10 NOU 1999: 28 Gardermoprosjektet. Evaluering av planlegging og gjennomføring - Samferdselsdepartementets oppfølging
10.1 Innledning
Ved kongelig resolusjon 15. mai 1998 oppnevnte Regjeringen en gruppe med mandat til å foreta en bred gjennomgang av utbyggingen av Gardermobanen og Oslo Lufthavn Gardermoen. Evalueringen skulle omfatte både planleggingsfasen og utbyggingsfasen. I mandatet ble det presisert at evalueringen ikke skulle omfatte valget av geografisk lokalisering av hovedflyplass i Østlandsområdet og flyttingen av Forsvarets virksomhet. Hovedpunktene i mandatet ble gjengitt i St.prp. nr. 40 (1997-98).
Evalueringsgruppen overleverte sin utredning til Samferdselsdepartementet 1. september 1999, jf. NOU 1999: 28 som følger dette framlegget som særskilt vedlegg.
Utredningen ble sendt på høring ved Samferdselsdepartementets brev av 29. oktober 1999 med frist for å avgi uttalelse 31. desember 1999. Kopi av departementets høringsbrev samt innkomne uttalelser følger dette framlegget som utrykte vedlegg.
10.2 Høringsuttalelsene
I det følgende gis en kortfattet redegjørelse for enkelte sentrale temaer som tas opp av høringsinstansene. For en mer detaljert gjennomgang vises til uttalelsene.
De departementer som har avgitt uttalelse er bl.a. opptatt av de erfaringer som kan trekkes av Gardermoutbyggingen med tanke på organisering, styring og ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåer og finansiering av store offentlige utbyggingsprosjekter. Videre fokuseres det på de konsekvenser utbyggingen fikk for berørte friluftsområder og landbruksarealer.
Flere av Samferdselsdepartementets virksomheter tar opp håndteringen av usikkerhet i store utbyggingsprosjekter, herunder de planforutsetninger om trafikkvekst m.v. som legges inn og bruken av prosjektreserver til dekning av uforutsette kostnader. Videre drøftes bl.a. forholdet til plan- og bygningsloven og håndteringen av utbyggingsprosjekter i forhold til berørte kommuner.
Andre statlige/statseide virksomheter omfatter bl.a. Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Statens helsetilsyn/Fylkeslegen i Akershus. Fylkesmannen mener at evalueringen i hovedtrekk gir en dekkende omtale av saken. Det burde imidlertid vært lagt mer vekt på læringseffekten av prosjektet mht. forholdet til lokaldemokratiet og og statlige aksjeselskapers samfunnsansvar. Helsetilsynet og Fylkeslegen mener kravene til konsekvensutredninger av så store tiltak som Gardermoutbyggingen bør skjerpes, og at plan- og utbyggingsprosessen ikke tok tilstrekkelig hensyn til helsemessige konsekvenser for befolkningen i området.
Av berørte kommuner har Oslo, Eidsvoll, Sørum og Ullensaker kommet med merknader. Akershus fylkeskommune har også avgitt uttalelse. Oslo kommune mener at Samferdselsdepartementet som overordnet forvaltningsmyndighet ikke bidro til å bremse NSB Gardermobanen AS i det kommunen betrakter som overtramp i forhold til berørte bydeler og miljøet i Østmarka. Det anses videre å være en mangel ved evalueringen at den ikke setter søkelyset på sviktende saksforberedelse, skjønn, kvalitetssikring og eventuelt strafferettslig ansvar hos berørte embetsmenn og styre, ledelse og byggeleder i NSB Gardermobanen AS. Øvrige kommuner trekker fram planprosessen forut for Stortingets utbyggingsvedtak og mener at den var for grovmasket og ikke i tilstrekkelig grad bidro til lokal medvirkning og innflytelse. Akershus fylkeskommune mener at Gardermoutbyggingen viser at det er behov for formaliserte kontaktfora mellom utbygger og de lokale og regionale myndigheter. For øvrig konstaterer fylkeskommunen at både planlegging og gjennomføring av prosjektet har vært basert på vesentlig sviktende grunnlag og manglende forkunnskap vedrørende lokale forhold for tilrettelegging av en flyplass og tilførsel via Gardermobanen, eventuelt andre tilførselsmuligheter.
