3 Sikkerhetspolitiske rammer

3.1 Sikkerhet i en global verden

Norsk sikkerhetspolitikk formes i spennet mellom våre grunnleggende sikkerhetspolitiske interesser og målsettinger, våre sikkerhetspolitiske omgivelser, samt de sikkerhetspolitiske virkemidler vi har til rådighet for å ivareta våre interesser. Forsvaret er i så måte et helt sentralt instrument.

Norges grunnleggende sikkerhetspolitiske interesser og målsettinger gjenspeiler Norges posisjon som småstat med strategisk beliggenhet, en euro-atlantisk forankring og en klar vektlegging av multilaterale sikkerhetsordringer og internasjonal solidaritet. Disse interesser reflekteres i regjeringens politiske plattform, Soria Moria-erklæringen, og er av en overordnet og til dels tidløs karakter.

Ivaretakelsen av norske sikkerhetsinteresser må også ses i lys av de sikkerhetspolitiske omgivelser. Det internasjonale samfunn står i dag overfor et bredt spekter av sikkerhetsutfordringer, som er i kontinuerlig endring. Internasjonalt dreier det seg både om nye geopolitiske utviklingstrekk og vedvarende globaliseringsutfordringer. Norge står samtidig overfor betydelige regionale utfordringer knyttet til både ressursforvaltning, militærstrategiske forhold og miljø. Norges sikkerhetspolitiske situasjon preges også av at vi befinner oss i et strategisk følsomt område, med NATO, EU og Russland som sentrale aktører. Utviklingen hos disse sentrale aktører – samt i FN og i Norden – utgjør viktige premisser for norsk sikkerhetspolitikk.

Vi står overfor gradvise, men like fullt fundamentale endringer i det internasjonale bildet. Hovedutviklingen internasjonalt er ikke nødvendigvis negativ. Den preges imidlertid av flere bekymringsfulle trekk med konsekvenser for blant annet territorialstatens og FNs rolle, sentrale rustningskontrollregimer, og med mulige konsekvenser også for det vestlige sikkerhetssamarbeidet. Dertil kommer sikkerhetsutfordringene i våre nærområder som stiller økte krav til Norge som regional aktør. Spekteret av utfordringer stiller store krav til en helhetlig politikk fra norsk side som ikke bare omfatter sikkerhets- og forsvars­politiske aspekter, men også elementer av utenrikspolitisk, økonomisk, nærings- utviklings- og miljømessig karakter. I forhold til de samlede utfordringer spiller også Forsvaret en viktig rolle.

Det er viktig at det er sammenheng mellom sikkerhetspolitikken, forsvarspolitikken og innrettingen av Forsvarets struktur. Dette er en forutsetning for at man skal kunne styrke den langsiktig balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang.

3.1.1 Norges sikkerhetspolitiske interesser og målsettinger

Sikkerhetspolitikkens hovedmål er å ivareta Norges grunnleggende sikkerhetsinteresser og målsettinger. Regjeringen la i Soria Moria-erklæringen til grunn prioriteringer som bekrefter at flere av disse interessene blir ivaretatt gjennom regjeringens viktigste satsningsområder, herunder nordområdene, betydningen av en FN-ledet verdensorden, bidrag til utviklingen av NATO og en aktiv europapolitikk. Utviklingen har vist at alle disse prioriteringene var riktige.

Ivaretakelsen av vår suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet er en helt grunnleggende sikkerhetsinteresse som kommer til uttrykk gjennom regjeringens nordområdesatsning.

En annen grunnleggende sikkerhetsinteresse er å bidra til en multilateral verdensorden under FN med vekt på folkeretten og menneskerettigheter. Dette er et uttrykk for internasjonal solidaritet, men også uttrykk for at det er i småstaters interesse å etablere internasjonale kjøreregler, blant annet for bruk av militær makt. Regjeringen har tatt konsekvensen av dette, gjennom å gå aktivt inn for å styrke FNs rolle i konfliktløsning, og gjennom å øke våre bidrag til FN-ledede operasjoner.

Norge har også en vital interesse av å opprettholde og forsterke det transatlantiske sikkerhetsfelleskap gjennom NATO. Alliansen utgjør en grunnstein i norsk sikkerhetspolitikk, gjennom det kollektive forsvar og samarbeidet med nære allierte. Dette vises gjennom den vekt vi legger på å opprettholde NATOs tradisjonelle rolle knyttet til forsvaret av medlemslandene, og også ved at NATOs hovedengasjement, International Security Assi­stance Force (ISAF) ute er Norges internasjonale hovedengasjement.

Et økende omfang av grenseoverskridende trusler innebærer at Norges sikkerhetsinteresser i dag også må ivaretas ved å bidra til stabilitet utenfor det euro-atlantiske område. Vedvarende utfordringer knyttet til regionale konflikter, med brudd på menneskerettigheter som resultat, lar seg i mange tilfelle bare løse gjennom direkte inngripen fra det internasjonale samfunn. Det samme gjelder grenseoverskridende globale sikkerhetsutfordringer knyttet til internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Norges militære engasjementer ute favner geografisk vidt og strekker seg i dag fra Afghanistan over Midt-Østen og til Afrika.

Endelig har Norge, som følge av vår beliggenhet, en grunnleggende sikkerhetsinteresse i å bidra til at Russland samarbeider godt med det vestlige fellesskap. Dette er viktig både for den internasjonale utvikling generelt, og for stabiliteten i våre nærområder spesielt. Samarbeid østover er en integrert del av regjeringens nordområdepolitikk.

Ut fra våre grunnleggende sikkerhetspolitiske interesser kan Norges sikkerhetspolitiske hovedmålsettinger i dag listes slik:

• Å forebygge krig og fremveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet.

• Å bidra til fred, stabilitet og videre utvikling av en FN-ledet internasjonal rettsorden.

• Å ivareta norsk suverenitet, norske rettigheter, interesser og verdier og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk, militært og annet press.

• Sammen med våre allierte forsvare Norge og NATO mot anslag og angrep.

• Å sikre samfunnet mot anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.

I ivaretakelsen av disse målsettingene vil Forsvaret være ett av flere sentrale sikkerhetspolitiske virkemidler norske myndigheter har til rådighet, jf. også kapittel 3.5.1.

3.1.2 Sikkerhetsbegrepet

Utformingen av norsk sikkerhetspolitikk må ta utgangspunkt i at selve sikkerhetsbegrepet har fått et bredere og mer sammensatt innhold. Det omfatter ikke lenger bare statssikkerheten, men også samfunnssikkerheten og menneskelig sikkerhet. Den viktigste oppfatningen av sikkerhetspolitikkens formål har vært og er fortsatt statssikkerheten, som det grunnleggende sikkerhetsbehov knyttet til statens eksistens, suverenitet og integritet. Mens statssikkerheten i vår del av verden før 1990 var knyttet til trusselen om invasjon, har situasjonen etter 1990 først og fremst vært preget av faren for ulike former for politisk og militært press, og begrensede episoder, kriser og anslag. Samtidig kan spredning og bruk av masseødeleggelsesvåpen i ytterste konsekvens føre til så omfattende skade at statens vitale interesser eller eksistens blir truet.

Fremveksten av nye sikkerhetsutfordringer har dessuten resultert i at selve samfunnsstrukturen har blitt mål for anslag fra ikke-statlige aktører. En følge av dette er behovet for økt vekt på samfunnssikkerhet. Dette dreier seg om å ivareta sivilbefolkningens trygghet og sikre sentrale samfunnsfunksjoner og viktig infrastruktur mot angrep og annen skade, men uten at statens eksistens er truet.

Den internasjonale utviklingen siden 1990 har også ført til mer oppmerksomhet rundt menneskelig sikkerhet. Dette dreier seg om beskyttelse av enkeltmennesket, der menneskerettigheter og retten til liv og personlig trygghet står i sentrum. Hensynet til menneskelig sikkerhet er vesentlig for utviklingen vi har sett de seneste årene, hvor det internasjonale samfunn har sett seg tvunget til å gripe inn, også med militære virkemidler.

3.2 Norges sikkerhetspolitiske omgivelser – en verden i endring

3.2.1 Nye geopolitiske utviklingstrekk

Det første tiåret etter den kalde krigen var en periode hvor de fremste utfordringer var knyttet til konflikter innen stater, brudd på menneskerettigheter og regional ustabilitet. Med 11. september 2001 ble i tillegg asymmetriske trusler i form av internasjonal terrorisme ytterligere aksentuert som en trussel mot det internasjonale samfunn. Under hele perioden fremstod imidlertid de vestlige land, anført av USA, som det globale tyngdepunkt. I dag – drøye 15 år etter den kalde krigen – er også dette bildet modent for revisjon. Vi er nå vitne til fremveksten av nye stormakter som Kina og India med regionale og til dels globale ambisjoner, og samtidig revitaliseringen av tidligere stormakter som Russland. Dette reflekterer nye geo­politiske utviklingstrekk, som kan føre til endringer i selve de globale maktforhold. USA er fortsatt verdens mest innflytelsesrike land, i kraft av økonomi, og ikke minst militært, hvor USA fortsatt vil ha overlegen evne. Vi ser samtidig en gradvis reduksjon i USAs relative makt og innflytelse. Det skyldes dels fremveksten av de nye globale aktører som Kina og India, utviklingen i Russland, men også vedvarende amerikanske militære engasjementer blant annet i Irak som binder store ressurser. Utviklingen i og rundt Irak har skapt en ny situasjon i denne regionen, med et styrket Iran og en forskyvning av maktbalansen i et område av stor betydning for verdens energitilgang.

Det viktigste trekk i det internasjonale bildet er utviklingen i Kina. Med bakgrunn i en kraftig økonomisk utvikling utgjør Kina allerede verdens fjerde største økonomi, og vil med dagens utviklingstakt kunne passere USA og ha verdens ledende økonomi om få tiår. Landets utenrikspolitikk preges av ansvarlighet, men samtidig med mål om å øke sin innflytelse globalt. Det vil ta mange tiår før Kina eventuelt har USAs militære evne globalt. Kina kan imidlertid på sikt og i kraft av økonomisk tyngde ha potensial til å bli en global aktør på linje med USA. Kina har allerede i dag stor innvirkning på globale økonomiske konjunkturer og miljøspørsmål, den politiske og økonomiske utvikling i Afrika og Asia, og arbeidet for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Også Russland er tilbake på den internasjonale arena. Landet preges utad av økonomisk handlefrihet og stormaktsambisjoner. Innad har vi sett en utvikling i retning av maktsentralisering og nasjonalistisk retorikk. Dagens hovedtrend vil trolig vedvare. Utviklingen internt kombineres med et mer anstrengt forhold mellom Russland og viktige vestlige land. Dette kommer til overflaten i en rekke saker som spørsmålet om Kosovos status, missilforsvar, rustningskontrollavtaler, videre NATO-utvidelse med mer. Sammenlignet med USA og Kina vil Russland i første rekke være en regional stormakt. Russland vil imidlertid i kraft av sitt territorium, råvarer og til dels militære evne kunne spille en betydelig rolle, både i forhold til Kaukasus, Sentral-Asia og Europa, inkludert de nordiske land.

EUs rolle som en mer selvstendig aktør vil skape økt gjensidig avhengighet og vil i utgangspunktet ha en positiv og stabiliserende effekt i forhold til andre store aktører. EU har maksimert sin innflytelse gjennom utforming av et internasjonalt regelbasert system hvor multilateralisme og menneskerettigheter står sentralt, og dette er prinsipper som står sentralt også for Norge. Samtidig kan vi ikke utelukke at større likeverdighet mellom EU og andre tunge aktører kan innebære økt spenning, både internt på vestlig side, og i forhold til Russland.

