10 Forsvarets utvikling på lengre sikt
10.1 Et forandrings- og tilpasningsdyktig forsvar
Et forandrings- og tilpasningsdyktig forsvar – som kan møte et bredt spekter av mulige sikkerhetsutfordringer og løpende tilpasse seg endringer i omgivelsene – vil være den beste garanti for at Norge kan møte fremtidige forsvars- og sikkerhetspolitiske utfordringer. For at denne endringsevnen skal være til stede, må det legges til grunn et langsiktig og bredt perspektiv på den videre utviklingen av Forsvaret.
Regjeringen legger vekt på å skape og opprettholde et best mulig samsvar mellom de oppgaver Forsvaret blir pålagt å løse og de rammebetingelser som sektoren får. Langsiktige og forutsigbare rammer samt kontinuerlige prosesser skal utgjøre forsvarssektorens grunnlag for helhetlig langtidsplanlegging.
Gitt de lange ledetider som knytter seg til Forsvarets materiellinvesteringer og til produksjon av militær kompetanse, er det verken mulig, hensiktsmessig eller ønskelig å anlegge en tilnærming der det gjennomføres gjennomgripende endringer i forsvarssektoren med utgangspunkt i kortsiktige prioriteringer. Samtidig som Forsvaret må ha den nødvendige fleksibilitet og størst mulig robusthet til å håndtere kontinuerlige endringer og nye utfordringer, er det viktig å skape forutsigbarhet rundt de overordnede politiske målsettinger og rammer for Forsvarets virksomhet.
10.2 Hensikt
Denne delen av proposisjonen trekker opp noen hovedlinjer i de forutsetninger regjeringen mener bør legges til grunn for Forsvarets videre utvikling i et mer langsiktig perspektiv, og de muligheter og potensielle valg som følger av disse. I tillegg vil de linjer og avveiinger som skisseres her danne en del av grunnlaget for en mer kontinuerlig og helhetlig videreutvikling av Forsvaret, der både kortsiktige behov og langsiktige mål prioriteres mot hverandre.
Målet med å anlegge en slik tilnærming til videreutvikling av forsvarssektoren, er å sikre at hensynet til det langsiktige perspektiv og de langsiktige konsekvenser av de valg som fattes, blir mer tungtveiende. Samtidig vil denne tilnærmingen legge til rette for at nødvendige prioriteringer og valg kan fattes, basert på behov og utfordringer når de oppstår, slik at langsiktige utfordringer ikke akkumuleres.
Den anbefalte forsvarsstrukturen, og de rammefaktorene som er lagt til grunn i denne proposisjonen, danner et godt utgangspunkt for en kontinuerlig videreutvikling av Forsvaret, der balansen mellom ambisjoner, ressurser og struktur i sum vil kunne forbli bærekraftig. Forsvaret vil med dette kunne videreføre dagens moderniserningslinje, på en mer rasjonell og totaløkonomisk måte.
10.3 Stabilitet og usikkerhet
Forsvarsutviklingen på lengre sikt vil drives frem i samspillet mellom utviklingen i sektorens sentrale rammebetingelser, de forsvarspolitiske mål som settes og konsekvensene av de valg og prioriteringer som allerede er gjort. På denne måten vil Forsvarets langsiktige utvikling preges av både forutsigbarhet og uforutsigbarhet på en og samme tid. Uforutsigbarheten skapes i stor grad av den usikkerhet og kompleksitet som knytter seg til utviklingen i de overordnede rammebetingelser, slik som den sikkerhetspolitiske og samfunnsøkonomiske utviklingen både globalt og i våre nærområder, samt den teknologiske utvikling.
Konsekvensene av de valg og prioriteringer som allerede er gjort knyttet til sektoren vil i seg selv representere en relativt stor grad av stabilitet, idet konsekvensene av disse valgene i stor grad danner premissene for den videre utvikling av Forsvaret. Denne forutsigbarheten utgjør et vesentlig trekk ved forsvarssektoren, ved at den både er spesialisert, personellintensiv og investeringsintensiv. Forsvarets langsiktige utvikling vil derfor være forbundet med vesentlig grad av uforutsigbarhet, samtidig som sektoren har en grunnleggende stabil karakter. Det vil oppstå en rekke dilemmaer og utfordringer i skjæringspunktet mellom kravet til endringsevne, som drives frem av uforutsigbarheten og den mer grunnleggende stabilitet, som ligger i sektorens egenart. Det sentrale i den videre forsvarsplanleggingen ligger i å møte disse utfordringene gjennom en helhetlig og målrettet tilnærming med utgangspunkt i de til enhver tid gjeldende sikkerhetspolitiske mål og det gjeldende forsvarspolitiske grunnlag.
10.4 Rammer for den videre utvikling
10.4.1 Sikkerhetspolitiske målsetninger og ambisjoner
Som en del av statens maktapparat skal Forsvaret være et moderne ogfleksibelt sikkerhetspolitisk virkemiddel. De sikkerhetspolitiske målsetninger og politiske ambisjoner styrer Forsvarets utvikling. Disse omfatter:
Å forebygge krig og fremveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet.
Å bidra til fred, stabilitet og videre utvikling av en FN-ledet internasjonal rettsorden.
Å ivareta norsk suverenitet, norske rettigheter, interesser og verdier og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk, militært og annet press.
Sammen med våre allierte forsvare Norge og NATO mot anslag og angrep.
Å sikre samfunnet mot anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.
Samtidig er forsvarsplanleggingen av en slik natur at endringer i strategiske eller sikkerhetspolitiske rammefaktorer som kan ha innvirkning på Norge, kan komme raskere enn Forsvarets evne til å omstille seg. Den ytre trusselsituasjonen vil kunne endre seg som følge av eksterne forhold - som endringer i de sikkerhetspolitiske omgivelser eller teknologisk utvikling hos potensielle motstandere. Endringene vil kunne ha konsekvenser for forsvarsutviklingen eller innretningen av forsvarsstrukturen, enten i form av kapasitetsutvidelse innenfor enkelte områder eller kapasitetsreduksjoner innenfor andre.
