fra bøyelasting av råolje. Siden teknologi for gjenvinning ennå ikke er kommersielt tilgjengelig, er det ikke forutsatt innfasing av slik teknologi. Selv om innfasingstempoet for slik teknologi er noe usikkert, vil gjenvinning trolig være gjennomført like over årtusenskiftet. Slik gjenvinning vil kunne redusere utslippene i forhold til prognosen med i størrelsesorden 0,4 millioner tonn 2 CO2 i 2010.

Viktige årsaker til den forventede utslippsøkningen er at gassproduksjonen beveger seg nordover fra Nordsjøen til Norskehavet, og at de store oljefeltene går av platåproduksjon. Disse faktorene bidrar til å øke energibehovet, og dermed CO2-utslippene, pr. produsert oljeekvivalent fremover. Det må understrekes at usikkerheten knyttet til prognosen er betydelig og øker vesentlig etter 2005. Usikkerheten er knyttet både til produksjonsnivå, produksjonsteknologi og utviklingen i sentrale felts reservoar. For de utslippskildene som omfattes av CO2-avgiften vil det være lønnsomt for operatørselskapene å gjennomføre utslippsreduserende tiltak med kostnad lavere enn avgiftssatsen. Kostnadene ved å redusere utslippene fra innretninger på sokkelen varierer sterkt mellom nye og eksisterende innretninger, og mellom de ulike eksisterende innretningene.

På eksisterende innretninger, med begrenset vekt- og plasskapasitet, vil det være svært avhengig av forholdene på den enkelte innretning om utslippsreduserende tiltak bør gjennomføres innenfor en fornuftig energi- og miljøpolitikk. På nye innretninger eller ved større ombygginger av eksisterende felt, hvor man kan inkorporere ny og mer effektiv teknologi fra planleggingen starter, viser erfaringene at det er lønnsomt å implementere betydelig mer miljøeffektive løsninger enn de tradisjonelle med dagens avgiftsnivå.

5.7.2 Ytterligere utslippsbegrensning

Utslippene fra aktiviteten kan reduseres på ulike måter; herunder bl. a. ved å redusere energibehovet, øke effektiviteten i energiforsyningen, ta i bruk CO2-fjerning og overgang til renere energikilder. En annen mulighet kan være å endre produksjonstempoet.

Endring av produksjonstempoet på norsk sokkel har flere effekter som hver for seg trekker i ulik retning når det gjelder de globale utslippene av klimagasser. Når ulike effekter vurderes opp mot hverandre, er det viktig å ha klart for seg at utslippene i produksjonsleddet står for godt under 5 prosent av de totale CO2-utslipp knyttet til produksjon og konsum av olje og gass. Skal en endring i produksjonstempoet på norsk sokkel ha betydning for klimagassutslippene globalt, vil således eventuelle virkninger i konsumentleddet være vesentlig viktigere enn effekter i produksjonsleddet.

Mye tyder på at det å utsette produksjon på norsk sokkel vil øke de globale klimagassutslippene knyttet til å produsere en gitt mengde olje og gass i verden. Dette gjelder både årlige utslipp i dag og utslipp over en bestemt tidsperiode. Dette skyldes at produksjonen på norsk sokkel i dag er relativt mindre miljøskadelig enn i andre land, og at potensialet for utslippsreduksjoner over tid derfor også må antas være mindre enn i andre lands petroleumsproduksjon.

Globalt sett medfører norsk gasseksport store utslippsreduksjoner dersom norsk naturgass kommer til erstatning for andre, mer forurensende energikilder som kull og olje. En redusert eksport av norsk gass kan føre til at mottakerlandene må ta i bruk andre tiltak og virkemidler for å oppfylle sine forpliktelser om reduserte utslipp av klimagasser. Gass kan imidlertid også fortrenge mer miljøvennlige energiformer og energi­effektivserings­tiltak i mottakerlandene.

Hvis produksjonsbegrensning i Norge medfører lavere globalt tilbud av olje, vil dette kunne bety høyere pris på olje og gass. En slik prisøkning vil bidra til lavere konsum av disse brenslene. Da produksjonskapasiteten i flere viktige produsentland raskt kan økes, og Norge står for en begrenset andel av verdensproduksjonen, vil ventelig bortfall av norsk produksjon i stor grad erstattes av økt produksjon i andre land. Effektene på prisen, og dermed etterspørselen etter petroleumsprodukter, ved alene å begrense aktiviteten på norsk sokkel, vil derfor antageligvis være meget begrenset.

Effekten på de globale CO2-utslippene av en eventuelt høyere produsentpris på olje og gass er heller ikke gitt. Det vil være effekter som trekker i ulike retninger. Høyere pris på olje og gass bidrar isolert sett til lavere energikonsum og overgang til alternative karbonfrie energikilder som ved prisøkningen blir konkurransedyktige. Disse to effektene vil trekke i retning av lavere CO2-utslipp. En effekt som trekker i motsatt retning er at prisøkningen på olje og gass vil gjøre kull mer konkurransedyktig i forhold til olje og gass.

Alt i alt er det derfor lite som taler for at produksjonsbegrensninger på norsk sokkel uten tilsvarende tiltak i andre produsentland er et velegnet virkemiddel i klimapolitikken. Det er mest sannsynlig at et slikt ensidig tiltak ikke bidrar til vesentlig lavere globale klimagassutslipp. Samtidig viser foreløpige analyser av en norsk produksjonsbegrensning at de nasjonale tiltakskostnadene vil være svært høye.

Etter ide fra oljeindustrien ble MILJØSOK opprettet av Olje- og energiministeren i 1995. Formålet med MILJØSOK er å opprettholde norsk sokkels ledende posisjon når det gjelder ivaretagelse av miljøhensyn, samtidig som aktivitetens konkurransekraft forbedres. En nær dialog mellom myndigheter, industri og andre berørte samfunnsaktører er viktig for å muliggjøre dette på en mest mulig effektiv måte.

Første fase av MILJØSOK ble avsluttet før jul 1996 og er oppsummert i MILJØSOK-rapporten. I rapporten oppgis det at styringsgruppen for MILJØ­SOK finner at det er mulig å redusere de samlede CO2-utslippene fra eksisterende og nye installasjoner med 30-40 prosent pr. produsert kWh. Det antas videre at dette tekniske forbedringspotensialet vil kunne være tatt ut i løpet av 15 år (fra 1996), men at tidsrammen for måloppnåelse blant annet er avhengig av utslippsbidragene fra henholdsvis eksisterende innretninger med begrenset forbedringspotensiale og andelen nye innretninger med ny og avansert teknologi.

I de gjeldende utslippsprognosene antas at effektiviteten innenfor produksjonen vil øke som følge av fortsatt teknologisk utvikling. Sammenhengen mellom forutsetningene i prognosen og MILJØSOKs målsetning er det vanskelig å si noe bestemt om før MILJØSOKs målsetning er nærmere konkretisert og gjort mer operasjonell. I forbindelse med MILJØ­SOKs fase II arbeides det nå med denne problemstillingen.

I sitt arbeid med å realisere utslippsreduksjoner og dermed begrense den forventede utslippsveksten fremover, er det viktig at industrien satser sterkt på å utvikle ny, mindre forurensende teknologi som på en kostnadseffektiv måte reduserer klimagassutslippene. De siste utslippsprognosene viser at om lag 80 prosent av CO2-utslippene i årene rundt 2010 fortsatt vil stamme fra eksisterende innretninger. Det er følgelig en sentral utfordring for industrien å utvikle og implementere teknologi som realiserer samfunnsmessige lønnsomme reduksjonspotensialer på denne type innretninger. Særlig viktig vil det være å realisere de fornuftige ENØK-potensialene som finnes.

Utvikling og implementering av teknologi som er nødvendig for at utslippene skal kunne reduseres som del av en fornuftig energi- og miljøpolitikk, er en svært viktig og krevende oppgave for industrien. Myndighetene vil bidra i dette arbeidet blant annet gjennom KLIMATEK-programmet og gjennom Oljedirektoratets arbeid med å bedre erfarings­overføringen mellom selskapene på miljøområdet.

Nye løsninger og ytterligere driftsforbedringer når det gjelder bruk (ENØK) og fremstilling av energi vil være sentralt for at utslippsreduksjoner skal gjennomføres på eksisterende innretninger. På nye innretninger vil implementering av mindre forurensende teknologi ha det relativt sett største reduksjonspotensialet og til lavere kostnader enn på eksisterende innretninger. Kombinerte kraftverk eller annen utnyttelse av spillvarmen fra gassturbinene vil være viktige elementer i så måte. Feltvise løsninger med skreddersydde innretninger der miljøhensyn er tatt hensyn til fra konseptutviklingen starter vil ofte både ha best økonomi og gi lavest miljømessig belastning .

Stortinget har pålagt utbygger av nye felt å gjennomføre analyser av elektrifisering og CO2-fjerning. Felles for disse tiltakene er at de under gitt forhold kan gi betydelige utslippsreduksjoner. Etter at slike utredninger ble pålagt er det ikke identifisert nye felt hvor slike tiltak, med dagens teknologi, kan realiseres innenfor en hensiktsmessig miljøpolitikk.

Ekstrainvesteringene i kabel til land ved elektrifisering har så langt vist seg ikke å bli dekket inn i form av redusert avgiftsbetaling eller andre driftsutgifter. Skal elektrifisering ha potensial til å redusere CO2-utslippene, kreves det dessuten at den overførte elektrisiteten stammer fra karbonfrie energikilder eller høyeffektive kraftverk. Forsyning fra karbonfrie elektrisitetskilder synes lite realistisk de nærmeste årene. Troll A-plattformen – som ligger nær land, ble elektrifisert i en periode hvor Norge hadde overflod av billig vannkraft. Når kraftbehovet til denne plattformen øker etter århundreskiftet, vil ytterligere overføring av elektrisitet fra land være et alternativ.

Når det gjelder fjerning av CO2 fra gassturbiners røykgass, er hovedproblemet at tiltaket krever stort og tungt utstyr. Selve fjerningsprosessen er også energikrevende. Stort og tungt utstyr bidrar til at CO2-fjerning er mindre hensiktsmessig til havs enn på fastlandet. Myndighetene er imidlertid opptatt av at kostnadstall fremskaffes for en realistisk kommersiell teknologi slik at et relevant beslutningsgrunnlag foreligger.

Ny og mer effektiv teknologi kan gjøre elektrifisering og/eller CO2-fjerning aktuelle for enkelte felt/områder på noe sikt. Et pilotprosjekt for fjerning av CO2 fra røkgassen fra en turbin vurderes i forbindelse med byggingen av Snorre B plattformen. Rettighetshaverne i Snorrelisensen vil tidligst ta en beslutning i 1999 om hvorvidt dette skal implementeres på Snorre B.

Ved tiltak som inkluderer flere felt og lisenser kan det være omstendigheter som gjør at utslippsreduksjoner som gir økonomisk gevinst med dagens CO2-avgift ikke realiseres. Oljemyndighetene samarbeider derfor med næringen for å avklare om slike potensialer eksisterer.

5.7.3 Virkemidler

Petroleumsvirksomheten på norsk sokkel har fra 1. januar 1991 vært pålagt CO2-avgift ved brenning av gass, olje og kondensat. Avgiften dekker nær 90 prosent av CO2-utslippene på sokkelen. Satsen er fra 1. januar 1998 på 89 øre pr. Sm3 gass og pr liter olje og kondensat. Regnet pr. tonn CO2 utgjør dette for naturgass 382 kroner. Utslippene av CO2fra mobile borerigger og de indirekte utslippene av CO2fra lasting av råolje på sokkelen er, på grunn av måleproblemer, ikke avgiftsbelagt. Regjeringen foreslår i St prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter at anleggene på land skal pålegges en avgift svarende til 100 kr/tonn CO2 fra 1999.

Som del av grunnlaget for behandling av nye utbygginger utreder oljeselskapene blant annet de miljømessige konsekvensene av utbyggingene. Kostnader og miljøeffekt av aktuelle avbøtende tiltak er sentrale element i de utredninger som foretas. Myndighetene vurderer så de samfunnsøkonomiske konsekvensene av de valgene operatøren ønsker å gjøre. Dette inkluderer valg som påvirker utslippsnivå. Myndighetene har mulighet til å påvirke de valgene som gjøres hvis man mener de ikke er i tråd med hva som er samfunnsøkonomisk fornuftig. I disse vurderingene tas det hensyn til eventuelle positive virkninger et tiltak har for det angjeldende prosjekt såvel som positive eksterne effekter.

Brenning av gass i fakkel er, i tillegg til å være pålagt CO2-avgift, regulert gjennom faklingstillatelser gitt i henhold til petroleumsloven. Systemet med faklingstillatelser som har vært på plass siden 1970-tallet har bidratt til at klimagassutslippene fra fakling- og kaldventilering (som gir utslipp av metan) på norsk sokkel i lang tid har vært lavt, og mye lavere enn i andre land hvor man har oversikt over utslippsnivået.