3.2.2 Globale sikkerhetsutfordringer

Vi befinner oss samtidig i den globale tidsalder. Virkningene av globaliseringsprosessen er dels positive, i form av økt flyt av informasjon, teknologi og arbeidskraft, økt handel, mindre fattigdom og mer velstand, samt en generell økende gjensidig avhengighet internasjonalt. Økt globalisering medfører imidlertid også utfordringer. Nasjonale myndigheter har fått redusert kontroll over egen samfunnsutvikling. Mindre utviklede land vil i mindre grad enn velorganiserte land klare å nyttiggjøre seg fordelene av globalisering, med påfølgende fare for økonomisk og politisk ustabilitet og i verste fall statssammenbrudd. Globaliseringen og åpnere grenser har også bidratt til å forsterke alvorlige utfordringer på det sikkerhetspolitiske området, i form av trusler knyttet til internasjonal terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og ballistisk våpenteknologi, og informasjonskrigføring. Utfordringene er ofte asymmetriske, ved at militært underlegne aktører gis mulighet til å ramme sine motstandere på andre områder enn der hvor disse er militært overlegne. Utfordringene er mer sammensatte, og overgangen mellom fred, krise og krig tilsvarende vag. Truslene kan oppstå raskt, er grenseoverskrivende og med følger langt utenfor sitt opprinnelsessted.

Internasjonal terrorisme som følge av ekstrem politisk islamisme rammer både muslimske og vestlige land, og som oftest sivilbefolkningen. Terrorismen finner grobunn i det som fortsatt preger mange områder i verden, nemlig mangel på politisk, økonomisk og sosial utvikling, og er også ofte forbundet med svakt funderte stater og kriminalitet. Dette gjør at vi står overfor en langvarig utfordring, med potensielle sikkerhetspolitiske konsekvenser både regionalt og i forhold til vårt eget land.

Spredning av masseødeleggelsesvåpen og ballistisk våpenteknologi til nye stater utgjør en voksende trussel. Det fremstår i tillegg som særlig urovekkende at slike våpen i fremtiden også kan spres til og anvendes av ikke-statlige aktører. Hele ikke-spredningsregimet er under press, og de nærmeste fem til ti år vil trolig bli avgjørende for hvilken vei utviklingen går. Det kan ikke utelukkes at dagens utvikling med spredning til nye stater vil fortsette. Skulle ikke-spredningsregimet bryte sammen, vil det kunne få meget alvorlige konsekvenser for stabiliteten både regionalt og globalt. Vi kan i fremtiden oppleve masseødeleggelsesvåpen i hendene på regimer med et erklært motsetningsforhold til Europa og USA, og hvor tradisjonell avskrekking ikke nødvendigvis vil ha effekt.

En voksende utfordring er også den trussel som ligger i dataangrep og elektronisk krigføring mot informasjons- og kommunikasjonssystemer på en rekke samfunnsområder. Det moderne samfunn har vist seg å være svært sårbart i forhold til angrep i det computergenererte rom, som i verste fall kan fremkalle fullstendig sammenbrudd i vitale samfunnsfunksjoner som energiforsyning, transport, betalingstjenester og matforsyning. Dette utgjør også en trussel mot militære styrker og systemer.

Parallelt med voksende globaliseringsutfordringer fortsetter regionale og interne konflikter, som har vært et gjennomgående trekk siden 1990. Disse konfliktene har alvorlige konsekvenser for både menneskerettigheter og regional stabilitet, og lar seg i mange tilfelle kun løse gjennom inngripen fra det internasjonale samfunn. Opphavet til mange av dagens utfordringer er å finne i et geografisk område som strekker seg fra Afrika, Midt-Østen til Afghanistan. Europa står overfor et stort tilgrensende område preget av ustabilitet, med konsekvenser for sikkerheten både i og utenfor regionen.

3.2.3 Strategiske ressurser, energisikkerhet og globale miljøutfordringer

Tidlig i det 21. århundre preges utviklingen av økt global konkurranse om en rekke viktige strategiske råvarer som mineraler, korn og ris, fisk og fossil energi i form av olje og gass. Konkurransen forsterkes av en sterk økonomisk vekst i store land som Kina og India, som har medført økte råvarepriser og intensivert utnyttelse av ressurser både til lands og til havs. Overfiske har i deler av verden tømt det som tidligere var rike fiskefelt, og dette har økt oppmerksomheten om de få gjenværende rike fiskeriområdene, inkludert i nordområdene. Basisvarer som korn og vann er i ferd med å bli knapphetsfaktorer, noe vi blant annet ser i form av høyere matvarepriser globalt. Ubalansen skyldes dels økt levestandard og konsum i mange ikke-vestlige land. Den skyldes imidlertid også klimaendringer, som både har ført til en reduksjon i dyrkbart areal på verdensbasis, og også en dreining av bruken av viktige kornsorter fra menneskeføde og over mot fremstilling av miljøvennlig drivstoff.

Knapt på noe område kommer den økte kampen om strategiske råvarer klarere til uttrykk enn for olje og gass. Vi står for første gang i historien overfor det som synes å være en varig strukturell ubalanse mellom tilbud og etterspørsel av olje og gass. Resultatet er høyere energipriser og mer konkurranse om tilgang til gjenværende ressurser. Robustheten i petroleumssektoren er mindre enn noen gang, og selv små avbrudd kan få ikke bare økonomiske, men også sikkerhetsmessige konsekvenser. Situasjonen forverres av at en stor del av verdens reserver av olje og gass befinner seg i ustabile områder som Nord-Afrika og Midt-Østen. Terroranslag mot energiinfrastruktur, ikke minst i Midt-Østen, kan ha store konsekvenser. Avhengigheten for EU-området av forsyninger utenfra vil stige fra 50 til 70 % innen 2030, der Midt-Østen og Russland – ved siden av Norge – vil være primærleverandørene. Utfordringene forsterkes av nasjonaliserings- og monopoltendenser i petroleumsindustrien, og viljen hos enkelte petroleumsnasjoner til å bruke olje for politiske formål. Samtidig skjer mye av satsningen i dag i uutforskede områder til havs, noe som også gir mer oppmerksomhet mot nordområdene.

Videre preges utviklingen av raskt økende og meget alvorlige globale miljøutfordringer, med menneskeskapt global oppvarming som den største utfordringen. I vårt nærområde vil havisen kunne trekke seg hurtig tilbake, med et mulig isfritt Arktis som konsekvens. De langsiktige virkninger av miljøendringene er uvisse. Konsekvenser vil imidlertid kunne være høyere temperatur og stigende havnivå i våre nordlige områder, og økende erosjon, flom, avskogning og ørkenspredning i områdene nærmere ekvator. Kombinert med dette finner det sted en demografisk utvikling globalt som er preget av synkende befolkning i store deler av den industrialiserte verden, og rask befolkningsvekst og urbanisering i Midt-Østen og Afrika.

3.2.4 Nærområdedimensjonen

Utfordringene i våre nærområder er til dels et resultat av hovedutfordringene internasjonalt. Det gjelder nye globale utviklingstrekk med revitaliseringen av regionale stormakter, som gjør at statssikkerheten igjen får større betydning. Det gjelder økt konkurranse om strategiske råvarer, som gjør at nordområdene i dag er gjenstand for økende internasjonal oppmerksomhet. Det gjelder også i forhold til globale miljøutfordringer og klimaendringer, som blir tidlig synlige i nord, og med potensielt store regionale konsekvenser politisk, miljømessig og økonomisk. Disse utfordringene er globale av natur, og lar seg i utgangspunktet bare løse i en bredere internasjonal ramme.

Samtidig står Norge i nordområdene overfor en del utfordringer, hvor hovedansvaret for håndteringen av disse faller på Norge alene. Disse utfordringene dreier seg om forsvarlig forvaltning av ressurser, uavklarte jurisdiksjonsforhold og grenseavklaringer i områder av stor ressursmessig betydning, i tillegg til miljøutfordringer. Utfordringene er i utgangspunktet sivile, og berører i første rekke norske økonomiske og politiske interesser og vår samfunnssikkerhet. Samtidig kan det ikke utelukkes at bilaterale interessemotsetninger på disse områdene kan få sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser. Dette understreker betydningen av Forsvarets rolle for å ivareta norske interesser i et utfordrende område.

Norge står overfor utfordringer i fiskerisektoren hva gjelder å sikre en bærekraftig forvaltning av bestander hvor Norge deler forvaltningsansvaret med andre land. Den internasjonale etterspørselen etter produkter fra de mest verdifulle fiskebestandene er økende.

Utfordringene er knyttet til ulovlig, urapportert og uregulert fiske og annen miljøkriminalitet, og forsterkes av uavklarte jurisdiksjonsspørsmål og manglende internasjonal aksept for det norske forvaltningsregimet i fiskervernsonen ved Svalbard. Norge vil stå hardt på forvaltningslinjen. En forutsetning for at vi skal lykkes med denne linjen er imidlertid at våre politiske mål understøttes med ressurser som er tilstrekkelige for å håndheve norske rettigheter. Forsvaret spiller i denne sammenheng en viktig rolle, gjennom rutinemessig overvåkning og etterretning, samt at Kystvakten har primæransvaret for myndighetsutøvelse på fiskeri- og fangstområdet.

Olje og gass er det område som vil preges av den største dynamikken i årene fremover. Norsk olje og gass vil om kort tid stå for en tredjedel av petroleumsimporten til land som Tyskland og Frankrike, og Norge har allerede en strategisk rolle i energiforsyningen til EU-området. Utvinningsaktivitetene strekker seg stadig lenger nordover, og vil i årene fremover også omfatte transport av nedkjølt gass (LNG) på kjøl fra områdene utenfor Finnmark til det nordamerikanske marked. Vi står også foran en dynamisk utvikling innen russisk offshore. Oljeaktivitetene i nord kan få konsekvenser for vår sikkerhet, både direkte og indirekte. Norges rolle som strategisk energileverandør gjør leveransesikkerhet til et vitalt anliggende for oss, og Forsvaret har et betydelig ansvar for å bidra til beskyttelse og forsvar av norske olje- og gassinstallasjoner i en konflikt, mot terrorangrep eller andre typer anslag. Forsvaret har også en viktig rolle i å bistå sivile myndigheter for å møte utfordringene mot vår samfunnssikkerhet som resultat av olje- og gassvirksomheten. Dette omfatter overvåkning og assistanse i forbindelse med ulykker og tilgang til oppdaterte situasjonsbilder over maritim aktivitet i våre nærområder.

Miljøutfordringene i nord må forventes å øke i takt med den økende aktiviteten i petroleumssektoren, i første rekke gjennom en økning i antallet oljetransporter langs vår kyst. Det vil stille økte krav til overvåkning av skipstrafikken og internt samarbeid på tvers av sektorer. Nordområdene har vist seg å fungere som et barometer for globale klimaendringer. En åpning av nordøstpassasjen som følge av issmeltingen kan på sikt føre til endring av globale ferdselsleder, hvor Barentshavet kan bli et viktig transittområde med en stor økning av trafikken langs norskekysten som resultat. For Norge vil dette åpne for store økonomiske muligheter. Det vil imidlertid også aksentuere konkurransen om ressursene og uavklarte jurisdiksjonsspørsmål, og kan gi miljøutfordringer av hittil ukjent størrelsesorden i et sårbart og langt på vei uregulert område.

Internasjonal terrorisme kan ramme også norsk område. Nordområdene er gjenstand for økende internasjonal oppmerksomhet, og anslag mot norske olje- og gassinstallasjoner kunne få meget alvorlige konsekvenser, både økonomisk og miljømessig.

3.3 Sentrale rammer for norsk sikkerhetspolitikk

3.3.1 FN

FN-pakten og folkeretten er viktigere enn noen gang for å kunne koordinere og løse de fleste av de sikkerhetsutfordringer verdenssamfunnet står overfor, inkludert konfliktløsing og legitim bruk av militære virkemidler. FN har et bredt spekter av virkemidler innen konfliktløsing, som omfatter alt fra humanitære via utviklingsmessige, diplomatiske og økonomiske til militære virkemidler. Etter enkelte tilbakeslag på midten av 1990-tallet knyttes det i dag store forventninger til FNs rolle innen konfliktløsing, samarbeid og uvikling. På den annen side står FN overfor til dels store utfordringer i å møte disse forventningene, både kapasitetsmessig og institusjonelt. FN har imidlertid erkjent utfordringene, og tatt grep, og kan som følge av dette vise til betydelig fremskritt.