Av de organisasjoner i nærings- og arbeidsliv som har uttalt seg støtter NHO evalueringsgruppens anbefaling om å vurdere nærmere usikkerheten i store utbyggingsprosjekter. NHO ser videre positivt på den kontraktsstrategi som ble fulgt av tiltakshaverne i Gardermoutbyggingen, og anbefaler at dette systemet tilflyter andre utbyggere. LO anfører at de frister som gjaldt for ferdigstillelse av prosjektet medførte stort press på bedrifter og ansatte. Prosjektets kontraktsstrategier var i utgangspunktet bra, men det ble imidlertid klart at utbygger ikke hadde full kontroll med underentreprenører og arbeidsforhold hos disse. Det nevnes at selv om det ble lagt vekt på helse, miljø og sikkerhet (HMS), fantes det svakheter ved praktiseringen, bl.a ved underrapportering av ulykker og nestenulykker.
Blant de interesseorganisasjoner som har avgitt uttalelse, mener Norsk hovedflyplassforum at evalueringen også burde omfattet lokalisering av hovedflyplassen. Østmarkas venner/Oslomarkas Fiskeadministrasjon/Oslo og Omland Friluftsråd mener evalueringsgruppen ikke har vært bredt nok sammensatt og manglet miljøfaglig kompetanse. De viktigste lærdommer en bør trekke av historien rundt Romeriksporten er at en i forbindelse med framtidige tunnelprosjektet bør stille større krav til planlegging og gjennomføring, herunder må miljøkostnadene innarbeides i prosjektet fra begynnelsen.
Samferdselsdepartementet har merket seg høringsinstansenes merknader dels til selve Gardermoprosjektet og dels til evalueringsgruppens vurderinger av prosjektet. De anbefalinger og kritiske merknader som framkommer i utredningen og i høringsuttalelsene er av betyding gjennom den læringseffekt det gir for arbeidet med større utbyggingsprosjekter i framtiden. De lærdommer som kan trekkes av Gardermoprosjektet vil dermed ha nytte både for departementene og øvrige forvaltningsnivåer ved planleggingen og gjennomføringen av større prosjekter.
10.3 Evalueringsgruppens anbefalinger
Samferdselsdepartementet vil nedenfor gjøre nærmere rede for evalueringsgruppens anbefalinger, jf. NOU 1999: 28, kap. 26, og departementets oppfølging av disse. For en mer detaljert gjennomgang av resonnementene bak anbefalingene, vises til nevnte kap. 26 og til kap. 25 i NOU'n som omhandler evalueringsgruppens sammenfattede vurdering av Gardermoprosjektet.
Organisering Anbefalinger
Å organisere utbyggingen gjennom aksjeselskaper som er underlagt et privatrettslig regime, fungerte i følge evalueringsgruppen godt i Gardermoutbyggingen Dette er en organisasjonsform evalueringsgruppen vil tilrå brukt ved framtidige større byggeprosjekter. AS-formen medfører at selskapets ledelse og styre står direkte ansvarlig for resultatet, og dette medfører en større budsjett- og oppfølgingsdisiplin.
For å sikre en overordnet kontroll fra departementets side anbefales det at man etablerer en egen prosjektorganisasjon som er forankret høyt oppe i departementets hierarki.
Erfaringen med bruk av offentlighetsloven for denne type aksjeselskaper er god, og dette bør legges til grunn for senere tilsvarende utbyggingsselskaper i det offentliges regi.
Samferdselsdepartementets merknader
Samferdselsdepartementet er enig med evalueringsgruppen i at aksjeselskap også bør kunne benyttes i framtida ved store utbyggingsprosjekter. Dette er imidlertid avhengig av hvordan prosjektet finansieres. Hovedgrunnen til at Gardermobanen ble organisert i et AS-selskap var at kostnadene ved prosjektet i sin helhet var forutsatt dekket ved brukerbetaling og finasiert ved lån i motsetning til ordinære jernbaneprosjekter som blir dekket ved ordinær bevilgning over statsbudsjettet.
