8 Om forsking, kunnskap og læring om lokaldemokratiet

Det er viktig for utviklinga av lokaldemokratiet at vi har gode kunnskapar om det, både korleis det utviklar seg langs nasjonale indikatorar og korleis det vert utøvd og utvikla i enkeltkommunar. Kommunane har eit ansvar sjølve for å skaffa seg kunnskapar om korleis demokratiet fungerer i eigen kommune. Staten har eit ansvar for å skaffa fram meir allmenn kunnskap om lokaldemokratiet, og leggja til rette for at kommunane kan vurdera sitt eige demokrati og jamføra dette med stoda i andre kommunar. Forsking og kunnskapsinnhenting utgjer eit grunnlag for identifisering av tiltak som kan medverka til å styrkja lokaldemokratiet.

Departementet har dei seinaste åra vektlagt å støtta ulike tiltak med sikte på å utvikla demokratiarbeidet i kommunane. Erfaringane frå dette utviklingsarbeidet kastar lys over kva tiltak som evnar å trekkja innbyggjarane med i politiske prosessar og som gjer det lettare for dei å få innsyn i og påverka den kommunal verksemda.

Kva er eit godt lokaldemokrati?

Synet på kva som kjenneteiknar eit godt lokaldemokrati vil typisk variera over tid og mellom menneske på ulike tidspunkt. Kva mål ein har for lokaldemokratiet og kunnskap om korleis lokaldemokratiet funger på ulike stader og til ulike tider vil òg påverka oppfatningane og vurderingane av stoda til lokaldemokratiet.

Det siste tiåret har valdeltaking prega mykje av det offentlege ordskiftet om lokaldemokratiet i Noreg. Ei svakare deltaking ved lokalvala har av mange vorte sett på som ei svekking av lokaldemokratiet og det har blant mange breidd seg ein pessimisme i forhold til lokaldemokratiet si framtid. No auka valdeltakinga ved kommunestyre- og fylkestingsvala i 2007, og var høgare enn ved dei to føregåande lokalvala. Dette gjer at biletet av valdeltakinga i Noreg vert litt meir variert. Andre har òg stilt spørsmål ved om ei slik einsidig vektlegging av valdeltakinga som temperaturmål på lokaldemokratiet sin helsetilstand gjev eit korrekt bilete, eller om det også er andre faktorar som må reknast med for at biletet av situasjonen for lokaldemokratiet skal verta heildekkjande. Dette spørsmålet dreiar seg også om kva som er relevant å måla når lokaldemokratiet skal vurderast.

Eit perspektiv på dette spørsmålet er at ein i store trekk skal halda seg til tal og opplysningar som indikerer noko om situasjonen innanfor den representative kanalen. Det er i den representative kanalen folk har lik sjanse for å øva påverknad gjennom at kvar enkelt har ei røyst ved val. Eit anna perspektiv er at ein også må ta med det som skjer av deltaking utanom den representative kanalen. Maktutgreiinga omtalte andre former for demokratisk deltaking som tilleggsdemokrati.

Det kan òg vera meiningsfullt å nytta desse formene for deltaking som grunnlag for ei vurdering av verkemåten til lokaldemokratiet. Dei former for deltaking som skjer utanom val er uttrykk for engasjement, det gjev trening i politikk og moglegheiter for å øva innverknad på kommunale avgjerder. Tilleggsdemokratiet opnar for andre måtar å hegna om og fremja interesser og synspunkt enn det vanleg valdeltaking aleine gjer.

Debatten knytt til lågare valdeltaking har ført til auka interesse for meir kunnskap om både dette fenomenet og andre former for lokal demokratisk deltaking. I samband med kvart lokalval vert det gjennomført ei lokaldemokratiundersøking. Denne byggjer på intervju med eit representativt utval av veljarane, og produserer viktig kunnskap om lokaldemokrati og lokalpolitisk deltaking.