10.4.2 Mulige sikkerhetspolitiske utviklingstrekk på lengre sikt
Norges sikkerhetspolitiske utfordringer utover planperioden vil være et resultat av utviklingen globalt og i våre nærområder, og det forventes at utviklingen globalt i økende grad vil påvirke situasjonen i Norges nærområder. Norge står i dag overfor nye geopolitiske utviklingstrekk med potensielt store konsekvenser for fremtidens globale mønster. Verden er imidlertid i en endring hvor utviklingen kan ta flere retninger. De nærmeste årene kan bli avgjørende for hvilken retning utviklingen faktisk tar, og det blir derfor viktig å overvåke og analysere denne. Avhengig av utviklingsretning vil dette kunne ha tildels betydelige konsekvenser for Norge, både sikkerhets- og forsvarspolitisk.
At Norge skal kunne spille en aktiv og konstruktiv sikkerhetspolitisk rolle internasjonalt, er en langsiktig målsetting som baseres på bred konsensus i Stortinget. Norge skal være en tydelig fredsnasjon, og de overnasjonale og globale utfordringene må løses gjennom felles innsats og forpliktelser. De verdier som vi ønsker å verne om, krever en bred og langsiktig tilnærming til forsvarsutviklingen. Kravet til norsk militært engasjement både nasjonalt og internasjonalt vil kunne være betydelig, både for å ivareta våre nasjonale interesser, av humanitære årsaker og for å bidra til internasjonal sikkerhet.
Det er forbundet med stor usikkerhet å forutsi hvordan utviklingen vil være på middels eller lang sikt. Det kan imidlertid skisseres en del utviklingsretninger som alle er mulige, men med ulik grad av sannsynlighet. På et generelt og overordnet grunnlag kan det være mulig å se for seg både en positiv, en dyster, og en mer utfordrende utvikling.
En overveiende positiv utviklingsretning vil kunne være kjennetegnet av at omfanget av risikoer og trusler mot den kollektive sikkerhet og internasjonal fred og stabilitet gradvis reduseres. En slik utvikling ville forutsette at forholdet mellom de største internasjonale aktører preges av grunnleggende samarbeid og av en verdensorden basert på stabilitet, noe som kan gi seg uttrykk i en større grad av samarbeid om håndteringen av felles utfordringer som internasjonal terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen, globale miljøutfordringer og regionale konflikter. Fraværet av stormaktsmotsetninger ville i en slik situasjon bidra til at multilaterale sikkerhetssystemer, som FN, gis spillerom. Også i våre nærområder kunne en se for seg at samarbeidslinjen ville være rådende, med utgangspunkt i felles norsk-russiske interesser på ressursområdet. En slik utvikling kunne antas å bidra til å redusere de samlede utfordringer i våre nærområder, og gi mulighet for å vende en enda større del av vår oppmerksomhet mot utfordringene internasjonalt, inkludert deltakelse i fredsstøttende operasjoner.
I den andre enden av spekteret kan det beskrives en mulig dyster utviklingsretning, basert på en antagonistisk verdensorden preget av et økende grunnleggende motsetningsforhold. I verste fall kunne de vestlige land og NATO igjen stå overfor en konvensjonell eller kjernefysisk trussel som vil kunne kreve oppbygging av større militære styrker for å ivareta militær avskrekking og kollektivt forsvar. Dette ville gi mindre rom for multilaterale sikkerhetsordninger. Det samme vil kunne gjelde mulighetene for å i fellesskap håndtere globale utfordringer som spredning av masseødeleggelsesvåpen, terrorisme og miljø. Statsperspektivet og symmetriske trusler ville igjen kunne bli dominerende, med negative konsekvenser også i norske nærområder. Dette ville i sin tur kunne få følger for ivaretakelse av norske interesser, utviklingen av Forsvaret og hvilke oppgaver NATO bør ivareta knyttet til kollektivt forsvar og sikkerhet. Vår mulighet til å engasjere oss internasjonalt kunne bli redusert, tross vedvarende utfordringer på dette området.
Den tredje mulige utviklingsretningen vil kunne representere en fortsettelse og forsterking av dagens utviklingsretning mot en mer multipolær verden, men uten at dette kulminerer i åpen motsetning eller konfrontasjon mellom de tyngste internasjonale aktørene. Tendensen til økt rivalisering ville imidlertid, i en slik situasjon, kunne være tydelig, med konsekvenser både for forholdet mellom stormaktene, for mindre stater, og potensielt også for det vestlige sikkerhetssystem. Multilateralismen ville som i dag kunne spille en viktig rolle med hensyn til å gi legitimitet for bruk av militær makt og i forhold til å kunne løse en rekke globale utfordringer. Statsperspektivet måtte forventes å stå sentralt, noe vi allerede ser i våre egne nærområder, og en forverring i den internasjonale situasjon ville kunne spille over på situasjonen i nord.
Den videre utviklingen av forsvarsstrukturen må ta høyde for en utvikling som vil kunne være preget av trusler som globale miljøutfordringer, øket konkurranse om strategiske råvarer, internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Fremtidige utfordringer i nord er knyttet til blant annet ressursforvaltning, uavklarte jurisdiksjonsforhold i områder preget av betydelige fiskeri- og petroleumsressurser, samt klimaendringer og miljøutfordringer. Nye muligheter i nord har som konsekvens økt skipstrafikk, noe som vil medføre økte krav til sjøsikkerhet og beredskap.
Langsiktig satsning på nordområdene, en styrket rolle for FN i verdenssamfunnet samt økt fokus på samfunnssikkerhet, er grunnleggende elementer i norsk sikkerhetspolitikk. Den globale tidsalder er preget av en rekke interne og grenseoverskridende konflikter, som har alvorlige konsekvenser for menneskerettigheter og regional stabilitet, ofte med konsekvenser langt ut over det regionale. Det mest karakteristiske trekk ved dagens internasjonale bilde er gradvise, men like fullt fundamentale, endringer over et relativt kort tidsrom. Det må påregnes at dette fortsetter, hvilket betyr at den internasjonale utviklingen fremover preges mer enn noe annet av usikkerhet og vedvarende utfordringer.