Departementet mener det kan være klare fordeler knyttet til en selskapsorganisering av slike prosjekter, men viser til at evalueringsgruppen også peker på svakheter ved en selskapsorganisering. Dette gjelder bl.a. mulighetene til å gripe inn overfor selskapene, og gråsoner mellom utbyggingsinteresser og forvaltningsoppgaver. Det er viktig å vurdere disse forholdene nærmere før en velger en selskapsorganisering for et utbyggingsprosjekt. Ved bruk av aksjeselskapsformen bør prosjektet for øvrig være klart avgrenset og ha en viss størrelse. Videre bør prosjektet ha klar politisk prioritet når det gjelder framdrift, gjennomføring og finansiering (privat og/eller offentlig), jfr. også at bruk av aksjeselskap medfører en finansiering som ikke får konsekvenser for statsbudsjettets budsjettbalanse.
Uavhengig av organisering bør offentlighetsloven komme til anvendelse så langt som mulig for store prosjekter, så lenge det dreier seg om utbyggingen av statlig infrastruktur og dette ikke berører eventuelle konkurransemessige forhold.
Ut fra det enkelte prosjekts omfang og kompleksitet vil departementet vurdere hvilken intern organisering som er mest hensiktsmessig. For prosjekter av betydelig størrelse og kompleksitet kan det være aktuelt å opprette en egen prosjektorganisasjon i departementet med forankring på høyt nivå, slik som for Gardermoutbyggingen. Dette er imidlertid avhengig av om det er statlige politiske føringer til prosjektet. Det normale vil fortsatt være at Samferdselsdepartementets underliggende etater er tillagt ansvaret for gjennomføring av samferdselsprosjekter.
Gjennom OPS tar Regjeringen sikte på å prøve ut selskapsformen i utbygging ved større vegprosjekter. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i NTP.
Beslutningsprosessen
Anbefalinger
Det var stort spillerom for den enkelte tiltakshaver mht. å tolke innholdet i Stortingets vedtak på grunnlag av St.prp. nr. 90 (1991-92) og det ble av de fleste kommunene oppfattet slik at kunnskapsgrunnlaget i hovedplanfasen var for lite detaljert til å kunne gå direkte på reguleringsplanene. Dette problemet burde vært ivaretatt ved å benytte kommunedelplaner som et mellomliggende detaljeringsnivå. Dette ville ha forenklet arbeidet med reguleringsplanene.
Behovet for og effekten av en større detaljeringsgrad på planene før endelig vedtak i Stortinget, kan tilsi en mulig behandlingsprosedyre der Stortinget først gjør et prinsipielt utbyggingsvedtak basert på overordnede planer med kostnadsoverslag med relativt stor usikkerhet og på valg av framlagte alternativer. Deretter får Stortinget det konkrete prosjektet tilbake til ny behandling når planleggingen er kommet til mer detaljert nivå med et tilhørende kostnadsoverslag som har en langt mindre usikkerhet. Da fatter Stortinget et forpliktende utbyggingsvedtak.
Evalueringspruppen påpeker at det er behov for en annen organisering av beslutningsprosessen for å ivareta intensjonen i lovgivning bak konsekvensutredninger (KU), herunder ivaretagelse av medvirkning og alternativutredning. Evalueringsgruppen beskriver en løsning der KU går parallelt med planprosessen etter PBL hele veien, og påpeker at dette ikke nødvendigvis medføre en vesentlig lenger planleggingsperiode.
Evalueringsgruppen viser ellers til gode erfaringer fra utlandet med bruk av uavhengige faglige vurderinger.