Kunnskapsinnhenting og utviklingsarbeid

Kommunal- og regionaldepartementet søkjer å leggja til rette for kunnskapsinnhenting om lokaldemokratiet på fleire område. Mellom anna finansierer departementet forskings- og evalueringsprosjekt som medverkar til djupare innsikt i korleis lokaldemokratiet fungerer og endrar seg. Det same gjer òg KS.

Vidare stør departementet demokratiforsking i regi av Noregs forskingsråd. Eit døme er kommunelovprogrammet. Det vart avslutta i 2003, og gav viktig kunnskap om korleis kommunelova legg rammene for demokratisk styring i kommunane. For tida støttar departementet opp om forskingsprogrammet «Demokrati, styring og regionalitet» (DEMOSREG), som mellom anna prioriterer forsking på problemstillingar knytte til demokrati, deltaking og identitet.

Sidan lokalvalet i 1995 har Institutt for samfunnsforskning, på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet, gjennomført ei eiga lokaldemokratiundersøking. Kjernen i undersøkinga er ei spørjeundersøking blant eit utval av innbyggjarane. I denne delen vert det mellom anna stilt spørsmål om valdeltaking, val av parti og spørsmål knytte til syn på kommuneinstitusjonen. Det vert i denne samanhengen også registrert opplysningar om sosiale kjenneteikn ved dei som deltek i undersøkinga. Undersøkinga er lagt opp som ei panelundersøking. Dette gjer det mogleg å følgja haldningar blant dei same personane over tid. Kommunal- og regionaldepartementet finansierer ei tilsvarande undersøking ved lokalvalet i 2007, og tek sikte på å halda fram med denne type undersøkingar i samband med lokalval også i framtida.

Departementet vektlegg denne undersøkinga fordi ho gjev innsikt i folk sin tillit og tiltru til kommunane og lokaldemokratiet, og såleis kan seia mykje om oppslutninga om lokaldemokratiet. Dette har òg allmenn interesse, og betrar vilkåra for eit opplyst og offentleg ordskifte om stoda til det lokale folkestyret i Noreg.

Eit anna tiltak frå departementet si side er etableringa av Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase for kommunal organisering. Her kartlegg ein den organisatoriske utviklinga i kommunane, mellom anna kommunane si organisering av arenaer for deltaking og andre demokratitiltak. Innsamlingsarbeidet skjer kvart fjerde år; året etter kommunevalet. I samband med innsamlinga i 2008 tek departementet sikte på å utvikla ein ny nettversjon av databasen. Meininga med dette er å gjera kunnskap om demokrati og andre organisatoriske trekk lettare tilgjengeleg både på enkeltkommunenivå og på aggregert nivå. Nettversjonen av databasen kjem til å gje kommunane høve til å samanlikna organiseringa av eiga verksemd med organiseringa i andre kommunar.

Departementet har også finansiert og finansierer andre, meir avgrensa prosjekt som gjeld organisering og demokratisk styring i kommunane. Eit viktig prosjekt dei seinare år har vore evalueringa av ordførarforsøka, jf. kapittel 7.

Før lokalvalet i 2003 tok departementet initiativ til å etablera ein eigen lokalpolitikardatabase. Datagrunnlaget er opplysningar om alle lokalpolitikarar i Noreg. Dette gjer det til dømes mogeleg å få vita eksakt kor mange kvinner og kor mange menn som har sete i kommunestyra. Ein kan også henta ut opplysningar om alderssamansetjinga av kommunestyret. Dette inneber at eksakte opplysningar om den sosiale samansetjinga av kommunestyra og fylkestinga no er tilgjengelege. Lokalpolitikardatabasen vart oppdatert ved lokalvalet i 2007. Dette gjer det mogleg å få sikrare kunnskap om kor representative deltakarane i kommunestyret er jamført med samansetninga av folkeset­naden. Politikardatabasen ligg på www.ssb.no/emner/00/01/20/kommvalgform/.