Det understreker betydningen av, for mindre land som Norge, å kunne opptre innenfor en allianseramme som ivaretar våre felles sikkerhetsinteresser, samt behovet for å ha en troverdig nasjonal evne til å kunne ivareta de oppgaver som følger av å være en suveren stat. Kombinert med økte utfordringer i våre nærområder, må Norge også kunne bidra til internasjonal fred og stabilitet, blant annet gjennom bidrag i fredsstøttende operasjoner. De samlede utfordringer hjemme og ute vil kunne være betydelige, med Forsvaret i en sentral rolle. I utviklingen av Forsvaret må vi ta høyde for at de utfordringene vi kan bli stilt overfor på lengre sikt kan være andre enn dem vi står overfor og evner å se i dag. I et slikt perspektiv blir det viktigere å fokusere på hva vi skal forsvare enn hva vi skal forsvare oss mot.
Konsekvensen av dette er at Forsvaret må innrettes for å kunne ivareta vår grunnleggende sikkerhet, og de verdier og interesser vi som nasjon ønsker å verne. En langsiktig og robust forsvars- og sikkerhetspolitikk må ha dette som utgangspunkt. Det er derfor viktig at forsvarsstrukturen utvikles i et langsiktig perspektiv, og at den samtidig er scenariorobust for å kunne ta høyde for ulike utviklingstrekk, der usikkerhet og vedvarende utfordringer både internasjonalt og i våre nærområder med stor sannsynlighet vil prege sikkerhetsbildet.
10.4.3 Teknologisk utvikling
Forsvarsutvikling og ny teknologi gir tilgang til nye konseptuelle løsninger og nye muligheter som kan bidra til en bedre eller mer kostnadseffektiv løsning av Forsvarets oppgaver. Generelt tar utvikling og anskaffelse av avansert militært materiell relativt lang tid, og materiellet har vanligvis lang levetid. Dette gjør det mulig å gi forholdsvis presise anslag hva gjelder hvilket militært materiell som vil være tigjengelig de nærmeste 10-15 årene.
De vestlige land er i dag ledende innen avansert militærteknologi. Norge, som et lite land med begrensede ressursrammer, vil normalt anskaffe ferdig utviklet materiell, alternativt utvikle moderne teknologi og kapasiteter gjennom et samarbeid med andre. De materiellmessige valg som gjøres hos våre allierte og partnere har derfor sterke føringer på hvilke teknologiske rammer norske militære styrker bør operere innenfor.
Vår geografiske beliggenhet, et lavt folketall, utfordringene fra økt petroleumsvirksomhet, økonomisk avhengighet av ressursene i havet, konsekvenser av klimaendringer og faren for kjernefysisk forurensing kan gi Norge spesielle sikkerhetsutfordringer som avviker fra utfordringene hos de store nasjonene som driver teknologiutviklingen. Det medfører at vi også må inneha evne til å tilpasse oss til og utnytte den teknologiske utviklingen. I tillegg vil det i stadig økende grad stilles krav om interoperabilitet for å kunne delta i flernasjonale operasjoner. Utfordringen ligger i å forstå og å forholde seg rasjonelt til alle de nye dimensjonene i tenkningen om sikkerhet og forsvar, og å bruke de tildelte ressurser selektivt der hvor de kan gi det største bidraget til sikkerheten i et nasjonalt og internasjonalt perspektiv.
Teknologi muliggjør modernisering, men det mest vesentlige spørsmål er i hvilken grad de ulike lands forsvar faktisk gjør organisatoriske, doktrinemessige og praktiske endringer som utnytter teknologiens potensial. Verden gjennomgår en revolusjon innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi, og nesten alle vestlige land har vedtatt å videreutvikle sine militære styrker i en nettverksbasert retning. Generelle teknologiske utviklingstrekk som muliggjør et nettverksbasert forsvar er økt kommunikasjonsbåndbredde og prosesseringskapasitet, samt billigere, mindre og lettere brukerutstyr. Fram mot 2020 vil kombinasjonen av satellittbaserte navigasjonssystemer, satellittkommunikasjon, radio og transponderteknologi muliggjøre en dramatisk forbedring i kommando-, kontroll-, informasjons- og identifikasjonssystemer.
Det virtuelle rom har etablert seg som en egen dimensjon for krigføring. Mulighetene for langtrekkende anslag gjennom nettverk mot en motstanders militære systemer eller vitale sivile informasjonsinfrastrukturer synes å være raskt økende. Kostnadene ved å beskytte alle militære som sivile systemer mot denne trusselen er meget betydelige.
Tradisjonelle plattformer, våpentyper, kommunikasjonsmidler og sensorer vil forsatt være en del av forsvarsstrukturen i 2020. Imidlertid vil utviklingen innen mikroelektronikk og mikromekanikk resultere i vesentlig mer kompakte sensorsystemer. Det er et økende krav til bedre personlig beskyttelse, større presisjon og lettere utstyr, noe som introduserer nye materialer og informasjons- og kommunikasjonsteknologi i soldatutrustningen. Luftkontroll er avgjørende i militære operasjoner, og en ny generasjon kampfly er på vei inn i de vestlige lands forsvarsstrukturer. Generelt utfordres bemannede fly stadig sterkere av ubemannede luftfarkoster. Imidlertid har disse i overskuelig fremtid klare operative begrensninger. Store landbaserte ubemannete luftfarkoster i overvåkningsrollen, og ubemannede farkoster brukt fra tradisjonelle moderfartøy vil på sikt kunne innta en viktig rolle i forsvarsstrukturen.
Våpensystemer har fått vesentlig øket presisjon, og utviklingen fokuserer nå på å gjøre våpnene mindre og med mer tilpasset effekt. Store land tar i bruk nye kryssermissilsystemer som vil gi evne til å påvirke mål på større avstand. Forsvarets nye sjømålsmissiler vil gi Norge en begrenset evne til langrekkende påvirkning. Imidlertid vil en eventuell videreutvikling av disse som våpen til våre fremtidige kampfly øke kapasiteten, herunder evnen til bekjempelse av landmål.