Fremgangen henger sammen med økt vilje blant en del av medlemslandene til å gi FN et sterkere mandat til å beskytte sivile i konfliktområder. Den skyldes også at interne reformer har bedret FNs evne til å planlegge og gjennomføre operasjoner. FN har utvidet sitt konsept for fredsoperasjoner, med mer robuste engasjementsregler, styrkede militære kapasiteter med reell avskrekkende evne, og en forbedret evne til hurtig å utplassere og lede fredsbevarende operasjoner. FN har også, med aktiv norsk støtte, videreutviklet sitt konsept for flerdimensjonale og integrerte fredsoperasjoner, basert på en integrering av de politiske, militære, humanitære og utviklingsmessige virkemidlene. Som resultat står FN i dag med over 100 000 FN-personell fordelt på 20 operasjonsområder, og er igjen den største multilaterale aktør innenfor fredsoperasjoner. Parallelt med økningen i antall FN-ledede operasjoner autoriserer FN i enkelte tilfeller regionale organisasjoner som NATO, EU og AU til å bistå i gjennomføringen, på basis av mandat fra FN. Dette styrker FNs betydning, og gir samtidig legitimitet til regionale organisasjoners arbeid for fred og sikkerhet.

3.3.2 NATO og det transatlantiske forhold

NATO har vist stor evne til omstilling og har trinnvis tilpasset seg en endret sikkerhetspolitisk situasjon. Alliansen omfatter etter flere utvidelser, i dag 26 stater, og har etablert partnerskap med hovedtyngden av de resterende europeiske land, inklusive Russland. Alliansen har inngått formalisert samarbeid med EU, og har bidratt til at medlemslandene gjennomfører omstilling av sine militære styrker for å kunne delta effektivt i fredsoperasjoner utenfor det euro-atlantiske område. Som resultat er NATO i dag fortsatt det sentrale forum for transatlantisk sikkerhetssamarbeid og ivaretakelse av kollektiv sikkerhet og forsvar. NATO fremstår også med en økende politisk rolle og et økt geografisk virkeområde, bekreftet ved stabiliseringsoperasjonen i Afghanistan.

De fleste NATO land er også EU-medlemmer. De seneste års utvidelser av NATO og EU har virket gjensidig forsterkende og bidratt til å etablere en sone av stabilitet på tilnærmet hele det europeiske kontinent. Videre utvidelse av alliansen blir et sentralt tema frem mot NATO-toppmøtet i 2009. I forbindelse med en videre utvidelse blir det viktig å opprettholde dybden i NATO-samarbeidet, inkludert konsensusprinsippet.

Håndteringen av mange av dagens sikkerhetsutfordringer, som for eksempel internasjonal terrorisme, krever et nært samvirke mellom militære og sivile virkemidler, både på taktisk og strategisk nivå. Dette har ført til en utvikling hvor NATO i økende grad samarbeider med andre organisasjoner som FN, EU og OSSE. NATO samarbeider også nært med partnerland innenfor rammen av Partnerskap for Fred (PfP), og enkelte av partnerlandene som Sverige og Finland er betydelige bidragsytere i NATO-operasjoner. NATO-landene og Russland har i utgangspunktet felles interesser på en rekke felter, herunder kampen mot terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Samtidig påvirker de økte utfordringene i forholdet mellom Russland og USA og flere europeiske land også samarbeidet mellom NATO og Russland, både på militær og sivil side. Den russiske godkjennelsen av statusavtalen knyttet til militære styrker i 2007 var derfor viktig og gjør at de formelle rammer er tilstede for en revitalisering av samarbeidet, blant annet hva gjelder felles øvelser.

NATOs grunnleggende funksjon er fortsatt knyttet til det kollektive forsvaret av medlemslandene, og som det sentrale forum for transatlantisk konsultasjon og samarbeid. Forsvaret av medlemslandenes territorium tillegges fortsatt stor betydning, ikke minst av de nye medlemslandene, men også av land som Norge, Island og Tyrkia. Nye sikkerhetsutfordringer gjør at man i dag ser en økt interesse blant de allierte for en revitalisering av NATOs tradisjonelle oppgaver knyttet til territorielt forsvar, om enn med et noe annet innhold enn tidligere. Det er samtidig på det rene at de endrede sikkerhetsutfordringene etter 1990 også har bidratt til å dreie NATOs fokus mot å kunne forebygge og håndtere fremveksten av konflikter utenfor alliansens territorium og globale trusler. Krisehåndtering og fredsoperasjoner står derfor fortsatt sentralt i Alliansens virksomhet, og NATO opererer i betydelig grad utenfor det euroatlantiske området - fra Afghanistan over Balkan til Middelhavet og Afrika.

Vi har også sett en utvikling av samarbeidsformene i NATO, hvor det rådende hovedprinsipp med beslutninger gjennom konsensus, i økende grad suppleres av bilaterale og uformelle beslutningsprosesser. Dette skjer til dels også mellom toneangivende NATO- og EU-land.

Arbeidet med å omforme alliansens militære kapasiteter er en langsiktig prosess, og NATO har gjennom de siste årene oppnådd viktige resultater. Av både politiske, militære og økonomiske årsaker er det formålstjenlig at stadig flere militære kapasiteter dekkes gjennom flernasjonale løsninger innenfor eller utenfor allianserammen. NATO har derfor lansert en rekke flernasjonale samarbeidsprosjekter som strategisk lufttransport, luftbåren bakkeovervåkning og et norskledet prosjekt for strategisk sjøtransport. NATO Response Force (NRF), som er alliansens primære utrykningsstyrke, ble erklært fullt operativ i 2006. Samtidig viser erfaringen at styrkegenerering for både løpende NATO-operasjoner og beredskapsstyrker som NRF er en betydelig utfordring.

Det transatlantiske samarbeid har vært en grunnstein i det internasjonale sikkerhetssystem de siste 60 år, og er det fortsatt. Situasjonen i kjølvannet av invasjonen i Irak skapte utfordringer i forholdet mellom Europa og USA. I dag er forholdet bedre, takket være vilje på begge sider til å la pragmatisme gå foran tidligere uoverensstemmelser. Bak ligger erkjennelsen av grunnleggende fellesinteresser i forhold til globale utfordringer, samt større vilje på amerikansk side til å søke allierte og multilaterale løsninger.

Det er imidlertid på det rene at det transatlantiske forhold, 15 år etter den kalde krigen, har endret karakter. Dette skyldes både Europas sterkere rolle på det sikkerhets- og forsvarspolitiske område innenfor rammen av EU, men også en noe endret anseelse internasjonalt for USAs politikk. Dette har bidratt til større likeverdighet i det transatlantiske forhold, noe som er positivt. Her ligger det imidlertid også et potensial for økt spenning. USAs militære nærvær i Europa er allerede betraktelig redusert, og USAs politiske oppmerksomhet om Europa reduseres til fordel for høyere prioriterte områder. Samtidig har USAs generelle avhengighet av allierte i forhold til å håndtere nye utfordringer utenfor Europa økt. Den videre utviklingen i forholdet mellom NATO og EU blir også viktig i denne sammenheng. Spesielt dersom utviklingen i EU fører til at NATOs rolle som det sentrale forum for transatlantisk sikkerhetssamarbeid svekkes. Av betydning blir også diskusjonen om NATOs fremtidige rolle i forhold til globale utfordringer. Hastigheten i den militære transformasjonen på hver side av Atlanteren er fortsatt noe ulik.

3.3.3 EU

EUs felles sikkerhets- og forsvarspolitikk (European Security and Defence Policy/ESDP) har vært preget av betydelig dynamikk og ambisjoner de siste årene, tross utfordringene i forhold til ratifisering av EUs forfatningstraktat og delvise tilbakeslag på andre områder innen europeisk integrasjon. Sentralt står utarbeidelse av en sikkerhetsstrategi, opparbeidelse av en militær kapasitet i EU-regi, og økt vilje og evne til å fremstå som en sikkerhetspolitisk og militær aktør. EU er på få år gått fra å ha en symbolsk, til å få en synlig og ikke ubetydelig sikkerhetspolitisk rolle. EU omfatter i dag 27 land, og fremstår i stadig sterkere grad som Europas «stemme» overfor resten av verden.

Gjennom etableringen av en sikkerhetspolitisk strategi i 2003 ble grunnlaget lagt for en mer slagkraftig og forent utenrikspolitikk i EU. EU har et institusjonelt rammeverk som gir evne til å planlegge, beslutte og gjennomføre militære og sivile operasjoner av begrenset omfang. EU har lenge rådet over et bredt spekter av sivile virkemidler som har gitt organisasjonen komparative fortrinn innenfor såkalt «soft security». Dette er nå supplert gjennom utviklingen av militære virkemidler som gjør at EU kan spille en rolle også innenfor «hard security». Helt sentralt står utviklingen av innsatsstyrker (Battle Groups) som gjør at EU har militær evne til å kunne reagere hurtig. Gjennom etablering av European Defence Agency (EDA) har EU i tillegg lagt grunnlaget for etablering av et felles europeisk forsvarsmateriellområde både med hensyn til forskning, utvikling og anskaffelse.

EUs rolle innenfor krisehåndtering og freds­operasjoner skjer i dag dels i samarbeid med andre organisasjoner som NATO og FN, dels i form av autonome EU-operasjoner. Den største dynamikken er innenfor autonome operasjoner, og EU kan som resultat vise til et globalt engasjement, inkludert i Sør-Kaukasus, Afrika og Asia. Tross fremgangen vil EU ikke kunne nå opp mot NATOs militære evne, siden USAs militære kapasitet og evne til styrkeprojeksjon utgjør avgjørende elementer på en rekke strategisk viktige kapasitetsområder. Det er derfor et godt stykke frem til man kan tale om en reell felles forsvarspolitikk i EU, og et eventuelt EU-ansvar for ivaretakelse av kollektivt forsvar er da heller ikke noe tema i dagens EU.

21 europeiske land er i dag medlemmer av både EU og NATO. I takt med EUs økende sikkerhetspolitiske rolle blir det viktigere enn noen gang at det strategiske samarbeidet mellom NATO og EU fungerer. Hvis ikke vil det kunne oppstå en situasjon preget av duplisering av militære ressurser og konkurranse som vil svekke begge parter. Det praktiske samarbeidet i operasjoner fungerer godt. Utfordringene er atskillig større på politisk side, hvor dialogen mellom de to organisasjoner er delvis blokkert på grunn av nasjonale uoverensstemmelser. Problemene reflekterer imidlertid også forskjeller mellom ulike lands syn på det langsiktige forhold mellom Europa og Nord-Amerika. Her ligger et spenningsmoment som gir seg uttrykk både i forhold til samarbeidet mellom EU og NATO, i forhold til samarbeidet internt i NATO, og som kan ha potensielt store konsekvenser for formen på det langsiktige transatlantiske samarbeidet.

3.3.4 Russland

Dagens Russland har endret seg vesentlig fra 90-tallet. Siden årtusenskiftet er den russiske økonomien sterkt forbedret, godt hjulpet av høye eksportpriser på olje og gass. Dette har muliggjort realiseringen av Putins målsetting om å reetablere Russlands rolle og posisjon, økonomisk, politisk og militært. Resultatet er en revitalisert stormakt med vilje til å gjøre seg gjeldende, både internasjonalt og ikke minst overfor sine naboer, inkludert i det nordisk-baltiske område. Internt bærer utviklingen preg av økende maktsentralisering og ensretting, kombinert med en patriotisk stemningsbølge som særlig retter seg mot NATO og vestlige land.

Dagens utvikling i Russland gir seg utslag også på militær side, i form av omfattende modernisering. Økningen i det russiske forsvarsbudsjettet fra 2006 til 2007 er på ca. 23 %. De strategiske kjernefysiske styrker gis høy prioritet, og signaliserer en videreføring av Russlands globale stormaktsambisjoner. De sjøbaserte kjernevåpnene vil spille en viktig rolle, og Kola utgjør Russlands viktigste baseområde. De konvensjonelle styrker er også gjenstand for modernisering gjennom reduksjon i antall og større innslag av kontraktspersonell og mobile innsatsstyrker som raskt kan settes inn i alle deler av landet. Nordområdene har igjen fått økt betydning som øvelses- og testområde, og russiske luft- og marinestyrker opererer for første gang på 15 år regelmessig ut i det nordlige Atlanterhavet. Det er imidlertid viktig å være klar over at utviklingen, slik den i dag fremstår, ikke representerer et brudd med fortiden. For en nasjon på Russlands størrelse er det snarere tale om en normalisering og oppgradering, fra et utgangspunkt på 90-tallet som var meget lavt. Resultatet er like fullt at vi i dag står overfor et russisk forsvar som er bedre trent og rustet, om enn betydelig redusert i omfang. Det viser også at nordområdet vil være av stor militærstrategisk betydning.