Departementet får i regi av Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen gjennomført ei evaluering av personvalordninga ved lokalval. Ei viktig problemstilling i denne evalueringa er korleis denne ordninga verkar inn på representativiteten i kommunestyra. Evalueringa omfattar både 2003- og 2007-valet.

Forskarar ved Rokkansenteret gjennomfører også evalueringa av regjeringa si satsing for å auka delen kvinner til kommunestyra og spesielt i leiande verv: Utstillingsvindauge for kvinner i lokalpolitikken. 22 kommunar prøver ut ulike type tiltak med sikte på å auke delen kvinner i kommunestyra sine. Evalueringa skal systematisera erfaringane og vurdera kor godt eigna ulike tiltak er med tanke på læring og overføring også til andre kommunar i landet. Evalueringa har allereie skaffa fram ny og viktig kunnskap om representativiteten av kvinner i ulike kommunar over tid, og avdekt vilkår som er viktige for å få ein rimeleg balanse mellom delen kvinner og delen menn i kommunestyra samt å få fleire kvinner inn i toppverva.

Læring i eit internasjonalt perspektiv

Ei viktig kjelde til lærdom i arbeidet med å utvikla lokaldemokratiet er relevant forsking, røynsler og ordskifte i andre land. Arbeid med å styrkja det lokale folkestyret i Noreg bør pregast og inspirerast av det som skjer internasjonalt. Dette er eit arbeid som dels er knytt til å styrkja dei allereie etablerte demokratiske institusjonane. Sentrale spørsmål er kva tiltak som kan setjast inn for å auka valdeltaking, både generelt og mellom grupper som utmerkjer seg med særskild låg valdeltaking. I tillegg dreier dette seg om korleis ein kan betra representativiteten i folkevalde organ, korleis gjennomføring av val kan gjerast betre, kva kan gjerast for å betra arbeidsvilkåra for dei folkevalde, korleis informasjonsteknologien kan takast i bruk i samband med val og så frametter. Dette er emne og utfordringar som det internasjonale samfunnet er oppteke av. Derfor meiner departementet det er om å gjera å halda seg oppdatert på kva som skjer på desse felta i andre land. Departementet gjer dette ved å halda seg orientert i aktuell internasjonal litteratur, delta i internasjonale fora der denne typen spørsmål vert drøfta og gjennom studiebesøk til andre land.

Ein annan viktig del av utviklinga av demokratiet er knytt til utvikling av demokratiet mellom vala. Som vist ovanfor har ein sett ein auke i folks deltaking mellom vala. Dette er ei utvikling som det er nødvendig å retta merksemd mot, også i eit internasjonalt perspektiv. I mange land er det utvikla ulike deltakingsformer dei siste åra. I kapittel 6 er både deltakande budsjettering og bruk av innbyggarhøyring gjort greie for. Begge desse deltakingsteknikkane og -formene er utvikla utanom landets grenser.

I eit læringsperspektiv er det også viktig å trekkja fram Noreg si deltaking i Europarådet. Gjennom CDLR (European committee on local and regional democracy) skjer det ei brei utveksling av idear og erfaringar knytte til demokratisk deltaking og demokratiutvikling i Europa. Det europeiske charteret for lokalt sjølvstyre utgjer ei hovudplattform for arbeidet. Noreg skreiv under dette i 1985 og Stortinget ratifiserte charteret fire år seinare.

I Europarådets kommunalkongress er kommunane og fylkeskommunane representerte. Kongressen arbeider for og overvakar utviklinga av lokalt og regionalt demokrati i dei 47 medlemslanda. Dette er viktige arenaer, både for å gjera norske erfaringar om lokaldemokratiet kjende for det internasjonale samfunnet, og når det gjeld å henta inn erfaringar og lærdomar frå andre land i Europa for bruk i Noreg.

Europarådet har også teke initiativ til tiltak for å styrkja lokaldemokratiet i medlemsstatane.