Den teknologiske utviklingen bidrar til å øke våpnenes militære nytteverdi, samtidig som teknologien også kan bidra til å redusere omfanget av utilsiktede humanitære skadevirkninger. Eksempelvis arbeides det i dag for å finne alternativer til områdevirkende våpen, som for eksempel alternativer til dagens klaseammunisjon. Dette kan også bidra til å styrke operasjonenes legitimitet.
Innenfor logistikk er det store forventninger til at informasjonsteknologien skal gi operative gevinster hvis de forsjellige nettverk kobles tett sammen. Det må ses nærmere på hvordan spørsmålet om informasjonssikkerhet og kostnader knyttet til disse nye logistikksystemer vil måtte løses. Det må tas hensyn til at en større satsning på flernasjonalt samarbeid og multinasjonal logistikk vil kreve økt standardisering, noe som kan medfører at Forsvaret som en mindre aktør må tilpasse seg våre alliertes og partneres valg av tekniske løsninger.
10.4.4 Personell og kompetanse
Utfordringer innenfor personell- og kompetanseområdet krever en langsiktig personellpolitikk. Det skal legges grunnlag for å rekruttere, beholde og videreutvikle medarbeidere med høy motivasjon og riktig kompetanse, tilpasset Forsvarets fremtidige behov og oppgaver. I de kommende årene vil alderssammensetningen av yrkesoffiserer føre til at Forsvaret vil få flere offiserer på midlere og høyere gradsnivå med relativt høy alder. Samtidig vil behovet for avdelingsbefal i strukturen øke i forhold til i dag, og det vil være en stor naturlig avgang av sivilt støttepersonell.
Personellpolitikken må innrettes mot og reflektere utviklingen i samfunnet for øvrig, både hva gjelder kompetansesammensetning og mangfold, verneplikten, rekruttering, kvinneandel, familiepolitikk og utdanningssystemet. For å kunne skape en optimal balanse mellom oppgaver og tilgjengelig kompetanse, er det behov for å investere betydelige ressurser i kompetanseutvikling og videreutvikling av systemer som bidrar til en effektiv styring av kompetansebeholdningen.
Utfordringene med å rekruttere og beholde personellet vil variere med utviklingen i arbeidsmarkedet, Forsvarets omdømme og samfunnsutviklingen. Utviklingen i makroøkonomien i kombinasjon med det fremtidige generasjonsregnskapet vil føre til utfordringer for Forsvaret. Et element som er av betydning er at samfunnets utvikling karakteriseres av kraftig aktivitetsvekst, som slår ut i meget stor etterspørsel etter høyt kvalifisert og spesialisert personell. En annen faktor er at andelen av befolkningen som er i jobb vil gå sterkt ned om noen år, mens det vil bli langt flere pensjonister. Disse utviklingstrekkene vil kunne drive kvalifisert personell med rett kompetanse til de områder der verdiskapning er størst. Konkurransen om arbeidskraften vil kunne skjerpes, og skape et stort underliggende udekket behov for arbeidskraft, særlig i offentlig sektor. Dette kan bety at rekruttering av høyt kvalifisert og spesialisert personell forblir en vedvarende utfordring for Forsvaret. At Forsvaret er og fremstår som en attraktiv arbeidsplass vil derfor bli stadig viktigere.
Kompleksiteten av oppgaver i et nettverks- og effektbasert forsvar, understøttet av omfattende nye teknologiske løsninger, vil generere nye og endrede kompetansekrav. Økt satsning på nettverksløsninger vil utfordre den tradisjonelle hierarkiske organisering, lederskapsformene, etablerte kunnskaper, kulturen, kommunikasjonsformene, tempoet og incentivordningene. Avanserte militærteknologiske løsninger vil ytterligere forsterke Forsvarets behov for militær kjernekompetanse og øke behovet for særskilt kompetanse samt redusere behovet for generalister. I tillegg må det tas hensyn til at nettverksbasering vil kunne føre til at Forsvarets organisasjon, seleksjon, trening og utdanning må videreutvikles for i enda større grad å kunne ivareta evnen til samarbeid, fleksibilitet, innovativ tenkning og beslutningstakning. Et sentralt element vil være å forsterke evnen til å analysere det fremtidige kompetansebehovet slik at dagens rekrutterings- og utdanningssystem i enda større grad reflekterer morgendagens behov.
Verneplikten skal fortsatt utgjøre et fundament for Forsvaret, og vernepliktige vil fortsatt ha en sentral plass i Forsvarets operative struktur. Vernepliktens og førstegangstjenestens innretning må imidlertid utvikles kontinuerlig for å være best mulig tilpasset Forsvarets, samfunnets og den enkelte vernepliktiges behov. Det må legges vekt på å videreutvikle en variert, meningsfull og relevant militærtjeneste som har kvalitet, og som møter ulike behov og krav i forsvarsgrenene. Dette vil utgjøre det langsiktige grunnlaget for å videreføre verneplikten som et viktig premiss for utviklingen av Forsvaret.
10.4.5 Økonomi og kostnadsutvikling
Forsvaret skal være dimensjonert og innrettet slik at en langsiktig og forsvarlig balanse mellom operativ struktur og støttestruktur kan opprettholdes. Utvikling av forsvarsstrukturen er i sin natur en langsiktig prosess, hvor planleggingshorisonten på enkelte områder vil måtte gå langt utover den fastlagte økonomiske planhorisonten. Forsvarets oppgaver, ambisjonsnivå og realistiske langsiktige økonomiske rammer, er de rammefaktorer som primært må søkes balansert for å sikre at sektoren utvikles i en riktig retning. Regjeringen legger vekt på at det skal skapes og opprettholdes et best mulig samsvar mellom de oppgaver Forsvaret blir pålagt å løse og de rammebetingelser som tildeles sektoren. Ressursprioriteringer på både nasjonalt politisk nivå (mellom ulike sektorer) og på sektornivå (innenfor Forsvaret) vil være styrende for innretningen av forsvarsstrukturen. Samtidig består det makroøkonomiske perspektiv, i form av den globale verdensøkonomien, av en rekke svært komplekse mekanismer, som gjør det vanskelig å beskrive langsiktige økonomiske utviklingstrekk ved bruk av historisk statistikk. I tillegg er denne globale økonomien en meget sentral faktor som påvirker både den globale trussel- og sikkerhetssituasjonen, Norges nasjonale økonomi og utvikling av forsvarssektoren. Det vil derfor være en betraktelig usikkerhet knyttet til det langsiktige ressursgrunnlaget.