Samferdselsdepartementets merknader
Etter Samferdselsdepartementets vurdering var det plankonsept som ble benyttet for Gardermoprosjektet, det mest rasjonelle for et prosjekt av denne størrelse hvor mange virksomheter og flere forvaltningnsnivåer var involvert. Det er likevel grunn til å vurdere hvordan informasjonen fra ansvarlig departement og tiltakshavere ut til kommuner og andre berørte instanser kan forbedres, slik at det blir klarere hvilke muligheter og begrensninger mht. medvirkning som ligger i de ulike faser i plan- og utbyggingsprosessen.
Når det gjelder KU-bestemmelsene, er disse innrettet på å sikre at hensynet til miljø, naturressurser og samfunn blir utredet som grunnlag for første tillatelse av eksempelvis et utbyggingsprosjekt. I de tilfellene lokalisering avgjøres ved vedtak i Regjering eller Storting, skal KU skje i forkant av dette vedtaket. Behov for mer detaljerte utredninger kan f.eks ivaretas gjennom miljøoppfølgingsprogram, KU på senere plannivå eller gjennom ordinær planlegging etter plan- og bygningsloven.
KU-regelverket er revidert, og legger nå større vekt på at konklusjonene i KU-rapporten følges opp i etterfølgende vedtak og gjennomføring. Regelverket legger nå opp til økt medvirkning fra de berørte, bl.a ved at ansvarlig myndighet må klargjøre hvordan høringsuttalelsene blir innarbeidet i utredningsprogrammet. Bruk av faglig uavhengig ekspertise er omtalt i rundskriv for KU-bestemmelsene. KU er samtidig også koblet tettere til planleggingen etter plan- og bygningsloven.
I 1999 ble det fastsatt at det skal lages en veileder for miljøutredninger etter utredningsinstruksen. Det vil i denne sammenheng være aktuelt å vurdere hvordan man sikrer en best mulig og effektiv utredningsprosess for store utbyggingsprosjekter i statlig regi.
Planlovutvalget har varslet at det vil se på et enhetlig system for KU for både planer og tiltak.
Med hensyn til forslaget om en trinnvis behandling av store utbyggingsprosjekter vil Samferdselsdepartementet vise til at dette nå er hovedregelen ved vedtak og gjennomføring av store samferdselsprosjekter.
Håndtering av kriser
Anbefalinger
Identifisering av krise og valg av andre handlingsalternativer enn de som ligger i organisasjonens eget handlingsprogram, har en langt høyere terskel enn å fortsette som før. Dette ble klart demonstrert i Gardermobanens håndtering av problemene i Romeriksporten.
Evalueringsgruppens syn er at det bør etableres en funksjon for å håndtere dette, som ikke er bundet av utbyggerens interesser og lojaliteten til dem, men som nettopp belønnes for å stille de kritisk riktige spørsmål og tenke alternativt. Det kan tilknyttes ekspertise og/eller organisere innkommende informasjon slik at dette oppnås.
Samferdselsdepartementets merknader
Evalueringsgruppen peker på at håndtering av krise består i det minste av to elementer:
identifisering av krise
løsning av krise
Videre uttaler evalueringsgruppen at det viktigste for identifiseringen av kriser er uavhengig informasjonsbehandling. Det viktigste for å løse en krise er at det skjer på en avveiet måte, hvor en tar hensyn til en flerhet av berørte målsetninger og interesser. Disse to funksjonene kan holdes adskilt.
Hvis en slik funksjon plasseres i utbyggingsorganisasjonen, må den sikres uavhengighet ved at den plasseres i stab, men sideordnet ledelsen og med full bevegelsesfrihet i organisasjonen. Det vil bli en forsterket controller-funksjon, men forskjellig fra den vanlige, som oftest er knyttet til utbyggingsmålsetningene. Denne funksjonen kan forankres til en ekstern og for prosjektet uavhengig myndighet.
Alternativt kan en beredskapsfunksjon for å håndtere kriser plasseres utenfor utbyggingsorganisasjonen. Det man taper på en ekstern løsning, er nærhet til begivenhetene. Det man vinner, er uavhengighet og nødvendig avstand.