Europarådet arbeider med å utforma ein eigen strategi for innovasjon og godt styresett på lokalt nivå. Det er i denne samanhengen også gjort framlegg om prinsipp for godt demokratisk styresett knytt til gjennomføring av val, kommunal samhandling med innbyggjarane, effektivitet, openheit, rettstryggleik, etikk, endringsbehov, berekraft, økonomistyring, menneskerettar og kommunale leiarar si plikt til å stå til ansvar for handlingane sine. Saman med Belgia, Bulgaria, Italia og Spania er Noreg eit pilotland i utviklinga av strategien. Eit ledd i dette arbeidet vil vera å freista etablera ei eiga lokaldemokrativeke for heile Europa. Det vert også teke sikte på å etablera ei eiga europeisk ordning som blinkar ut kommunar som utmerkjer seg i freistnadene på å sikra demokratisk deltaking og styring i kommunen. I Noreg kjem KS til å ha hovudansvaret for prosjektet i samarbeid med departementet.

Departementet støttar også ei norsk datainnsamling til prosjektet: «Local Councillors in Europe», som er eit stort europeisk prosjekt der det for første gong vert lagt opp til å samanlikne lokalpolitikarar over heile Europa. Prosjektet vert gjennomført som eit samarbeidsprosjekt mellom forskarar frå 16 europeiske land: Belgia, England, Wales, Irland, Skotland, Finland, Frankrike, Tyskland, Hellas, Italia, Nederland, Noreg, Polen, Portugal, Spania og Sverige. Deltakande land finansierer si eiga del-undersøking. Eit viktig bidrag frå denne undersøkinga er at norsk lokalpolitikk vert sett inn i ein europeisk samanheng. Det gjer at departementet i arbeidet sitt opp mot kommunane kan gjera nytte av erfaringar frå andre land. Dette kan til dømes vera erfaringar i samband med ulike type ordningar for innbyggjarmedverknad, men også ordningar som har med offentleg og privat samarbeid eller ulike lokale organisasjonsløysingar å gjera. Prosjektet har særleg lagt vekt på endringar som følgje av nye organisasjonstrendar, endringar i det lokale partisystemet og forsøk med direkte deltakingsformer med sikte på å auka den direkte innflytelsen til borgarane. Alle desse endringane vil påverka korleis vervet som lokalpolitikarar vert utøvd og kan utøvast. Det gjeld både kven som blir rekrutterte til verva, kva karrieremønster som dannar seg, arbeidsvilkåra til dei folkevalde, og korleis rolla som lokalpolitikarar vert oppfatta og framført.

Dette prosjektet vil gjera demokratirevisjon mellom land mogleg, dvs. måla kvaliteten ved kommunane som demokratiske institusjonar mellom land. Det vil også vera relevant med tanke på korleis ein i Noreg skal laga ein lokaldemokratisk strategi.

Kommunal eigenevaluering

Ein viktig del av utviklinga av lokaldemokratiet er kommunane og fylkeskommunane sitt ansvar og eigne tiltak for å utvikla det lokale folkestyret. På same måte som at kommunane for å utvikla tenestene sine kartlegg tenestetilbodet, både når det gjeld effektivitet og kor tilfredse innbyggjarane er med tenestene, vil det vera naturleg at dei røkjer etter korleis lokaldemokratiet fungerer.

