St.meld. nr. 39 (1998-99)

Forskning ved et tidsskille

Til innholdsfortegnelse

7 Styring og samordning

De samlede offentlige bevilgningene til forskning og utvikling over statsbudsjettet utgjør om lag 9 mrd. kroner i 1999. Bevilgningene framkommer og disponeres som resultat av en rekke beslutninger på ulike nivåer i forskningssystemet, og skal tjene til dels svært ulike formål. Hvordan de offentlige ressursene disponeres, kanaliseres og styres, påvirker i hvilken grad overordnede forskningspolitiske mål realiseres.

Figur 7.1 Det norske forskningssystemet

Figur 7.1 Det norske forskningssystemet

En enkel – og ofte brukt – illustrasjon av forskningssystemet deler systemet inn i tre nivåer: det forskningspolitiske, det forskningsstrategiske og det forskningsutførende. Det forskningspolitiske nivået består av Stortinget, Regjeringen og de 16 departementene. På det forskningsstrategiske nivået er Norges forskningsråd den viktigste institusjonen, men også universiteter og høgskoler har forskningsstrategiske funksjoner. Det forskningsutøvende nivået består av forskningsinstitusjonene i universitets-, høgskole- og instituttsektoren, og næringslivet. Her inngår også de ulike forskningsgruppene og enkeltforskerne.

Kapitlets første del har det forskningspolitiske nivået med regjering og departementer som hovedfokus, og ser nærmere på to viktige forhold som har betydning for mulighetene til å realisere overordnede mål. Det første er forholdet mellom bevilgninger som primært skal tjene forskningsformål, og bevilgninger som skal tjene mer sammensatte formål. Det andre er forholdet mellom sektoransvar og samordning.

Et av de sentrale forskningspolitiske mål i meldingen er at «kvalitet skal belønnes». Dette er tema for kapitlets andre del og berører alle tre nivåer.

Den tredje delen tar opp forskningsrådsreformen. Opprettelsen av Norges forskningsråd i 1993 må regnes som den viktigste forskningspolitiske reformen på 1990-tallet. Reformen gis en foreløpig vurdering, og det presenteres et opplegg for en større evaluering.

I kapitlets siste del behandles forslaget om å opprette et fond for langsiktig, grunnleggende forskning og nyskaping.

Bør forskning styres?

Forskningens egenart – det å vinne ny erkjennelse og kunnskap – kan på mange måter sammenlignes med en reise inn i det ukjente. Reisen kan være uforutsigbar, risikabel og langvarig, og fordrer stor frihet og manøvreringsrom for den reisende.

Alle styringssystemer har transaksjonskostnader. Søknader og rapporter skal skrives, vurderes og brukes. Det fordrer administrative systemer og tar tid og ressurser fra primæraktivitetene. Fra forskerhold blir det fra tid til annen reist slike innvendinger mot offentlig styring. Innvendingene kan ta form av generell skepsis til «all styring», at styringen er dårlig tilpasset forskningens egenart, eller at det finner sted en byråkratisering ved forskningsinstitusjonene.

Møtet mellom forskningens egenart og det offentliges krav til styring er både spenningsfylt og sammensatt, og det kan være på sin plass med noen overordnede kommentarer.

For det første, gitt forskningens økte betydning, har samfunnet et legitimt krav på innsyn, se kap. 6. Den samlede offentlige støtten til forskning er betydelig. Det tilsier videre at det – som til øvrige offentlige midler – bør stilles krav om effektiv bruk med sikte på bedre mål- og resultatoppnåelse.

For det andre, forskningen er ikke bare egenartet, men også mangfoldig. Det er lysår mellom den forskningen som tar sikte på å forstå livets opprinnelse, og den forskningen som med bakgrunn i kjent teknologi skal bidra til å løse et konkret og veldefinert problem. Møtet mellom forskningen og det offentlige er utviklet gjennom mange ulike institusjonelle ordninger som gjenspeiler dette mangfoldet. Det er for eksempel et langt sprang fra hvordan det offentlige stiller krav til universitetenes grunnbevilgninger, og til hvilke krav som stilles til et oppdrag av tre ukers varighet.

Samtidig er det – fra det offentliges side – all grunn til å ta forskningens egenart på alvor. Det offentliges finansiering av forskning bør bidra til at det skapes rom for det uforutsigbare, tas høyde for risiko, gis rammer som sikrer langsiktighet og kreativ søking. Også til styring og styringssystemer bør det stilles krav. De bør tilpasses de formål som skal realiseres, og de bør så langt mulig utformes slik at de gir minst mulig transaksjonskostnader. Styringssystemene bør derfor løpende videreutvikles slik at de bedre ivaretar både legitime styringskrav og hensynet til forskningens egenart og mangfold.

7.1 Om innretningen av forskningsbevilgningene på forskningspolitisk nivå

I utgangspunktet gir det bildet som ble presentert i figur 7.1, inntrykk av at de offentlige bevilgningene til FoU og den aktiviteten de gir opphav til i forskningssystemet, utgjør et oversiktlig og enkelt system. Trenger vi litt lenger inn i materien, vil vi fort oppdage at bildet blir mer sammensatt. I det følgende ser vi nærmere på to trekk ved de offentlige bevilgningenes innretning på forskningspolitisk nivå, og hvilke konsekvenser dette kan ha for realisering av overordnede forskningspolitiske mål.

7.1.1 Rene og sammensatte forskningsbevilgninger

Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet kan deles inn i «rene» og «sammensatte» forskningsbevilgninger.

Som rene forskningsbevilgninger regnes bevilgninger som primært skal tjene forskningsformål. Her finner vi departementenes bevilgninger til Forskningsrådet, til internasjonalt forskningssamarbeid, til forskningsinstitutter m.m.

Som sammensatte forskningsbevilgninger regnes bevilgninger som skal tjene flere formål. Her finner vi bevilgningene til universiteter og høgskoler, til materiellanskaffelser i forsvaret, til en rekke institusjoner som ikke primært driver forskning (for eksempel Oljedirektoratet), eller til formål som ikke er spesifisert som forskning (for eksempel veiformål).

Figur 7.2 Rene og sammensatte FoU-bevilgninger

Figur 7.2 Rene og sammensatte FoU-bevilgninger

Kilde: NIFU/KUF

Grovt sett bevilges omtrent halvparten av de offentlige midlene til hver av disse hovedtypene. De sammensatte forskningsbevilgningene utgjør derfor en vesentlig del av den samlede forskningsinnsatsen, og som en følge av det er de viktige for hvordan overordnede forskningspolitiske mål realiseres.

Fellestrekk ved disse bevilgningene er at

  • det kan være vanskelig å måle hvor mye av midlene som faktisk anvendes til forskningsformål

  • størrelse og innretning ofte vil bestemmes av andre hensyn enn forskning

  • de bevilgende myndigheter i beskjeden grad stiller krav om kvalitet og resultater til den forskningen som finansieres

Hvordan disse bevilgningene utvikler seg, påvirker den samlede offentlige FoU-innsatsen og hvordan prioriterte forskningsfelt følges opp. For å illustrere kan vi ta utgangspunkt i et overordnet forskningspolitisk mål som for eksempel «økt satsing på forskning». For å realisere et slikt mål vil det ikke bare være nødvendig at de tyngste forskningsdepartementene opprettholder eller styrker sin satsing på forskning. Det vil også avhenge av antall studieplasser i høyere utdanning, nye bygg og forsvarets investeringer i nytt materiell, for å nevne noen eksempler. Dersom disse reduseres, kan den totale offentlige FoU-innsatsen gå ned, til tross for økte bevilgninger til Forskningsrådet og andre rene FoU-tiltak. Motsatt kan en oppnå vekst i de samlede FoU-bevilgningene, samtidig som de rene forskningsbevilgningene for eksempel gjennom Forskningsrådet, reduseres.

Sammensatte bevilgninger vil i tillegg – avhengig av hvordan de er utformet – gi mottakerne relativt svake incentiver til å utvikle et forskningsstrategisk grep med sikte på å fremme for eksempel kvalitet. Og den forskningsaktiviteten som finansieres, kan bli skadelidende som følge av endrede bevilgninger begrunnet ut fra andre hensyn enn forskning.

Det vil ofte være gode grunner for at de sammensatte bevilgningene har fått den innretningen de har. Det ville for eksempel være meningsløst å forvente at overordnede forskningspolitiske hensyn ble tillagt stor vekt ved forsvarets materiellinnkjøp. De eventuelle begrensningene som ligger i de sammensatte bevilgningene sett fra en forskningspolitisk synsvinkel, må derfor aksepteres. Det er imidlertid verd å merke seg to tiltak som vil bidra til at en større del av de offentlige bevilgningene til forskning underlegges forskningspolitiske vurderinger og krav.

I kap. 3.2.2 gjennomgås ulike modeller for grunnfinansiering av universiteter og høgskoler. Formålet med en ny finansieringsmodell er blant annet å sikre større stabilitet i forskningsbevilgningene og å åpne for muligheten til å knytte overordnede forskningspolitiske vurderinger til disse bevilgningene. Ut fra hensyn til også å ivareta kontinuitet, prinsippet om forskningsbasert undervisning og den frie forskerinitierte forskningen, fremmes det forslag om en ny modell for grunnfinansieringen ved disse institusjonene. Sett på bakgrunn av at forskningsandelen i bevilgningene til universiteter og høgskoler utgjør om lag to tredjedeler av de «sammensatte» bevilgningene, innebærer den reformen som her varsles, et viktig steg i retning av at en vesentlig større del av FoU-bevilgningene underlegges overordnede forskningspolitiske vurderinger.