Samferdselsdepartementet vil peke på at valg av organisasjon for identifisering og håndtering av kriser må vurderes særskilt for det enkelte prosjekt ved at det må sees i sammenheng med prosjektets størrelse, risikoprofil og organisasjonsform for øvrig. Departementet vil vurdere nærmere evalueringsgruppens innspill ved gjennomføring av framtidige store samferdselsprosjekter.
Transportøkonomisk forskning og utredning
Anbefalinger
Det er evalueringsgruppens syn at kvaliteten på transportøkonomisk forskning og utredning bør heves. Gardermoprosjektet har vist at det kan være mye å vinne ved å styrke arbeidet med kvantitative analyser av transportvalg, det være seg valg i forbindelse med lange reiser (fly, tog) eller reiser i et nærområde.
Samferdselsdepartementets merknader
Over Samferdselsdepartementets budsjett bevilges det midler til transportøkonomisk forskning og utvikling over kap. 1301 Forskning og utvikling m.v. Bevilgningene kanaliseres delvis gjennom Norges forskningsråd og delvis som prosjekter direkte initiert av departementet. Samferdselsdepartementet har gjennom 1990-tallet bl.a. hatt et kontinuerlig arbeid for å styrke kunnskapen om analyser av transportmiddelvalg.
Det bemerkes at erfaringer fra denne typen undersøkelser viser at det ofte er vanskelig å framskaffe tilfredsstillende standardisert datamateriale/statistikk innenfor transportfeltet. Det er derfor viktig at evalueringsgruppens anbefaling om ytterligere satsing på dette området ses i sammenheng med satsing på offentlig statistikk mer generelt.
For øvrig kan nevnes at Samferdselsepartementet har bevilget støtte til et prosjekt for evaluering av beredskapsplan for kollektivtransporten. Prosjektet ble igangsatt i 1999 og gjennomføres i regi av Kollektivforum Gardermoen.
Produksjon og prising av tjenester som utnytter faste anlegg
Anbefalinger
Det er evalueringsgruppens syn at det bør utredes hvordan en bør organisere produksjon og prising av tjenester som utnytter faste anlegg. Eksempler på slike faste anlegg/tjenester er: kjørevei/togdrift, telenett/telefonering, vei/bilkjøring, sykehus/operasjoner og pleie, kraftlinjer/kraftproduksjon, post- og bankterminaler/post- og bankbruk. En utredningsoppgave vil være å klarlegge vilkårene og reguleringsoppgavene for at en privat og bedriftsøkonomisk drift kan gi en samfunnsøkonomisk optimal ressursbruk.
Samferdselsdepartementets merknader
Samferdselsdepartementet har fått utført et stort antall forskningsprosjekt og utredninger av problemstillinger rundt prising og organisering/styring i de ulike transportsektorene. Senest i 1999 ble det gjennomført utredninger knyttet til marginalkostnader i transportsektoren generelt og for jernbanens kjørevegsavgift spesielt. I 1999 ble det også vurdert spørsmål knyttet til organisering av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet.
Når det spesielt gjelder jernbanesektoren kan det nevnes at kjørevegsavgift for bruken av infrastrukturen ble innført i 1990. Ideen bak utformingen av kjørevegsavgiften på jernbane er at avgiften skal settes slik at utnyttelsen av jernbanens infrastruktur blir optimalt ut fra det som vurderes som en best mulig samfunnsøkonomisk ressursbruk. Dagens kjørevegsavgift for jernbanetransport er basert på prinsippet om at denne skal dekke de marginalkostnadene togtransporten påfører samfunnet, herunder eksterne kostnader som miljøkostnader, ulykkeskostnader etc. I og med at konkurrerende transportformer ikke betaler sine kostnader fullt ut, er kjørevegsavgiften for jernbane justert i forhold til dette. I dag er ofte prisen som settes på på f.eks. inngrep i og utslipp til natur i sterk grad varierende mellom sektorer, ofte avhengig av de ulike forsknings- og utredningsinstitusjonene egne vurderinger av prisen på de eksterne virkningene. Det kan derfor være grunn til å vurdere å få fastsatt nasjonale standarder for prisen på disse kostnadene, dvs. standarder CO2-utslipp, kø, tid etc. Også på de andre samferdselsområdene er det gjort nøye vurderinger av organisasjonen.