Russlands revitaliserte rolle som stormakt vil kunne få konsekvenser for vårt bilaterale forhold i nord. Til rollen som stormakt hører en mer pågående utenriks- og sikkerhetspolitikk, der nasjonale interesser forfølges mer offensivt enn før. Dagens aktiviteter er ment som signal både internasjonalt og til egen befolkning, om at Russland er tilbake som stormakt. Russlands sikkerhetspolitiske hovedutfordringer vil også i årene fremover ligge i sør og øst. Videre vil nordområdene innta en stadig viktigere rolle i russisk økonomi og samfunnsutvikling, som i stor grad er basert på eksport av olje og gass. En forutsetning for å kunne utnytte ressursene i regionen er at den preges av stabilitet. Forholdet mellom Norge og Russland er i dag godt, og våre to land har felles interesser knyttet til å opprettholde stabilitet og sikre en forsvarlig forvaltning av ressursene i området. Samtidig er det på det rene at det på ressursområdet finnes interessekonflikter mellom våre to land. Et viktig spørsmål blir om det allmenne forholdet mellom Russland og USA og sentrale europeiske land, som preges av økende utfordringer, kan ses atskilt fra forholdet i nord. Russland vil være både vår nære nabo i nord, og på samme tid konkurrent og krevende samarbeidspartner.

3.3.5 Norden og Baltikum

Hovedutviklingen i det nordisk-baltiske område har vært positiv, og landene i regionen inngår i dag i et økende samarbeid på mange plan. Til grunn for det økte samarbeidet ligger felles sikkerhetspolitiske interesser, geografi, størrelse, språk, kultur og verdier. Utviklingen skyldes både de baltiske lands inntreden i NATO og EU, Sveriges og Finlands tilnærming til NATO gjennom deltakelse i NATO-ledede operasjoner, og også Norges deltakelse i EU-ledede operasjoner. Den nordiske samarbeidrammen preges av gjensidig nytteverdi, ved at den for land som Norge og Island gir tilknytningspunkter inn i EU-samarbeidet, mens den for land som Sverige og Finland gir innsyn og medvirkning i NATO. For Norges vedkommende illustreres dette blant annet gjennom vår deltakelse i den svensk-ledede EU Nordic Battle Group. Denne er operativ på rotasjonsbasis fra 2008, og vi deltar fra norsk side med inntil 150 personer innenfor sanitet og transportledelse. I takt med at de baltiske land kom med i NATO i 2004, har en fra norsk side lagt opp til en smidig overgang til et samarbeid mellom likeverdige allierte. Latviske styrker deltar integrert i den norske innsatsen i ISAF, og de nordiske og baltiske land har sammen inngått et samarbeid med Ukraina.

Den fornyede dynamikk mellom de nordiske land kommer i dag særlig til uttrykk innenfor det praktiske forsvarssamarbeidet, jf. også kapittel 3.3.6 og kapittel 4.4. Hovedvekten ligger på fredsoperasjoner i regi av FN, NATO, EU og OSSE. NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Peace Support) fungerer som et viktig instrument for å samordne planlegging og deltakelse i freds­operasjoner, samt som ramme for kapasitetsbygging for operasjoner i Afrika. NORDCAPS fungerer også som instrument for støtte til forsvarsrettet sikkerhetssektorreform (SSR), blant annet gjennom prosjekter på Vest-Balkan for omskolering av overflødig militært personell, og bistand til å utøve demokratisk kontroll over militære styrker. Gjennom NORDAC (Nordic Armaments Cooperation) har man fått en nordisk ramme for samarbeid om drift, produksjon, vedlikehold og anskaffelse av materiell.

I kjølvannet av den amerikanske militære tilbaketrekningen fra Keflavik-basen har Norge ønsket å imøtekomme ønsker fra islandsk side om et nærmere samarbeid med øvrige allierte på forsvarssiden. Norge og Island undertegnet på denne bakgrunn våren 2007 en bilateral avtale som stadfester politisk vilje til utvidet norsk-islandsk fredstidssamarbeid, med vekt på beredskap og søk- og redning i Nord-Atlanteren. Vi legger fra norsk side stor vekt på dette samarbeidet, både fordi Island står oss meget nært i nordisk sammenheng, og fordi det gir et øket fokus på utfordringene i nord. Det bilaterale samarbeidet innebærer ikke at Norge har gitt sikkerhetsgarantier overfor Island, og fra norsk side er det ønskelig at forsvarssamarbeidet med Island primært skjer i en multilateral allianseramme.

3.3.6 Flernasjonalt samarbeid

Flernasjonalt samarbeid på forsvarssiden inntar en stadig viktigere plass blant NATO- og EU-landene. Slikt samarbeid favner vidt og kan omfatte alt fra felles anskaffelse, vedlikehold og drift av materiell, felles utdanning, øvelser, trening og konsepter, til etablering av felles styrker og planlegging og gjennomføring av felles operasjoner. Motivene bak samarbeidet kan være av både økonomisk, operativ og politisk karakter. Spesielt for små nasjoner som Norge er det stadig vanskeligere innenfor en ren nasjonal ramme å opprettholde det nødvendige spekter av kostbare militære kapasiteter og sårbare kompetansemiljøer. Den samme utviklingen berører også mange andre land. Økte operative krav gjør at enheter som skal operere sammen må være samtrente på forhånd, og hvor det også i mange tilfelle stilles krav om standardisering og felles prosedyrer.

Regjeringen ønsker en tydelig satsning på flernasjonalt samarbeid som et virkemiddel for å bidra til en forsvarsutvikling i langsiktig balanse, og ønsker å videreføre og styrke denne typen samarbeid på flere plan. Norges medlemskap i NATO gjør at flernasjonalt samarbeid med nære allierte blir avgjørende, og det er et mål i seg selv å styrke dette samarbeidet. Dette gjelder både i forhold til USA, men også i forhold til europeiske allierte som Storbritannia, Tyskland, Nederland og Danmark innenfor rammen av den såkalte Nordsjøstrategien. Den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske utviklingen bærer imidlertid også preg av økt integrasjon og flernasjonalt samarbeid på tvers av institusjonelle skillelinjer. Et eksempel på dette er den svenskledede EU-stridsgruppen, der Finland, Irland, og NATO-landene Estland og Norge deltar.

Et annet eksempel er den utviklingen som finner sted i forsvarssamarbeidet mellom de nordiske landene. Den norske og svenske forsvarssjefen har fremlagt en mulighetsstudie for et forsterket norsk-svensk forsvarssamarbeid, jf. også boks 4.1. Hensikten med samarbeidet er å utnytte landenes komparative fortrinn, effektivisere virksomheter og skape stordriftsfordeler innenfor styrkeproduksjon, logistikk og annen støttevirksomhet. På denne måten oppnås besparelser som setter begge land bedre i stand til å opprettholde bredde og kvalitet i forsvarsstrukturen, og som kan bidra til at en større del av strukturen er tilgjengelig for operativ bruk. Det er fortsatt tale om selvstendige forsvar, men som kan trekke gjensidige fordeler av integrasjon på utvalgte områder. Regjeringen legger til grunn at samarbeidet ikke vil gå på bekostning av – men komme i tillegg til – Norges forpliktelser og samarbeid i alliansen, og Norge vil også beholde nødvendig råderett over anvendelsen av egne styrker.

3.4 Sikkerhetspolitiske konsekvenser for Norge

Som beskrevet ovenfor står vi i dag overfor et komplekst sikkerhetspolitiske bilde med flere bekymringsfulle trekk. De samlede utfordringer omfatter både nye geopolitiske utviklingstrekk, vedvarende globaliseringsutfordringer knyttet til terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen, økende globale miljøutfordringer og konkurranse om strategiske ressurser, kombinert med betydelige nasjonale utfordringer på ressurssiden i våre egne områder. Alle utfordringene vil på ulike måter kunne berøre Norge og norske interesser, samtidig som våre muligheter for alene å påvirke enkelte av utfordringene vil være svært begrenset. Spekteret av utfordringer gjør uansett at det må stilles høye krav til en helhetlig politikk fra norsk side som ikke bare omfatter sikkerhets- og forsvarspolitikk i tradisjonell forstand, men hvor også utenrikspolitikken, økonomi, nærings-, utviklings- og miljøpolitikken vil spille en viktig rolle.

3.4.1 Konsekvenser av de geopolitiske utviklingstrekk

De fulle konsekvenser av de nye geopolitiske utviklingstrekk vil først bli synlige over tid. Noe synes likevel klart. De vestlige lands relative innflytelse, anført av USA, er i ferd med å svekkes. Vi er på vei fra en unipolar mot en mer multipolær verden. Forholdet mellom USA og Kina vil trolig bli mest avgjørende for om det fremtidige globale mønster vil preges av fredelig utvikling og konkurranse, fremfor en sterkere rivalisering og motsetning. Dette vil få konsekvenser ikke bare for Kina og USA, men for det globale mønster, inkludert det vestlige sikkerhetssamarbeid. Utfordringene globalt gjør at det må forventes at USAs oppmerksomhet om Europa reduseres ytterligere i årene fremover. På den annen side vil USAs avhengighet av allierte for å nå sine geopolitiske mål øke. Dette kan i seg selv bli kilde til intern spenning på vestlig side, i lys av Europas økte ambisjoner og rolle innenfor det vestlige sikkerhetsfellesskap og ulike syn på nye utfordringer.

Et fremtidig globalt mønster dominert av et fåtall tunge aktører kan lett føre til økt stormaktsrivalisering. Dette kan få konsekvenser for den rolle FN og multilateralismen kan spille. Det kan vise seg vanskelig å få enighet om sikkerhetsrådsmandat for NATO- og FN-ledede operasjoner, og mulighetene for i fellesskap å takle alvorlige utfordringer, som spredning av masseødeleggelsesvåpen, kan bli redusert. Et fremtidig globalt mønster dominert av et fåtall tunge aktører er samtidig en indikasjon på at territorialstatens plass i internasjonal politikk er i ferd med å styrkes. I stat-til-stat relasjonen er det ikke asymmetriske trusler, men tvert imot klassiske utfordringer mot statssikkerheten som igjen kan få økt betydning.

Gitt politisk vilje hos de sentrale aktørene, kan imidlertid en situasjon der territorialstatens plass i internasjonal politikk styrkes også kunne bidra til å forsterke de multilaterale løsningenes rolle.

Norges muligheter for å påvirke den geopolitiske utvikling er svært begrenset, men vi vil berøres av den. Dette er en stor utfordring for en nasjon som Norge, og understreker betydningen av politisk og militær ryggdekning innenfor NATO og i samarbeid med allierte. Samtidig må vi som del av en helhetlig politikk vie mer oppmerksomhet til dialogen med land som Kina og India. Det viser også betydningen for små nasjoner av å arbeide for en verdensorden hvor det bærende prinsipp er multilateralismen og folkeretten, og ikke maktpolitikken. Statsperspektivet som mer dominerende må nødvendigvis også få følger for ivaretakelse av norske interesser, utviklingen av Forsvaret og hvilke oppgaver Norge mener NATO bør ivareta med hensyn til kollektivt forsvar og sikkerhet.