Det andre tiltaket gjelder funksjonstilskuddet til regionsykehusene. Sosial- og helsedepartementet varslet i St.prp. nr. 1 (1998–99) en omlegging av ordningen med funksjonstilskuddet til regionsykehusene. Under den tidligere ordningen ble det ikke spesifisert hvor stor andel av tilskuddet som var knyttet til forskning, eller hvilke konkrete forskningsaktiviteter som skulle støttes. I den nye ordningen blir det gitt et eget tilskudd til forskning. Begrunnelsen er blant annet å knytte tilskuddsmidlene direkte til forskningsformål og å utforme en ordning som gir incitament til økt klinisk forskning. Det nye tilskuddet skal rettes mot sykehusinitiert klinisk forskning. Størrelsen på tilskuddet foreslås knyttet til regionsykehusets aktivitet. For å oppnå en samkjøring av sykehusenes og universitetenes FoU-oppgaver forutsetter departementet at det opprettes et formalisert samarbeidsforum ved hvert regionsykehus der sykehus og fakultet deltar.

7.1.2 Sektor og samordning

I dag bevilges den samlede offentlige FoU-innsatsen over ca. 130 kapitler over statsbudsjettet, og over samtlige 16 departementers budsjetter. Det er store forskjeller på disse bevilgningene både hva angår størrelse og formål. I sum tegner dette et sammensatt bilde som reiser spørsmål om samordning.

Figur 7.3 Inndeling av forskningsbevilgningene på forskningspolitisk
 nivå

Figur 7.3 Inndeling av forskningsbevilgningene på forskningspolitisk nivå

Samordning er nødvendig blant annet for å ivareta langsiktig og grunnleggende forskning som felles basis for anvendt forskning innenfor alle sektorer, faglig samvirke på tvers av sektorer, behov som ikke har en klar forankring i sektorene, og for å bidra til effektiv ressursbruk. Samordning er dessuten nødvendig for å sikre at prioriteringer faktisk blir realisert. For å ivareta generelle samordningshensyn er det etablert fora for samordning (Regjeringens forskningsutvalg, Departementenes forskningsutvalg) og prosesser i tilknytning til sentrale ledd i politikkutformingen (forskningsmeldinger, statsbudsjettet). Samordningsmekanismene på forskningspolitisk nivå er også koblet til Forskningsrådet gjennom en rekke kanaler.

Spørsmålet blir da om balansen mellom sektor- og samordningshensyn er hensiktsmessig. Forskningsrådet karakteriserer i sitt innspill til denne stortingsmeldingen den forskningspolitiske samordningen i Norge som svak sammenlignet med andre land, og svekket som følge av innføringen av rammebudsjettering. Den svake samordningen reduserer mulighetene til å realisere en helhetlig og langsiktig forskningspolitikk. For å styrke den forskningspolitiske koordineringen foreslår Forskningsrådet at det legges fram en forskningsmelding og et langtids forskningsbudsjett én gang i hver stortingsperiode, og en ordning med et tverrdepartementalt forskningsbudsjett innenfor rammen av sektoransvaret.

Det er regjeringens vurdering at sektorprinsippet fortsatt må ligge til grunn for organiseringen i norsk forskning. Sektorprinsippet er avgjørende for å sikre at FoU som verktøy på en fornuftig og effektiv måte integreres med andre virkemidler med sikte på videreutvikling og nyskaping innenfor sektorene, se kap. 4.3.3.2. Det gir også en garanti for et bredt forskningsmessig engasjement i departementene og bidrar derigjennom til å styrke den samlede FoU-innsatsen.

Regjeringen deler samtidig Forskningsrådets vurdering av at det er ønskelig å styrke samordningsmekanismene noe. Forskning er en langsiktig investering av stor betydning for samfunnsutviklingen, og det er viktig at samordningsmekanismene bidrar til å realisere en helhetlig og langsiktig forskningspolitikk. For å styrke den forskningspolitiske samordningen ble derfor Regjeringens forskningsutvalg gjenopprettet. Forslaget om å opprette et fond for langsiktig grunnleggende forskning og nyskaping innebærer at det etableres en ny supplerende mekanisme for offentlig finansiering som skal bidra til å fylle de behovene som er skissert over, se kap. 7.4.

7.1.3 Oppsummering

Den offentlige FoU-innsatsen bevilges over om lag 130 kapitler i statsbudsjettet. En vesentlig del er sammensatte bevilgninger som også skal tjene andre formål enn forskning. Den offentlige FoU-innsatsen framkommer som et resultat av mange beslutninger og skal tjene mange formål. Regjeringen vil

  • at en større del at de samlede FoU-bevilgningene skal underlegges overordnede forskningspolitiske prioriteringer, blant annet gjennom en omlegging av finansieringen av universitets- og høgskolesektoren.

  • at sektorprinsippet skal videreføres og videreutvikles. Samtidig er det behov for tiltak som bidrar til økt samordning og helhet. Forslaget om å opprette et fond for langsiktig, grunnleggende forskning og nyskaping er et viktig tiltak her.

7.2 Kvalitet i forskningen

7.2.1 Generelt

Kvalitet er et sentralt gjennomgående mål for de fleste lands forskningspolitikk. Dels dreier det seg om å fremme kvalitet i bredden, dels om å stimulere til kvalitet i internasjonal toppklasse. Økningen i det internasjonale samarbeidet og globaliseringen mer generelt forsterker denne vektleggingen. Forskningen blir i stadig sterkere grad utsatt for konkurranse. Tildeling av midler innenfor rammen av internasjonale storprogrammer er i høy grad basert på kvalitetsvurderinger. Globaliseringen av næringslivet gjør at forskningsoppdrag ikke er geografisk bundet, og forskningsinstitusjoner må kappes om foretakenes interesse. Alt dette kommer i tillegg til de klassiske kvalitetskrav innenfor forskningen, som blant annet forutsetter en internasjonal standard på arbeidet.

Ulike sider ved kvaliteten i norsk forskning er vurdert i de senere årene, og viser et nokså sammensatt bilde. Undersøkelser viser bl.a. at norske forskere publiserer mindre og blir mindre sitert enn sine nordiske kolleger. Fagfelt er evaluert av internasjonal ekspertise, dels med et nokså negativt resultat, som for kjemifaget, dels med en positiv helhetsvurdering, som for geofagene. Evalueringen av norsk deltakelse i EUs rammeprogram viser at norske forskere hevder seg rimelig bra, men også her ligger vi bak land som Finland og Danmark. Et hovedinntrykk blir at det er mye godt, men for mye grått i norsk forskning.

Et sentralt budskap i denne meldingen er derfor at kvalitet må fremmes og belønnes. Dette innebærer at både spesielt lovende og spesielt gode forskningsmiljøer skal gis bedre vilkår enn gjennomsnittet. En slik vektlegging er ikke nødvendigvis uproblematisk. Mens kvalitet vil være lite omstridt som generell forskningspolitisk målsetting, kan den praktiske anvendelsen lett bli kontroversiell og vanskelig, og spesielt for den typen tiltak som er avhengig av ressurstilgang. Som oftest vil kvalitet kreve investeringer, for eksempel i form av nytt vitenskapelig utstyr og rekruttering av unge forskere. I en situasjon med begrensede ressurser vil det å prioritere kvalitet dermed i praksis medføre visse omprioriteringer. Av hensyn til forskningens egenart bør omprioriteringene som hovedregel foregå langsomt og over tid.

Når Regjeringen nå varsler en økning av ressursene til forskning, forutsettes det at denne økningen i stor grad benyttes til kvalitetsfremmende tiltak. Men også tiltak av ikke-ressursmessig art er foreslått i meldingen. En målsetting bør være at norske fagmiljøer må holde et nivå som gjør dem i stand til fullt ut å nyttiggjøre seg den fremste utenlandske forskningen på området, og samtidig være blant de ledende i Norge på sine fagfelt. Gode lærere/forskere, gode studenter og gode arbeidsvilkår er en nødvendig forutsetning for å nå en slik målsetting. Fra det offentliges side vil prioriteringen av kunnskapsallmenningen være det mest sentrale tiltaket, som skal sikre blant annet tilstrekkelige driftsmidler gjennom de direkte bevilgningene til institusjonene, utstyrsinvesteringer, rekruttering til forskning, og strategiske midler gjennom Norges forskningsråd. Dette vil gå sammen med krav til institusjonene om at de videreutvikler sine forskningsstrategier og utnytter de menneskelige ressursene bedre, blant annet med sikte på sterkere faglig ledelse. Videre gir de store investeringene i internasjonale samarbeidstiltak – blant annet deltakelsen i EUs femte rammeprogram – gode muligheter for å heve kvaliteten i norsk forskning.

7.2.2 Kan kvalitet måles?

Kvalitet har mange ansikter. Kriterier for god forskning kan variere mellom fagområder. De kan også variere i forhold til hva som skal vurderes: rapporten, enkeltforskeren, forskningsgruppen, fagområdet eller institusjonen. Men felles for god forskning er at den skal føre til ny erkjennelse, metode eller kunnskap som oppfattes som betydningsfull, og at man kan ha tillit til resultatene. Kvalitet vil på ulike måter være knyttet sammen med relevans, avhengig av om forskningen er grunnleggende eller anvendt. For den grunnleggende forskningen vil et relevanskrav være knyttet til den vitenskapelige utviklingen, mens anvendt forskning bør være relevant i forhold til en nærings- eller samfunnsmessig problemstilling. I begge tilfeller må grunnleggende kvalitetskrav ivaretas. Dårlig forskning vil sjelden eller aldri ha noen form for relevans.