Det ligger en rekke utfordringer knyttet til teknologianvendelse i forsvarssektoren. Det foregår en kontinuerlig utvikling av ny teknologi som leverer bedre systemytelser relativt til eldre systemer. Denne utviklingen både bestemmes av og påvirker den globale trusselsituasjonen og sektorens kostnadsutvikling. Historien viser at enhetskostnadene også for enkelte typer forsvarsmateriell har en tendens til å øke betydelig fra en generasjon til den neste. Dette er en utvikling som Forsvaret har begrenset innflytelse på, fordi den i stor grad styres av de store nasjonenes etterspørsel etter økt ytelse. Denne type enhetskostnadsvekst vil derfor være et element i den langsiktige forsvarsplanleggingen. Samtidig vil forbedrede systemytelser relativt til eldre systemer introdusere en rekke muligheter for en mer gunstig og effektiv innretting av virksomheten totalt sett. Takten av denne typen kostnadsvekst og verdien av forbedret systemytelse er imidlertid vanskelig å kvantifisere for fremtiden, ikke minst i et langsiktig perspektiv.
10.5 Sentrale forhold i forsvarsutviklingen på lengre sikt
10.5.1 En bredere tilnærming til ønskede virkemidler
En helhetlig sikkerhetspolitikk, økt fokus på samfunnssikkerhet og en god balanse i forholdet mellom militær og sivil beredskap vil styrke Norges evne til å kunne møte både tradisjonelle og nye sikkerhetsutfordringer. Det forventes i økende grad at Forsvaret kan anvende makt med koordinerte, presise og situasjonstilpassede virkemidler. Effektbasert tenkning ser militære operasjoner i en større sammenheng, der innsatser koordineres med andre militære enheter og sivile instanser og underlegges en overordnet politisk strategi. Økt vekt på effektbasert tenkning medfører en bredere tilnærming til hvilke virkemidler som vil kunne ha størst effekt i en langsiktig forming av miljøet i et operasjonsteater. Det vil medføre at Forsvaret vil få et økende behov for å kunne benytte et bredere spekter av virkemidler for å oppnå ønsket resultat. På lengre sikt er det behov for å videreutvikle ikke-dødelige virkemidler som reelle alternativer til dagens konvensjonelle våpen. Disse vil primært ha sin anvendelse i det lavere konfliktspekteret til bruk både i forbindelse med operasjoner i utlandet og til støtte under suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse nasjonalt. Et sentralt element i operasjoner er evnen til å håndtere de menneskelige faktorer, noe som må utnyttes gjennom bruk av informasjonsoperasjoner, herunder psykologiske operasjoner og mediaoperasjoner, samt sivilt-militært samarbeid. Kravet om tilfredsstillende beskyttelse av personellet vil alltid stå sentralt i forbindelse med anvendelse av militære styrker. Den direkte trusselen mot personell og materiell må i fremtiden kunne møtes med en blanding av aktive og passive virkemidler. Ny teknologi og kontinuerlig tilpasning av operasjonsmønsteret vil stå sentralt i denne utviklingen.
10.5.2 Fremtidig operativt behov
Regjeringen ser utviklingen av Forsvaret i et langsiktig perspektiv, der evnen til å håndtere både de nasjonale oppgavene og internasjonale forpliktelser samtidig, må videreutvikles. Oppgavene som er dimensjonerende for utformingen av forsvarsstrukturen, forventes fortsatt å være relatert til overvåkning og etterretning, suverenitetshevdelse, episode- og krisehåndtering, i tillegg til å bidra til kollektivt forsvar og deltakelse i fredsstøttende operasjoner. Disse hovedprioriteringene betyr ikke at andre typer oppgaver, herunder Forsvarets bidrag til samfunnssikkerheten og myndighetsutøvelse, ikke er viktige. Slike oppgaver må imidlertid i hovedsak løses med grunnlag i den forsvarsstruktur som er etablert for å ivareta hovedprioriteringene, samtidig som det legges vekt på en mest mulig rasjonell utnyttelse av samfunnets samlede ressurser.
Sektorens operative evne er til enhver tid en funksjon av de faktiske strukturelementer som er tilgjengelige og kan anvendes. Evnen til å utnytte disse militære kapasiteter vil være sammensatt av en rekke forhold, hvor for eksempel kapasitetenes innbyrdes relasjoner og avhengigheter, alliansetilhørighet, doktrine og operasjonskonsept vil være av betydning. Behovet for fremtidig operativ evne vil i hovedsak fremkomme av de strategiske rammebetingelser og sikkerhetspolitiske målsetninger Norge forventer å operere innenfor, hvor den sikkerhetspolitiske dimensjonen vil ha størst betydning.
Evnen til å gjennomføre og bidra i hele spekteret av operasjoner, det være seg kampoperasjoner, stabiliseringsoperasjoner og humanitær assistanse, er styrende for innretningen av Forsvaret. Forsvarsutviklingen forventes fortsatt å preges av nettverks- og effektbasert tenkning, hvor fremtidig evne til å gjennomføre militære operasjoner må ses i sammenheng med den teknologiske utviklingen og videreutvikling av konseptet for flerdimensjonale og integrerte fredsoperasjoner. Dette vil stille betydelige krav til teknologi- og kvalitetsnivå i fremtiden. Evne til å føre samordnende operasjoner i høyt tempo og i alle intensitetsnivåer krever mobile og fleksible styrker, og personell med høy kompetanse og treningsstandard. Teknologisk fortrinn gir militære fordeler som i gitte situasjoner vil kunne ha avgjørende betydning for utfallet av en situasjon. Samtidig må materiellet være i stand til å samvirke med allierte enheter både i nasjonale og internasjonale operasjoner. For å sikre en tilstrekkelig utholdenhet må samtidig kravene til teknologi, fleksibilitet og kvalitet i styrkene balanseres mot behovet for å ha et tilstrekkelig dybde innenfor de enkelte kapasiteter.