CLEAR

Departementet har vore med å finansiera utviklinga av ein metode i regi av Europarådet for evaluering av lokaldemokratiet i eigen kommune. Metoden vert omtalt som CLEAR. 1 Dette er ein metode som er under utvikling, og som på sikt skal gje kommunane endå eit verkemiddel til sjølv å finna ut meir om kor godt lokaldemokratiet fungerer i eigen kommune. Eit element i denne metoden er å undersøkja forhold rundt deltaking i kommunen, gjerne i forhold til situasjonen i andre kommunar. Valdeltakinga vil vera eit mål på tilstanden for lokaldemokratiet i kommunen. Eit anna er i kor stor grad ein kan rekna med at innbyggjarane har gode føresetnader for å delta, for eksempel kan utdanningsnivået vera ein slik føresetnad. Eit tredje mål er i kva grad innbyggjarane set pris på å delta, om dei for eksempel inngår i sosiale nettverk som gjer at dei føler seg trygge nok til politisk deltaking. Det fjerde elementet er knytt til korleis kommunen legg til rette for deltaking, for eksempel gjennom å leggja til rette for friviljuge organisasjonar i kommunen. Det femte elementet er om kommunen faktisk inviterer til deltaking, dvs. at innbyggjarane kan koma med ytringar overfor kommunen og at kommunen opnar seg for omgjevnadene. Det siste trekket som er viktig i eit demokratisk krinsløp slik denne metoden er omtalt, er om kommunen som legg til rette for at innbyggjarane skal kunna ytra seg også responderer på desse ytringane. Berre då kan innbyggjarane føle at dei vert tekne på alvor. Kommunen skal kunna gjera greie for korleis desse ytringane er tekne med som ein del av avgjerdsgrunnlaget i ei sak.

Departementet vil leggja til rette for at kommunane sjølve skal kunna vurdera lokaldemokratiet sitt. Departementet har klåre forventningar til at Europarådet sitt utviklingsarbeid i forhold til CLEAR-metoden skal koma norske kommunar til gode og gje dei ein reiskap til å setja søkjelys på kor godt lokaldemokratiet fungerer i eigen kommune. Derfor har departementet aktivt engasjert seg i dette utviklingsarbeidet ved å trekkja norske kommunar inn i utviklingsarbeidet.

Lokaldemokratkommisjonen trekte også fram ein metode som er nytta i enkelte svenske kommunar der kommunane gjennomfører demokratirevisjon, dvs. gjennomgår ulike trekk ved lokaldemokratiet og vurderer det både i relasjon til andre kommunar og utviklinga over tid. Denne metoden byggjer på vurderingar av valdeltaking, grad av innsyn i den kommunale forvaltninga, innbyggjarane sine moglegheiter for å innverka på kommunale avgjerder og om det i lokalsamfunnet er lagt til rette for demokratiske prosessar.

Generelt vil departementet oppfordra kommunane til jamleg å vurdera stoda for demokratiet i kommunen sin. I slike samanhengar kan det vera ein føremon om kommunane finn seg andre kommunar å samarbeida med og slik etablera nettverk der ein kan drøfta demokratisituasjonen i eigen kommune i lys av stoda i andre kommunar.

Lokaldemokratikommisjonen gjorde i NOU 2006:7 framlegg om å utgreia oppretting av ein database for heile landet om innbyggjarane sitt syn på lokaldemokratiet i eigen kommune. Databasen skulle kunna gje kommunar som ønskjer det, eit grunnlag for å samanlikna innbyggjarane si oppfatning av demokratiet i kommunen med demokratiet slik innbyggjarane ser på det i andre kommunar.

KS har teke initiativ til ei oppfølgjing av Lokaldemokratikommisjonen sitt framlegg i eit brev til kommunal- og regionalministeren som i sitt svarbrev gav positive signal om iverksetjing av eit slikt framlegg og at det skulle vurderast, mellom anna i samråd med KS.

Departementet kjem til å vurdera framlegget om å oppretta ein database som gjer det enklare for den enkelte kommunen å vurdera sitt eige lokaldemokrati opp mot demokratiet i andre kommunar.

Hausten 2007 vart St.meld. nr. 39 (2006 – 2007) Frivillighet for alle lagt fram. I meldinga er det signalisert at regjeringa vil leggja til rette for å styrkja samhandlinga mellom kommunal og friviljug sektor. Kultur- og kyrkjedepartementet har teke initiativ til eit program for forsking på friviljug sektor. Eit naturleg fokus innanfor eit slikt program vil kunna vera problemstillingar knytte til forholdet mellom kommune og friviljug sektor, kommunen si samfunnsutviklarrolle i «stort» og lokaldemokratiperspektivet.