Petroleumsanlegg på sokkelen og på land har idag individuelle konsesjoner etter forurensingsloven. Disse stiller imidlertid ikke krav som skal begrense utslipp av klimagasser. Regjeringen legger ikke opp til at det skal stilles ytterligere krav for å redusere CO2-utslippene for virksomhet som betaler den høyeste satsen for CO2 -avgift. For øvrig vises det til omtale av prinsipper for bruk av forurensningsloven i kapittel 5.2.2 og kapittel 5.3.

For å begrense utslippene av flyktige organiske forbindelser utenom metan (VOC), som indirekte også gir utslipp av CO2, er det igangsatt forhandlinger om en tidsavgrenset avtale mellom myndighetene og oljeindustrien som etterhvert vil bli erstattet av et krav hjemlet i forurensningsloven.

Som del av oppfølgingen av MILJØSOK er Oljedirektoratet gitt et spesielt ansvar for å bedre erfar­ings­overføringen innenfor industrien på miljøområdet. Målet for oljemyndighetenes arbeid på dette området er at de ulike aktørers erfaring med miljømessig bedre løsninger overføres mer effektivt mellom selskapene slik at man i størst mulig grad unngår sløsing med ressurser.

I petroleumsnæringens videre arbeide for ytterligere å redusere sine utslipp og realisere de målsettingene som er satt, bl.a. gjennom MILJØSOK-arbeidet, vil det være viktig med en fortsatt aktiv innsats for å mobilisere den nødvendige kapasiteten og vilje til kreative løsninger. I denne sammenhengen ser Regjeringen det som positivt at næringen nå også satser på utvikling og tilrettelegging for ny og framtidsrettet teknologi som foreløpig ikke synes kostnadseffektiv med dagens rammebetingelser. En slik satsing er viktig for å få utviklet rimeligere og bedre miljømessige løsninger. Petroleumsvirksomhetens satsing er også i tråd med næringens uttrykte mål i MILJØSOK-sammenheng om å gå lenger enn de gjeldende minimumskrav som er satt av myndighetene.

Næringens mål om fortsatt å ligge helt i front internasjonalt på klimaområdet må forventes å bli et stadig viktigere konkurransefortrinn.

Boks 5.9 Eksempler på tiltak som reduserer utslippene fra petroleumssektoren

Sleipner Vest

CO2-innholdet i brønnstrømmen på dette feltet er høyere enn det salgsspesifikasjonene tillater. Det er heller ingen CO2-fattig gass tilgjengelig for utblanding. Den CO2 som tas ut fra brønnstrømmen injiseres ca. 1  000 meter under havbunnen i en sandsteinformasjon (Utsira-formasjonen). På denne måte unngås utslipp av om lag 1 million tonn CO2 årlig.

Ekofisk

Ekofisk var det første feltet som kom i produksjon på norsk sokkel. Produksjonen vil imidlertid fortsette i lang tid fremover. I 1998 erstattes de gamle plattformene med nye anlegg. Ved at den gamle teknologien erstattes med moderne reduseres CO2-utslippene fra kraftforsyningen i området med om lag 40 prosent eller i størrelsesorden 0,8 millioner tonn årlig

Oseberg

I forbindelse med videreutviklingen av Osebergfeltet er det for første gang på sokkelen besluttet å benytte kombikraft basert på damp. Kombikraftanlegget vil bli plassert på den nye Oseberg D-plattformen. Dette tiltaket vil medføre at utslippene av CO2 fra Osebergfeltet reduseres med om lag 75.000  tonn årlig. Dette tilsvarer om lag 10 prosent av feltsenterets totale utslipp.

Oppfølging av MILJØSOKs målsetting

I oljeselskapenes arbeide for å redusere sine CO2-utslipp og som en oppfølging av MILJØSOKs målsetting om 30–40 prosent reduksjon i CO2-utslippet pr. produsert kWh, har enkelte selskap valgt å sette seg egne kvantifiserte målsettinger. Slike konkrete miljømålsettinger, som kommer i tillegg til målsettinger på andre området for den enkelte virksomhet, uttrykker og reflekterer ambisjoner om økt vektlegging og integrering av klimahensyn i virksomheten. Slike målsettinger vil i tillegg være motiverende for den enkelte aktør i virksomheten. Målet bør være at målsettingene utformes slik at de er mest mulig operasjonelle og etterprøvbare.

5.8 Transport

Virkemiddelbruken rettet mot transportsektoren er i dag omfattende, både i form av økonomiske og administrative virkemidler. Både bensin, autodiesel og andre mineraloljer er allerede ilagt CO2-avgift. Det er dessuten høye ordinære drivstoffavgifter, særlig på bensin og autodiesel. For øvrig betaler vegtransporten faste kjøretøyavgifter i form av engangs-, års- og vektårsavgift som påvirker kjøretøyparkens størrelse og sammensetning. Transportsektorens CO2-utslipp kan også påvirkes på andre måter bl a gjennom ny teknologi og alternative drivstoff, og bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Videre kan visse former for lokalt tilpassede virkemidler/tiltak også bidra til reduserte CO2-utslipp, f eks samordnet areal- og transportplanlegging, vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser, og tilskudd til kollektivtransport.

5.8.1 Utslipp fra transportsektoren, status og utviklingstrekk

Tabell 5.6 gir en oversikt over CO2-utslippene fra transportsektoren fordelt på de viktigste kildene. Transportsektoren sto i 1995 for 39 prosent av de nasjonale CO2-utslippene.

Figurene 5.3 og 5.4 viser de forskjellige transportmidlenes utslipp av CO2 sett i forhold til det transportarbeidet de utfører. Det er her tatt hensyn til de forskjellige transportmidlenes kapasitetsutnyttelse.

  CO2-utslipp
KilderMillioner tonnAndel prosent
Vegtrafikk8,957,4
- Bensinbiler5,032,3
- Dieselbiler3,824,5
- Mopeder og motor- sykler0,10,7
Jernbane0,10,7
Luftfart1,711,0
Skipsfart og fiske3,824,5
Annet1,06,5
Transport totalt15,5100,0

Kilde: SSB og SFT

CO2-utslippene fra transportsektoren avhenger av det totale transportomfanget og fordelingen mellom ulike transportmidler/-former, både innen person- og godstransport, samt de tekniske egenskapene til det enkelte transportmidlet. Den teknologiske utviklingen forventes på sikt å føre til betydelige forbedringer mht kjøretøyenes energieffektivitet. Den teknologiske utviklingen tar imidlertid tid og vil være avhengig av bl a de internasjonale prisene på drivstoff og av eventuelle tekniske krav fra større land. Utskiftingen av kjøretøyparken tar også betydelig tid. Regjeringen legger i sin politikk vekt på bruk av avgifter for å påvirke kjøretøyparken i en mer energieffektiv retning.

5.8.2 CO2-avgiften og andre avgifter på drivstoff

Transportsektoren omfattes av dagens CO2-avgift gjennom forbruk av bensin, autodiesel og andre minraloljer, som i 1998 ilegges hhv 89 øre/liter bensin og 44,5 øre/liter mineralolje. Dette tilsvarer om lag 380 kr/tonn CO2-utslipp for bensin og om lag 170 kr/tonn for mineralolje. I dag er imidlertid flere transportformer fritatt for CO2-avgiften. Dette gjelder internasjonal og nasjonal luftfart, internasjonal sjøfart, innenriks sjøfart som driver næringsmessig godstransport og fartøy/kjøretøy drevet av gass. Bensin har generelt sett den høyeste avgiftssatsen også sammenlignet med CO2-utslipp knyttet til andre energibærere og innsatsfaktorer brukt i andre sektorer.

Det er de totale transportkostnadenes nivå og relative forhold mellom ulike transportmidler som påvirker transportbrukernes tilpasninger. Vegtransporten betaler i tillegg til CO2-avgiften bensinavgift, autodieselavgift og svovelgradert miljøavgift på andre mineraloljer. Avgiftene på drivstoff bidrar på kort sikt til å begrense transportomfanget og CO2-utslippene, men kan dessuten over tid påvirke kjøretøyparkens sammensetning fordi det vil lønne seg å ta i bruk mer energieffektive kjøretøy. Tilskuddsberettiget bussdrift er i dag fritatt for autodieselavgiften. Bruk av gass er ikke avgiftsbelagt.

Regjeringen vil skjerpe virkemidlene som påvirker drivstofforbruket, og har i St prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter fremmet forslag om å oppheve de fleste unntakene knyttet til CO2-avgiften og autodieselavgiften. For utslipp som til nå har vært fritatt for CO2-avgift foreslår Regjeringen en avgift på 100 kr/tonn CO2-utslipp. Samtidig med at fritaket for autodieselavgift for busser foreslås opphevet, fremmer Regjeringen forslag om at tilskuddsberettiget bussdrift kompenseres tilsvarende. Avgiftsfritakene for gass brukt i kjøretøy og ferger videreføres.

Drivstoffavgiftene gir bilførere/transportører incentiver til å redusere drivstofforbruket. Det lar seg imidlertid ikke gjøre å kvantifisere eksakt hvilken betydningen drivstoffavgiftene har hatt så langt, men generelt sett er det grunn til å tro at effektene på drivstofforbruk og utslipp er betydelige. I forhold til en situasjon uten avgift eller lavere avgiftsnivå, bidrar drivstoffavgiftene til et vesentlig lavere transportomfang og bedret energieffektivitet i transportsektoren.

Luftfarten er pålagt en seteavgift som kan øke billettprisen og bidra til redusert etterspørsel etter flyreiser. Avgiften stimulerer også flyselskapene til bedre kapasitetsutnytting, men gir ingen incentiver til bedre energieffektivitet. Lavere etterspørsel og bedret kapasitetsutnytting reduserer antall flygninger og dermed også CO2-utslippene. Regjeringen foreslår at luftfartens fritak fra CO2-avgiften oppheves og at seteavgiften reduseres tilsvarende, jf. St prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter.

5.8.3 Andre virkemidler som kan bidra til å begrense CO2-utslippene fra transportsektoren

I tillegg til CO2-avgiften og de øvrige drivstoffavgiftene kan også andre virkemidler ha betydning for transportsektorens CO2-utslipp. Dette gjelder bl. a. de faste kjøretøyavgiftene, informasjon om energieffektivitet mm, internasjonale krav til drivstofforbruk i transportmidler, økt bruk av alternative drivstoff, samt bruk av informasjonsteknologi. Disse virkemidlene har primært et annet formål enn å begrense CO2-utslippene. Men virkemidlene kan til en viss grad også påvirke CO2-utslippene.

Utslipp av CO2 i kg pr. passasjer-km for ulike transportmidler i Norge.

Kilde: SSB, 1997

Utslipp av CO2 i kg pr. godstonn-km for ulike transportmidler i Norge.

Kilde: SSB, 1997

Kjøretøyavgiftene

De faste kjøretøyavgiftene er primært fiskalt begrunnet, men kan også bidra til en mer miljøvennlig kjøretøypark. Dagens system med engangs-, års- og vektårsavgift har betydning for kjøretøyparkens størrelse og sammensetning. Engangs- og vektårsavgiften kan bidra til å vri etterspørselen over mot kjøretøy med lavere drivstofforbruk. På den annen side må det også antas at avgiftene er en viktig årsak til den lange levetiden og den lave utskiftningstakten i bilparken. Elektriske biler er i dag unntatt for disse avgiftene.

En interdepartemental arbeidsgruppe foreslo i 1994 å differensiere årsavgiften på personbiler etter hvilke avgasskrav kjøretøyet tilfredsstiller, mens en annen arbeidsgruppe i 1997 foreslo å differensiere vektårsavgiften for tunge kjøretøy etter tilsvarende kriterier. En slik differensiering vil stimulere til raskere utskiftning av kjøretøyene og derigjennom kunne bidra til en mer energieffektiv kjøretøypark.

Regjeringen kommer tilbake til spørsmålet om miljødifferensiert vektårsavgift for tunge kjøretøy i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Informasjon om energieffektivitet mm.

For å bevisstgjøre bilførere/transportører til en mer energieffektiv adferd kan det ligge et visst potensiale i ulike former for informasjonsarbeid. I den grad valg av kjøretøy kan være avhengig av drivstofforbruket, vil opplysning om dette ved markedsføring kunne bidra til lavere CO2-utslipp. Den enkeltes adferd mht kjøretøy i drift kan også påvirkes gjennom informasjon om energibruk, gitt i forbindelse med opplæring eller gjennom informasjonstiltak for øvrig, f. eks. knyttet til kjøreadferd og bruk av motorvarmer.

Arbeid i internasjonale fora

I internasjonale transportpolitiske fora pågår det arbeid i ulike sammenhenger som vil kunne få betydning for utslipp fra transportsektoren.

Dette gjelder bl.a. EUs arbeid med å redusere CO2-utslippene fra nye personbiler. Arbeidet bygger på en strategi med følgende innhold, vedtatt av Rådet i 1996:

  • Forhandlinger med bilindustrien om en avtale om reduksjon av bilenes drivstofforbruk. (En målsetting om 25 prosent reduksjon pr. bil fra 1990 til 2005, eller senest i 2010 som innebærer et gjennomsnittlig forbruk på 0,5 liter/mil for bensinbiler og 0,45 liter/mil for dieselbiler.)