Kvalitetssikring av store offentlige prosjekter og håndtering av usikkerhet
Anbefalinger
Det er evalueringsgruppens syn at det bør opprettes en gruppe i Finansdepartementet eller lagt rett under statsministerens kontor som kan spille den rollen som ØKAN (Ekspertgruppen for økonomisk analyse) spilte i Gardermoprosjektet. Gruppen bør ha til oppgave å arbeide med å utvikle kalkulasjonsmetoder og analyseopplegg som kan brukes av utbyggere av store prosjekter, for eksempel definert til å være prosjekter med en investeringsramme på 500 millioner kroner eller mer. Utføringen av kvalitetssikringsarbeidet bør nødvendigvis ikke skje av gruppen i statsforvaltningen. Slikt arbeid bør også kunne settes ut på anbud i konsulentmarkedet.
Evalueringsgruppen vil anbefale at det foretas en grundig empirisk undersøkelse av håndteringen av usikkerheten i store offentlige prosjekter. En bør spesielt se på bruken av usikkerhetsposter og prosjektreserver i kalkylene som er blitt lagt frem, og om det eksisterer tilfeller der disse postene ikke er blitt benyttet. Ut fra observasjoner av tidligere planlagte og gjennomførte prosjekter bør en prøve å anslå forventete verdier og medianverdier i fordelingen av kostnader og inntekter. Disse anslagene bør sammenliknes med de avsetninger til dekning av usikkerhet som er gjort i prosjektenes budsjetter.
Den mulighet at det kan oppstå strategisk budsjettering, og hvor planleggere og utbyggere kan ha egeninteresser i utformingen og omfanget av prosjektene, gjør at det kan være behov for en spesiell kvalitetssikring og regulering av de ansvarlige for prosjektene. Behovet for en styrking av denne reguleringsvirksomheten knyttet til store offentlige prosjekter i den offentlige forvaltningen bør utredes nærmere, og det bør også utredes hvem som eventuelt skal stå for kvalitetsikringen og reguleringen, for eksempel et plan- og reguleringskontor i Finansdepartementet, eller et kontor lagt rett under Statsministerens kontor eller Konkurransetilsynet.
Samferdselsdepartementets merknader
I St.prp. nr. 1 (1999-2000) Gul bok, kap. 7.4 er det redegjort for arbeidet med å forbedre styringen av statlige investeringer. Det er pekt på at statens apparat for prosjektstyring må profesjonaliseres, noe som innebærer organisatoriske tilpasninger, kompetanseoppbygging og regelendringer. Det er lagt opp til at det skal foretas en ekstern kvalitetssikring av alle investeringer med en kostnadsramme over 500 mill. kr. Kostnadsrammen skal også inneholde en usikkerhetsavsetning til dekning av uforutsette kostnader. Usikkerhetsavsetningen skal ikke brukes til programutvidelser. I den grad en ønsker å ta høyde for mulige programutvidelser som det ikke er mulig å spesifisere i forprosjektet, må det innarbeides en særskilt avsetning til dette. Dette opplegget vil i stor grad være i tråd med Evalueringsgruppens anbefalinger.
Det er lagt til grunn at kvalitetssikringen også skal gå inn på andre viktige forutsetninger for å sikre god gjennomføring og oppfølging av det enkelte prosjekt. Det vil bli arbeidet videre med ytterligere tiltak for å styrke styringen med statlige investeringer, og evalueringsgruppens anbefalinger vil bli vurdert i det videre arbeidet. I lys av erfaringene med det opplegg som er valgt for ekstern kvalitetssikring, vil det også være naturlig å vurdere behovet for en styrking av styringen og oppfølgingen av store offentlige prosjekter.