Forskning utføres best i et miljø som gir muligheter for nært samspill med andre forskere. Et godt forskningsmiljø består av aktive forskere, doktorgradskandidater og hovedfagsstudenter som alle deltar i en intellektuell utvekslingsprosess der interessen for å bruke, videreutvikle og formidle kunnskap står sentralt. Det er mange måter å «avlese» et godt miljø på, men noen mulige felles kriterier kan være

  • igangværende forskningsaktivitet

  • publiseringsaktivitet

  • siteringer

  • miljøets tiltrekningskraft overfor studenter og stipendiater

  • grad av kontakt og samarbeid innad i miljøet

  • attraktivitet vis-à-vis andre fagmiljøer i inn- og utland gjennom utveksling, oppdrag, samarbeid

  • grad av utbygd forskernettverk nasjonalt og internasjonalt

  • grad av samspill med brukere

Kvalitet er en størrelse som unndrar seg eksakte målinger, og som derfor vanskelig kan uttrykkes i tall. For å kunne ha en velbegrunnet oppfatning om forskningskvalitet innenfor et miljø eller et fag, brukes ofte evalueringer. En evaluering betyr som oftest en systematisk innhenting og vurdering av informasjon om hvorvidt evalueringsobjektet har oppnådd eller vil oppnå forventede resultater på ulike områder. Gjennom analyse av kvalitative og kvantitative sider ved virksomheten kan man få en samlet vurdering av i hvilken grad spesifikke mål er oppnådd – eventuelt kan hensikten være å få en samlet «situasjonsbeskrivelse». Evaluering foregår på forskjellige nivåer. Interne evalueringer innenfor institusjonene kan for eksempel være regelmessige interne rapporter om virksomheten. Slik rapportering er et styringsredskap for institusjonene selv. I tillegg blir institusjoner, forskningsgrupper, fagområder og programmer gjenstand for ekstern evaluering. Disse foretas ofte av internasjonalt sammensatte utvalg, som regel initiert av Norges forskningsråd. Både interne og eksterne evalueringer kan legges opp som komparative, det vil si at ulike miljøer i en institusjon eller miljøer innenfor samme fagområde sammenlignes med hverandre. Institusjoner kan dessuten foreta egenevalueringer både til hjelp for seg selv og for overordnet myndighet.

Evaluering av forskning er blitt et viktig forskningspolitisk instrument. Dels kan det gi nyttig innsikt for institusjonene og miljøene selv i deres arbeid med interne strategier, bruk av ressurser og forbedring av kvalitet. Dels betyr det at overordnet myndighet får nyttig kunnskap om og innsyn i forskningens kvalitet og relevans, ressursbruk, effektivitet og organisering. Hovedformålet med evalueringer vil som regel være å sikre kvaliteten ved institusjonene. Men evalueringer kan også brukes av institusjonens ledelse og sentrale myndigheter som grunnlag for beslutninger, for eksempel om tildeling av oppgaver og ressurser, og som et redskap for kontroll og styring. En løpende rapportering i form av kvantitative data er ikke alltid tilstrekkelig for å få fram alle relevante sider ved institusjonenes virksomhet, og vil for eksempel i liten grad si noe om kvaliteten på den forskningen og undervisningen institusjonene tilbyr. I henhold til statens nye økonomireglement skal departementene foreta evalueringer av underliggende virksomheter. Evalueringer av den faglige virksomheten vil derfor i økende grad inngå i departementenes etatsstyring og vil bl.a. kunne være en sentral premiss i dialoger om institusjonenes langsiktige utvikling. For universitetenes og høgskolenes vedkommende vil Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ha behov for å foreta slike evalueringer, og departementet vil i større grad enn tilfellet har vært til nå, bruke evalueringer som grunnlag for beslutninger som angår sektoren eller den enkelte institusjon. Det vil også kunne være aktuelt å bruke evalueringer som en del av grunnlaget for tildeling av grunnbevilgning, se det som er sagt nedenfor om kanalisering av offentlige midler.

7.2.3 Hvordan fremme kvalitet

Ansvar for kvalitetssikring av forskning må fordeles på ulike instanser: offentlige myndigheter, inkludert nasjonale organer som Forskningsrådet og Norgesnettrådet, institusjoner og forskningsmiljøer. Et overordnet kontroll- og styringsansvar hviler på eier/finansieringskilde. Samtidig er det nødvendig at det på nasjonalt nivå ivaretas et systemansvar for kvalitetssikring, bl.a. for utarbeiding av generelle retningslinjer, veiledning og samordning av data.

Norgesnettrådet er tillagt et slikt systemansvar ved universiteter og høgskoler, mens Norges forskningsråds evalueringer av norsk forskning i stor grad angår forskningen ved disse institusjonene. Forskningsrådet har dessuten et strategisk ansvar for instituttene, se kap. 3. Norgesnettrådet har fått i mandat å påse at alle universitets- og høgskoleinstitusjoner utvikler ordninger for kvalitetssikring, og evaluere disse. Rådet har også fått ansvar for å vurdere hvilke evalueringer som bør gjennomføres, og foreslå nasjonale evalueringer overfor departementet. Norgesnettrådet er nå i gang med en større institusjonsevaluering av Universitetet i Tromsø som er initiert av universitetet selv. En særlig utfordring ligger i å sikre at forskningens plass i institusjonen også blir vurdert. Hvordan forskningen blir finansiert og organisert hører hjemme her, og likeledes en vurdering av hvordan den drives og med hvilke resultater. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet forutsetter derfor at Norgesnettrådet samarbeider med Forskningsrådet om evalueringer. Det forutsettes videre at samtlige universiteter gjennomgår en lignende institusjonsevaluering, der erfaringene fra gjennomgangen av Universitetet i Tromsø legges til grunn.

Kvalitetssikring og evaluering av egen virksomhet er først og fremst den enkelte institusjons ansvar. Blant annet er alle universiteter og høgskoler pålagt å arbeide systematisk for å bedre kvaliteten i utdanning og forskning. De mekanismer man allerede har for sikring av kvalitet innenfor institusjonene, fungerer rimelig bra, og må fortsatt opprettholdes. Viktige eksempler er ansettelsesordningene for vitenskapelig personale og doktorgradsordningen. Imidlertid kan mye fortsatt gjøres for å fremme kvalitet på institusjonsnivå. Herunder kan nevnes en mer systematisk evaluering av enkeltmiljøer, eventuelt i form av komparative evalueringer. Det vil også være nødvendig å investere i stimuleringstiltak som er rettet mot kompetanseheving, faglig fornyelse og tilførsel av spesialkompetanse. For dette formålet er det ikke tilstrekkelig med evaluerings- og kontrollmekanismer, det må også gis incentiver. Eksempler på slike incentiver kan være egne gjesteforskerprogrammer, bedre tilrettelegging av forskningsterminer, muligheter for utenlandsopphold mv. Generelt vil tilførsel av krefter utenfra virke faglig fornyende, ikke minst gjelder dette stipendiatene. Den stimulans som ligger i veiledning, avanserte forskerkurs og tilbakeføring av spesialisert kunnskap gjennom kandidatenes forskning og formidling, plasserer forskerutdanningen sentralt i institusjonenes kvalitetssikring.

Det viktigste kvalitetssikringstiltaket innenfor universiteter og høgskoler vil imidlertid være å videreutvikle de faglige ledelsesfunksjonene på alle nivåer. Ved flere anledninger, blant annet i forbindelse med evalueringen av geofagmiljøene, er det blitt pekt på at forskningsmiljøer ved universitetene mangler et sterkt lederskap. Forskningsutvalgene på fakultetsnivå eller tilsvarende har fått et omfattende formelt ansvar. På instituttnivå har instituttleder/-bestyrer og veileder formelt ansvar. Ansvaret for å skape et stimulerende og faglig krevende miljø ligger ikke på enkeltpersoner i miljøet, det er et kollektivt ansvar og et særlig ansvar for faglig ledelse. Miljøene og fagene har ulike tradisjoner for bruk av faglig ledelse, og ulike ordninger har vært prøvd ut. Det er nå behov for å drøfte nærmere innholdet i og omfanget av det faglige ledelsesansvaret på de ulike nivåer.

I siste instans vil kvalitetssikring også være et ansvar som den enkelte forsker må påta seg. Men det er viktig å understreke at institusjonen likevel vil ha et hovedansvar. Det å ta kvalitet alvorlig innebærer for eksempel også en forpliktelse til å reagere på kvalitetssvikt. Institusjonene er selv opptatt av dette, men mekanismer for å få det til er foreløpig lite utviklet i Norge. Dette forholdet må bedres, for eksempel gjennom mulighet for veiledning, endring av arbeidsoppgaver, eller i siste instans ved avvikling av virksomhet som ikke tilfredsstiller grunnleggende minstekrav.

Uklart ledelsesansvar vil lett kunne føre til uklare prioriteringer. Dette vil igjen kunne gi som resultat at institusjoner og miljøer sprer forskningen på for mange områder, i stedet for å sette hovedfokus på utvalgte områder der mulighetene for å oppnå gode resultater er store. Den langsiktige strategiske forskningen vil dermed kunne bli skadelidende. Universiteter og høgskoler bør satse sterkere på å utvikle egne forskningsstrategier som fremmer spesialisering og konsentrasjon. Ofte vil dette måtte bety en samling av ressursene. Selv om enkeltforskere kan utføre fremragende forskning, er robuste miljøer av en viss størrelse erfaringsvis den beste garantien for kvalitet og faglig fornyelse. Dette er også tanken bak Norgesnettet.

Regjeringen ønsker å styrke kvaliteten i utdanning og forskning ved hjelp av samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjonene i Norgesnettet. Norgesnettet skal bidra til en bevisst bruk av ressursene til høyere utdanning og forskning. Dette gjelder både de økonomiske og menneskelige ressursene. Regjeringen vil derfor arbeide for å få til en effektiv arbeidsdeling mellom de ulike offentlige kunnskapsinstitusjonene – ikke bare på utdanningssiden, men også på forsknings- og utviklingssiden. De menneskelige ressursene i Norge er begrenset. Det er derfor viktig å forhindre at FoU-aktiviteten på de ulike fag- og forskningsområdene blir fragmentert og fordelt på en rekke små miljøer som er under den kritiske minstestørrelsen for hva som kan regnes som solide og bærekraftige forskningsenheter.