  • Drivstofføkonomi som grunnlag for felles regler for bilbeskatning der økte drivstoffavgifter er et primært element (bl.a. ved framtidig revisjon av direktivet om minimumssatser for drivstoffavgifter).

  • Regler for opplysning om drivstofforbruk ved markedsføring og salg av biler.

  • Vurdere muligheten for bindende CO2-krav til biler.

Forhandlingene med bilindustrien har så langt støtt på problemer. Ved Miljørådets møte i mars 1998 ble Kommisjonens mandat for fortsatte forhandlinger fornyet. Om det ikke raskt kan oppnås en tilfredsstillende avtale, holdes imidlertid mulighetene åpne for bindende krav i form av et direktiv. Koblingen til oppfølging av Kyotoprotokollen er understreket.

Regjeringen ser positivt på EUs arbeid med å begrense CO2-utslippene fra kjøretøy. En avtale med bilindustrien vil i så måte være et positivt bidrag. Om dette ikke lar seg gjøre, mener Regjeringen at regulering bør vurderes. En eventuell utvikling av slike tekniske krav vil skje innenfor EØS-avtalen. Avgiftspolitikken inngår ikke i EØS-avtalen, men Regjeringen vil likevel i sin kontakt med EUs organer ta til orde for økt bruk av miljøavgifter i Europa.

I Kyotoprotokollen forplikter partene seg til å arbeide gjennom FNs internasjonale luftfartsorganinsasjon ICAO for å redusere klimagassutslippene fra luftfart. Norge vil følge dette aktivt opp i ICAO, og foreslå tiltak og virkemidler som kan redusere disse utslippene.

For å medvirke til innføring av miljøavgifter overfor internasjonal luftfart, bl. a. knyttet til utslipp av CO2, spiller Norge allerede en aktiv rolle innenfor ICAO. Organisasjonens arbeidsgruppe – Focal Point on Charges (FPC) – har utredet alternative utforminger av miljøavgifter som skal danne grunnlag for videre arbeid i ICAO på dette området. Spørsmål knyttet til miljøavgifter overfor internasjonal luftfart vil, bl.a. med utgangspunkt i FPCs utredninger, bli behandlet på ICAOs førstkommende generalforsamling høsten 1998.

Alternative drivstoff

Økt bruk av enkelte alternative drivstoff, som f. eks. biodiesel og hydrogen, kan begrense CO2-utslippene i transportsektoren. Bruk av alternative drivstoff vil imidlertid først og fremst være aktuelt innenfor ulike markedsnisjer. Det vil bl.a. ligge generelt bedre til rette for bruk av alternative drivstoff i de største byene, hvor de største lokale luftforurensnings- og støyproblemene finnes, siden mange alternative drivstoff har klarere positive miljøeffekter lokalt enn globalt. Det er dessuten i byene at det finnes flest potensielle brukere, og det ligger derfor bedre økonomisk til rette for distribusjons- og fyllingssystem her enn i øvrige deler av landet.

Regjeringen legger til grunn at avgiftene på drivstoff bør avspeile de respektive drivstoffenes relevante miljøegenskaper, herunder utslipp av klimagasser. For å sikre at dette skjer på en helhetlig måte, vil Regjeringen vurdere om det er hensiktsmessig å ytterligere differensiere avgiftene på ulike drivstoff etter deres miljømessige egenskaper. For ytterligere å fremme økt bruk av alternative drivstoff i transportsektoren legger Regjeringen opp til å videreføre støtten til forsøk med slike drivstoff og ny teknologi over Samferdselsdepartementets budsjett. Med ny teknologi menes her teknologi som er nødvendig for å ta i bruk alternative drivstoff eller som bidrar til energieffektivisering og/eller til rensing av utslipp.

Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Lønnsomheten av god kapasitetsutnytting, f eks gjennom logistikktiltak eller bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), påvirkes også av drivstoffavgiftene. For å bidra til utvikling av nye logistikksystemer og bruk av informasjonsteknologi, har Samferdselsdepartementet og Næringsdepartementet gjennom Norges forskningsråd finansiert et forskningsprogram for logistikk- og transportforskning. I et forsøk i deler av Oslo og Røyken er det oppnådd resultater på ca. 25 prosent reduksjon i kjørelengden for bilparken og ca. 10 prosent økning i produktiviteten.

5.8.4 Lokalt tilpassede virkemidler og tiltak

Alle virkemidler som bidrar til å begrense transportomfanget og gi overgang til mer energieffektive transportmidler, fører til lavere CO2-utslipp. Dette gjelder også virkemidler overfor lokale miljøproblemer. Eksempler på slike lokalt tilpassede virkemidler og tiltak som kan bidra til reduserte CO2-utslipp er samordnet areal- og transportplanlegging, vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser, tilskudd til kollektivtransport, utbygging av sykkelvegnettet og regulering av parkeringstilbudet. Disse virkemidlene vil særlig kunne ha effekt i byområdene.

Staten er ansvarlig for å legge til rette for bruk av lokaltilpassede virkemidler og tiltak, mens regionale og lokale myndigheter har hovedansvaret for gjennomføringen på dette området. Statlige myndigheter vil legge vekt på å utvikle lovverket og andre rammebetingelser slik at det gir fylkeskommunene og kommunene bedre muligheter for å gjennomføre en effektiv lokal transport- og miljøpolitikk. Staten vil gjennom samferdselsplanleggingen og deltakelse i regionale planprosesser bidra aktivt til utvikling av helhetlige areal- og transportløsninger som reduserer energibruk og CO2-utslipp.

Samordnet areal- og transportplanlegging

Det er nær sammenheng mellom arealbruk, transportsystem og trans­portomfang. Disse faktorer påvirker hverandre gjensidig og har stor betydning for flere miljø­faktorer, både i lokalt og globalt perspektiv. Et tettere utbyggingsmønster, høy arealutnyttelse og lokalisering av boliger, arbeidsplasser og service som bygger opp under kollektivtrafikken vil kunne bidra til å begrense transport­omfanget og påvirke transportmiddelfordelingen og dermed den totale energibruken. Lokalisering av transporttilbudet, herunder infrastruktur (baner m.v.), bussløsninger, stasjoner og andre transporttiltak vil i denne sammenheng være viktig. Sammenhengene mellom utbyggingsmønster og energibruk er illustrert i boks 5.10.

Det er et betydelig behov for ytterligere samordning av areal- og transportplanleggingen både i kommunene og på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer. De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging legger til rette for koordinering av den framtidige utviklingen mht arealbruksmønster og transportsystemer. For å bidra til en bedre samordning av transport- og arealpolitikken og mer effektiv planbehandling legger Regjeringen vekt på å utvikle samarbeidet mellom ulike forvaltningsnivåer og sektorer. Det er behov for å utvikle regionale planer for utbyggingsmønster, transportsystem og senterstruktur der energibruk og miljøpåvirkning står sentralt. Regjeringen vil i denne sammenhengen vurdere behovet for revisjon av de rikspolitiske retningslinjene bl.a. med sikte på økt vektlegging av energibesparende hensyn.

Vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser

Vegtrafikken påfører samfunnet en rekke kostnader som trafikantene ikke har egne økonomiske motiver for å ta hensyn til, f. eks. miljøkostnader og køkostnader. Slike kostnader varierer i stor grad med når og hvor kjøringen skjer. For å bidra til å løse trafikkavviklings- og miljøproblemene i større byer vurderes vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser som trafikkregulerende virkemiddel å være et viktig supplement til de tradisjonelle virkemidlene knyttet til tiltak på vegnettet, satsing på kollektivtransport mv. Vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser vil bl. a. kunne spre trafikken i tid og bidra til endring i kjøreruter, overgang fra bruk av bil til alternative transportformer, samt bidra til endret valg av reisemål og eventuelt at en del reiser ikke gjennomføres.

Bompengesatser kan i dag tidsdifferensieres der lokale myndigheter gjør framlegg om dette. Regjeringen vil videre legge til rette for at vegprising kan tas i bruk som et trafikkregulerende virkemiddel, særlig i større byområder. Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge fram for Stortinget en Odelstingsproposisjon om hjemmelsgrunnlaget for vegprising i løpet av 1998, jf. St prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter.

Parkering

Tilgang på parkeringsplasser og pris på parkering kan ha stor betydning for bilbruken i byområdene. Parkeringstiltak er ofte aktuelt å kombinere med andre tiltak som stimulerer til begrenset bilbruk og økt kollektivtransport, f.eks. vegprising. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å utforme et effektivt regelverk for parkeringstiltak gjennom avgiftssystemet og endringer i plan- og bygningsloven.

Kollektivtransporten

Tiltak for kollektivtransporten kan bidra til å redusere de lokale miljøproblemene i byområdene. Miljøeffektene vil bl.a. avhenge av om antall reiser med personbil og det totale transportomfanget reduseres og av kapasitetsutnyttelsen på de kollektive transportmidlene.

Regjeringen legger vekt på fortsatt satsing på kollektivtransporten der den har sine fortrinn, dvs. i byer og bynære områder. Stortingets vedtak om Oslopakke-2 og lignende «prosesser» i andre storbyer er eksempler på dette. Statens virkemidler vil være kjøp av lokale jernbanetransporttjenester, tilskudd til fylkeskommunene samt utbygging av infrastruktur som kan gi kollektivtrafikken god framkommelighet, støtte til driftsforsøk, FoU m.m.

Et viktig virkemiddel i Regjeringens styrking av kollektivtransporten vil bl. a. være satsing på utbygging av jernbanenettet på de mest trafikkerte strekningene, herunder tilrettelegging for bruk av krengetog mellom de større byområdene i Sør-Norge i tråd med det opplegget som er skissert i forbindelse med stortingsbehandlingen av St meld nr 39/Innst S nr 253 (1996–97) Norsk jernbaneplan 1998–2007.

Sykkel

Det er i våre byer og tettsteder et potensiale for økt bruk av sykkel, som kan bidra til å begrense bilbruk og lokale miljøproblemer. Myndighetene vil legge til rette for økt sykkelbruk.

Boks 5.10

Viktige sammenhenger mellom utbyggingsmønster og energibruk

Bebyggelsesstrukturen påvirker bruken av energi til oppvarming og drift av bygninger. Lokaliseringen og arealutnyttelsen er viktig for hvilke energibærere som kan benyttes. Bebyggelsestrukturen, lokaliseringsmønstret og utformingen av transportsystemet påvirker til sammen hvor mye energi som brukes til transport, både gjennom transportomfanget og transportmiddelfordelingen. Den samlede energi-bruken påvirkes til slutt av de aktører som benytter infrastrukturen. Faktorer som påvirker energibruken for den enkelte er f.eks yrkesaktivitet, om det er barn i husholdningen, livsstil og vaner. (Kilde NIBR)

Eksempler:

Undersøkelser i flere nordiske byer indikerer at byene med høyest tetthet har en gjennomsnittlig energibruk pr innbygger som ligger 25% lavere enn byene med lavest tetthet. (Kilde: NIBR)

CO2-utslipp fra daglig reiseaktivitet for bosatte i ulike deler av Bergensregionen varierer fra ca 3 kg/capita for de som bor sentralt i Bergen, til nærmere 10 kg for de som bor i Bergens omegn. (Kilde: Vestnorsk plangruppe).

Beregninger viser at drivstofforbruket i Oslo og Akershus kan reduseres med 4% pr år ved en innføring av tidsdifferensiert takst i dagens bompengering når dette kombineres med forbedret kollektivtrafikktilbud. Videre er det gjort beregninger av effekter av ulik parkeringspolitikk i Oslo. CO2-utslippene fra mobile kilder kan reduseres med 8% pr. år i Oslo og Akershus med vel en fordobling av parkeringsavgiftene for langtidsplasser (også private) samt avgiftslegging på gateplassene. (Kilde: Transportøkonomisk institutt og Plan og bygningsetaten Oslo kommune)

5.9 Sjøfart og fiske

Nasjonale klimagassutslipp fra skip omfatter utslipp fra innenriks kysttransport og fiskeflåten. Utslipp fra internasjonal skipstrafikk i norsk økonomisk sone inkluderes ikke i nasjonale utslippstall.

Utslippene er knyttet til forbrenning av drivstoff fra skipenes hoved- og hjelpemotor, samt til metanutslipp fra lasting og lossing av tankskip.

Utslippstall for 1996 er gjengitt i tabell 5.7.

Kysttransport2.2 millioner tonn
Fiske1.5 millioner tonn
Mobile plattformer0.3 millioner tonn
Sum sjøfart4.0 millioner tonn

Klimagassutslipp fra skip er i første rekke avhengig av aktivitet innen andre sektorer. Både aktivitetsnivå og strukturelle forhold innen eksempelvis industriproduksjon og fiskerinæring er premissgivende for utslippene fra sjøfart og fiske. CO2-utslippene fra sjøfart vil reduseres ved lavere transportomfang, ved bedret kapasitetsutnyttelse av fiskeflåten og skipene, og ved tekniske tiltak knyttet til fartøyene. Videre vil utslippene reduseres ved at tung godstransport overføres fra veg til sjø. Alle disse forholdene ligger til grunn for regjeringens klimastrategi.