3.4.2 Internasjonal terrorisme

Konsekvensene av internasjonal terrorisme vil bli merkbare i mange år fremover, både på det internasjonale og nasjonale plan. Terrorisme må først og fremst møtes med justispolitiske virkemidler. Terrorismens grenseoverskridende karakter gjør at det i noen tilfeller også er nødvendig å anvende militære virkemidler til å forebygge og møte disse utfordringene der de har sin opprinnelse, og samtidig bidra til å stabilisere stater som har brutt eller er i ferd med å bryte sammen. Internasjonal terrorisme representerer dels en trussel mot vårt personell i fredsstøttende operasjoner. Terrorens grenseoverskridende karakter gjør imidlertid at den også kan representere en alvorlig trussel mot norsk område. I denne sammenheng vil Forsvaret kunne være en viktig ressurs. Forsvaret har i denne forbindelse en rekke kapasiteter som kan komme sivile sektorer til gode, både i forbindelse med forbyggende arbeid og etterretning, og håndtering og skadebegrensning ved terroranslag. Dette krever kapasiteter med evne til rask reaksjon, høy strategisk og taktisk mobilitet og evne til fleksibel bruk av militær makt.

3.4.3 Masseødeleggelsesvåpen og missilforsvar

Det finnes ingen lettvinte svar i kampen mot spredning av masseødeleggelsesvåpen, og det kreves en bred tilnærming for å møte denne utfordringen. Det vil være viktig å videreføre det tradisjonelle ikke-spredningsarbeidet, med vekt på diplomatiske tiltak. Samtidig er det en økt erkjennelse av at slike tiltak alene ikke nødvendigvis vil være tilstrekkelige. Spredningsfaren er også bakgrunnen for den økte oppmerksomhet om missilforsvar, både i NATO og i en rekke hovedsteder. Alliansen har under utvikling et begrenset missilforsvar for å kunne beskytte utplasserte styrker, som skal være operativt i 2011. Dette dreier seg om en utvidelse av NATOs integrerte luftforsvar, basert NATOs kommando- og kontrollsystem, og hvor nasjonene bidrar med sensorer og våpen. NATO samarbeider også med Russland om missilforsvar, innenfor rammen av NATO-Russia Council (NRC). Norge støtter disse initiativene.

Sentralt i dag står også utviklingen av et amerikansk nasjonalt missilforsvar. Hensikten er å beskytte eget territorium mot begrensede angrep fra stater som Nord-Korea og Iran. USA har allerede en begrenset kapasitet på området, og vil videreutvikle denne ved å etablere et fåtall installasjoner på territoriet til europeiske allierte som Polen og Tsjekkia. Installasjonene i Europa er i første rekke myntet på forsvar mot utviklingen av en begrenset strategisk atomvåpenkapasitet i enkelte land i Midt-Østen. De amerikanske planene har imidlertid møtt negative reaksjoner på russisk side, og bidrar sammen med en rekke andre saker til å påvirke forholdet mellom Russland og Vesten. Det er imidlertid en erkjennelse på både amerikansk og russisk side av at de to land har felles interesser i å forhindre spredning, og de to land har innledet samtaler for å få til et samarbeid om missilforsvar.

Det amerikanske missilforsvaret vil som følge av plasseringen av installasjoner i Europa, også dekke territoriet til de europeiske NATO-allierte, med unntak av enkelte land i Sørøst-Europa. Dette reiser fundamentale spørsmål knyttet til den kollektive sikkerhetens udelelighet. Hvordan dette skal håndteres vil bli en utfordring i tiden frem til de planlagte installasjonene i Europa blir operative. Dette vil fordre en bred politisk diskusjon innad i Alliansen og opp mot Russland. Regjeringen legger vekt på at missilforsvar ikke må føre til nye våpenkappløp, og at det baserer seg på en mest mulig felles trusselvurdering.

3.4.4 Strategiske råvarer og energisikkerhet

Knapphet på strategiske råvarer og avbrudd i forsyningssikkerheten vil i fremtiden kunne få alvorlige konsekvenser for samfunnet. Dette vil også kunne få alvorlige sikkerhetsmessige konsekvenser siden dette berører vitale nasjonale interesser. En stans i råvaretilførsel vil kunne oppfattes som en direkte trussel, spesielt dersom en stat eller terroristgruppe står bak i den hensikt å utøve politisk press. Konkurranse om råvarer og ressurstilgang kan få negative følger også på det mellomstatlige plan, i form av økt rivalisering, utestengning fra markeder og bruk av råvarer for politiske formål. Konkurransen om strategiske ressurser er samtidig en av de fremste kilder til øket rivalisering internasjonalt.

De seneste års erfaringer i Europa viser at leveranseavbrudd i petroleumstilførsel kan oppfattes som en trussel ikke bare mot samfunnssikkerheten, men også mot statssikkerheten. Energisikkerhet er derfor i løpet av kort tid blitt et viktig punkt på den sikkerhetspolitiske agenda, både i allierte land og i NATO. Energisikkerhet favner bredt, og militære virkemidler har alene begrenset relevans. Hovedoppmerksomheten er rettet mot leveransesikkerhet der diversifisering står sentralt. I tillegg til leveransene fra Midt-Østen og Russland vektlegger sentrale EU-land og USA leveransene fra stabile regioner, og dette har betydning for Norge. Energisikkerhet dreier seg også om å skape sikkerhet knyttet til infrastruktur som oljeplattformer, produksjonsanlegg og rørledninger, samt om å skape et sikkert og trygt internasjonalt farvann for transport. Forsvaret spiller en viktig nasjonal rolle i forbindelse med beskyttelse av norske petroleumsinstallasjoner til havs. Energisikkerhet omtales i erklæringen fra NATOs toppmøte i Riga, og har blitt et viktig spørsmål i alliansen. Regjeringens syn er at energisikkerhet reiser utfordringer som i første rekke er av sivil natur, men at disse også kan ha visse militære implikasjoner og derfor bør stå på NATOs dagsorden.

3.4.5 Globale miljøutfordringer

Også de globale miljøutfordringer kan få sikkerhetsmessige konsekvenser på en måte som verden ikke har sett til nå. Ikke minst gjelder dette klimatrusselen. På den ene side kan erkjennelsen av at en på dette område står overfor en trussel mot menneskeheten fremtvinge et intensivert globalt samarbeid. Hvis en derimot ikke lykkes med å komme frem til en felles tilnærming, vil klimaendringene kunne føre til tallrike konflikter mellom og innen stater om gjenværende ressurser, vann og nyttbart land. Potensialet for spenning øker i lys av de ulike holdninger som gjør seg gjeldende blant sentrale land i forhold til å takle de globale miljøutfordringer, og de skillelinjer som lett kan oppstå mellom de land som oppfattes å være hovedårsaken til dagens utfordringer, og de land som i første rekke blir skadelidende. Presset på ressursene må forventes å øke mest i de deler av verden som allerede er dårligst stilt og mest ustabile, og kombinert med en rask befolkningsvekst kan dette i verste fall føre til omfattende migrasjon mot andre deler av verden. Europa er særlig utsatt, på grunn av nærheten til de mest sårbare områdene. Disse utviklingstrekk danner mye av bakgrunnen for FNs tusenårs­erklæring og tusenårsmålene, som legger sentrale føringer på områder som utvikling, miljø og menneskerettigheter. Regjeringen legger stor vekt på oppfølgingen av disse målsettingene, som en forutsetning for både statens og individets sikkerhet, for økonomisk vekst og sosial utvikling, og dermed også for en reduksjon av global fattigdom og konflikter.

3.4.6 Betydningen av FN og multilateralisme

Selv om statsperspektivet er blitt en relativt sett tyngre faktor i internasjonal politikk, er de fleste av dagens sikkerhetsutfordringer av global karakter, og kan bare finne sin løsning i en global eller regional ramme. I utformingen av norsk sikkerhetspolitikk er det derfor fortsatt viktig å legge et multilateralt og institusjonsbasert system til grunn, med FN, NATO og EU som de viktigste pilarene. FN har som den eneste mellomstatlige organisasjonen med globalt mandat og oppslutning, en unik posisjon som garantist for multilaterale sikkerhetsordninger basert på folkerett og menneskerettigheter.

Utfordringer knyttet til etniske motsetninger, brudd på menneskerettigheter, internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen, har alle ført til økt erkjennelse av behovet for inngripen fra det internasjonale samfunn. Dermed utfordres imidlertid suverenitetsprinsippet. Fra norsk og svensk side stod vi ved årsskiftet 2007/2008 klare til å delta i en internasjonal styrke for å bidra til stabilitet og beskyttelse av menneskerettigheter i Darfur, men uten at dette lot seg gjennomføre, i første rekke grunnet motstand fra sentralmyndighetene i Sudan. Dette illustrerer at det internasjonale samfunn fortsatt står overfor utfordringer med hensyn til å kunne realisere prinsippet om «Responsibility to Protect». Vi behøver mer enn noen gang internasjonal konsensus om når, og hvordan, makt kan brukes. De siste års erfaring viser at FN-forankring er vitalt, både for å ha det legale folkerettslige grunnlag i forbindelse med iverksettelsen av en operasjon, og for å skape den nødvendige legitimitet gjennom operasjonens varighet. De nye globale utviklingstrekkene med økt vekt på territorialstaten understreker også betydningen av at det overordnede prinsipp må være folkeretten, og ikke den sterkestes rett.

Dagens hovedutfordringer kan med andre ord best løses i tråd med det som også er sentrale norske sikkerhetspolitiske målsettinger, og hvor FN vil spille en viktig rolle. Samtidig kan dette på ingen måte tas for gitt, og organisasjonens fremtidige rolle vil i stor grad avhenge av at den har evne til å virke samlende når felles normgrunnlag utfordres. Utfordringene øker gjennom et trusselbilde i endring, som stiller økte krav til FNs evne til kollektiv handling. FNs tusenårserklæring legger også føringer for omfattende reform av FN-systemet. Regjeringen har ønsket å bidra aktivt til å styrke FNs rolle, blant annet gjennom å styrke FNs evne til å planlegge og gjennomføre operasjoner. Norge har også tatt en lederrolle i arbeidet med å videreutvikle konseptet for flerdimensjonale og integrerte fredsoperasjoner. Hensikten er å få til en optimalisering av ressursbruken gjennom en bedre samordning av alle aspekter ved FNs fredsoperasjoner, inkludert både den politiske, militære, humanitære og langsiktige utvikling. Videre har regjeringen lagt vekt på å øke Norges deltakelse i FN-ledede operasjoner, med spesiell vekt på Afrika. Vår deltakelse i FN-ledede operasjoner er også uttrykk for egeninteresse, ved at vi derigjennom bidrar til å underbygge troverdigheten og relevansen til en organisasjon som betyr mye for vår sikkerhet.

3.4.7 NATO

Norges sikkerhetspolitiske orientering er både atlantisk og europeisk. Norge står imidlertid utenfor EU. Vi har derfor en grunnleggende interesse av å underbygge og forsterke det transatlantiske samarbeid innenfor rammen av NATO. NATOs artikkel 5 representerer den grunnleggende sikkerhetsgarantien for Norge, og gir en ramme omkring transatlantisk sikkerhetssamarbeid og konsultasjon som er av stor betydning. Nye geopolitiske utviklingstrekk som beskrevet ovenfor har ført til en gryende erkjennelse av behovet for å legge større vekt på alliansens tradisjonelle rolle knyttet til kollektivt forsvar, uten at evnen til å gjennomføre operasjoner i andre deler av verden svekkes. Blant de allierte har USA fortsatt en særlig rolle i forhold til norsk sikkerhet, både i rammen av NATO og bilateralt. Samtidig er det klart at betydningen av europeiske allierte som Storbritannia, Tyskland og Nederland, er økende. Nordsjø­strategien har i denne sammenheng stor betydning, både militært og fordi den omfatter de samme nasjoner som er store mottakere av norsk energi, og som dermed har betydelige interesser i våre områder.

En forutsetning for at NATO skal opprettholde sin rolle som det sentrale forum for transatlantisk sikkerhetssamarbeid, er imidlertid at organisasjonen forblir relevant i forhold til dagens hovedutfordringer. Dette krever at NATO fortsatt viser evne til omstilling på både politisk og militær side. Her må også Norge bidra. Utfordringene i våre nærområder gjør at det for Norge – parallelt med videre utvidelse av alliansen – blir viktig å beholde NATO som en organisasjon hvor kollektivt forsvar og konsensus er de bærende prinsipper. Det er samtidig et faktum at det å sikre alliert oppmerksomhet mot våre områder krever mer aktivitet fra norsk side. Det henger i økende grad sammen med vår troverdighet som alliert, og denne måles i dag først og fremst i vår vilje og evne til å bidra i NATO-ledede operasjoner. Støtte til videreutvikling av flernasjonalt samarbeid på kapasitetssiden blir også viktig, fordi det for mindre land vil være en viktig måte å få tilgang til kritiske kapasiteter på. Norge vil fortsatt støtte aktivt opp om NRF ved å ha som målsetting å kunne delta med ulike bidrag i alle kontingenter.