7.2.4 Kanalisering av offentlige midler

Spørsmålet om hvordan kvalitetsmålet skal realiseres, kan ofte være et spørsmål om styring og utforming av hensiktsmessige styringssystemer. Hvordan den offentlige FoU-innsatsen kanaliseres mellom de ulike nivåene i forskningssystemet, er ett slikt styringssystem. Den finansieringskilden for forskning som tydeligst er knyttet til kvalitetskriterier, er midlene fra Norges forskningsråd. Forskningsrådet har et særlig ansvar for å sikre kvalitet både i grunnforskning og anvendt forskning, med den fremste internasjonale forskningen som målestokk. Forskningsrådets målsetting er å

  • støtte den beste og mest lovende forskningen i Norge

  • legge til rette for faglig fornyelse og internasjonalt samarbeid

  • fremme etisk bevissthet i forskningen.

I vurderingen av hvilken forskning som skal støttes, legger Forskningsrådet avgjørende vekt på kvalitet og relevans. Rådet har som målsetting å legge enda sterkere vekt på dette i tiden framover. Det legges også stor vekt på å stimulere til faglig fornyelse ved hjelp av støtte til flerfaglige kontakter og samarbeid. Utveksling av forskere og samarbeid over landegrensene anses som viktig både for gjensidig nytte og kvalitetssikring.

Regjeringen mener at kvalitetsvurderinger generelt bør gis økt vekt ved fordeling av forskningsmidler. Det betyr i praksis strengere prioriteringer og økt konsentrasjon, ved at de beste forskerne gis de beste arbeidsvilkårene, for eksempel i form av utstyr, stipendiater, økte driftsbevilgninger mv. En konsentrasjon kan skje ved prioriteringer gjennom Forskningsrådet, i tråd med den modellen som er valgt for Toppforskningsprogrammet innenfor medisin og helse. Regjeringens forslag om en styrking av forskningsbevilgningene gjennom Norges forskningsråd skal bidra ytterligere til å fremme kvalitetsdimensjonen.

I kap. 3 i denne meldingen presenteres en modell for hvordan hensynet til forskningen ved universiteter og høgskoler og hensynet til kvalitetsaspektet i noe sterkere grad enn i dag kan legges til grunn for tildeling av grunnbevilgning. Den foreslåtte modellen skal blant annet stimulere institusjonene til å drive systematisk kvalitetsutvikling, og den forutsetter derfor at de videreutvikler sine forskningsstrategier og legger klarere prioriteringer. Strategiene bør blant annet gjøre det mulig å prioritere de fremste spissmiljøer ved den interne ressurstildelingen. Jevnlige evalueringer vil være et sentralt hjelpemiddel, både for institusjonene selv og for myndighetene. Det er viktig å understreke at en ny tildelingsmodell må utformes slik at særtrekk ved institusjonenes oppgaver skal ivaretas, og at for eksempel både utdanning og forskning fanges opp. På lengre sikt vil en ny modell også kunne brukes som grunnlag for endringer i grunnbevilgningene til institusjonene.

I kap. 3.3 er det redegjort for Norges forskningsråds evalueringer av de forskningsinstituttene som omfattes av retningslinjene for statlig finansiering. Instituttene er delt inn i grupper som ivaretar hensynet til ulikheter, samtidig som det innenfor den enkelte gruppe blir lagt vekt på å få fram et felles sammenligningsgrunnlag. Opplegget er rullerende med seks års mellomrom, noe som gir stabile rammer og fanger opp utviklingen over tid. Dette er et system som er godt egnet som utgangspunkt for å styrke kvaliteten i instituttsektoren. Skal evalueringene motivere til faktisk endring, bør resultatene få konsekvenser. Generelt bør derfor kvalitet belønnes ved at evalueringsresultatene gir opphav til omfordeling av basisbevilgninger mellom institutter som opererer innenfor samme segment. Regjeringen vil at det i sterkere grad skal legges vekt på kvalitet ved fordeling av basisbevilgninger. Det betyr i praksis at det åpnes for at hensynet til «like rammebetingelser» i noen utstrekning må vike på bekostning av hensynet til de institutter som over tid dokumenterer best kvalitet. Et sterkere fokus på kvalitet bør også bidra til en klarere arbeidsdeling ved at instituttene stimuleres til å prioritere de områdene der de er best.

Det må sterkt understrekes at omfordelingene skal virke langsomt og over tid, slik at det bare skjer mindre endringer fra år til år. I dag tildeles basisbevilgningene også i denne sektoren hovedsakelig ut fra historiske størrelser. Det må dessuten understrekes at en evalueringsordning og dens resultater ikke stenger for bruk av skjønn. Spesielle forhold kan tilsi at hovedregelen bør av-vikes. Rent unntaksvis vil det kunne være nødvendig å styrke institutter med svakere resultater, blant annet for å sikre kunnskapsområder av nasjonal interesse eller kunnskapsmiljøer som er av stor betydning for utviklingen i en bestemt region.

7.2.5 Strategi for fremragende forskning

Regjeringen har som mål å utvikle flere forskere og forskningsmiljøer på høyt internasjonalt nivå. Norge bør i framtiden ha flere forskere, forskergrupper og institusjoner som er så gode at

  • utenlandske forskere ønsker å samarbeide med dem, gjennom gjensidig utveksling, felles publisering m.m.

  • norske søkere får finansiering gjennom internasjonale forskningsprogrammer

  • norsk og internasjonalt næringsliv ser det som formålstjenlig å hente kompetanse fra norsk forskning, særlig ved å legge sin forskningsaktivitet til Norge.

Stadig flere land prioriterer fremragende forskning gjennom særskilte ordninger. En mye brukt betegnelse er «centres of excellence». Slike ordninger er tatt i bruk i Australia, Østerrike, Japan, Canada, Korea, Danmark, Finland og er under oppstart i Nederland. Evalueringer viser at slike strategier har vært en stor suksess, ofte i overkant av opprinnelige forventninger. Sentrene har bidratt til en vesentlig økt aktivitet, har bedret forutsetningene for forskning og har løftet forskningsprofilen hos vertsinstitusjonen.

Ordningene innebærer at et antall forskningsmiljøer blir gitt en egen status som senter for fremragende forskning. Et senter for fremragende forskning er en enhet for forskning og forskerutdanning av høy kvalitet med potensial til å bli internasjonalt ledende på sitt felt. Senteret er sammensatt av en eller flere forskningsgrupper av høy internasjonal standard med klare felles mål. Det er vanligvis flerfaglig sammensatt og dekker både grunnforskning og anvendt forskning. Vertskap er et universitet eller et forskningsinstitutt, eventuelt som et samarbeid mellom disse og i noen tilfeller også med næringslivet. Vertsinstitusjonen bidrar normalt med finansiering. Med status følger det ressurser og et relativt langsiktig, men ikke permanent mandat.

Boks 7.19 Sentre uten murer

Gjennom Danmarks Grundforskningsfond er det opprettet 23 forskningssentre som dekker alle fagområder. Fondet har delt ut om lag 200 mill. kroner hvert år. Sentrene gis støtte for en femårsperiode. Avhengig av resultatene fra en evaluering kan perioden forlenges med ytterligere fem år. Bevilgningene gis i form av rammebevilgninger med stor frihet for ledelsen til å disponere dem.

Sentrene blir kalt «sentre uten murer» og er opprettet innenfor eksisterende institusjoner. Flere sentre har forskergrupper ved ulike institusjoner, men det legges vekt på en sterk felles faglig ledelse. Forskere fra vertsinstitusjonen inngår i senterets stab. Kontrakten forutsetter at vertsinstitusjonen yter et betydelig bidrag til finansieringen. Doktorgradsutdanning er en sentral del av virksomheten, og sentrene forplikter seg til å finansiere et visst antall doktorgradsstudenter. I kontrakten inngår også en forpliktelse til aktiv formidling.

I 1997, etter vel tre års virksomhet, ble sentrene evaluert. Resultatet var meget positivt. I 1998 er fem sentre besluttet nedlagt og ni nye startet opp.

Også i Norge finner vi enkeltstående tiltak med karakter av «senter for fremragende forskning». Toppforskningsprogrammet innenfor medisin og helse, Senter for høyere studier og det nylig etablerte Sars-senteret for forskning innenfor marin molekylærbiologi er eksempler på dette. Vi har imidlertid ingen samlet strategi for fremragende forskning av den karakter som en finner i andre land. For å fremme forskning av ypperste internasjonale kvalitet ønsker Regjeringen å innføre en systematisk ordning for fremragende forskning i Norge. Regjeringen mener at en slik ordning kan bidra til å gjøre våre forskningsmiljøer mer interessante for omverdenen. Ordningen vil også være viktig for nyrekruttering til norsk forskning. Regjeringen mener at det bør settes av særskilte midler til dette formålet.

Forskningsrådet gis i oppdrag å utrede og foreslå hvordan en norsk ordning for fremragende forskning bør utformes. Det gjelder blant annet spørsmål om finansiering, utvelgelse, evaluering mv. Arbeidet bør trekke veksler på de erfaringer som er gjort internasjonalt. Ordningen skal kunne anvendes på alle fagområder, men bør i noen grad tilpasses prioriterte satsingsfelt for eksempel ved at det bør opprettes minst ett senter innenfor hvert av de brede satsingsområdene. Det forutsettes at ordningen skal bygge på eksisterende forskningsinstitusjoner.