Regjeringen legger følgende arbeidsmål til grunn for arbeidet:

  • Gjennom å være en integrert del av den nasjonale klimastrategien skal det innen sjøfarten gjennomføres tiltak som bidrar til reduksjoner i nasjonale klimagassutslipp.

  • Norge skal arbeide for at utslipp fra internasjonal skipsfart kan reguleres innen fem år.

5.9.1 Næringsspesifikke forhold og sentrale utviklingstrekk

Den norske fiskeriaktiviteten er tildels energiintensiv. Dette har sammenheng med at bestandene dels er fiskbare i betydelig avstand fra norskekysten, dels at det bare er mulig å fiske lønnsomt ved hjelp av energikrevende fiskemetoder.

Fiskerinæringen har stor betydning som eksportnæring og matvareleverandør, og er av helt avgjørende betydning for å sikre bosetning og sysselsetning i kystnære strøk. Det er derfor Regjeringens målsetning å oppnå utslippsreduksjoner samtidig som aktiviteten og verdiskapningen i næringen blir opprettholdt.

Kysttransporten er preget av lav lønnsomhet og en aldrende flåte. Også Nordsjøfarten har i dag betingelser som ikke dekker kapitalutgiftene til normal fornyelse av flåten. En årsak til dette er stort tilbud av billig øst-europeisk tonnasje. Sjøfarten har en dominerende rolle i transport av varer til og fra Norge (95 prosent av varemengden fraktes på skip). Kysttransportens andel av innenlands godstransport er fortsatt betydelig, men trenden har gjennom flere år vært at kystransportens andel av godstransporten er redusert. Mange år med store veginvesteringer, sammen med prisutviklingen innen veg- og sjøtransport og næringslivets krav til transporttjenester er vesentlige årsaker til denne utviklingen. Mens realprisen på biltransport sank med nær seks prosent i perioden 1989 til 1995, økte den gjennomsnittlige realprisen på båttransport med nær ni prosent.

Omlegging av industriproduksjon fra prognosestyrt til ordrestyrt produksjon har medført at raskere transporter i større grad etterspørres. Dette medfører at stadig flere raske skip bestilles, i første rekke til persontransport og internasjonal godstransport. Disse skipene bruker langt mer energi pr. tonnkm. enn konvensjonelle skip. Dersom ingen virkemidler innføres for å påvirke en slik utvikling vil sjøfartens klimagassutslipp øke markert.

5.9.2 Reduksjonsmuligheter og kostnader

CO2-motiverte tiltak kan dermed deles opp i følgende 4 ulike tiltaksgrupper:

  • Motor-, framdrift og fartøytekniske tiltak. Tiltakene er knyttet til forbedret skrogform, propellanlegg og motoranlegg, og vil kunne gjennomføres ved oppgradering av skip og fornyelse av flåte.

  • Driftstekniske tiltak. Tiltakene er knyttet til eksempelvis optimalisering av hastighet samt bedret vedlikehold av skrog og propeller, og krever ikke større investeringer.

  • Drivstoff- og energitekniske tiltak. Tiltakene retter seg mot bruk av eksempelvis gass som drivstoff og bruk av elektrisk kraft ved havneligge.

  • Spesielle tiltak for fiskeflåten. Tiltakene retter seg mot å redusere motstand ved tråling, og mer strukturelle tiltak vedrørende sammensetningen av fiskeflåten.

Den teknologiske utviklingen er en selvstendig faktor som vil bidra til reduserte utslipp fra fiskeflåten. Dette vil skje ved at letefasen blir forkortet ved forbedring av eksisterende leteteknologi, og ved at fangstfasen blir effektivisert ved utvikling av mer effektive fiskeredskaper. I tillegg vil teknologiske nyvinninger innenfor motor- og renseteknologi raskt kunne få effekt innenfor fiskeflåten, ettersom utskifting av hovedmaskineri blir foretatt oftere på denne type fartøy enn for øvrig i skipsflåten.

En gjennomgang av ulike tiltak tyder på at sjøfarten kan redusere CO2-utslippene med rundt 30 prosent. De fleste av tiltakene som kan gjennomføres får å nå en samlet reduksjon for sektoren på 30 prosent, er forbundet med lave investeringskostnader. Tiltakene kan derfor i de fleste tilfeller tjenes inn ved sparte bunkerskostnader, spesielt dersom tiltakene knyttes til egnede tidspunkter som designfasen, klassing, tørrdokking etc. Markedstilpasningen for sektoren m.h.t. CO2-utslipp er således ikke optimal.

5.9.3 Virkemiddelbruk

Virkemiddelbruken skal medføre at tiltak for å redusere utslipp av klimagasser utløses. Det er imidlertid like viktig at virkemidlene hindrer en utvikling der eldre skip erstattes med langt mer energikrevende skip. Gitt dagens regelverk kan de fleste skip som kontraheres i dag være i fart i 2030. Dette betyr at man i designfasen av skipet ikke bare bør ta hensyn til dagens forpliktelser på klimaområdet, men også fremtidige. Dersom dette ikke gjøres vil man måtte være nødt til å foreta dyrere tiltak i andre sektorer enn man ellers måtte ha gjort.

Næringen er i dag ikke tilstrekkelig optimalisert i forhold til utslipp av CO2. For å utløse kostnadseffektive tiltak, og å hindre en utvikling mot bygging av mer energikrevende skip, er det nødvendig med sektorspesifikke virkemidler på klimaområdet som et supplement til de sektorovergripende.

Sjøfarten er en internasjonal næring. Selv store deler av kysttrafikken er utsatt for internasjonal konkurranse. Det er derfor Regjeringens holdning at regelverket for sjøfart i størst mulig grad bør utvikles internasjonalt i FNs sjøfartsorganisasjon IMO. Norge har som en stor skipsfartsnasjon et mål om å være en pådriver i arbeidet med å utvikle miljø- og sikkerhetskrav til skip. Regelutviklingen på dette området har generelt vært til fordel for norsk skipsfart, som er positiv til konkurranse på kvalitet, og raskt har tilpasset seg nye krav.

På en diplomatkonferanse i IMO høsten 1997 vedtok man internasjonale regler for utslipp til luft fra sjøfarten. Disse omfatter ikke utslipp av CO2. Imidlertid ble CO2 omtalt i en tilhørende konferanseresolusjon (nr. 8) der det i tillegg til å kartlegge sjøfartens utslipp blir anbefalt å begynne å utarbeide strategier for å redusere sjøfartens utslipp av CO2. I Kyotoprotokollen forpliktes Partene til å arbeide gjennom IMO for å redusere klimagassutslipp fra skip. IMO har alt vedtatt å følge opp denne forpliktelsen, og starter nå arbeidet med å utvikle en strategi for kontroll av skipsfartens klimagassutslipp, i tillegg til kartlegging av utslippsmengden og mulige reduksjonstiltak. Norge vil følge dette aktivt opp i IMO, og foreslå tiltak og virkemidler som kan redusere utslippene fra sjøfarten. I IMO-sammenheng behandles alle land likt. Norge har derfor fått støtte i IMOs miljøkomite for at utgangspunktet må være at man for skipsfarten ikke skiller mellom land med og uten kvantitative utslippsforpliktelser.

Kystfiskeflåten og godstransport i innenriks sjøfart fritas i dag for CO2-avgiften. Fritaket for kystfiskeflåten, som ble innført i 1998, ble blant annet begrunnet med at avgiften var årsak til at store deler av fiskeflåten fra Sør-Norge valgte å levere fangsten i Danmark, og at fartøy som fisker i fjerne farvann og supplyflåten ikke belastes avgift. Fritaket er i dag begrenset til fartøy som er registrert i Merkeregisteret, men Stortinget har nå åpnet for at også utenlandske fartøy kan omfattes av fritaket. Finansdepartementet vil arbeide med sikte på å likestille norske og utenlandske fiskefartøy, jf. St prp nr 1 (1997–98) side 54.

Fritaket for skip som i næringsøyemed driver godstransport i innenriks sjøfart er begrunnet med ønsket om å bedre konkurransesituasjonen for norske skip i forhold til utenlandske skip i fart på norskekysten, samt faren for økt bunkring i utlandet.

For 1998 er CO2-avgiften 44,5 øre pr. liter olje.

Det foreslås fra 1999 innført en CO2-avgift på 100 kr/tonn CO2for kystfiskeflåten og godstransport i innenriks sjøfart, jf. St prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter. Beregninger tyder på at dette kan øke markedsprisen for kysttransport med rundt 1 prosent. Fiskeflåten foreslås gitt kompensasjon for CO2-avgiften, mens avgiftsfritaket for gass brukt i ferger videreføres. Miljøverndepartementet arbeider med å operasjonalisere et forslag til miljødifferensierte avgifter for skipsfarten. Det vil i denne sammenheng bl.a. bli vurdert om skipenes CO2-utslipp skal inngå som differensieringskriterium.

For at tilpasningene innen sjøfarten skal gi et best mulig resultat i forhold til reduserte klimagassutslipp, mener Regjeringen det er nødvendig å arbeide videre med annen virkemiddelbruk. Gjennom bruk av utredningsmidler bidrar Miljøverndepartementet til at det i 1998 prosjekteres en ny ferge som bl. a. optimaliseres mht. klimagassutslipp (en «bærekraftig ferge»). Dette er først skritt på vegen mot å utvikle prototyper for flere skipstyper der lavt energibruk vil være sentralt. Gjennom tilskudd til og forvaltning av riksvegfergedriften setter staten diverse krav til utforming av disse fergene. Ved fornyelse av riksvegfergene vil fergenes klimagassutslipp bli vurdert. Stortinget ba i Innst S nr 273 (1996–97) om en utredning om forsering av et fornyelsesprogram for riksvegferger. Oppfølgingen av dette vil omfatte en redegjørelse for hvilke reduksjoner av klimagassutslipp som kan oppnås.

I sammenheng med de årlige forhandlingene om fiskeristøtte er det over lang tid utarbeidet detaljerte kostnads- og inntektstall for de ulike fartøygruppene. Dette statistikkmaterialet og det apparatet som produserer dette, gjør det mulig å følge klimagassutslippene detaljert innenfor de enkelte fiskerier og fartøygrupper, og med det foreta en rask og nøyaktig evaluering av effekten for de tiltak som iverksettes. For å oppnå nødvendig utslippsreduksjon innenfor sektoren vil det måtte foretas en grundig gjennomgang av situasjonen for de ulike fartøygrupper, med sikte på tiltak og regelendringer som vil bidra til å redusere utslippene av klimagasser.

I tillegg vil Regjeringen ansvarliggjøre de aktuelle næringene gjennom å arbeide videre med å utarbeide informasjon om mulighetene for reduksjon av utslipp fra sjøfart og fiske.

5.10 Landbruk

5.10.1 Opptak og utslipp av CO2 ved arealbruksendring og skogbruk

Skogbiomassen i Norge øker i dag tilsvarende et opptak på 10–17 millioner tonn CO2 hvert år, først og fremst som følge av de skogskjøtselstiltakene som allerede er gjennomført i dette århundret. Kyotoprotokollen gir imidlertid ikke adgang i den første forpliktelsesperioden (2008–2012) til å kreditere dette opptaket, jf. kapittel 4.3. Protokollen begrenser mulighetene for kreditering til direkte menneskepåvirkede arealbruksendringer og skogaktiviteter, begrenset til skogreising, gjenplanting og avskoging siden 1990.

Potensialet for å øke opptaket eller redusere utslippet i henhold til utslippsforpliktelsene i Kyotoprotokollen er foreløpig svært usikkert fordi det ennå ikke er utarbeidet internasjonale retningslinjer for hvordan utslippene skal beregnes. Nye skogskjøtsels­tiltak, slik som rask etablering av ny skog etter hogst, tettere planting, treslagskifte og skogreising, vil imidlertid øke nettobindingen. På kort sikt, dvs. i forpliktelsesperioden 2008–2012, vil slike klimamotiverte skogplantingstiltak likevel gi svært liten CO2-binding utover den utviklingen som forventes uten nye tiltak. På lang sikt (20–100 år) vil imidlertid slike tiltak kunne sikre fortsatt økt binding, gitt at den naturlige avgangen ikke øker vesentlig.

Overholdelse av gammel skog ut over hogstmoden alder vil være et mer effektivt tiltak for å øke CO2-opptaket på kort sikt (allerede før 2010), ved at nedbrytningen utsettes. Kyotoprotokollen gir imidlertid ikke adgang til å kreditere dette økte nettoopptaket i den første forpliktelsesperioden 2008–2012. Et slikt tiltak kan ha andre positive virkninger på biologisk mangfold og i teorien ha god kostnadseffektivitet på kort sikt. På lengre sikt kan imidlertid dette tiltaket føre til redusert og etter hvert negativ tilvekst pga. økt naturlig avgang og dermed redusert opptak av karbon.