10.5.3 Ledelse og kommandostruktur
Kommando- og kontrollsystemet er de prosesser og strukturer som etableres for å omgjøre intensjon til handling. Personellet må ha en felles doktrinær forståelse, og systemet skal kunne understøtte situasjonsbevissthet. Militære operasjoner vil være preget av stor usikkerhet, og det finnes som regel flere aktører og motstandere. Forsvarets evne til å lede både nasjonale militære operasjoner, samt bidra i ledelsen av flernasjonale og flerdimensjonale operasjoner, må videreutvikles med et slikt utgangspunkt. Dette krever en nasjonal kommandostruktur som evner å planlegge, forberede og lede operasjoner i samarbeid med nasjonale og utenlandske militære og sivile aktører, innenfor rammen av en overordnet politisk strategi. Situasjonsforståelse og evne til å lede militære operasjoner fordrer klare styringslinjer og ansvarsforhold, tydelige roller og funksjonsfordeling og stor fleksibilitet både innenfor ledelseskonsept, teknologi og menneskelig tilpasning. Innenfor den nettverksbaserte tenkningen vil mobile kommando- og kontrollenheter videreutvikles ved hjelp av ny og moderne teknologi.
Fortsatt satsning på informasjons- og kommunikasjonsteknologi er en forutsetning for å kunne utøve ledelse i et moderne stridsmiljø. Informasjonen må organiseres på en slik måte at den er mest mulig tilgjengelig og anvendelig i forhold til brukerens behov, uavhengig av hvor, og i hvilken situasjon, disse befinner seg. En intensjonsbasert ledelsesfilosofi legger til rette for effektive beslutningsprosesser og økt effekt i en fellesoperativ ramme.
10.5.4 Informasjonsinnhenting
Etterretningsvirksomheten skal kunne evne å understøtte beslutninger på alle nivåer. I tillegg til tradisjonell etterretning, vil det også være nødvendig å fremskaffe etterretninger relatert til miljø, mulige industrielle trusler, samt medisinsk etterretning rettet mot å analysere helsemessige utfordringer og trusler i et operasjonsområde. Videre vil bakgrunnsinformasjon som kulturelle, sosiale, politiske, demografiske og topografiske forhold være av avgjørende betydning.
Teknologiutviklingen skaper store muligheter for å videreutvikle evnen til innhenting av informasjon i form av både billedoppbyggende sensorer og utnytting av det elektromagnetiske spekteret. Den langsiktige målsettingen vil være å kontinuerlig kunne overvåke norsk nærområde, inkludert norsk økonomisk sone. Fleksible mobile sensorer vil være viktige komponenter som kan settes inn selektivt mot prioriterte interesser eller områder. Grenvise ISTAR-kapasiteter, integrert i et felles nettverk, vil utgjøre et sentralt element i et moderne operasjonskonsept hvor kravet til etterretning og presisjon i operasjonene er økende. Videreføringen av evne til luftovervåkning og kontroll vil, sammen med et moderne og robust kampflyvåpen, være en forutsetning for å kunne hevde norsk suverenitet og fremstå som et viktig element ved nasjonal og internasjonal krisehåndtering.
10.5.5 Konseptuelle og strukturelle utviklingstrekk
Den teknologiske utviklingen er en sentral militærstrategisk rammefaktor, også for en liten nasjon som Norge. Kvalitetskravene er entydige og strenge, og blir mer synlige både som et resultat av at strukturen er blitt mindre, og fordi det i dag gjennomføres skarpe operasjoner i utlandet. Forsvarssektorens begrensede ressursrammer gjør det ikke mulig, og heller ikke ønskelig, å drive kontinuerlig utvikling og fornying innenfor alle kapasitetsområder. Multinasjonalt samarbeid på et stadig lavere nivå stiller også strengere krav til interoperabilitet enn tidligere. Samarbeid og omforent innsats bilateralt med utvalgte allierte og partnere eller multilateralt primært innenfor rammene av FN, NATO, EU og PfP vil bidra til nødvendig interoperabilitet. Endringer i doktriner, konsepter, prosedyrer, organisasjon, materiell, utdanning og ledelse må ivaretas for å sikre interoperabilitet. Bruk av ny teknologi og nye konsepter for mer effektiv anvendelse av militærmakt omfatter alt fra nye måter å anvende og disponere militære styrker for å løse oppdrag, til enklere utprøving av kommersielle systemer i en militær sammenheng. Utfordringen er ikke å utføre gamle prosedyrer og handlemåter bedre, men også å kunne utforske og tilrettelegge for å løse oppgavene på en bedre og mer kostnadseffektiv måte.
Nye muligheter vil oppstå for forsvarssektoren som følge av den sivile og militære teknologiske utviklingen. Det må vurderes om teknologi med begrenset levetid sett i forhold til dagens norm må aksepteres i større grad. Det kan være ønskelig å anskaffe systemer med store oppgraderingsmuligheter, slik at disse kan integreres og kombineres med ny teknologi. Det skal legges til rette for en mer aktiv bruk av konseptutvikling, eksperimentering og forskning i strukturutviklingen. Helhetlige vurderinger, basert på konseptutvikling og eksperimentering støttet av relevant forskning og utvikling, er virkemidler for å vinne ny innsikt og utvikle nye anvendelsesområder for etablert kunnskap. Dette kan skje både i en nasjonal ramme og i samarbeid med andre nasjoner, avhengig av grad av kostnadseffektivitet. En vellykket videre utvikling av Forsvaret må baseres på innsikt i den teknologiske utvikling og forståelse for dens mulige anvendelser.