Byrdefordeling blir et stadig mer sentralt tema i NATO, og det blir viktig å unngå at det blir et skille mellom en gruppe av allierte som bidrar tungt i operasjoner, og de som ikke gjør det. Norge vil bidra til å møte disse utfordringene, både gjennom å bidra aktivt i ulike typer av operasjoner ute og gjennom å bidra til en mer hensiktsmessig innretting av finansieringsmekanismene for NATO-operasjoner. Norge får fra NATOs side generelt positiv omtale når det gjelder oppfølgingen av alliansens felles styrkemål. Samtidig oppfordres Norge i likhet med de fleste øvrige allierte, til å øke bestrebelsene for å nå den fellesallierte målsettingen om å benytte en viss andel av BNP til forsvarsformål. Norge får videre positiv omtale for at investeringsandelen av budsjettet ligger over NATOs måltall på 20 %. Videre oppfordres Norge til å bedre evnen til å stille deployerbare, operative støttefunksjoner og å bedre evnen til å kunne stå ute over tid med styrkene. Norge oppfordres dessuten til å styre en større andel av investeringsmidlene over til land- og luftstyrker.

NATO har vist betydelig evne til tilpasning, men står likevel i dag på mange måter ved en korsvei. Utfordringene på krisehåndteringsområdet er betydelige, og det er avgjørende for NATO at man lykkes i Afghanistan. Alliansen står imidlertid også overfor andre utfordringer. Det gjelder blant annet videre NATO-utvidelse. NATOs rolle i forhold til utfordringer som internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen er heller ikke endelig avklart, og reiser grunnleggende spørsmål blant annet om avskrekkingens plass i det 21. århundre. Forholdet EU-NATO er også en vedvarende utfordring. Det stilles også spørsmål ved om NATOs egen organisasjon og kommandostruktur er tilpasset dagens behov. Det er videre en begynnende diskusjon blant de allierte om behovet for en fundamental gjennomgang av NATOs strategiske konsept. En slik gjennomgang vil dels dreie seg om NATO som organisasjon, men i dypeste forstand vil den dreie seg om alliansens rolle og relevans i en global verden. I denne diskusjonen må Norge delta aktivt.

3.4.8 EU

EU og framveksten av et stadig sterkere europeisk sikkerhets- og forsvarssamarbeid vil bli en viktig faktor i årene fremover, med konsekvenser også for utformingen av norsk sikkerhetspolitikk. Norge har – innenfor rammene av vårt ikke-medlemskap – en interesse av å knytte seg så nært opp til EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området som mulig. Norges formelle innflytelse overfor EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området er begrenset til de deltakerrettigheter vi har som alliert ikke-EU land i EU-ledede operasjoner. Praktiseringen av deltakerrettighetene er derfor viktig. En sentral måte for Norge å få innflytelse på, er nettopp gjennom synlig deltakelse i EU-ledede operasjoner. Deltakelsen i den nordiske innsatsstyrken blir derfor i denne sammenheng et viktig instrument i årene fremover. Vi må samtidig utnytte muligheten for deltakelse i konkrete materiellprosjekter gjennom samarbeidsavtalen med European Defence Agency (EDA). Norge har grunnleggende interesse av at forholdet EU-NATO fungerer etter sin hensikt, og de siste års stillstand i samarbeidet spesielt på politisk-strategisk nivå er i denne sammenheng bekymringsfullt, jf. også kapittel 4.6.

3.4.9 Fredsstøttende operasjoner

Deltakelse i utenlandsoperasjoner i regi av FN og NATO er en integrert del av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Dette er dels uttrykk for internasjonal solidaritet, dels en erkjennelse av at norsk sikkerhet i dag er nært forbundet med internasjonal sikkerhet, og at denne i mange tilfelle ivaretas best ved å håndtere utfordringene der de har sin opprinnelse. Dagens utfordringer knyttet til både regional instabilitet, alvorlige brudd på menneskerettighetene, stater i oppløsning, internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen er uttrykk for dette. Signifikant norsk deltakelse ute er bare tenkelig i en multilateral ramme. Vår militære deltakelse reflekterer som sådan også vår sikkerhetspolitiske tilknytning, ved at vi prioriterer deltakelse i operasjoner i regi av FN og NATO, fremfor såkalte koalisjoner av villige. Kollektivt forsvar er i dag et spørsmål om byrdefordeling, og vår evne og vilje til å delta i NATO-ledede operasjoner har en klar sammenheng med våre alliertes vilje til i en gitt situasjon å engasjere seg aktivt til fordel for Norge. Det bør derfor legges vekt på at Norge bidrar på et nivå som reflekterer en rimelig byrdefordeling sett i forhold til allierte land.

Klare mandater og robuste engasjementsregler er viktig av hensyn til personellets sikkerhet, som har høyeste prioritet. Samtidig må det legges vekt på at all bruk av militærmakt skal være proporsjonal og innrettes for å unngå skade på sivile. Forsvaret må i dag kunne delta i hele spekteret av freds­operasjoner, fra preventive via fredsbevarende og til fredsopprettende operasjoner. Norges styrkebidrag vil aldri kunne ha et volum på størrelse med større lands bidrag. Våre styrker kan derimot bidra med høy kvalitet og god evne til militært samvirke med andre lands militære styrker. Krav til rask inngripen vil i mange situasjoner være en forutsetning for at en krise ikke utvikler seg til en mer omfattende konflikt. Forsvaret må derfor ha evne til å kunne stille styrker på kort varsel, og dette stiller krav til både reaksjonsevne og deployerbarhet. Samtidig må vi legge økt vekt på evnen til å stå sammen med våre allierte i et område over tid. Forsvaret kan derfor ikke ensidig innrettes mot å være et rent reaksjonsforsvar. For å skape utholdenhet bør Forsvaret i fremtiden i større grad enn tidligere trekke på bidrag fra alle forsvarsgrener, i tillegg til at strukturen på viktige områder innrettes for å ivareta dette hensynet bedre. Dette gjør samtidig at ambisjonsnivået for vår deltakelse ikke utelukkende kan måles i antall personell.

3.4.10 Flerdimensjonale fredsoperasjoner og sikkerhetssektorreform

Afghanistan, Kosovo og en rekke afrikanske land som Liberia og Kongo illustrerer at uten sikkerhet er ikke økonomisk og samfunnsmessig utvikling mulig. Økonomisk og samfunnsmessig utvikling er en forutsetning for å kunne oppnå varig fred. Norge har derfor tatt en ledende rolle i FNs arbeid for utvikling av flerdimensjonale og integrerte fredsoperasjoner. Dette gjøres gjennom en helhetlig tilnærming hvor gjennomføringen av de ulike programmer og operasjoner på både politisk, militær, utviklingsmessig og humanitær side skjer koordinert og som del av en overordnet strategisk plan, men samtidig med respekt for hverandres egenart.

Erkjennelsen av sammenhengen mellom sikkerhet og utvikling er også bakgrunnen for den økte vektlegging av forsvarsrettet sikkerhetssektorreform (FSSR) og forsvarsreform som sikkerhetspolitiske virkemidler for å styrke stabilitet og gode styresett i konfliktområder og skjøre demokratier. FSSR retter seg mot å sette mottakerlandene i stand til å øve effektiv demokratisk kontroll over de militære styrker, med fokus på departements- og parlamentsnivået.  Forsvarsreform tar sikte på å utvikle de militære styrkene til effektivt å kunne utføre lovlig pålagte oppgaver, med særlig fokus på deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Forsvarsdepartementet har i dag FSSR-prosjekter i Serbia, Montenegro og Ukraina. Forsvaret bidrar til forsvarsreform i land på Vest-Balkan, samt i Afghanistan, som en integrert del av det norske bidraget til ISAF.

3.4.11 Nedrustning og rustningskontroll

Arbeidet for nedrustning og rustningskontroll er et prioritert felt for Norge. Vi opplever imidlertid i dag at flere viktige nedrustnings- og rustningskontrollregimer er under press. Dette er særlig merkbart på det kjernefysiske område, hvor ikke-spredningsavtalen (NPT) danner rammen for kjernefysisk nedrustning, ikke-spredning og fredelig bruk av spaltbart materiale. Spredning av masseødeleggelsesvåpen og ballistisk våpenteknologi til stater som Nord-Korea og Iran, har også gjort arbeidet med avtalefestet strategisk rustningskontroll og nedrustning mer utfordrende. Det synes i dagens situasjon vanskelig å identifisere konkrete samarbeidsområder, trass i at START-avtaleverket (Strategic Arms Reduction Treaty) utløper i 2009. Arbeidet for å hindre spredning med utgangspunkt i felles regler og rettsstatlige prinsipper kan bli avgjørende for hele NPT-regimet. Samtidig blir det viktig at også kjernevåpenstatene viser lederskap i forhold til ytterligere forhandlinger om reduksjon i egne strategiske, kjernefysiske våpen. Dette gjelder både de kjernevåpenstatene som er tilsluttet NPT og de som ikke er det.

Fremtiden til CFE-avtalen (Conventional Forces Europe) fra 1990, som har utgjort et rammeverk for begrensninger i og åpenhet omkring konvensjonelle styrker i Europa, er også usikker. Gjennom endringer i 1999 ble CFE-avtalen tilpasset de nye sikkerhetspolitiske omgivelser, men den tilpassede avtalen er ennå ikke ratifisert på vestlig side, på grunn av manglende russisk oppfyllelse av de såkalte Istanbul-forpliktelsene. Som resultat annonserte den russiske president sommeren 2007 at Russland gikk til suspensjon av avtalen, med mulighet for at hele avtaleverket settes til side dersom man ikke kom til enighet. De rent militære konsekvenser av et bortfall av avtalen vil være begrensede. Fullt bortfall av avtalen vil likevel være uheldig. Avtalen har militær verdi gjennom mekanismene for utveksling av militær informasjon og inspeksjon. Avtalen har også særskilte begrensninger på materiell i flankesonene, og dette er av betydning for Norge gjennom å gi oss et minstemål av forutsigbarhet når det gjelder Russlands adgang til å konsentrere konvensjonelle styrker tett inn på Norges grenser. Mest alvorlig er den politiske signalfunksjonen i forholdet mellom Russland og NATO, fordi et bortfall vil føye seg inn i rekken av andre kompliserende spørsmål i forholdet NATO-Russland. Fra norsk side støtter regjeringen opp om det pågående arbeid med sikte på å bevare CFE-avtalen, kombinert med at forpliktelsene i avtalen opprettholdes.

I alle konflikter der klaseammunisjon har vært brukt, har dette forårsaket enorme lidelser for sivilbefolkningen. I tillegg har det ført med seg store sosioøkonomiske kostnader ved at ueksploderte blindgjengere hindrer hjelpearbeid og utviklingen av varig fred og stabilitet. Det har så langt vist seg umulig å oppnå enighet omkring effektive tiltak mot klaseammunisjon innenfor rammen av Konvensjonen for enkelte konvensjonelle våpen (CCW). Regjeringen tok derfor høsten 2006 initiativ til en prosess (Oslo-prosessen) som skal lede til forhandlinger om et forbud mot klaseammunisjon som forårsaker uakseptable humanitære skadevirkninger. Prosessen skjer i nært samarbeid med FN, og antall deltakende stater har passert 130. Som et direkte bidrag til denne prosessen har Norge innført sperre på bruk (moratorium) av nasjonale beholdninger av klaseammunisjon.