7.2.6 Oppsummering

Et sentralt budskap i meldingen er at kvalitet må fremmes og belønnes. Det må stimuleres til kvalitet i bredden og til kvalitet i internasjonal toppklasse. Regjeringen har som målsetting at norske fagmiljøer må holde et nivå som gjør dem i stand til fullt ut å nyttiggjøre seg den fremste utenlandske forskning på området. Samtidig må vi ha miljøer som hevder seg i den internasjonale forskningsfronten. Økte ressurser vil i stor grad bli brukt til kvalitetsfremmende tiltak. Prioriteringen av kunnskapsallmenningen vil være ett viktig tiltak, ved å sikre blant annet tilstrekkelige driftsmidler gjennom de direkte bevilgningene til institusjonene, utstyrsinvesteringer, rekruttering til forskning, og strategiske midler gjennom Norges forskningsråd. Videre gir de store investeringene i internasjonale samarbeidstiltak gode muligheter for å heve kvaliteten i norsk forskning.

Regjeringen foreslår følgende tiltak innenfor universitets- og høgskolesektoren og instituttsektoren:

  • økt bruk av evalueringer som grunnlag for beslutninger på alle nivåer

  • sterkere vektlegging av kvalitet ved tildeling av grunnbevilgninger til institusjonene

  • styrking og videreutvikling av de faglige ledelsesfunksjonene

  • styrking og videreutvikling av forskningsstrategier for å fremme spesialisering og konsentrasjon

  • økt vektlegging av kvalitetsvurderinger ved intern tildeling av forskningsmidler.

Midler som blir kanalisert gjennom Norges forskningsråd, er i dag sterkt knyttet til kvalitetskriterier. Regjeringen ønsker at kvalitetsvurderinger skal gis enda større vekt ved fordeling av midler gjennom Forskningsrådet. Dette betyr at de beste forskerne skal gis de beste arbeidsvilkårene, for eksempel i form av utstyr, stipendiater, økte driftsbevilgninger mv. Regjeringens forslag om en styrking av forskningsbevilgningene gjennom Norges forskningsråd vil bidra ytterligere til å fremme kvalitetsdimensjonen.

Regjeringen har som mål å utvikle flere forskere og forskningsmiljøer på høyt internasjonalt nivå. For å oppnå dette, og på bakgrunn av positive erfaringer fra andre land, er det foreslått å innføre en ordning med sentre for fremragende forskning («centres of excellence»). Norges forskningsråd gis i oppdrag å utrede og foreslå hvordan en norsk ordning bør utformes.

7.3 Forskningsrådsreformen

Opprettelsen av Norges forskningsråd i 1993 må regnes som den viktigste forskningspolitiske reformen på 1990-tallet. Reformen innebar en sammenslåing av fem tidligere forskningsråd. I andre land har forskningsrådsordningene et tyngdepunkt i retning av finansiering av grunnforskning, gjerne i form av flere «grunnforskningsråd». I tillegg er det vanlig med «sektorforskningsråd» eller lignende ordninger. Sett i internasjonalt forskningspolitisk perspektiv var reformen derfor nyskapende. Hovedbegrunnelsen bak reformen var å skape et sterkt organ på forskningsstrategisk nivå for å styrke koordinering i norsk forskning og forskningspolitikk og bidra til at grunnforskning og anvendt forskning ble sett i sammenheng.

Et viktig spørsmål er om Forskningsrådet virker i tråd med intensjonene bak reformen. Regjeringen legger opp til at reformen skal gjøres til gjenstand for en grundig evaluering rundt århundreskiftet, i tråd med det opplegg som ble varslet av den forrige regjeringen i Langtidsprogrammet for 1998–2001. Evalueringen vil bli utført av en internasjonalt sammensatt ekspertgruppe, og den vil utgjøre et sentralt grunnlag for senere politisk behandling.

Som grunnlag for å gi en foreløpig vurdering av reformen, og som ledd i arbeidet med å utforme et opplegg for evaluering, har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet innhentet synspunkter fra Forskningsrådet selv og fra departementene. Dette utgjør grunnlaget for de foreløpige vurderingene. Det er grunn til å understreke at evalueringen av reformen skal bygge på et langt bredere vurderingsgrunnlag. Der skal også vurderinger fra forskningsmiljøene og viktige brukergrupper fanges opp.

7.3.1 Opprettelsen av Norges forskningsråd

Norges forskningsråd ble opprettet gjennom stortingsvedtak (Innst. S. nr. 231 (1991–92)) etter forslag fra Regjeringen (St.meld. nr. 43 (1991–92)). Til grunn for den politiske behandlingen lå Grøholt-utvalgets innstilling (NOU 1991: 24 Organisering for helhet og mangfold i norsk forskning ), og en bred offentlig høring der det kom inn omtrent 160 høringsuttalelser. Forslaget om å vurdere forskningsrådsstrukturen skriver seg tilbake til St.meld. nr. 28 (1988–89).

Den gamle ordningen hadde utviklet seg opp gjennom etterkrigstiden og bestod før reformen av fem forskningsråd (Norges teknisk-naturvitenskapelige forskningsråd, Norges allmennvitenskapelige forskningsråd, Norges landbruksvitenskapelige forskningsråd, Norges Fiskeriforskningsråd og Norges råd for anvendt samfunnsforskning). Behovet for å organisere forskning på tvers av eksisterende rådsgrenser hadde ført til at det i tillegg var etablert en rekke andre organer med forskningsrådslignende funksjoner. Forskningsrådene hadde ulike styrings- og arbeidsformer. Situasjonen ble videre for en del områder karakterisert av delvis konkurranse, og delvis ansvarsfraskrivelse mellom forskningsrådene.

Den offentlige høringen gav, på bakgrunn av Grøholt-utvalgets innstilling, bred tilslutning til forslaget om å samle all forskningsrådsvirksomhet i ett råd. Det var sterk oppslutning om en sterkere integrering av grunnforskning og anvendt forskning, også fra universitetene. Høringsuttalelsene gikk også inn for at den rådgivende forskningspolitiske funksjonen burde legges til det nye Forskningsrådet, og ikke til et frittstående forskningspolitisk organ slik Grøholt-utvalget anbefalte. Om Forskningsrådets interne organisering kom det fram ulike syn som medvirket til at Forskningsrådets endelige organisering ble ulik den strukturen som Grøholt-utvalget opprinnelig foreslo.

7.3.1.1 Mål

Hovedformålet bak opprettelsen av Forskningsrådet var å opprette et sterkt rådgivende og utøvende forskningsstrategisk organ med et helhetlig ansvarsfelt.

På et overordnet nivå skulle reformen gi

  • Regjeringen et organ som gav forskningspolitiske råd ut fra et helhetlig, nasjonalt, perspektiv

  • styrket koordinering i norsk forskning gjennom et ansvar for alle forskningsfelt (unngå konkurranse og «hull»). Norsk deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid og politikk overfor instituttsektoren ble eksplisitt framhevet som viktige saksområder

  • bedre integrasjon mellom grunnforskning og anvendt forskning

  • et mer effektivt og avbyråkratisert forskningsstrategisk nivå.

Samtidig skulle reformen bidra til å ivareta hensynet til mangfold gjennom å

  • ivareta sektorenes og brukernes behov for å bruke forskning som virkemiddel

  • fremme alle departementers aktive engasjement i forskning og forskningspolitikk

  • ivareta grunnforskningens plass, blant annet ved å være en supplerende finansieringskanal for universitetsforskningen.

Kort oppsummert skulle forskningsrådsreformen både bidra til å styrke helhet, koordinering og integrering, og samtidig ivareta de ulike sektorers, brukergruppers og forskningsarters behov. Forskningsrådet skulle fungere som rådgiver både for Regjeringen og for det enkelte departement. Videre skulle integrasjonen mellom grunnforskning og anvendt forskning bedres, samtidig som den frie grunnforskningen skulle ivaretas. Forenkling og avbyråkratisering skulle realiseres, samtidig som Forskningsrådet skulle sikre bred deltakelse og kontakt med de fleste interessenter som har aksjer i forsknings-Norge. Bak reformen lå altså et komplekst sett av forventninger – der utfordringene delvis lå i det å finne den rette balansen mellom hensyn som kan trekke i ulike retninger.

7.3.1.2 Forskningsrådets interne organisering

Forskningsrådets organisasjon ble utformet med sikte på å ivareta hensynene til helhet og mangfold, og i en organisatorisk utforming som bevisst brøt med det gamle mønsteret. Forskningsrådets organisasjon skulle bidra til sammenhengende nytenkning gjennom å koble fag og sektorer på en ny måte. Den interne organiseringen er nedfelt i Forskningsrådets vedtekter, fastsatt av Regjeringen gjennom kongelig resolusjon.

Figur 7.4 Forskningsrådets organisering og omgivelser

Figur 7.4 Forskningsrådets organisering og omgivelser

Hovedstyret, som er oppnevnt av Regjeringen, er Forskningsrådets øverste organ. Hovedstyret skal blant annet oppnevne områdestyrer og har ansvaret for organisasjonens enhet.

Forskningsrådets andre styringsnivå er delt inn i seks områder med brede ansvarsområder og vide faglige fullmakter, se figur 7.4.

Forskningsrådet har også et tredje styringsnivå, som består av komiteer og programstyrer. Her utformes konkrete strategier (for eksempel programnotat), og her treffes i betydelig grad beslutninger om støtte til enkeltprosjekter.

I sum tegner dette et bilde av en svært kompleks organisasjon. Over 1000 representanter fra forsknings- og brukersiden deltar i Forskningsrådets ulike styringsorganer.

Både Regjeringen og Stortinget understreket ved opprettelsen av Forskningsrådet betydningen av at det måtte bli en enhetlig organisasjon, og hovedstyrets ansvar for å realisere dette. Stortinget understreket videre betydningen av at Forskningsrådet måtte få den nødvendige økonomiske handlefrihet for å kunne realisere de strategiske koordineringsfunksjonene det var tillagt, og for å kunne ivareta en kritisk og initierende rolle som forskningspolitisk rådgiver. Regjeringen la videre vekt på at Forskningsrådet skulle få stabilitet i de økonomiske rammene i oppbyggingsfasen.