Det bindes også årlig karbon i treprodukter. Økt bruk av trevirke i bygninger, møbler etc., vil kunne øke dette karbonlageret ytterligere. Potensialet for karbonbinding er vesentlig mindre enn i skog, men tiltaket kan likevel være kostnadseffektivt. Den største klimaeffekten ved økt bruk av trevirke er imidlertid trolig indirekte, ved at trevirke erstatter andre produkter som medfører høyere fossile CO2-utslipp. Kyotoprotokollen gir ikke landene mulighet til å inkludere økt CO2-binding i treprodukter. Derimot vil den positive indirekte CO2-effekten ved at trevirke erstatter andre produkter bli tatt vare på i utslippsforpliktelsen gjennom redusert forbruk av fossilt brensel.

Virkemiddelbruk

Stortinget ba i Innst. S. nr. 126 (1995–96) Regjeringen foreta en videre evaluering av skogens evne til CO2-opptak og vurdere på hvilken måte norsk skogpolitikk kan være et supplement til øvrige norske klimatiltak uten å komme i konflikt med andre viktige miljøhensyn. På denne bakgrunnen nedsatte Landbruksdepartementet våren 1996 en arbeidsgruppe for å se nærmere på disse forholdene. Arbeidsgruppen avla sin innstilling i desember 1997. Forslaget til virkemidler i stortingsmeldingen er i stor grad basert på konklusjonene i denne innstillingen.

Landbruksmyndighetene har i lang tid, ved bruk av ulike virkemidler, fremmet skogskjøtselstiltak slik som planting etter hogst, treslagskifte og skogreising. I løpet av de siste 20 årene har imidlertid ulike tilskuddsordninger blitt redusert. På denne bakgrunnen er Regjeringen innstilt på å vurdere klimamotiverte tilskuddsordninger ift. aktiviteter som blir kreditert under protokollen, i den grad dette bidrar til å utløse kostnadseffektive tiltak uten konflikt med andre miljøinteresser. Slike tilskuddsordninger kan omfatte økt innsats for å bygge opp ny skog innenfor dagens skogareal. Skogreising og treslagskifte etter planer som tar hensyn til naturmiljøet, kan også være aktuelle tiltak. Både treslagskifte, skogreising og tiltak som øker plantetettheten vil imidlertid kunne ha flere uheldige konsekvenser for naturmiljøet og friluftsinteresser, slik som endret biologisk mangfold, endret landskapsbilde, forsuring av jordsmonn og redusert tilgjengelighet. Nye klimamotiverte skogskjøtselstiltak bør derfor bare iverksettes etter grundige avveininger mot negative effekter for naturmiljøet.

Plantingen kan gjennomføres ved styrking av tilskuddsordningene som dekkes av «forskrift om statstilskudd til etablering av skog på jordbruksarealer ute av drift m.v.» fastsatt av Landbruksdepartementet 1. april 1992 og «Forskrift om tilskott til skogkultur» fastsatt av Landbruksdepartementet 16. mai 1994. Hensynet til naturmiljøet må ivaretas gjennom eksisterende regelverk og eventuelle tilpasninger av dette, samt oversiktsplanlegging og resultatkontroll.

Det er behov for å se nærmere på den konkrete utformingen av de aktuelle tiltakene og nivået på satsingen, på bakgrunn av nærmere analyser av økonomiske og miljømessige virkningene av alternative virkemidler. I tillegg bør en videreutvikle systemene som kan bidra til å verifisere effekten av de gjennomførte tiltakene.

Regjeringen er videre innstilt på å vurdere tiltak for å øke bruken av trevirke til energiformål og bygningskonstruksjoner, særlig med tanke på å redusere bruken av produkter som indirekte krever eller gir høye fossile CO2-utslipp ved produksjon eller bruk.

På lengre sikt etter første forpliktelsesperiode vil flere aktiviteter kunne bli kreditert i klimaavtalen, for eksempel økt omløpstid og CO2-binding i treprodukter. Regjeringen vil vurdere behovet for å utvide bruken av virkemidler også til slike områder.

5.10.2 Metan i jordbruket

Samlet utslipp av metan i 1996 fra landbruket er anslått til 109 000 tonn, tilsvarende 2,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Av dette bidrar husdyras fordøyelse med 85 prosent av utslippet, mens resten av utslippet er knyttet til lagring av husdyrgjødsel. Utslippene fra husdyra kan teoretisk reduseres ved endret fôrsammensetning. Dette er imidlertid et lite aktuelt tiltak i Norge da husdyrholdet i stor grad er basert på grasproduksjon.

Både i Norge og andre land er det gjort en del for å utnytte biogass fra husdyrgjødsel til energiformål. Et slikt tiltak vil samtidig redusere metanutslippene. Beregninger fra Danmark viser at elektrisk kraft fra små biogassanlegg kan produseres til 35–50 øre/kWh. Forutsettes en alternativ kraftpris på 20 øre/kWh gir dette en merkostnad på 15–30 øre/kWh. Dette tilsvarer igjen 23–45 kr/kg metan redusert, eller 1000–2000 kr/tonn CO2. I Norge kan maksimalt 10 prosent av metanutslippene fra gjødselslagerene reduseres ved et slikt tiltak. Tiltakskostnadene er imidlertid så høye at dette foreløpig neppe er aktuelt å gjennomføre utfra klimahensyn alene.

5.10.3 Lystgassutslipp i jordbruket

Lystgassutslippene fra jordbruket kommer fra denitrifikasjonsprosesser i jorda. Det er svært vanskelig å beregne disse utslippene. FN’s klimapanel har utviklet en forenklet beregningsmodell som landene kan bruke. Denne forutsetter at utslippene først og fremst er proporsjonale med årlig nitrogengjødselsforbruk. De norske utslippene fra jordbruket er i denne modellen beregnet til 9 400  tonn som tilsvarer litt over 50 prosent av de totale lystgassutslippene.

Lystgassutslippene kan reduseres ved god agronomisk praksis. Det innebærer god jordstruktur (god drenering og lite jordpakking) og riktig bruk av gjødselet. Landbruksdepartementet har innført obligatorisk gjødselsplanlegging fra 1. januar 1998. Dette skal stimulere til at det brukes riktig mengde gjødsel og til riktig tidspunkt. I 1997 reviderte Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet forskrift om husdyrgjødsel der en bl.a. setter strenge restriksjoner på spredetidspunkt og på nedmoldingstid. Dette vil føre til et lavere tap av nitrogen til luft og vann. Videre er de tiltakene jordbruket har gjennomført eller planlegger å gjennomføre for å redusere utslippene av nitrogen til vassdragene, også effektive for å redusere utslippene av lystgass. Dette omfatter bl.a. endret jordarbeiding (ikke pløying om høsten) og bruk av fangvekster (vekster som vokser etter at kornet er høstet).

Kornprisen, kunstgjødselprisen og formen på landbrukssubsidiene kan også påvirke bruken av kunstgjødsel. Gjennom St prp nr 8 (1992–93) Landbruk i utvikling, fikk man en dreining av subsidiene fra støtte pr. produsert mengde mot mer produksjonsnøytrale støtteordninger. Dette har bl.a. medført en gradvis reduksjon av kornprisen til et nivå som i 1996 tilsvarer mindre enn 60 prosent av prisen i 1990. I tillegg ble det i Norge allerede i 1988 innført en nitrogenavgift på kunstgjødsel. Avgiftsnivået er i dag på 1,21 kr pr. kg nitrogen, eller snaut 20 prosent av nitrogenprisen. Det er imdlertid ikke dokumentert at prisreduksjonen eller dagens avgiftsnivå på nitrogen i kunstdgjødsel så langt har endret bruken av nitrogengjødsel i kornproduksjonen. Forbruket av nitrogen fra kunstgjødsel i jordbruket har de siste 10-15 årene ligget stabilt på omlag 110.000 tonn pr. år.

5.11 Avfall

5.11.1 Innledning

Metan er en gass som oppstår ved nedbrytning av organisk materiale uten tilførsel av oksygen. De samlede metanutslippene utgjorde i 1996 om lag 18 prosent av de norske klimagassutslippene. Det anslås at om lag 67 prosent av de norske utslippene av metan kommer fra avfallsdeponi. Metan fra avfallsdeponi utgjør dermed om lag 12 prosent av de samlede norske klimagassutslippene.

I 1996 ble det levert 2,76 millioner tonn blandet avfall til kommunale behandlingsanlegg, hvorav 68 prosent gikk til deponering. Organisk materiale utgjør 70–80 prosent av det kommunale avfallet, dvs. at det ble deponert om lag 1,4 millioner tonn organisk materiale på de kommunale fyllplassene. I tillegg ble det deponert ca. 1 million tonn organisk avfall på industriens egne deponier og på ikke-registrerte fyllplasser. Samlet ble det deponert om lag 2,4 millioner tonn organisk materiale. Blant annet pga. strengere krav i konsesjonene har antall kommunale fyllplasser sunket fra 395 i 1979 til 208 i 1995, og forventes redusert til om lag 150 innen 2000.

Utslipp av metan fra avfallsdeponi kan reduseres på to ulike måter. Mengden organisk avfall til deponering kan reduseres, hvilket vil redusere metanutslippene over tid. Metan fra deponi kan også tas ut og brennes av slik at metangass omdannes til CO2, som er betydelig mindre klimaskadelig. Dette vil påvirke utslippene mer direkte og umiddelbart. Det er en rekke virkemidler i bruk for å redusere avfallsmengden til deponi og for å ta ut metangass fra fyllplassene.

5.11.2 Dagens virkemidler for avfallsreduksjon m.v.

De generelle målsettingene for avfallspolitikken ble lagt i St meld nr 44 (1991–92), jf. Innst S nr 56 (1992–93), hvor det var bred enighet i Kommunal- og miljøvernkomiteen om den generelle politikken. Den overordnede målsettingen på avfallssektoren er at avfallsproblemene skal løses slik at avfallet blir til minst mulig skade og ulempe for mennesker og naturmiljø, samtidig som avfallet og håndteringen av det legger minst mulig beslag på samfunnets ressurser. Strategien er at avfallsmengdene og mengden helse- og miljøskadelige kjemikalier i avfallet skal reduseres. Ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse skal fremmes, og restavfallet skal sikres miljømessig forsvarlig sluttbehandling. Innen 2000 skal praktisk talt alt spesialavfall enten gjenvinnes eller gå til sluttbehandling i godkjente norske anlegg. I valget mellom ulike tiltak skal samfunnsøkonomiske vurderinger legges til grunn. I tråd med dette er det de senere årene iverksatt en rekke nye tiltak og virkemidler i avfallspolitikken. Disse virkemidlene har bl.a. hatt til hensikt å redusere mengden organisk avfall til deponering og dermed redusere metanutslipp fra deponi. Det har vært bl.a. tiltak for avfallsreduksjon, materialgjenvinning, energiutnyttelse og utnyttelse av matavfall til fôr eller kompostering.

Et sentralt element i avfallspolitikken er å gi næringslivet ansvar for avfall fra egne produkter. I tråd med dette har Miljøverndepartementet inngått avtaler med emballasjebransjen om reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall av kartong, drikkekartong, brunt papir, plast og metall. I avtalene forplikter næringslivet seg til innsamling og gjenvinning av 60–80 prosent av emballasjen. Gjennom avtale med bransjen og forskrift er det lagt opp til landsdekkende retursystem som sikrer innsamling og gjenvinning av blybatterier og dekk. Gjennom forskrift og avtale fra mars 1998 vil tilsvarende system komme på plass for elektrisk- og elektronisk avfall. Dette systemet trer i kraft 1. juli 1999. Gjennom en avtale med Miljøverndepartementet har Norske Skog forpliktet seg til å bygge et avsvertingsanlegg for returpapir. Byggestart blir i 1998, og anlegget er planlagt satt i drift i 2000. Norske Skog bidrar også med midler til et fond for å bidra til stabile og forutsigbare rammebetingelser for gjenvinning av returpapir inntil anlegget settes i drift.

Kommunene har ansvar for innsamling og behandling av forbruksavfall. Etablering av systemer for kildesortering og gjenvinning er viktige tiltak for å redusere mengdene organisk avfall til deponering. De fleste kommuner har opprettet en eller annen form for kildesortering. I 1996 hadde 234 kommuner, med en samlet befolkning på 2,2 millioner innbyggere, innført kildesortering med henteordning av en eller flere avfallstyper. Antall kommuner som har kildesortering og omfanget av disse ordningene er økende. Basert på de kommunale avfallsplanene som er utarbeidet forventes det en fortsatt positiv utvikling mht. økt innføring og utvikling av kildesorteringsordninger.