10.5.6 Produksjon av operativ evne
Kontinuerlig tilpasning og utvikling av utdannings-, logistikk- og støttevirksomheten er en forutsetning for å møte fremtidige krav til et effektivt forsvar. Den totale logistikk- og støttevirksomheten skal først og fremst tjene den operative strukturens behov. Et kontinuerlig fokus på rasjonalisering, forbedring og effektivisering av Forsvarets støttestruktur gjennom å finne en riktig dimensjonering, samt en riktig balanse mellom operativ virksomhet og støttevirksomhet, er helt grunnleggende for forsvarssektorens videreutvikling. En av hovedutfordringene vil være et stort fornyelsesbehov av 1950- og 1960-talls infrastruktur. Effektivisering, sentralisering og flernasjonalt samarbeid vil gjennom synergieffekter kunne bidra til ytterligere kostnadseffektiviseringer og styrke utsatte fagmiljøer. Samtidig skal det legge til rette for å imøtekomme behov for å kunne deployere, opprette og drifte logistikk- og støttevirksomhet i eller i nærheten av et operasjonsområde.
Styrkeproduksjon og tilgjengelighet av personell med riktig kompetanse er en forutsetning for å kunne møte fremtidens krav til deployeringsevne. Tilgangen på personell vil ofte utgjøre en begrensende faktor hva gjelder å vedlikeholde engasjementer samtidig som det etableres og vedlikeholdes beredskap for eventuelle nye oppdrag. Dette krever effektiv styrkeproduksjon og en bevisst utnyttelse av de personellmessige ressursene, hvor balansen mellom kort reaksjonstid og evne til å opprettholde et militært engasjement over tid vil stå sentralt. Balansen mellom strukturens behov for fast tilsatt personell og vernepliktige, samt en effektiv utnyttelse av en reserve i form av befal og mannskaper må kontinuerlig tilpasses de operative behovene. Nødvendig tid til regenerering er en forutsetning for å ha et forsvar i balanse, herunder beholde personell over tid, gjennomføre materiellmessig vedlikehold, samt sørge for tilstrekkelig med tid for utdanning og trening. Hele strukturen må utnyttes rasjonelt, og det må fokuseres nærmere på sammenhengen mellom volumet på styrkebidragene til utenlandsoperasjoner og kompetansedimensjonen ved avdelingene.
Også i et lengre perspektiv vil Brigaden stå sentralt i Hæren, og vil utgjøre hovedelementet i det mobile landforsvaret. Hæren forventes fortsatt å utgjøre en helt sentral del av grunnlaget for Norges bidrag til operasjoner i utlandet, primært gjennom bidrag opp til bataljonsnivå. Dette betyr at evnen til å opprettholde et landmilitært engasjement i utlandet over tid vil være sentralt og høyt prioritert i videreutviklingen av Hæren. I tillegg forberedes det en styrking av transporthelikopterkapasiteten, noe som er sentralt for Hærens mobilitet under operasjoner. Det vil videre, med utgangspunkt i å finne nye og bedre måter å innrette virksomheten på, og for å kunne utnytte Forsvarets ressurser totalt sett bedre, være naturlig å vurdere tiltak for bedre samordning mellom, eller eventuelt sammenslåing av, Hæren og Heimevernet til et landforsvar.
Marinen og Kystvakten vil få levert en rekke nye plattformer, som vil øke effekten og utholdenheten i nasjonale og internasjonale operasjoner. Et moderne kampflyvåpen er en forutsetning for å ivareta våre nasjonale interesser. Moderne kampfly er etterspurte kapasiteter også internasjonalt. De planlagte investeringene i en ny kampflykapasitet vil være av stor betydning for å kunne videreføre et relevant forsvar også i fremtiden.
Det vil også, i forbindelse med den videre utviklingen av NATOs strategiske luftovervåkning, være naturlig å vurdere en videreutviklet innretning av den nasjonale kontroll- og varslingskapasiteten. Dette vil være nødvendig, både for å etablere hensiktsmessige grensesnitt, og for å sikre en langsiktige bærekraftig videreføring av kapasiteten nasjonalt.
10.5.7 Et relevant forsvar også for fremtiden
I et omskiftelig sikkerhetsbilde må sikkerhets- og forsvarspolitikken ta utgangspunkt i de verdier og interesser vi ønsker å sikre, og Forsvarets innretting kan ikke utelukkende basere seg på en fremskriving av dagens situasjon. Den må også være et robust utgangspunkt for endring og tilpasning til det uforutsette, både på kort og lengre sikt. Et relevant forsvar, også på lengre sikt, må baseres på det Norge trenger for å ivareta det grunnleggende og tidløse ansvar for å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og beskytte og fremme våre verdier og interesser.
Dette krever et moderne og fleksibelt innsatsforsvar som kan operere både alene og i en kollektiv ramme for å møte fremtidens spekter av utfordringer både hjemme og ute. Dette forutsetter en kontinuerlig utvikling og forbedring, samt en utforming som primært må reflektere NATOs standarder. Dette vil innebære gradvis utvikling av enheter og kapasiteter som kan operere i felles- og allierte nettverk, hvor evnen til å omsette informasjon til effekt gjennom effektiv ledelse utgjør kjernen.
En fleksibel organisasjon med nettverkbaserte og mobile strukturelementer vil bidra til innsamling av informasjon og være forutsetningen for å kunne levere tidsriktig operativ effekt. Sammen med gode kommando- og kontrollsystemer til å kontrollere situasjonen, vil godt utrustede enheter, personell som er godt trent, og relevante og moderne plattformer utstyrt med våpen som muliggjør en gradert respons, legge til rette for å kunne oppnå meget rask effekt.
10.6 Videreutvikling av langtidsplanleggingen
Etter den kalde krigen har forsvarssektorens rammebetingelser i betydelig grad endret karakter. Et mer usikkert og sammensatt trusselbilde med stor dynamikk, preger Norges sikkerhetspolitiske omgivelser både globalt og i våre egne nærområder. Forsvarssektoren har også erfart en større grad av uforutsigbarhet knyttet til de økonomiske rammebetingelsene. I sum har dette ført til at behov for endring oppstår raskere og mer kontinuerlig.