3.4.12 Norden og Baltikum

Den videre utvikling av det nordisk-baltiske samarbeid vil skje bredt og på mange plan, med fortsatt vekt på fredsoperasjoner, sikkerhetssektorreform, samt forsvars- og materiellsamarbeid, jf. også kapittel 3.3.5 og 3.3.6. Ulike tilknytningsformer til EU og NATO gir komparative fortrinn som de ulike nordiske landene vil ha fordel av også i årene fremover. Det legges også vekt på å videreføre samarbeidet om sikkerhetssektorreform (SSR), både i forhold til landene på Vest-Balkan og i Ukraina. Samarbeidet vil dessuten i økende grad også kunne bidra til å videreutvikle nasjonale forsvar som hver for seg er små, men som sammen kan spille en viktig rolle, jf. også kapittel 4.4.

Det nordisk-baltiske område fremstår i dag som en av Russlands mest stabile naboregioner. Samtidig gir de internasjonale utviklingstrekk seg utslag også i Østersjøområdet. Forholdet mellom Russland og de tre baltiske land er anstrengt, og de baltiske landene er blant de allierte som legger størst vekt på den tradisjonelle betydning av Artikkel 5 og kollektivt forsvar av medlemsstatene. NATO har som ledd i luftforsvaret av de baltiske land etablert en rotasjonsordning med utplassering av jagerfly i området, og her deltar også Norge. Østersjøområdet har også fått økt ressursmessig betydning som transittområde for fremføring av russisk olje og gass til Vest-Europa. Dette kan ha både miljømessige og sikkerhetsmessige konsekvenser. Dagens utfordringer i Østersjøområdet understreker på den ene side betydningen av dialog og samarbeid med Russland. På den annen side understreker utfordringene betydningen for de nordiske og baltiske land av eksisterende tilknytning til ulike multilaterale samarbeidsrammer med forankring vestover, det være seg i rammen av EU eller NATO.

3.4.13 Nærområdedimensjonen

Dagens hovedutfordringer i nord er kvalitativt annerledes, men ikke nødvendigvis mindre krevende enn dem vi hadde under den kalde krigen. Dagens hovedutfordringer er knyttet til ressursforvaltning, uavklarte jurisdiksjonsspørsmål og miljø, hvor alle i første rekke berører samfunnssikkerheten. Vi kan imidlertid ikke utelukke situasjoner som vil innebære utfordringer også i forhold til statssikkerheten. Utfordringene mot norske interesser i nord kan komme fra en rekke aktører. Russland representerer i så henseende den største utfordringen, sett på bakgrunn av utviklingen i landet og risikoen for at interessemotsetninger på ressursområdet kan få sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser. De mest sannsynlige direkte utfordringer mot Norges sikkerhet, suverenitet og interesser vil være begrenset i omfang og mest sannsynlig ta form av episoder, anslag og begrensede kriser, eventuelt kombinert med forsøk på å begrense norske myndigheters politiske handlefrihet. Til gjengjeld vil disse utfordringene kunne materialisere seg raskt, med tilsvarende krav til hurtig håndtering fra norske myndigheters side. Her vil Forsvaret kunne få en sentral rolle. I sum gjør dette at nordområdene fortsatt vil være førsteprioriteten i norsk sikkerhetspolitikk. Det gjør det også viktig at Norge sender et klart signal om at vi vil ivareta våre interesser i nord.

De store og krevende utfordringene i nord tilsier at Norges grunnleggende sikkerhetsbehov i fremtiden må ivaretas i en multilateral ramme. Alliert tilstedeværelse på norsk jord er derfor viktig. Gjennom NRF-konseptet er det utviklet reaksjonsstyrker som kan anvendes utenfor NATO-området, men som om nødvendig også kan benyttes i forsvaret av medlemslandene. Samtidig har NATO gjennomgått en utvikling hvor hovedfokus er endret fra omfattende forhåndsplaner for forsvar av medlemslandene til løpende internasjonal krisehåndtering. På grunn av tunge engasjementer ute er evnen hos sentrale allierte til å møte nye og større sikkerhetsutfordringer i tilknytning til nordområdene betydelig redusert. På ressursområdet er det endog et potensial for at Norge og enkelte allierte kan ha motstridende interesser. Dette betyr at Norge må arbeide aktivt for å skape alliert oppmerksomhet om, og forståelse for, utfordringene i våre områder. I tillegg understreker dette betydningen av å prioritere det bilaterale samarbeidet med nære allierte som USA, Storbritannia, Tyskland og Nederland. Norge må tilrettelegge for regelmessige allierte øvelser og trening, samt legge forholdene til rette for Joint Warfare Centre (JWC). Det stilles krav til at Norge bidrar med relevante og synlige styrker i en eventuell alliert operasjon i Norge, inkludert troverdige vertslands- og mottaksarrangementer. Dette må reflekteres i den nasjonale forsvarsplanleggingen.

En rekke av utfordringene i nord, spesielt på ressursområdet, er samtidig av en slik karakter at de i hovedsak må kunne håndteres med nasjonale ressurser. Forsvaret må ha evne til overvåkning og etterretning i norske nærområder. Dette er avgjørende for å ha nasjonal kontroll over utviklingen i området. Forsvaret må videre ha evne til myndighetsutøvelse, både når det gjelder ressurskontroll til havs gjennom i første rekke kystvakt, og i forhold til Norges interesser og de internasjonale forpliktelser som blant annet følger av at Norge inngår i Schengen (Grensevakten). Det er samtidig sentralt at den aktivitet som utøves utnytter de potensielle synergieffektene i et tett og godt samarbeid med øvrige myndigheter, med stor grad av gjensidig informasjonsutveksling. Samtidig er det sentralt at informasjon som fremskaffes også kan benyttes til å forebygge, samt til å avdekke og reagere mot ulovlig aktivitet med henblikk på ansvarlig bruk av havet og ressursene i havet i fredstid. Hevdelse av suverenitet, samt evnen til episode- og krisehåndtering, blir også viktig og krever styrker med høy reaksjonsevne, mobilitet og et fleksibelt spekter av virkemidler. Utfordringene i våre nærområder ser ut til å kunne bli større snarere enn mindre, og dette må reflekteres i vår sikkerhets- og forsvarspolitikk. Vår evne til å hevde vår suverenitet og til episode- og krisehåndtering i våre nærområder, er her grunnleggende. Dette dreier seg ikke om å gå tilbake til den kalde krigens forsvar, eller om en vesentlig heving av ambisjonsnivået for de oppgaver som håndteres nasjonalt. Forsvaret av Norge utover det som kan håndteres nasjonalt vil i minst like stor grad som før måtte skje i regi av NATO.

Forsvaret må, med utgangspunkt i tilgjengelige kapasiteter, kompetanse og ressurser og som del av totalforsvarskonseptet også ved behov kunne yte bistand til det sivile samfunn, herunder med hensyn til søk og redning og ved eventuelle miljøkatastrofer og terroranslag, jf. også kapittel 5.8. Forsvaret har komparative fortrinn som kan komme andre sektorer til gode, i form av et oppdatert situasjonsbilde, kommandoapparat og mobile kapasiteter. Det at Forsvaret i relevante situasjoner kan bistå sivil sektor på en effektiv måte, er også av stor betydning både samfunnsmessig og for Forsvarets legitimitet.

Norges samlede utfordringer i nord understreker betydningen av militær tilstedeværelse, både i form av nasjonal og alliert trening og øving, egne operasjoner i fredstid, samt permanente installasjoner og infrastruktur med fast aktivitet. Forsvaret driver i dag døgnkontinuerlige operasjoner i nord knyttet til overvåkning, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, og relevant militær tilstedeværelse er en forutsetning for å kunne gjennomføre disse oppgavene på en troverdig måte. Tilstedeværelse styrker også evnen til å forebygge og håndtere episoder og kriser opp til et visst nivå uten at det krever innsetting av ytterligere kapasiteter, og er som sådan konfliktforebyggende. Hovedutfordringene i nord er i stor grad knyttet til havområdene, men berører også land- og luftterritoriet. Dette tilsier regelmessig norsk militær tilstedeværelse i og over disse havområdene, med vekt på områder hvor norsk jurisdiksjon er omstridt. Vi må også ha evne til raskt å hevde suverenitet over luftterritoriet, som forutsetning for Forsvarets evne til å bidra til krisehåndtering og for å sikre nasjonal handlefrihet. Sannsynligheten for omfattende krenkelser av norsk landterritorium antas å være langt mindre, men det er like fullt behov for relevant militær tilstedeværelse også her.

Mye av nøkkelen til stabilitet i nordområdene ligger i en fortsettelse av det samarbeid og den tillit som har preget forholdet mellom Norge og Russland siden opphøret av den kalde krigen. Norge har derfor en grunnleggende interesse av å videreføre og intensivere arbeidet for et tillitsfullt forhold mellom våre to land, både bilateralt og gjennom institusjoner som NATO-Russlandsrådet (NRC). Forsvaret vil i denne sammenheng ha en viktig rolle, gjennom kontakt mellom de to lands militære myndigheter, og gjennom deltakelse i praktiske aktiviteter som for eksempel øvelser og trening. Forsvarets struktur og aktiviteter må innrettes for å ta høyde for disse behov.

3.5 Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel

3.5.1 Helhetlig tilnærming til bruk av sikkerhetspolitiske virkemidler

Den internasjonale utvikling siden 1990 har hatt konsekvenser for synet på bruken av militærmakt som sikkerhetspolitisk virkemiddel. På den ene side er faren for omfattende militære konflikter sterk redusert. På den annen side har fremveksten av regionale konflikter med grove brudd på menneskerettigheter ført til en økt internasjonal aksept for intervensjon fra det internasjonale samfunn overfor suverene stater. Som resultat er bruk av militær makt blitt mer synlig. Bruk av militære styrker kan være aktuelt både for å forebygge potensielle kriser og i forbindelse med langvarig stabilisering av situasjonen i et konfliktområde. Vi må basere oss på at også fremtidens virkelighet vil være preget av konflikter, krig og nødssituasjoner der bruk av militær makt vil være nødvendig. Dette gjør at Forsvaret vil være et viktig utenriks- og sikkerhetspolitisk instrument.

I håndteringen av fremtidens sikkerhetsutfordringer vil imidlertid militære kapasiteter ofte ikke være det dominerende sikkerhetspolitiske virkemiddel. Militære virkemidler vil ofte ha en støttende funksjon. Aktiv bruk av militærmakt må være siste utvei, etter at andre virkemidler er forsøkt, eller som integrert del av en helhetlig tilnærming hvor også andre virkemidler inngår. Formålet med slik maktbruk vil i alle tilfelle være å oppnå politiske målsettinger. Generelt vil det for Norge bare være aktuelt å benytte militære maktmidler nasjonalt i forbindelse med begrensede situasjoner knyttet til hevdelse av norsk suverenitet, myndighetsutøvelse og bidrag til krisehåndtering. I alle andre situasjoner vil Forsvaret operere innenfor en flernasjonal ramme, i eller utenfor Norge.

3.5.2 Rammene for norsk bruk av militærmakt

Rammene for norsk bruk av militærmakt tilsier at dette alltid må forankres folkerettslig, enten gjennom samtykke fra partene, gjennom retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar i henhold til FN-paktens artikkel 51, eller gjennom mandat fra FNs sikkerhetsråd i henhold FN-paktens kapittel VI eller VII. I dagens operasjoner kan det dessuten oppstå situasjoner der partene i en konflikt bevisst bryter prinsipper knyttet til proporsjonalitet og beskyttelse av ikke-stridende. Dette vil sette store krav til Forsvarets evne til å takle folkerettslig vanskelig situasjoner, og må derfor reflekteres i trening og utdanning.