7.3.1.3 Noen sentrale utviklingstrekk 1993–99

De totale bevilgningene fra departementene til Forskningsrådet har økt fra 2,37 mrd. kroner i 1993 til 2,8 mrd. kroner i 1999. Veksten skyldes først og fremst at en rekke instituttbevilgninger er overført Forskningsrådets budsjett. Sett i forhold til 1993 har bevilgningene, eksklusive instituttbevilgningene over, reelt sett blitt redusert med 200 mill. 1998-kroner eller nær 8 pst. i perioden. Nedgangen er kommet i de generelle midlene, mens spesielle midler har økt eller ligger flatt. Dette indikerer at Forskningsrådet har fått en noe redusert handlefrihet i perioden, og det reiser spørsmål ved om forutsetningen om stabile rammer er blitt oppfylt.

I tråd med intensjonene bak reformen har Forskningsrådet fått et økt ansvar for kanalisering av basisbevilgninger til instituttsektoren. Fra 1997 fikk Forskningsrådet overført ansvaret for basisbevilgninger til miljø-, landbruks- og flere samfunnsvitenskapelige institutter under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett. Det gjelder også basisbevilgningen til Institutt for energiteknikk. Dette viser at Forskningsrådet har fått økt ansvar og nye oppgaver.

Forskningsrådet har i perioden 1993–98 redusert totale administrative kostnader fra 214,4 mill. kroner til 155,6 mill. kroner (faste 1998-kroner), dvs. med 27,4 pst., og antall årsverk fra 344 til 285 (17 pst.). Arbeidsgiveransvaret for stipendiater og en betydelig del av programadministrativ virksomhet er delegert til forskningsmiljøene. I tillegg er antall programmer og prosjekter redusert.

7.3.2 Foreløpige vurderinger av reformen

Nedenfor følger en foreløpig vurdering av forskningsrådsreformen. Hovedformålet bak opprettelsen av Forskningsrådet var å opprette et sterkt, rådgivende og utøvende forskningsstrategisk organ med et helhetlig ansvarsfelt. Det har gitt Forskningsrådet en sentral plassering i det norske forskningsstrategiske landskapet – i rommet mellom forskningsmiljøene, brukergruppene og departementene. Satt på spissen kan en si at Forskningsrådet står plassert midt i den forskningspolitiske skuddlinjen. Det er derfor grunn til å understreke at grunnlaget for de foreløpige vurderingene er begrenset:

  • Utvalget er begrenset til innspill fra Forskningsrådet og departementene. Forskningsmiljøer og brukergrupper er ikke (systematisk) hørt.

  • Vurderingene er basert på oppdrag fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Andre problemstillinger kan reises.

  • Vurderingene har et offisielt preg. Det er institusjoner som har uttalt seg. En anonymisert evaluering kan gi andre resultater.

Et hovedformål ved den evalueringen som Regjeringen varsler, vil nettopp være å imøtekomme de begrensninger som her skisseres. De foreløpige vurderingene som gis under, gir derfor ikke grunnlag for å foreslå vesentlige endringer i forskningsrådsreformen, men de gir signaler om mulige forbedringer innenfor rammene av denne, og de peker på noen sentrale problemstillinger som evalueringen skal kaste lys over.

7.3.2.1 Forskningsrådets egen vurdering

Ifølge Forskningsrådets egen vurdering er institusjonen på god vei til å leve opp til de hovedforventninger som ble stilt ved etableringen, men det understrekes samtidig at det er behov for forbedringer på en rekke områder. Det pekes videre på at sentrale forutsetninger knyttet til rammebetingelsene ikke er innfridd – departementene styrer for detaljert, innfrir i ulik grad sektoransvaret og er for dårlig samordnet. Forskningsrådet møter i tillegg økte forventninger fra departementene, samtidig som organisasjonens administrative ressurser reduseres.

7.3.2.2 Regjeringens foreløpige vurdering

Omorganiseringen innebar et brudd med gamle samhandlingsmønstre. Forskningsmiljøene og sentrale brukergrupper mistet «eiendomsretten» til «egne» forskningsråd. Med ett forskningsråd måtte nye samhandlingsmønstre etableres innenfor en ramme der ingen av gruppene hadde «eksklusive» rettigheter. Det er rimelig å forstå en del av den kritikken som er reist – både fra forskerhold og brukergrupper – ut fra den omstillingen og det tapet av «eksklusivitet» som reformen innebar.

Regjeringen registrerer at Forskningsrådet, i tråd med intensjonene, har lyktes i å redusere administrative kostnader og bemanning på forskningsstrategisk nivå. Samtidig har Forskningsrådet ivaretatt en rekke nye funksjoner: Det har for eksempel bygd opp forskningspolitisk rådgivingskompetanse, overtatt en rekke instituttbevilgninger og bygd ut formidlingsfunksjonene. Det er trolig ikke rom for å pålegge Forskningsrådet enda flere oppgaver uten å styrke administrasjonsbevilgningene. Det kan videre være grunn til å understreke at departementenes bevilgninger til forskning gjennom Forskningsrådet i perioden har ligget relativt flatt, med en reell nedgang i de største forskningsdepartementenes rammebevilgninger.

Regjeringen deler langt på vei Forskningsrådets vurdering av at en del forutsetninger som er knyttet til sentrale rammebetingelser, ikke er innfridd. Forslaget om å opprette et forsknings- og nyskapingsfond og den innretningen som ligger i forslaget, skal bidra til å gi økt handlefrihet for Forskningsrådet i tråd med intensjonene bak forskningsrådsreformen. Men også i Forskningsrådet ligger det langt på vei et uutnyttet potensial i forhold til tverrfaglige og tverrsektorielle initiativ og koordinering – ikke minst knyttet til økt samhandling på tvers av områdene i forhold til en rekke tverrgående forskningstemaer, se nedenfor.

Nedenfor følger en nærmere vurdering av noen utvalgte mål som stod sentralt ved forskningsrådsreformen.

1) Reformen skulle bidra til en styrket koordinering i norsk forskning gjennom et ansvar for alle forskningsfelt (unngå konkurranse og «hull»). Norsk deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid og instituttsektoren ble eksplisitt framhevet som viktige saksområder.

Internasjonalt forskningssamarbeid og instituttsektoren var to felt der behovet for sterkere koordinering var iøynefallende ved inngangen til 1990-tallet.

Det er grunn til å understreke at opprettelsen av Forskningsrådet har medført at man er kommet et langt stykke i retning av en mer ensartet instituttpolitikk, se kap. 3.3. Denne vurderingen er også underbygd av en vurdering som er foretatt av NIFU (NIFU 6/98). Det er nå etablert en felles ramme rundt instituttpolitikken som gjør at instituttene, Forskningsrådet og departementene i fellesskap nå står langt bedre rustet til å møte utfordringene i instituttsektoren. Det betyr også at vi har fått på plass en ordning som åpner for å legge økt vekt på kvalitet ved tildeling av basisbevilgninger, se kap. 7.2.

Når det gjelder det internasjonale samarbeidet, er det vanskelig å tenke seg hvordan EU-forskningen skulle vært koordinert uten et samlet forskningsråd, se kap. 5. Det gjenstår fortsatt en rekke oppgaver når det gjelder internasjonalt forskningssamarbeid: økt informasjonsfangst og analyse, bedre samordning med det nasjonale og mellom norsk forskning og forskning i utviklingslandene. Det forventes at Forskningsrådet viderefører og forsterker innsatsen for norsk deltakelse i EUs femte rammeprogram, og at Forskningsrådet i tiden som kommer, gradvis griper tak i de utfordringene som er skissert over.

Om håndteringen av tverrsektorielle forskningsområder

Behovet for å organisere forskning på tvers av de gamle forskningsrådenes grenser var en viktig begrunnelse for å opprette Norges forskningsråd. Et sentralt spørsmål er i hvilken grad opprettelsen av Norges forskningsråd har virket i retning av å styrke koordineringen av tverrsektorielle forskningsområder – og om det eventuelt har oppstått nye «hull» som følge av den nye inndelingen i seks områder.

Organiseringen av områdene i Forskningsrådet innebærer i seg selv at tverrsektorielle forskningsområder er brakt sammen. Dette gjelder samfunnsfag og humanistiske fag, det gjelder landbruks- og fiskeriforskningen, miljøforskningen og naturvitenskap og teknologi. Så langt ser det ut til at Forskningsrådet har fått til en god tverrfaglighet innen de ulike områdene.

Spørsmålet er hvordan samspillet fungerer på tvers av områdene. Flere departementer har kritiske merknader på dette punktet. Det er Regjeringens vurdering at Forskningsrådet hittil i for liten grad har utnyttet det potensialet for samordning av tverrsektorielle forskningsfelt som går på tvers av områdeinndelingen, og det forventes at Forskningsrådet griper tak i denne utfordringen. Eller for å sitere fra St.meld. nr. 36 (1992–93): «NFR må utvikle seg til å bli en enhetlig organisasjon, der de ulike områdestyrene samarbeider godt, slik at gråsonene virkelig utnyttes som idéskapende møteplasser.» I sin ytterste konsekvens reiser slike problemstillinger kanskje spørsmål ved om Forskningsrådets interne organisering er hensikts-messig. Det er et spørsmål som eventuelt må vurderes på bakgrunn av resultatene av den forestående evalueringen.

2) Reformen skulle gi bedre integrasjon mellom grunnforskning og anvendt forskning og ivareta grunnforskningens plass, blant annet ved å være en supplerende finansieringskanal for universitetsforskningen.