Den strategiske forsvarsplanleggingen kan derfor ikke utelukkende basere seg på en fremskriving av dagens situasjon. Den må også skape et robust utgangspunkt for endring og tilpasning til det uforutsette, både på kort og lengre sikt. Dette stiller økte krav til den strategiske langtidsplanleggingen i forsvarssektoren. Denne må kunne ta opp i seg endringer kontinuerlig og håndtere disse i et tilstrekkelig langsiktig og helhetlig perspektiv.
I dag opplever vi at rammene og forutsetningene for Forsvarssektorens virksomhet endrer seg såpass raskt at valg og prioriteringer som gjøres på enkelte områder må justeres etter kun kort tid. Videre er det en utfordring at vi tidlig i hver nye planperiode må starte opp igjen arbeidet med omfattende og gjennomgripende reformer der store deler av forsvarssektoren «kastes opp i luften». Dette bidrar både til å svekke langsiktigheten i politiske vedtak som nettopp er fattet og til å fjerne fokus fra gjennomføringen av vedtatte planer. Det skaper også unødig usikkerhet og utrygghet i organisasjonen, hos den enkelte ansatte, samt i de lokalsamfunn som er berørt av Forsvarets virksomhet. I kommuner og regioner hvor Forsvaret er en sentral aktører skaper dette ofte en stadig tilbakevendende usikkerhet, med konsekvenser for både arbeidsplasser, næringsutvikling, boligpriser og andre forhold. Disse utfordringene må møtes ved å finne en god og riktig balanse mellom behovet for stabilitet og bærekraft på lang sikt og nødvendig evne til tilpasning på kortere sikt.
Det innebærer på den ene siden at utviklingen av forsvarssektoren må ta utgangspunkt i konkretiserte og langsiktige mål som ligger fast over tid. Både planleggings- og gjennomføringsarbeidet må ha en tilstrekkelig tidshorisont. Sentrale målsettinger og prioriteringer kan ikke endres kontinuerlig. Dette ville føre til tap av styringskraft og til en ad-hoc preget utvikling, der helhetlige prioriteringer erstattes av kortsiktige, skiftende og tilfeldige hensyn. Samtidig må langtidsplanleggingen innrettes slik at sektoren i større grad enn i dag settes i stand til å respondere på endringer, og slik at kursen kan justeres ved behov. Målsettingen er å skape et mest mulig robust grunnlag for en langsiktig utvikling av Forsvaret, der nødvendige endringer kan håndteres innenfor rammen av fastlagte overordnede mål og prioriteringer.
Regjeringen legger derfor opp til at den fremtidige utviklingen av forsvarssektoren bør skje gjennom et mer kontinuerlig strategisk og langsiktig utviklingsarbeid innenfor rammen av det integrerte departementet. Dette skal være en naturlig, tydelig og mer permanent aktivitet i den strategiske ledelsen av forsvarssektoren, og i mindre grad fremstå som ekstraordinære og altomfattende skippertak. Dette skal bidra til å:
Sikre økt forutsigbarhet og mindre utrygghet for Forsvaret, dets ansatte og samarbeidspartnere.
Skape et bedre samsvar mellom planlegging og gjennomføring.
Sikre at kortsiktige prioriteringer gjøres i et langsiktig perspektiv og i en helhet.
Etablere et mer robust plangrunnlag og en bedre dokumentert sporbarhet i planarbeidet.
Styrke det langsiktige perspektivet i alle deler av virksomheten.
En slik tilnærming følger opp sentrale forutsetninger som ble lagt til grunn da dagens integrerte strategiske ledelse i forsvarssektoren ble etablert. Dette dreier seg om å styrke evnen til strategisk langtidsplanlegging, gjennomføring og styring i forsvarssektoren. I en slik sammenheng er det helt nødvendig med tette og integrerte prosesser mellom politiske og fagmilitære beslutningstagere. Forsvarssjefen skal fortsatt fremme uavhengige fagmilitære råd og militærfaglige utredninger slik det er nedfelt i hans instruks. Samtidig må det legges stor vekt på at de fagmilitære råd løpende inngår som en integrert del av den helhetlige planprosessen frem til en beslutning skal treffes. Disse skal fortsatt være synlige og identifiserbare.
En mer kontinuerlig tilnærming til langtidsplanleggingen vil heller ikke endre forholdet til Stortinget. Stortinget vil fortsatt få seg forelagt og ta stilling til de overordnede og langsiktige mål for forsvarssektorens innretting og virksomhet. Politisk vedtatte langtidsplaner må fortsatt være et sentralt fundament for utviklingen av forsvarssektoren. Tilnærmingen åpner imidlertid for en økt fleksibilitet, der omfang, innretting og hyppighet av de plan- og beslutningsdokumenter som presenteres for Stortinget i større grad kan tilpasses behovet for endring.
En grunnleggende omstilling fra et tradisjonelt invasjonsforsvar til et moderne innsatsforsvar er langt på vei gjennomført. Dette betyr ikke at moderniseringen av Forsvaret er sluttført, men at det bør tilstrebes å bringe utviklingen av Forsvaret over i et mer stabilt og forutsigbart spor.
Målsettingen er å skape en situasjon der utviklingen i større grad skjer gjennom gradvise justeringer innenfor rammen av langsiktige målsettinger, fremfor gjennom hyppige og altomfattende reformer.
En mer kontinuerlig tilnærming til langtidsplanleggingen vil styrke forsvarssektorens evne til å møte nye krav og utfordringer. Samtidig forutsetter dette at det etableres et mest mulig stabilt og bærekraftig fundament for forsvarssektorens virksomhet, der det tilstrebes en langsiktig balanse mellom ambisjonsnivå, struktur og ressurstilgang. Det er derfor en sentral målsetting for regjeringen å skape et slikt fundament gjennom denne langtidsproposisjonen.