I forurensningsloven er kommunene pålagt å ta full kostnadsdekning ved beregning av avfallsgebyr, samtidig som de oppmuntres til å differensiere avfallsgebyrene for å stimulere til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Om lag 40 prosent av kommunene har i dag en eller annen form for differensiering. Basert på de kommunale avfallsplanene som er utarbeidet, forventes det en fortsatt positiv utvikling mht. økt bruk av differensierte avfallsgebyrer. En slik differensiering kan være basert på at husholdningene betaler avfallsgebyr etter f.eks. hvor ofte det hentes avfall, etter størrelse på avfallsbeholder eller basert på vekt. Ved slike systemer oppmuntres husholdningene direkte til å redusere mengden avfall til sluttbehandling.

Boks 5.11 Kildesorteringsprosjektet

For å få mer systematiske erfaringer med omfattende kildesortering, har Statens forurensningstilsyn gjennomført et kildesorteringsprosjekt i fire by- og fire landområder. Prosjektet har vært gjennomført i Groruddalen i Oslo, Moss, Kristiansund, Kristiansand, Vik i Sogn, Hitra, Inderøy og Senja. Dette prosjektet har vært gjennomført bl.a. for å få erfaringer med hvordan slike prosjekt fungerer i ulike typer kommuner med hensyn til variasjoner i kostnader, praktisk utforming m.v. Erfaringene fra prosjektet viser at det er forskjeller mellom enkeltkommuner i kostnader ved innføring av kildesortering, men at det ikke er noen entydig forskjell i kostnader mellom tett- og spredtbygde områder. Evalueringen av prosjektet viser at mengden avfall til sluttbehandling er redusert med inntil 65 prosent og at deponikostnadene er blitt redusert. Andelen organisk avfall i restavfallet er ikke blitt vesentlig endret gjennom prosjektet. Erfaringene fra prosjektet viser også at kildesortering ikke krever store tilleggsinvesteringer, men økt kommunal innsats til planlegging, informasjon og administrasjon. Avfallsgebyrene har økt svakt som følge av nye ordninger, samtidig som det i noen grad har blitt skapt nye inntekter til kommunen ved salg av kildesortert materiale. Økningen i gebyrer har vært beskjeden fordi innsamlingen samtidig er effektivisert. Kildesorteringsprosjektet viser at det er mulig å oppnå en betydelig reduksjon i mengden organisk og blandet avfall til deponering uten at kostnadene blir vesentlig høyere. Dette gir en tilsvarende reduksjon i utslipp av metan.

For å øke mengden avfall som blir energiutnyttet stilles det bl.a. krav om energiutnyttelse i konsesjonene til kommunale avfallsforbrenningsanlegg. Ved eventuelle nye konsesjoner til kommunale avfallsforbrenningsanlegg vil det bli stilt krav om høy grad av energiutnyttelse, og lokalisering i nærheten av prosessindustri eller andre avtakere av produsert varme. Det er videre et mål at industrien i større grad utnytter bioenergi fra utsortert organisk avfall ved de anlegg som er egnet for dette, samt satser på økt utbygging av anleggene som kan brenne ulike typer avfall.

Mengden avfall som gjenvinnes er raskt økende. Kommunalt avfall som har blitt gjenvunnet har økt fra 180 000 tonn, eller 8 prosent, i 1992 til 550 000 tonn, eller 20 prosent, i 1996. Avfallsmengdene som oppstår øker fortsatt, men fra 1995 til 1996 har imidlertid økningen i gjenvinning for første gang oversteget økningen i avfallsmengden. Fremskrivninger fra Statistisk sentralbyrå, basert på fortsatt forbruksvekst, samt en videreføring av eksisterende virkemidler, anslår en økning i innsamlet mengde kommunalt avfall på 44 prosent fra 1992 til 2010. Det er liten grunn til å tro at innsamlingen og gjenvinningen av organisk avfall vil komme opp på et samfunnsøkonomisk riktig nivå uten skjerpet virkemiddelbruk.

5.11.3 Uttak av metan fra deponi

Et annet virkemiddel for å redusere metanutslipp er å stille krav i konsesjonene til fyllplassene til oppsamling og avbrenning av metan. Med utgangspunkt i generelle retningslinjer fra Statens forurensningstilsyn stiller fylkesmennene i dag slike krav i konsesjonene. De fleste deponiene har nylig fått reviderte konsesjoner med betydelig strengere miljøkrav, noe som bl.a. vil gi seg utslag i betydelig lavere utslipp av metan. I dag er det installert gassuttak på om lag 30 fyllplasser som dekker 40–50 prosent av årlig deponert masse. I løpet av 1999 antar Statens forurensningstilsyn at de fleste større fyllplasser vil ha installert gassuttak. Det antas at om lag 70 prosent av årlig deponert mengde avfall da vil ligge på fyllplasser med gassuttak.

Det er stor usikkerhet når det gjelder hvilke mengder metan som faktisk blir generert, hvilke mengder som slippes ut fra fyllinger og hvilken effekt uttak for metangass på fyllinger har. Det Norske Veritas har beregnet metanutslippet fra kommunale fyllinger til 130  kg pr. tonn deponert masse, mens Statens forurensningstilsyn har beregnet utslippet fra de industrielle fyllplassene til 100  kg pr. tonn. Årsakene til det lavere anslag her er annen sammensetning av avfallet og større innslag av nedbrytning med tilførsel av oksygen. Statens forurensningstilsyn anslår gjennomsnittlig effekt av metanuttak på fyllplasser til å ligge på om lag 20 prosent av beregnet utslipp i dag, men forventer at teknologiske forbedringer vil føre til at effekten omkring 2010 vil øke til 30–40 prosent. Dette betyr at selv med forbedret teknologi ved metangassuttakene vil likevel 60–70 prosent av metangassen som blir produsert på avfallsfyllingene, slippe ut. Det understrekes her at det er usikkerhet knyttet til hvilke mengder metan som genereres i deponi og til de faktiske metanutslippene fra de ulike deponiene. Dette avhenger av en rekke forhold som bl.a. utforming og dybde av deponiet og de klimatiske forholdene på stedet. Forurensningsmyndighetene vil følge opp problematikken knyttet til måling og bedret uttak av metan.

Størstedelen av metanutslippene skjer de første 2–10 årene etter deponering, selv om det slippes ut metan over en 30–50 års periode fra avfallet blir deponert. Utslippene av metan fra allerede deponert masse er derfor av stor betydning for våre fremtidige metanutslipp. Det gjelder også utslipp fra nedlagte fyllplasser. Forurensningsmyndighetene vil derfor følge opp utviklingen når det gjelder gassuttak fra nedlagte fyllplasser.

I dagens regnskapssystem for utslipp av klimagasser blir metanutslipp avledet av årlig deponert mengde. Det har vært tilstrekkelig så lenge den deponerte mengden har vært relativt stabil. Ved gjennomføring av virkemidler som gir vesentlige omlegginger av avfallshåndteringen og fører til store endringer i deponert mengde over få år, kan dette gi systematiske feil. Det vil bli satt i gang et arbeid for å vurdere hensiktsmessigheten av en eventuell overgang fra dagens regnskapsopplegg til et system som tar hensyn til at utslippene faktisk skjer over en lengre tidsperiode.

5.11.4 Nye virkemidler – avgift på sluttbehandling av avfall

På bakgrunn av en rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe, legger Regjeringen fram forslag om en avgift på sluttbehandling av avfall, jf. St prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter. En slik avgift var et av forslagene som ble lagt fram av Grønn skattekommisjon, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Forslaget innebærer en avgift på 300 kr pr. tonn organisk eller blandet avfall som leveres til sluttbehandling. Ved sluttbehandling av avfall til deponering belastes hele avgiften på 300 kr pr. tonn. Ved forbrenning deles avgiften i to komponenter, en basisavgift på 150 kr pr. tonn og en komponent som differensieres etter grad av energiutnyttelse etter en skala fra 0–100 prosent. For omtale av provenyvirkninger og fordelingsvirkninger, vises til St prp nr 54 (1997-98).

Ved å innføre en avgift på sluttbehandling av avfall blir det satt en pris på deler av miljøulempene fra avfallsbehandlingen som hittil ikke har vært prissatt. Dermed blir den samfunnsøkonomiske kostnaden ved avfallsbehandlingen i sterkere grad synliggjort. Ved innføringen av en slik avgift legges det dermed i større grad opp til at samfunnsøkonomiske avveininger blir utslagsgivende ved valg av behandlingsløsning på avfallsområdet.

Avgiften pålegges eier av fyllplass eller forbrenningsanlegg. Innføring av en sluttbehandlingsavgift vil føre til en umiddelbar økning av prisen på deponering og forbrenning og vil således forsterke incentivene til utsortering av avfallet til gjenvinning, som ikke er avgiftsbelagt. Samtidig vil en slik avgift gjøre de kommunale investeringene i kildesortering og gjenvinning som allerede er gjennomført, mer lønnsomme. De deler av næringslivet som leverer avfallet til kommunale avfallsselskap betaler etter vekt, og får derfor et direkte incentiv til å redusere avfallsmengden til sluttbehandling. Husholdningene vil ha incentiv avhengig av hvilke tilpasninger kommunene gjør i sine systemer. Det er lovfestet i forurensningsloven at de kommunale avfallsgebyrene skal dekke alle kommunens kostnader til avfallshåndtering. Det vil si at kommunenes utgifter ikke vil øke, fordi de økte utgiftene dekkes inn gjennom økte avfallsgebyr. Det vil likevel være i kommunens interesse å føre en avfallspolitikk som holder avfallsgebyrene overfor befolkningen lavest mulig. Det forventes derfor at avgiften vil medføre at kommunene vil se seg tjent med å innføre eller videreutvikle kildesortering for avfall. Innføring av en sluttbehandlingsavgift på avfall vil ikke påvirke den enkelte kommunes økonomi, utover de økte kostnadene ved å håndtere det avfallet som kommunale avfallsbesittere selv genererer. Her vil kommunene, på linje med andre, måtte betale for den samfunnsøkonomiske kostnaden forbundet med avfallet.

For deponi og forbrenningsanlegg som drives av industrien, vil avgiften komme som en direkte kostnad. Avgiften vil dermed være et sterkt incentiv til økt grad av kildesortering og gjenvinning i næringslivet. Tilsvarende vil avgiften gi incentiver til virksomheter til å redusere de genererte mengdene avfall og øke graden av energiutnyttelse av avfallet.

Det er innført avgift på sluttbehandling av avfall i en rekke land, bl.a. Danmark, Finland, Nederland, Storbritannia, Frankrike, Italia og deler av Belgia og Tyskland. I Sverige har en avgift vært utredet, men det er ennå ikke fremmet noe forslag for Riksdagen. Virkeområde og avgiftsnivå er forskjellig fra land til land. Innføring av avgift i disse landene synes først og fremst å være begrunnet ut fra en generell målsetting om å redusere mengdene avfall som oppstår og går til sluttbehandling. Nivået på avgiften synes å være satt ut fra en vurdering av hvilket avgiftsnivå som er nødvendig for å gi tilstrekkelige incentiv til å nå målene i avfallspolitikken.

5.11.5 Utslipp – og mulige utslippsreduksjoner

I 1990 ble de samlede norske utslippene av metangass fra avfallsfyllinger anslått til om lag 6,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter. I 1996 hadde utslippene økt til 6,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter, en økning på ca. 8 prosent Det er svært mange usikkerhetsmomenter knyttet til utarbeiding av prognoser for utslipp av metan. Usikkerheten knytter seg til forventningene om hvilke avfallsmengder som vil oppstå og deponeres, de faktiske metanutslippene fra disse og effekten av metanuttak på fyllplasser. Det gjelder også forventningene om hvilke reduksjoner som kan oppnås ved en videreføring og forsterking av eksisterende virkemidler og innføring av nye virkemidler, som sluttbehandlingsavgiften. Med denne usikkerheten er det vurdert et referansealternativ og et tiltaksalternativ fram mot 2010. I referansealternativet legges til grunn at dagens virkemiddelbruk videreføres og at tiltak som er igangsatt blir fullt ut implementert. Tiltaksalternativet inkluderer i tillegg til dette virkningen av å innføre en sluttbehandlingsavgift på avfall.

I referansealternativet er det forutsatt økning i avfallsmengdene basert på Statistisk sentralbyrås prognoser, samt noe utvidelse av bransjeavtaler, noe strengere håndheving av retningslinjene for deponering og noe mer bruk av avfall som biobrensel. Videre er det forutsatt at det meste av avfallet det etableres gjenvinningsløsninger for, ikke blir deponert. Det gjelder særlig våtorganisk avfall, hvitt og brunt papir, og trevirke. Det forutsetter bl.a. økt grad av kildesortering i kommunene og næringslivet. Det er videre forutsatt at fyllplasser som mottar organisk avfall har installert gassuttak, og at større, nedlagte fyllplasser har gassuttak. Det er antatt at ca. 70 prosent av avfallet vil ligge på deponi med gassuttak. Det er lagt til grunn at den gjennomsnittlige effektiviteten på metangassuttakene vil øke fra om lag 20 prosent i dag til 30–40 prosent i perioden på grunn av teknologiforbedringer.