Forskningsrådets organisasjon ble bevisst skapt med sikte på å styrke integrasjon mellom grunnforskning og anvendt forskning gjennom å legge ansvaret for både grunnforskning og anvendt forskning til det enkelte område. Unntaket var innenfor naturvitenskap, teknologi og industriell forskning, der det ble opprettet to områder med hovedansvar for henholdsvis grunnforskning og for anvendt forskning.

Reformen har medført at grunnforskning og anvendt forskning gis en mer helhetlig behandling i budsjettsammenheng, at grunnforskning, anvendt forskning og brukerstyrt forskning er knyttet sammen i programvirksomhet, og at det i økende grad er lagt vekt på kompetanseutvikling og -oppbygging innenfor sektorrettet anvendt forskning blant annet i form av doktorgradsstipender. Innen naturvitenskap og teknologi, der ansvaret ble lagt til to separate områder, er inntrykket at samordningen utvikler seg i en positiv retning.

Som det ble skissert innledningsvis, ligger det et spenningsforhold mellom det å bedre integrasjonen mellom grunnforskning og anvendt forskning og det å ivareta grunnforskningens plass. En klassisk forskningsrådsoppgave, både internasjonalt og i Norge, er å fungere som en supplerende finansieringskanal for universitetsforskningen. Et sentralt kjennetegn ved disse ordningene er kanalisering av midler som ikke er styrt ut fra strategiske samfunnsbehov. Før opprettelsen av Forskningsrådet ivaretok i hovedsak NAVF denne funksjonen i Norge. Det kan være grunn til å understreke at NAVF i stadig sterkere grad utover på 1980-tallet også tok i bruk strategiske virkemidler av typen programmer som et supplement til frie grunnforskningsmidler. I 1989 brukte NAVF 152 mill. kroner av totalt 526 mill. kroner på frie prosjekter, mens programutgifter beløp seg til 210–260 mill. kroner (NOU 1991: 24, s. 134).

Figur 7.5 Faglige bevilgninger over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets
 budsjett gjennom Forskningsrådet 1994–99, fordelt
 på virkemidler. Løpende kroner

Figur 7.5 Faglige bevilgninger over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett gjennom Forskningsrådet 1994–99, fordelt på virkemidler. Løpende kroner

Kilde: Forskningsrådet

Forskningsrådet er, særlig fra universitetshold, blitt kritisert for å nedprioritere den frie grunnforskningen. Det er vanskelig å finne belegg for en slik kritikk. Forskningsrådet har videreført ordningen med frie prosjekter innenfor humaniora, samfunnsfag, medisin og helse, miljø og utvikling, og naturvitenskap og teknologi. I perioden 1994–99 har bevilgningene økt fra 234,9 mill. kroner til 285,2 mill. kroner, dvs. en nominell vekst på 21,4 pst. Bevilgningene til frie prosjekter og til vitenskapelig utstyr, som er de klassiske forskningsrådsvirkemidlene for å ivareta og styrke den frie grunnforskningen, er i perioden 1994–99 blitt prioritert på bekostning av virkemidler med mer strategisk innretning. Forskningsrådet har også gjennom sine råd gitt uttrykk for at grunnforskningen bør prioriteres høyere, og dokumentert behov for investeringer i nytt vitenskapelig utstyr, se kap. 3.

Sektorfinansieringen setter imidlertid grenser for Forskningsrådets egne muligheter til å omprioritere til fri grunnforskning. I tråd med normal bevilgningspraksis skal bevilgninger nyttes til det formål de er gitt til. Forskningsrådet kan således ikke omprioritere midler fra for eksempel næringsrettet forskning til andre formål, og forskningsbevilgningen over budsjettet til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil dermed gi begrensninger for de midlene som kan nyttes til fri grunnforskning.

Gitt de økonomiske rammer Forskningsrådet har hatt, er det således ikke grunnlag for å hevde at Forskningsrådet har nedprioritert finansieringen av den frie grunnforskningen. Det er Regjeringens foreløpige vurdering at Forskningsrådet har funnet en rimelig balanse mellom intensjonene om å ivareta en sterkere integrasjon mellom grunnforskning og anvendt forskning og ivaretakelse av den frie grunnforskningen. Om en slik kobling, som er unik i internasjonal sammenheng, er formålstjenlig, kan eventuelt vurderes på nytt i den politiske behandlingen som vil finne sted på bakgrunn av evalueringen.

3) Reformen skulle gi Regjeringen et organ som gav forskningspolitiske råd ut fra et helhetlig, nasjonalt perspektiv, og fremme alle departementers aktive engasjement i forskning og forskningspolitikk.

Den overordnede rådgivningsrollen var en ny forskningsrådsfunksjon, og et alternativ til et uavhengig og frittstående forskningspolitisk rådgivende organ som Grøholt-utvalget foreslo. Kort sagt fikk en et forskningsråd som skulle kombinere utøvende forskningsfinansierende oppgaver med rådgiving på overordnet og sektorielt nivå med de utfordringer og muligheter det betyr.

Om Forskningsrådets overordnede rådgivingsfunksjon

Forskningsrådet har i perioden gitt en rekke overordnede råd. Rådene er gitt i form av årlige budsjettforslag, strategiske planer, innspill til denne meldingen og i mer spesifikke saker som om forskning ved høgskolene, og gjennom dialog med de politiske myndighetene.

I Forskningsråds-konstruksjonen ligger me-kanismer som trekker i retning av helhetlige og balanserte råd. Kombinasjonen av funksjonene utøvende, forskningsfinansierende og rådgivende, og det forhold at Forskningsrådet samtidig skal betjene både samtlige departementer, brukergrupper og forskningsmiljøer, er viktige eksempler på slike mekanismer. Forskningsrådet kan trekke på nettverk der hele «Forsknings-Norge» er representert i utformingen av sine råd, og ulike, motstridende interesser kan veies i utformingen av overordnede råd. Skal Forskningsrådet fungere, er det samtidig avhengig av å oppnå en viss grad av legitimitet hos sentrale departementer, brukergrupper og forskningsmiljøer. Det forutsetter brede inkluderende prosesser, avveininger der mange hensyn ivaretas, og et solid kunnskapsgrunnlag.

Systemet gir Regjeringen samlede, avveide og realistiske råd. Dette er en forbedring i forhold til det tidligere forskningsrådssystemet, der ulike råd og synspunkter måtte avveies mot hverandre på departementsnivå. Samtidig kan Forskningsrådets rådgiving med hensyn til overordnede forskningspolitiske prioriteringer bli klarere og noe barskere. Både gjennom strategiplanen og innspillet til forskningsmeldingen løftes det fram så mange og brede forskningsfelt at det blir vanskelig å se hva som egentlig realistisk sett bør prioriteres, for ikke å si hvilke felt som eventuelt kan nedprioriteres. I noen grad kan dette forstås ved at Forskningsrådet samtidig konsekvent har gitt utrykk for at den norske forskningsinnsatsen bør økes, og at det derigjennom bør være rom for et bredt løft for norsk forskning. Om Forskningsrådets råd ikke gir uttrykk for klare prioriteringer, gir de på mange felt uttrykk for kritikk. Den kritiske karakteren kommer til uttrykk gjennom påpekninger både overfor det forskningspolitiske nivå (for eksempel for lite satsing på forskning, for svak koordinering) og overfor forskningssystemet (for eksempel behov for bedre faglig koordinering, organisering og ledelse ved universitetene).

Når det gjelder Forskningsrådets overordnede rådgiving på mer avgrensede saksfelt, er det enklere å finne eksempler som mer ubetinget bør kunne karakteriseres som vellykkede. Instituttpolitikken og norsk deltakelse i EUs rammeprogram er to viktige eksempler.

Forskningsrådet har bidratt til å styrke kunnskapsgrunnlaget for norsk forskningspolitikk. Et viktig eksempel på dette er publikasjonen «Det norske forskningssystemet – statistikk og indikatorer 1997».

Det bør, som Forskningsrådet også påpeker i sin egen vurdering, være rom for å videreutvikle den overordnede forskningspolitiske rådgivingen. Forskningsrådets rådgiving med hensyn til overordnede forskningspolitiske prioriteringer kan bli klarere og noe barskere, for eksempel gjennom å synliggjøre alternative prioriteringsmuligheter. Som det fremgår av meldingen, går Regjeringen nå inn for en sterkere prioritering av kvalitet i forskningen. Dette bør i framtiden prege Forskningsrådets budsjettforslag og den forskningspolitiske rådgivingen. Regjeringen finner samtidig grunn til å understreke at helhetlige og balanserte råd basert på brede inkluderende prosesser, avveininger mellom ulike hensyn og et solid kunnskapsgrunnlag, bidrar til at rådene får både tyngde og legitimitet.

Om den sektorvise rådgivingen

Forskningsrådet rådgir også de enkelte departementene gjennom sine budsjettforslag og større gjennomganger av forskningsbehov og strategier innenfor de ulike sektorene.

Erfaringene med Forskningsrådets sektorvise rådgiving varierer noe fra departement til departement. Det er likevel grunn til å understreke at dette er et felt der det forventes mer fra Forskningsrådet. Det etterlyses prinsipiell og strategisk sektorpolitisk rådgiving, sterkere kunnskap og kompetanse om sektorene, større vektlegging på formidling av kunnskapsstatus og forskningsresultater, og Forskningsrådet bruker for lang tid på å utarbeide sine råd.

7.3.2.3 Oppsummering

Det er Regjeringens overordnede vurdering at opprettelsen av Forskningsrådet har gitt en ryddigere struktur på forskningsrådsnivå, og at Forskningsrådet i løpet av de siste årene har vært gjennom en positiv utvikling. Etter en noe turbulent startfase har organisasjonen funnet en form som tilsynelatende bedre ivaretar hensynet til balanse mellom enhet og mangfold, og som gjør at den i større grad er i stand til å levere de tjenester som reformen forutsatte. Forskningsrådet er fortsatt en forholdsvis ny organisasjon – og det ligger potensialer for forbedringer som er knyttet både til selve organisasjonen og til måten de oppgaver den er satt til å ivareta, løses på.