3.5.3 Totalforsvaret og sivilt-militært samarbeid

Det endrede risikobildet og økt vekt på samfunnssikkerhet har også medført et endret mønster for sivilt-militært samarbeid, innenfor rammen av et endret totalforsvarskonsept. Dette innebærer gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn om både forebygging, beredskapsplanlegging og operative forhold. Utover de situasjoner hvor Forsvaret vil ha et primæransvar, jf. kapittel 5.5, kan Forsvaret være i stand til å stille militære ressurser til rådighet for å bidra til å løse oppgaver som sivile institusjoner ikke har ressurser til å løse alene. Det er en forutsetning at Forsvaret bidrar med utgangspunkt i tilgjengelige kapasiteter, kompetanse og ressurser som er etablert for å løse primæroppgavene. Forsvarets støtte til det sivile samfunn favner vidt, og omfatter søk og redning både til havs og til lands, bistand i forbindelse med større ulykker, kriser og naturkatastrofer, annen bistand til politiet i henhold til bistandsinstruksen, samt uskadeliggjøring og fjerning av eksplosiver. Dertil kommer Etterretningstjenestens og Nasjonal sikkerhetsmyndighets oppgaver for det sivile samfunn, samt det særlige og løpende ansvaret Kystvakten og Grensevakten har for å utøve norsk myndighet på avgrensede områder. Videre gir avtalen med Kystverket om kystberedskap og aksjonsledelse (KYBAL) Forsvaret myndighet til å iverksette tiltak og lede innsatsen ved krisesituasjoner på havet og langs kysten, inntil etaten som har det primære ansvar kan overta. Det vises til en mer utfyllende omtale av Totalforsvaret og sivilt-militært samarbeid i kapittel 5.8.

3.5.4 Krisesituasjoner som krever nær koordinering mellom militær og sivil sektor

Behovet for samarbeid mellom sivil og militær sektor forsterkes av at det i dagens internasjonale trusselbilde ikke kan utelukkes uønskede hendelser som kan defineres i området mellom kriminalitet og væpnet angrep. Det tydeligste eksempel på dette kan være anslag fra terrorisme, som ofte har en internasjonal dimensjon, kan være av en størrelsesorden som overgår det som sivil sektor kan håndtere alene, og hvis hovedsiktemål er å påvirke eller presse landets politiske myndigheter. I disse tilfellene kan man i ekstraordinære situasjoner stå overfor en sikkerhetspolitisk krise, selv om man ikke har å gjøre med et væpnet angrep i tradisjonell forstand. En slik krisesituasjon vil kreve innsats og nært samarbeid mellom sivile og militære ressurser for å forebygge trusler, bekjempe disse og redusere eventuelle skadevirkninger.

3.6 Oppsummering og sikkerhets­politiske implikasjoner for forsvarspolitikken

3.6.1 Den sikkerhetspolitiske situasjon – oppsummering

Vi står i dag over et komplekst sikkerhetspolitisk bilde som samtidig framviser flere bekymringsfulle trekk, omfattende både nye geopolitiske utviklingstrekk, vedvarende og til dels økende globaliseringsutfordringer, og betydelige nasjonale utfordringer på ressurssiden i våre egne områder. Utfordringene i sum stiller høye krav til en helhetlig politikk fra norsk side hvor sikkerhets- og forsvarspolitikken i mange tilfelle må ses i nær sammenheng med utenrikspolitiske, økonomiske, nærings-, utviklings- og miljømessige aspekter.

Det viktigste trekket ved dagens sikkerhets­politiske situasjon er en gradvis men like fullt fundamental endring av det geopolitiske bilde. USA er ikke lenger like dominerende i internasjonal politikk, og fremvoksende stormakter, som Kina, India og Russland, får stadig mer innflytelse. Vi er på vei fra en unipolar til en mer multipolær verden. Som følge av mer jevnbyrdighet ser vi også tegn til økt stormaktsrivalisering. Dette har blant annet bidratt til økt fokus på territorialstaten og statssikkerheten – noe vi også ser konsekvensene av i våre egne nærområder.

Norsk sikkerhet er også preget av stadig sterkere påvirkning fra globale utfordringer, inkludert internasjonal terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen, miljøødeleggelser og kamp om strategiske råvarer. Disse utfordringene er imidlertid annerledes enn utfordringer mot tradisjonell statssikkerhet; trusselen retter seg vel så mye mot sårbarheten i åpne moderne samfunn som mot våre militære styrker. Samtidig fortsetter regionale og etniske konflikter, med alvorlige konsekvenser, både i de aktuelle områder, og mer allment i forhold til respekten for menneskerettigheter og regional stabilitet.

Norge står samtidig overfor utfordringer i våre nærområder. Regionens internasjonale betydning på ressurssiden gjør at stadig flere land retter oppmerksomhet mot området. Blant disse landene er også Russland, som har betydelige strategiske interesser i området. Norges forhold til Russland er i dag godt. Landet har like fullt gjennomgått betydelige endringer siden 1990-tallet, med økt grad av maktsentralisering og fornyede stormaktsambisjoner. På militær side kommer dette til uttrykk gjennom flere moderne styrker med høy reaksjonsevne og stor mobilitet, samt gjennom en økt militær aktivitet. Kolahalvøya utgjør også det viktigste baseområdet for Russlands sjøbaserte strategiske kjernevåpen. Barentshavets betydning som øvelses- og testområde er derfor stor, og økende. Dette bidrar til at vårt satsingsområde i nord også har betydelig militærstrategisk betydning for vår nabo i øst.

Det kan ikke utelukkes at interessemotsetninger mellom Norge og andre stater, spesielt på ressursområdet, kan få sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser. De mest sannsynlige, direkte utfordringer vil være ulike former for politisk press, gjennom for eksempel krenkelser, episoder og mindre hendelser som utfordrer norsk suverenitet. Militært vil utfordringene være av en annerledes karakter enn under den kalde krigen. Til gjengjeld vil de kunne oppstå raskt, noe som stiller høye krav til hurtig håndtering fra norsk side.

Mange av dagens utfordringer er grenseoverskridende og sammensatte. Norsk sikkerhet er i økende grad knyttet til internasjonal sikkerhet og internasjonalt samarbeid, og FN er av den grunn den viktigste organisasjonen for global sikkerhet og stabilitet. Dette er først og fremst fordi mindre stater er avhengige av å knytte egne sikkerhetsutfordringer opp til internasjonale avtaleverk. I forlengelsen av dette legitimerer også FN militær maktbruk på vegne av verdenssamfunnet. Vi ser imidlertid tegn på at multilateralismen er under press, og at det fortsatt er utfordringer forbundet med det internasjonale samfunns evne og vilje til å gripe inn selv når elementære menneskerettigheter er truet. Fremtiden til sentrale rustningskontroll- og nedrustningsavtaler er også usikker. Norge er fortsatt tjent med at internasjonale sikkerhetsutfordringer løses med basis i folkeretten og i multilaterale sikkerhetsordninger. Ingen annen organisasjon besitter det samme spekter av virkemidler og den samme globale legitimiteten som FN. Et viktig mål for regjeringen er derfor å styrke FNs rolle i verden. Norge har påtatt seg en lederrolle i dette arbeidet, blant annet ved å bidra til å styrke FNs rolle i flerdimensjonal krisehåndtering slik at verdenssamfunnets ressurser utnyttes mest mulig effektivt.

Samtidig forblir NATO en grunnstein i norsk sikkerhetspolitikk. Solidariteten som ligger nedfelt i alliansens kollektive og gjensidige forsvarsforpliktelser (artikkel 5) synliggjør verdier og interesser som er viktige for Norge. Vi ser i dag en fornyet oppmerksomhet om alliansens tradisjonelle oppgaver knyttet til forsvar av medlemslandene, og dette er det i norsk interesse å støtte opp om. Det er samtidig på det rene at svært mye av alliansens oppmerksomhet også i årene fremover vil være rettet mot presserende utfordringer utenfor NATO-landenes tradisjonelle ansvarsområder. Det er viktig å understreke at det er nær sammenheng mellom ivaretakelse av norske sikkerhetsinteresser hjemme og ute. Kollektivt forsvar er i dag mye et spørsmål om byrdefordeling. Signifikant deltakelse i fredsstøttende operasjoner vil derfor også i fremtiden utgjøre et sentralt element i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, med FN og NATO som primære forankringspunkt. Det bør legges vekt på at Norge bidrar på et nivå som reflekterer en rimelig byrdefordeling sett i forhold til allierte land.

Forholdet over Atlanteren er i bedring og preges av mer likeverdighet. Like fullt er det fortsatt et potensial for interne spenninger, særlig i forhold til hvordan globale sikkerhetsutfordringer bør løses. Norge har derfor stor interesse av å bidra aktivt i NATO; dels for å påvirke utviklingen i tråd med norske interesser, men også fordi NATO er den eneste organisasjon med kapasitet til å ivareta norsk sikkerhet ved en større krise. Prioritet må derfor fortsatt gis til samarbeidet med nære allierte, i første rekke USA, Storbritannia, Tyskland og Nederland. Regjeringen vil også legge vekt på en videreutvikling av det praktiske nordiske forsvarssamarbeidet. Dette samarbeidet vil supplere og ikke erstatte de forpliktelser og det nære samarbeidet Norge har med NATO-allierte.

3.6.2 Implikasjoner for forsvarspolitikken

Analysen av de sikkerhetspolitiske omgivelser angir de overordnede politiske føringer for anvendelsen av norsk militærmakt, og gir dermed også føringer for utviklingen av forsvarspolitikken. Følgende rammer og føringer må i den forbindelse stå sentralt:

• Mangfoldet av utfordringer hjemme og ute tilsier at Forsvaret må innrettes mot summen av de utviklingstrekk som preger våre omgivelser. Sikkerhetsutfordringene tilsier at forsvarsreformene som ble startet av Stoltenberg I-regjeringen i 2001, og som Bondevik II-regjeringen videreførte, må fortsette. Hovedmålet om et moderne og fleksibelt innsatsforsvar ligger fast.

• Forsvarspolitikken må legge til rette for en operativ struktur kjennetegnet av samtrente elementer som i en fellesoperativ ramme kan løse oppdrag i hele konfliktspekteret. Dette krever militære styrker med tilstrekkelig kvalitet, reaksjonsevne, strategisk og taktisk mobilitet, egenbeskyttelse og utholdenhet.

• Tilstrekkelig utholdenhet må tillegges betydelig vekt. Dette fordi nasjonal krisehåndtering krever løpende tilgang på tilgjengelige innsatsstyrker, men også for å kunne løse langvarige oppdrag hjemme eller i utlandet.

• Allmenn verneplikt er avgjørende både for å gi Forsvaret en nødvendig forankring i samfunnet, og for å sikre tilgang på mange nok avdelinger som kan dele på operative belastninger. Tilstrekkelig utholdenhet gjennom verneplikt er også avgjørende for tilgangen på styrker som er klare til hurtig innsats på nasjonal og alliert beredskap.

• Forsvaret må innenfor rammen av totalforsvarskonseptet, kunne samvirke med sivil sektor og bidra også til den sivile del av samfunnssikkerhetsarbeidet.

• Utfordringene i våre nærområder tilsier at Forsvaret, med støtte fra samfunnets øvrige ressurser, på egenhånd må kunne løse oppgaver ­knyttet til overvåkning og etterretning i norske interesseområder og suverenitetshevdelse. Forsvaret må videre kunne bidra til episode- og krisehåndtering på en troverdig måte. Dette krever et spekter av militære kapasiteter som gir muligheter for tilpassede reaksjonsmåter som raskt kan komme til anvendelse.

• Utfordringene i våre nærområder understreker samtidig den vitale betydning av at forsvaret av Norge er knyttet til et større fellesskap med forankring vestover. Vi må derfor bidra til å forsterke NATOs tilknytning til vårt område, gjennom blant annet jevnlige allierte øvelser og trening på norsk jord, permanent alliert tilstedeværelse, troverdige vertslands- og mottaksarrangementer for allierte styrker, og ved at Norge kan bidra med egne styrker i en eventuell alliert operasjon i Norge.

• Forsvaret må i størst mulig grad bygge på NATO-standarder, slik at det kan fungere i en alliert ramme i hele konfliktspekteret, både i forbindelse med kollektivt forsvar hjemme og ute og i forbindelse med deltakelse i NATO-ledede fredsoperasjoner.

• Aktiv deltakelse i FNs og NATOs fredsstøttende operasjoner må være dimensjonerende for Forsvarets innretning. Norske styrker må kunne delta substansielt i hele spekteret av fredsstøttende operasjoner, fra preventive, via fredsbevarende og til fredsopprettende operasjoner. Norske styrker må i denne forbindelse kunne samvirke nært med styrker fra allierte og partnerland.

• Langsiktig balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang er avgjørende for å lykkes. Dette krever forutsigbarhet i ressurstilgangen og helhetlige løsninger.