Basert på de forutsetninger som er lagt til grunn, anslås at utslippet av metan fra avfallsfyllinger i 2010 etter en referansebane vil ligge på om lag 5,2 millioner tonn CO2-ekvivalenter, noe som tilsvarer en reduksjon på 1,1 millioner tonn CO2-ekvivalenter, eller i størrelsesorden 15–20 prosent, i forhold til nivå i referanseåret 1990 og en reduksjon på 1,6 millioner tonn i forhold til 1996.

I tiltaksalternativet er det i tillegg lagt inn en forventet effekt av innføring av en avgift på sluttbehandling av avfall på 300 kr pr. tonn. Den vesentlige forskjellen i forhold til referansealternativet er at det forventes større grad av kildesortering fordi sluttbehandlingsavgiften vil gjøre sluttbehandling av avfall dyrere. Basert på forventet effekt av å innføre sluttbehandlingsavgift, anslås at utslippet av metan fra avfallsfyllinger i 2010 etter tiltaksbanen vil ligge på om lag 4 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Det innebærer en reduksjon på om lag 2,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter, eller i størrelsesorden om lag 35 prosent, i forhold til nivå i referanseåret 1990, og en reduksjon på om lag 2,8 millioner tonn i forhold til 1996. I forhold til referansealternativet anslås en reduksjon i metanutslipp fra avfallsfyllinger på om lag 1,2 millioner tonn CO2-ekvivalenter som kan tilskrives sluttbehandlingsavgiften.

5.12 Tiltak og virkemidler for å redusere utslippet av HFK

5.12.1 Innledning

Ved å undertegne Montrealprotokollen forpliktet Norge seg til å fase ut ozonnedbrytende stoffer, bl.a. KFK og HKFK. Både importen og bruken av KFK og HKFK er regulert i forskrifter. KFK finnes i dag bare i kuldeanlegg som er installert før 1991, mens HKFK fortsatt brukes til produksjon av skumplast og som kuldemedium innenfor kuldebransjen. HKFK skal imidlertid også fases ut innen 2015. Både for skumplastbransjen og kuldebransjen er HFK det viktigste alternativet når KFK og HKFK fases ut. Det norske forbruket av HFK forventes derfor å øke mye i løpet av de neste tiårene. Prognoser utarbeidet av SFT angir et forbruk i år 2010 på nær 2 millioner tonn CO2-ekvivalenter eller om lag 3 prosent av det samlede norske klimagassutslippet.

I utgangspunktet beskriver dette avsnittet tiltak mot forbruk både av HFK, PFK og SF6, som brukes til formål der det var og er vanlig å bruke KFK og HKFK. Forbruket av PFK og SF6 til disse formålene er imidlertid svært lite. Tiltaksbeskrivelsen omfatter derfor i praksis bare HFK. Bruk av SF6 som isolasjonsgass i elektriske brytere, vinduer etc. er heller ikke inkludert. Dette utslippet vurderes imidlertid også som lite.

5.12.2 Aktuelle tiltak – kostnader og utslippsreduksjoner

SFT har på oppdrag av Miljøverndepartementet vurdert en rekke tiltak mot utslipp av HFK, bl.a. overgang til alternative kuldemedier som NH3, hydrokarboner og CO2 og tetting av kuldeanlegg for å hindre svinn av kuldemedium. For skumplastbransjen innebærer tiltakene bruk av CO2 eller pentan som blåsemidler for produksjon av isolasjonsskum. For noen områder innenfor kuldebransjen og skumplastbransjen kan det være vanskelig å finne alternativer til HFK, og for disse applikasjonene går tiltakene ut på å bruke HFK med lavere GWP-verdier.

Utredningen beskriver ikke full utfasing av HFK som en mulighet. Full utfasing av HFK innenfor en periode på om lag 20 år synes å være lite realistisk ut fra dagens kjennskap til teknologi.

I figur 5.6 er de aktuelle tiltakene rangert etter kostnad pr. tonn redusert utslipp. Kostnadene som er forbundet med å gjennomføre tiltakene representerer antatte merkostnader til investering og drift av teknologi uten HFK, eller teknologi med andre typer HFK. Andre samfunnsøkonomiske konsekvenser er ikke inkludert i kostnadene.

Aktuelle HFK-tiltak rangert etter kostnad pr. tonn redusert utslipp.

Kilde: SFT

Figuren viser at dersom alle tiltakene gjennomføres, vil forbruket av HFK omregnet til CO2-ekvivalenter reduseres med 70 prosent i 2010. Den samlede kostnaden ved å gjennomføre alle tiltakene er om lag 160 millioner kr pr. år. Inkluderes kun tiltak med kostnad lavere enn 200 kr pr. tonn CO2-ekvivalent vil den samlede reduksjonen bli i underkant av 60 prosent, til en samlet kostnad på om lag 50 millioner kroner.

Det er stor usikkerhet forbundet med kostnadsanslagene, særlig fordi beregningene bygger på forutsetninger om en situasjon som ligger noen tiår framover i tid. Hvilke teknologiske løsninger som blir valgt, og hvor mye teknologien vil koste er foreløpig bare antakelser. Prisen på teknologi vil også påvirkes av hvor mye HFK som faktisk vil bli tatt i bruk i Norge.

5.12.3 Virkemiddelbruk

SFT har vurdert tre ulike virkemidler for å redusere forbruket av HFK: 1) Regulering av importen og/eller bruken av HFK gjennom forskrift hjemlet f.eks. i produktkontrolloven, 2) bruk av avgifter på import eller bruk av HFK og 3) pant og returordning for regulering av HFK. Ved valg av virke­midler er det ønskelig å sikre størst mulig kostnadseffektivitet på tvers av gasser og sektorer og over tid (dynamiske effektivitet). Det er også ønskelig at virkemidlet er mest mulig styringseffektivitet, dvs. sikrer ønsket målsettingen innenfor tidsrommet som forutsatt.

Forskrift som regulerer bruken av HFK vil i prinsippet ikke være et kostnadseffektivt virkemiddel i forhold til regulering av klimagasser generelt, men en forskrift vil være styringseffektiv i forhold til å nå separate målsettninger for HFK. En forskrift som bare regulerer importen kan f. eks. i kombinasjon med auksjonering av importkvoter, være et kostnadseffektivt virkemiddel for å nå disse separate målene. Innføring av auksjonering av importkvoten krever imidlertid at det lages ny lovhjemmel.

Det er lite aktuelt å regulere HFK innenfor samme regelverk som KFK eller HKFK. Målsettningene med disse reguleringene er full utfasing, og det er separate målsetninger for KFK og HKFK. Regulering av HFK bør imidlertid sees i sammenheng med en kostnadseffektiv regulering av klimagasser generelt.

Det mest kostnadseffektive virkemidlet for å regulere forbruket av HFK vil være å legge en avgift på HFK. Avgiften bør vektes i henhold til de ulike HFK-enes globale oppvarmingspotensiale. På denne måten kan HFK-reguleringen også inngå som en del av en kostnadseffektiv regulering av klimagasser generelt. Kostnadseffektiviteten vil være bedre jo flere gasser som omfattes av reguleringen. Styringseffektiviteten må da ivaretas ved avgiftsdoseringen for hele klimaområdet sett under ett, og det må her tas hensyn til annen virkemiddelbruk enn avgifter i den grad dette benyttes på området. Avgiftene vil ivareta den dynamiske effektiviteten i den forstand at avgiftene vil være et vedvarende incitament for å utløse de klimatiltakene som til enhver tid er minst kostnadskrevende.

Pante og returordning kan fremme avtapping av kuldemedium, men avgift kan i sterkere grad fremme overgang til naturlige medier. Utover dette er det ikke funnet spesielle argumenter som taler for at pant og returordning er et bedre virkemiddel enn avgift.

Regjeringen vil på denne bakgrunnen vurdere å innføre en avgift på HFK, gradert i henhold til stoffenes globale oppvarmingspotensiale. Eventuell utforming av og nivå på en slik avgift vil bli utredet nærmere.

5.13 Forskning og utvikling

Forskningsbasert kunnskap og forståelse ligger til grunn for den sentrale posisjon klima har inntatt på den internasjonale politiske dagsorden, og vil spille en sentral rolle som virkemiddel gjennom å utvikle virkemidler og handlingsalternativer for å møte klimaproblemene. Forskningens bidrag kan grovt sett deles i følgende tre kategorier:

  • klimavitenskapelige problemstillinger som omfatter grunnleggende forståelse av forholdet mellom naturlige og menneskeskapte klimavariasjoner, klimamodeller og konsekvenser av klimaendringer

  • analyser av samfunnsmessige rammebetingelser og ulike virkemidler

  • utvikling av teknologi som reduserer utslippene av CO2 og andre klimagasser, herunder utvikling av nye fornybare/alternative energikilder og mer miljøvennlig og effektiv bruk av energi

Klimaproblemets langsiktige, komplekse og gjennomgripende karakter gjør at klimaforskning framstår som et svært viktig virkemiddel i klimapolitikken. Behovet for ny kunnskap kommer klart fram ved å vise til det store gapet mellom de langsiktige mål FNs klimapanel, IPCC, anbefaler og de mål industrilandene nå har forpliktet seg til, jf kapittel 2.1. I den sammenheng er det ikke minst viktig med ny teknologi som kan medvirke til reduserte utslipp og kunnskap om virkemidler som bidrar til f. eks å endre energiforbruket i en mer miljøvennlig retning. Det er videre fortsatt store kunnskapshull knyttet til en rekke naturvitenskapelige problemstillinger omkring drivhuseffekten og virkningene av denne.

Gjennom forskning genereres ny viten og eksisterende kunnskap og kompentanse videreutvikles og vedlikeholdes. Regjeringen legger opp til en langsiktig økt satsing på klimaforskning i Norge. For det første skal en slik satsing bidra til at Norge, på de områder der vi har sterke fagmiljøer og kompetanse, tilfører det internasjonale samfunnet ny viten om klimaspørsmål. For det andre er et sterkt og bredt norsk forskermiljø en forutsetning for at vi skal kunne da nytte av den kunnskaputviklingen som finner sted internasjonalt. For det tredje har vi et spesielt ansvar for å få fram ny kunnskap om klimaproblemets konsekvenser for Norge og våre nærområdet, og for å utvikle ny kunnskap om teknologiske og andre virkemidler som vil være en forutsetning fro at Norge skal kunne oppfylle sine forpliktelser i henhold til Kyotoprotokollen.

Det legges opp til en bred satsing på klimaforskning, men hoveddelen av midlene vil bli avsatt til utvikling og utprøving av teknologi som fører til reduserte utslipp av klimagasser, herunder redusert bruk av energi og overgang til fornybare energikilder. Allerede for 1998 er det gitt betydelige økte bevilgninger til utvikling av teknologi som fører til reduserte utslipp av klimagasser. I det videre arbeidet vil det fokuseres spesielt på utvikling og utprøving av nye fornybare energikilder.

Det er videre viktig at Norge viderefører og forsterker, aktiv deltagelse i det internasjonale forskningssamarbeidet. Av særlig interesse er forskningssamarbeidet innen EU, OECD og IEA, jfr nærmere omtale nedenfor.

Det gis i det følgende en omtale av eksisterende relevante FoU-aktivteter på klimaområdet i Norge, samt hvilke prinsipper og forhold som bør legges til grunn i den videre satsing på klimaforskning i Norge. Avslutningsvis gis det også en kort omtale av og forslag til videre strategi mht. relevante tilskuddsordninger.

Regjeringen opprettet i 1990 Senter for internasjonal klima- og energipolitisk forskning (CICERO) ved Universitet i Oslo bl.a. for å styrke den samfunnsvitenskapelige forsknings- og utredningsinnsatsen på klimaområdet, herunder gi faglige bidrag til utforming og gjennomføring av internasjonale klimaavtaler. Hensikten var bl.a. at dette skulle bidra til de internasjonale bestrebelsene på å fremme klima- og energirelatert samarbeide. Instituttet utfører i denne sammenheng årlig om lag 15 årsverk med klimarelatert forskning. Flere andre norske forsknings- og utredningsinstitusjoner er også involvert i forskning knyttet til utformingen av klimapolitikken, herunder Statistisk Sentralbyrå, Sosialøkonomisk Institutt, Fridtjof Nansens Institutt, ECON, Institutt for Energiteknikk, Elektrisitetsforsyningens forskningsinstitutt, Energidata m.fl.

Den omfattende forskning, som er knyttet til klimaspørsmål, gjennomføres både innenfor universiteter, høyskoler, forskningsinstitutter og i næringslivet. Denne forskningen støttes bl.a. av Norges forskningsråd (NFR). Forskning som i større eller mindre grad kan kategoriseres som klimaforskning og som finansieres over NFRs budsjett utgjorde i 1997 100–120 millioner kr.

Av ulike klimarelevante program i forskningsrådet nevnes spesielt:

  • Klimateknologi­programmet, KLIMATEK ble startet opp i 1997 og er planlagt å vare fram til og med 2001. Programmet er spesielt rettet mot petroleums- og prosessindustrien, men det vil også bli gjennomført prosjekter innen land- og sjøbasert transport. Programmet vil fokusere på både utvikling og implementering av teknologi.