Positive sider er blant annet følgende:

  • Forskningsrådet har, i tråd med intensjonene, lyktes i å redusere administrative kostnader

  • Forskningsrådets arbeid overfor instituttsektoren og koordineringen av norsk deltakelse i EUs rammeprogram som felt der reformen har gitt særlig nyttige resultater.

  • Bedre integrasjon mellom grunnforskning og anvendt forskning.

  • Styrking av kunnskapsgrunnlaget for norsk forskningspolitikk.

Felter med forbedringspotensial er blant annet følgende:

  • Intern koordinering, ikke minst knyttet til økt samhandling på tvers av områdene i forhold til en rekke tverrgående forskningstemaer.

  • Oppgaver relatert til internasjonalt forskningssamarbeid, spesielt utenom EU-samarbeidet (økt informasjonsfangst og analyse, bedre integrering mellom nasjonalt og internasjonalt nivå, og bedre samordning mellom norsk forskning og forskning i utviklingslandene).

  • Den sektorpolitiske rådgivingen, som bør bli mer strategisk.

7.3.3 Opplegg for evaluering av forskningsrådsreformen

Regjeringen tar sikte på at forskningsrådsreformen skal gjøres til gjenstand for en bred og uavhengig evaluering rundt århundreskiftet. Evalueringen skal tjene som et beslutningsgrunnlag for senere politisk behandling av forskningsrådsreformen. Dette er også en oppfølging av Stortingets behandling i forbindelse med opprettelsen av Forskningsrådet: «Fleirtalet ser behovet for å få evaluert den nye organiseringa når systemet har verka ei tid, gjerne av kunnige som står utanfor det norske miljøet» (Innst. S. nr. 231 (1991–92), s. 5).

Evalueringen skal gi en samlet vurdering av Norges forskningsråd i lys av de overordnede mål som ble fastsatt gjennom St.meld. nr. 43 (1991–92) og Innst. S. nr. 231 (1991–92). Evalueringen bør herunder vurdere realismen i det komplekse sett av forventinger som ble lagt til grunn ved opprettelsen av Forskningsrådet. Vurderingen skal underbygges empirisk, og det skal fremmes konkrete anbefalinger til eventuelle endringer av Norges forskningsråd.

Blant annet skal følgende hovedspørsmål besvares gjennom evalueringen:

  • Er Forskningsrådet gitt de nødvendige rammebetingelser for å ivareta de oppgaver det er tillagt?

  • Er Forskningsrådets organisasjon hensiktsmessig i forhold til de pålagte oppgavene?

  • Har Forskningsrådet håndtert de pålagte oppgavene på en tilfredsstillende måte i forhold til de målsettingene som er trukket opp?

  • Har etableringen av Forskningsrådet bidratt til å fjerne de svakhetene som var utgangspunkt for etableringen?

Ut fra behandlingen av disse hovedspørsmålene skal evalueringen vurdere hvordan Forskningsrådets rammebetingelser og organisasjon bør være, og hvordan Rådet selv bør agere, for at man best mulig skal møte framtidige utfordringer for norsk forskning.

Kvalitet i forskningen blir stadig viktigere. Et sentralt spørsmål blir i hvilken grad Forskningsrådet har bidratt til å fremme kvalitet i norsk forskning, og hvilke tiltak som eventuelt kan bidra til å forsterke Forskningsrådets slagkraft som kvalitetsfremmende mekanisme.

For å sikre evalueringen nøytralitet, og derigjennom legitimitet, skal evalueringen gjennomføres etter en internasjonal anbudsrunde der norske miljøer er utelukket fra å delta. Det forutsettes at et miljø tildeles hovedentreprisen og står kontraktsmessig og faglig ansvarlig overfor Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Denne institusjonen står, innenfor rammene av fastsatt mandat og budsjett, fritt til å inngå avtaler om delleveranser med andre miljøer. Norske miljøer kan tildeles oppdrag som primært har karakter av datainnsamling og bearbeiding.

Regjeringen tar sikte på å utlyse oppdraget høsten 1999. Det bør settes av god tid til evalueringen. Det betyr at en bør ta sikte på ferdigstilling i løpet av år 2001.

7.4 Etablering av et forsknings- og nyskapingsfond

Regjeringen la i Revidert nasjonalbudsjett fram forslag om at det opprettes et forsknings- og nyskapingsfond fra 1. juli 1999, med en fondskapital på 3 mrd. kroner finansiert gjennom salg av statlige aksjer. Dette er i tråd med det vedtak Stortinget fattet i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1999: «Samtidig bes Regjeringen utrede og fremme forslag om å opprette et Norges forskningsfond, basert på midler fra et eventuelt salg av statlige aksjer.» 1 Det er også en oppfølging av et forslag som ble fremmet av regjeringspartiene i Voksenåsen-erklæringen.

Opprettelsen av et fond innebærer at det etableres en ny mekanisme for offentlig finansiering av forskning i Norge. Dette er et viktig og konkret tiltak som skal bidra til å realisere Regjeringens ambisjon om å øke forskningsinnsatsen og bidra til å realisere prioriteringene på overordnet forskningspolitisk nivå.

De normale bevilgningene over statsbudsjettet vil fortsatt være den dominerende mekanismen for offentlig finansiert FoU. Fondets formål og innretning skal derfor også ta sitt utgangspunkt i at det skal være en supplerende mekanisme som skal tjene formål som ikke i tilstrekkelig grad blir ivaretatt gjennom de ordinære bevilgningene over statsbudsjettet.

Fondet skal sikre en mer

  • stabil, langsiktig offentlig finansiering av forskning og utvikling

  • helhetlig offentlig finansiering av forskning og utvikling.

Forskning er i sin natur en langsiktig aktivitet som først ofte gir synlige resultater over tid. Det gjelder ikke minst langsiktig, grunnleggende forskning. Det tar år å bygge opp sterke miljøer, og ofte enda lengre tid å få fram resultater. Vi kan i dag høste fruktene av opptrappingen av FoU-innsatsen på 1980-tallet. Vi henter ut olje og gass der vi for få år siden trodde det var umulig, vi høster marine ressurser der vi for få år siden så svart hav og en oppdrettsnæring i krise, og vi har tilgang på teletjenester som er både billige og avanserte, der vi for få år siden stod i kø for å få telefon. Bak veksten på 1980-tallet lå det en målrettet politisk satsing på FoU der utradisjonelle grep stod i fokus, som for eksempel teknologiavtaler, innsatsområder og konkrete vekstmål. På 1990-tallet er vilkårene for forskningen i Norge blitt vanskeligere. Forslaget om å opprette et fond har delvis sin bakgrunn i behovet for en finansieringsmekanisme som er mer tålmodig og langsiktig enn de årlige statsbudsjettene, og som særlig kan nyttes til å styrke den langsiktige, grunnleggende forskningen.

En hovedbjelke i den offentlige finansieringen er sektorprinsippet. Dette er et prinsipp Regjeringen ønsker å videreføre og videreutvikle slik at forskning kan bli et enda mer sentralt virkemiddel for nærings- og samfunnsutvikling, se kap. 4. Sektorprinsippets plass i offentlig finansiering av FoU medfører samtidig at mekanismer som virker i retning av helhet og på tvers, er svakere utviklet. Det skjer i betydelig grad samordning på både forskningspolitisk og -strategisk nivå, men en finansiell mekanisme som primært skal tjene helheten, er fraværende. Som vist i kap. 7.3, var en sentral begrunnelse bak forskningsrådsreformen nettopp å styrke hensynet til helhet, men Forskningsrådets rammebetingelser gjennom sektorfinansieringen forhindrer at dette potensialet fullt ut kan realiseres. Fondet skal altså være en finansiell mekanisme som «tenker» langsiktighet og helhet. Fondet vil kunne fremme nyskaping gjennom støtte til langsiktig og sektorovergripende forskning av særlig betydning for nærings- og samfunnsliv. For de neste årene betyr det konkret, i tråd med meldingens prioriteringer, at fondet spesielt skal bidra til å realisere styrkingen av den langsiktige, grunnleggende forskningen i kunnskapsallmenningen og de mer langsiktige delene av de fire brede tematiske satsingene, herunder nye tiltak for kvalitet.

De formål som fondet skal tilgodese, faller under det offentliges hovedansvarsområde. Når det gjelder spesielle tiltak for å utløse økt privat finansiering, vil de bli nærmere vurdert etter innstilling fra Hervik-utvalget, se kap. 4.

Hovedhensikten med fondet er å gi grunnlag for en langsiktig og stabil løpende finansiering av forskningsvirksomhet gjennom disponering av fondets avkastning. Fondets midler plasseres derfor som kontolån til staten, med rente tilsvarende renten på langsiktige statsobligasjoner. Det vil gi stabil avkastning over tid, lav risiko og enkel administrasjon av fondet.

Avkastningen fra fondskapitalen føres årlig inn på statsbudsjettets inntektsside (80-post), og bevilgningene til forskning og nyskaping tilsvarende forrige års anslag for avkastning, føres på statsbudsjettets utgiftsside som overføring til Norges forskningsråd (50-post) over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett. I tillegg vil bruken av avkastningen fra fondet bli registrert i fondets særregnskaper.

Avkastningen skal disponeres av Norges forskningsråd innenfor de overordnede rammer som gis av Stortinget og Regjeringen.

Fotnoter

1.

Budsjett-innst. S. I. Tillegg nr. 1 (1998–99), vedtak VII.

Til dokumentets forside