  • NYTEK ble etablert i 1995 som en videreføring av programmet "Utvikling av nye fornybare energikilder" som fokuserte på aktiviteter innen sol-, bio-, bølge- og vindenergi. I NYTEK er også effektiv energiteknologi inkludert. NYTEK er planlagt å vare fram til og med 1999.

  • SAMRAM (Samfunnsmessige rammebetingelser og virkemidler for norsk energi- og miljøpolitikk) ble opprettet i 1996 og er planlagt å vare i 5 år. Målet med programmet er å bygge opp og vedlikeholde kunnskapsgrunnlaget for norsk politikk for en bærekraftig utvikling knyttet til bruken av energi. Det er videre et mål å øke kunnskapen om vilkår og virkemidler for en effektiv politikk på energi- og miljøområdet.

  • Klima- og ozonprogrammet fokuserer spesielt på klimavitenskapelige problem­stillinger. I programmet rettes det bl.a. fokus på overvåking av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren, havets og biosfærens rolle i klimautviklingen, klima­modeller og virkninger av klimaendringer. Det er her en spesiell fokus på utvikling av regionale modeller som vil bedre forståelsen av hvordan klimaendringer slår ut i våre nærområder.

  • Program om Biologisk mangfold er nylig opprettet. Forhold rundt de miljømessige konsekvensene av klimaendringer vil bli behandlet.

Det meste av den teknologiske utviklingen skjer utenfor Norges grenser. Dette gjelder ikke minst for tran­sportsektoren. Det må derfor legges vekt på å etablere gode nettverk som gir mulighet for å følge med i den teknologiske utviklingen, og som kan bidra til introduksjon av norsk kompetanse og produkter i et internasjonalt marked. En slik mer internasjonal profil vil også bedre mulighetene for at Norge i større grad kan delta i internasjonale forskningsaktiviteter. Større satsing på alternative energikilder i Norge vil f.eks. styrke hjemmemarkedet, noe som er viktig for internasjonal suksess.

Det har vært nedlagt en betydelig forskningsinnsats innen energi- og miljøområdet de senere årene, og det er etablert kompetansemiljøer, spesielt innen økonomirelaterte problemstillinger. Det er viktig at forsk­ningen framover fokuserer på samspillet mellom samfunnsmessige rammebetingelser, politiske mål, virkemidler, markedets virkemåte og aktørenes adferd og læringsevne. Det må fokuseres på kompleksiteten og dynamikken i dette samspillet, og sammenhengen mellom teknologi, energi og miljø bør vises spesiell oppmerksomhet. Politikkens muligheter og begrensninger i et stadig mer komplekst, internasjonalt og markedsbasert energimarked er en viktig forskningsoppgave. Det er videre behov for å bedre metodene for beregning av de eksterne kostnadene ved energiproduksjon, overføring og bruk, slik at miljøkostnadene gjenspeiles på en mer direkte måte i prisene på energi.

Innen nye fornybare energikilder og effektiv energiteknologi har det i en viss grad vært satset på utvalgte områder som solenergi (spesielt solvarme), bølgekraft, varmepumper og bioenergi. Det er i dag god kompetanse på enkelte områder. Imidlertid er kompetansen gradvis redusert de senere årene som følge av reduserte budsjetter. Selv om det er tilgjengelig kommersielle løsninger innen vindkraft, bioenergi, solvarme og varmepumper er det fortsatt et forsk­ningsbehov for å utvikle mer effektive og rimeligere løsninger.

I tillegg til teknologi direkte knyttet til ulike energi­kilder vil det være viktig å fokusere på utvikling av teknologi som reduserer utslippene av CO2og andre klimagasser fra industriprosesser, samt metan fra landbruk og avfallsfyllinger.

I Norge er det stor kompetanse og interesse for separering og deponering av CO2fra store punktkilder (se boks under). Bruk av CO2som råstoff i kjemisk industri og binding av CO2i skog er andre viktige forskningsområder.

Det er videre behov for økt forskning om effektene av klimaendringer på biomangfold og mangfoldets betydning i klimaspørsmål. Særlig er det viktig å øke kunnskapen om hvordan ulike økosystemer som f.eks. skog, våtmark, jordbruksland påvirkes av klimaendringer og hvilken rolle et rikt livsmangfold kan spille i å dempe effektene av eventuelle klimaendringer. Likeledes er det viktig å få økt kunnskap om hvilken rolle de ulike økosystemene og forvaltningen av disse spiller for binding av klimagasser. Dette gjelder i første rekke forvaltning av skog, våtmark og jordbruksland i forhold til CO2- og metan-kretsløpet. Regjeringen vil sette i gang en utredning for å sammenstille kunnskapen på området. Denne vil danne grunnlaget for en videre prioritering av forskningsinnsatsen.

Regjeringen vil også stimulere forskning og utvikling som kan bidra til å øke bruken av skogprodukter, og dermed bidra til en indirekte positiv effekt av skog i klimasammenheng.

I samferdelssektoren vil det spesielt være innen sjøfarten at Norge har en rolle i å spille mht. utvikling av ny teknologi som fører til mer energieffektive fartøy.

Boks 5.12 Et KLIMATEK prosjekt – separering av CO2

Med betydelig støtte av Norges forskningsråd gjennom klimateknologi­programmet KLIMATEK har norsk industri og forskningsmiljøer gått sammen for å utvikle et nytt konsept for separering av CO2fra avgasser fra store punktkilder. Kværner Water Systems, som er ansvarlig for gjennom­føringen av prosjektet, planlegger å teste ut en prototype på en gassmotor i tilknytning til gassbehandlingsanlegget på Kårstø fram mot år 2000.

Målsettingen er å utvikle teknologi som er rimeligere, mindre energikrevende, som genererer mindre mengder spesialavfall enn dagens løsninger og som er mindre av størrelse. I en offshore sammenheng er det også et problem at dagens teknologi er tung og plasskrevende.

Selv om teknologien i utgangspunktet er tenkt brukt offshore vil det på et senere tidspunkt også kunne være aktuelt å tilpasse teknologien til bruk på gasskraftverk. I tillegg til separasjonsdelen vil det være nødvendig å transportere CO2 ut på sokkelen offshore og injisere den i en geologisk formasjon.

En økt satsing på energiforskning vil bidra til at det i større grad etableres et mer bærekraftig energisystem som er med på å gjøre Norge bedre i stand til å følge opp vår klimaforpliktelse på en kostnadseffektiv måte. Dette innebærer bl.a. utvikling av en mer desentralisert energiproduksjon som bedre utnytter lokale ressurser og utvikling av mer konkurransedyktige og fleksible oppvarmingssystemer.

Prisutviklingen i energimarkedene vil imidlertid være en avgjørende faktor for hvordan og hvor raskt den nødvendige omstilling til et dekarbonisert energisystem vil skje. På grunn av lave energipriser i Norge er det her større krav til at ny energiteknologi må være rimeligere og mer effektiv enn det som er tilfelle i andre land. På den andre siden er det etablert sterke incentiver i enkelte sektorer. F.eks. gir CO2-avgiften i petroleumssektoren grunnlag for utvikling av relativt kostbare CO2-tiltak som f.eks. separering og deponering av CO2.

Det er viktig at en økt satsing på utvikling av klimateknologi samordnes med andre statlige virkemidler som spesielt Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og Norges Vassdrags- og energiverk (NVE) har ansvar for. Det nevnes her spesielt Statens miljøfond og NVEs ulike støtteordninger til enøk og nye fornybare energikilder.

Statens miljøfond vil bli etablert i 1998 som en låneordning med formål å sikre finansiering av prosjekter som bidrar til å redusere utslipp av klimagasser og andre miljøskadelige utslipp, og som ellers ikke ville blitt finansiert i kapitalmarkedet ut fra rent bedriftsøkonomiske vurderinger. Ordningen vil kunne bidra til økt energieffektivisering og at energibehovet i økende grad blir dekket av vannbåren varme og fornybare energikilder (jf. en nærmere omtale av sentrale energimål i kapittel 5.4). Etterhvert som det oppnås erfaring med ordningen vil Regjeringen vurdere om utformingen er optimal, sett i forhold til de miljømålene som ordningen skal bidra til å nå.

Klimaforskning i privat regi er i større eller mindre grad samfinansiert med statlig finansierte prosjekter. Man har i den senere tid sett at større private aktører som oljeselskapene har satt av betydelige beløp til utvikling av klimateknologi.

Det er viktig å få til en enda bedre samordning, målretting og langsiktighet i den samlede klimaforskningen. Dette vil bidra til at man vil kunne se forskning knyttet til virkninger av mulige klimaendringer, teknologiutvikling og virkemidler mer i sammenheng. På denne bakgrunnen ble Stortinget i forbindelse med budsjettet for 1998 informert om at Regjeringen ville ta initiativet til opprettelse av en bred Nasjonal komite for Klimaforskning. Etter anbefaling fra Norges Forskningsråd (NFR) har Regjeringen kommet fram til at de ovennevnte hensyn vil kunne ivaretas på en fullt ut tilfredsstillende, men mindre formell måte, ved at NFR etablerer et utvalg me d representanter fra bl.a. NFRs administrasjon, aktuelle programstyrer, forskningsmiljøer og miljøvernorganisasjoner. Begrunnelsen for denne alternative løsningen er at en slik modell enklere lar seg tilpasse forskningsrådets organisasjon.

Hovedprioriteringene i norsk forskningspolitikk vil bli gjennomgått i den neste forskningsmeldingen, som etter planen legges fram i løpet av 1998. I denne meldingen vil klimaforskningen bli satt inn i en bredere forskningspolitisk sammenheng.

Norge er en viktig aktør i ulike internasjonale forskningssammenhenger på klima- og energiområdet. Dette gjelder ikke minst i EUs rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter. EUs rammeprogram er den dominerende arenaen for anvendt forskningssamarbeid i Europa. Både i de enkelte delprogrammene under rammeprogrammene som «Thermie-Jouleprogrammet» og «Miljø og klima» har Norge sterke nisjemiljøer og har gjort seg gjeldende. På bakgrunn av de gode erfaringene vil det være viktig at Norge viderefører sitt engasjement. I andre internasjonale sammenhenger peker ulike aktiviteter og samarbeidsformer som er tilknyttet IEA og OECD seg ut som spesielt viktige for Norge. Bl.a. kan nevnes IEAs GHG («Greenhouse Gas »)- program og CTI «Climate Technology Initiative» der Norge er aktive.

«The IEA Greenhouse Gas R&D Programme» er en av over 40 «Implemental Agreements» under IEA. Programmet startet opp i 1991 og fokuserer på teknologier som kan bidra til å redusere klimagassutslippene fra fossil brensel. På norsk side har oljeselsapene deltatt meget aktivt i dette arbeidet.

Programmets hovedaktiviteter er:

  • evaluering av ulike teknologiske måter å redusere klimagassutslippene på

  • spre de resultater man har kommet fram til

  • identifisere og kommunisere hvor FoU aktivitet bør settes inn

På det første partsmøtet under klimakonvensjonen (Berlin, 1995) tok 23 OECD land initiativet til opprettelse av «Climate Technology Initiative» (CTI). Hensikten med CTI er å bidra til økt utvikling og implementering av teknologi som fører til reduserte utslipp av klimagasser. En av flere aktiviteter under CTI er knyttet til internasjonalt forsknings­samarbeid. Fra norsk side vil det bli nærmere vurdert hvordan vår aktive rolle eventuelt kan videreføres.

Boks 5.13 Forskning omkring regionale klimamodeller

Forskningen bør søke å bidra til økt kunnskap og innsikt innen problemområder hvor den vitenskapelige usikkerheten er stor. Eksempel på et slikt område er utvikling av regionale klimamodeller. FNs klimapanel viser i sin andre hovedrapport som ble fremlagt i desember 1995, bl.a. til behovet for utvikling av klimamodeller som med større nøyaktighet kan beskrive hvordan de globale klimaendringene slår ut på regionalt nivå. De nåværende globale klima-modellene indikerer at klimavirkningene kan bli størst på høye nordlige breddegrader. Utvikling av regionale modeller for disse områdene kan gi vesentlig ny informasjon om klimautviklingen i Norge og våre egne nærområder. Slik kunnskap vil være nødvendig for å kunne analysere nærmere effektene av klimaendringer i disse områdene og gi bedre forståelse også av de mekanismene som påvirker klimautviklingen globalt. Arbeidet med videreutvikling av de regionale modellene for Norge og de nordlige havområder ble igangsatt i 1997.

Fotnoter

1.

I henhold til forpliktelsen i Klimakonvensjonen skal alle karbonutslipp regnes med i CO2-regnskapet selv om dette er knyttet til uforbrente hydrokarboner. Utslippene av metan skal i tillegg rapporteres separat.

2.

Tilsvarer en gjenvinning på om lag 70 prosent.

Til dokumentets forside