Forhold ved utbyggingsprosessen
Anbefalinger
Tiltakshaverne i Gardermoutbyggingen samarbeidet tett med fagorganisasjonene om kontraktsutforming og informasjon til markedet om de kontrakter som etter hvert skulle utlyses. Evalueringsgruppen vil tilrå at man følger det samme mønster ved fremtidige større statlige utbyggingsprosjekter. Evalueringsgruppen vil anbefale at man ved kontraktsutformingen i størst mulig grad holder seg til kjente standarder uten for mange avvik, ut fra at kontraktsinnholdet skal være kjent og forstått av den annen part, og tjene som et arbeidsdokument gjennom byggefasen.
Evalueringsgruppen vil også anbefale for framtidig prosjektstyring at Oslo Lufthavn AS ordning for økonomirapportering vurderes nøye, ved at det kanskje kan være grunn til å følge denne også på andre områder enn økonomi. Ordningen innebærer at det innsamlede tallmateriale fra utbyggingsavdelingens forskjellige kontraktsarbeider blir vurdert og analysert av en kompetent enhet i stab.
Samferdselsdepartementets merknader
Samferdselsdepartementet mener at det på bakgrunn av erfaringene med Gardermoutbyggingen kan være grunn til å vurdere rapporteringen i forbindelse med store investeringsprosjekter uavhengig av hvordan selve utbyggingen er organisert, både på økonomiområdet og andre områder. Dette gjelder både internt i utbyggingsorganisasjonen og når det gjelder nødvendig rapportering til departementet. Hvordan rapporteringen skal foregå og hvordan innsamlet materiale skal bearbeides, herunder evalueringsgruppens forslag om en kompetent stabsenhet, må vurderes nærmere.
Mangler ved lovverket
Anbefalinger
Evalueringsgruppen mener at Gardermoutbyggingen har avdekket visse mangler ved det eksisterende lovverk:
For det første er det blitt avdekket at plan- og bygningsloven ikke er innrettet på prosjekter av denne størrelsesorden. Grepet som her ble tatt med en hovedplanutredning, mangler hjemmel i Plan- og bygningsloven.
Det var underveis mye forvirring og uenighet med hensyn til hvor langt kommunehelsetjenesteloven gir kompetanse til å gripe inn i byggesaker, jf. f. eks. krav om konsekvensutredning med hjemmel i lovens § 4a-5 og pålegg om tetting av Romeriksporten med hjemmel i § 4a-8.
For så vidt angår forurensningsloven er det påpekt at loven mangler et regelverk for koordinering mellom de forskjellige instanser som har myndighet etter loven, SFT, Fylkesmannen og kommunene.
I forbindelse med Romeriksporten reiste det seg spørsmål om vassdragsloven hjemler inngripen ved innlekkasjer i tunneler. Så vidt evalueringsgruppen forstår er dette spørsmål nå under utredning.
Samferdselsdepartementets merknader
Plan- og bygningsloven er nå under revisjon gjennom en prosess som gjennomføres av Planlovutvalget. Utvalget vil se på mulige modeller for utredning og beslutning av store tiltak i statlig regi. Evalueringsgruppens merknader vil bli lagt fram for Planlovutvalget gjennom Samferdselsdepartementes representant i utvalgets referansegruppe.
Planlovutvalget har også et vidt mandat til å vurdere hvordan forskjellige sektorlover kan tilpasses planprosessene etter plan- og bygningsloven på en bedre måte. Dette gjelder også kommunehelstjenesteloven og forurensingsloven.
Når det gjelder vassdragsloven vises til Ot. prp. nr. 39 (1998-99) Om lov om vassdrag og grunnvann (vannresurssloven). Lovframlegget ligger våren 2000 til behandling i Stortinget.
I det nye forslaget til vannresursslov § 45 er det foreslått konsesjonspliktregler for rådighet over eller påvirkning av grunnvann.
Mekanismer for å sikre at standarder og krav til flystøy overholdes
Anbefalinger
Luftfartsverket har en spesielt sentral posisjon i forhold til støyproblematikken knyttet til Gardermoen. Etaten forvalter lovverket (luftfartsloven) og de forskrifter og retningslinjer som følger av denne og legger premissene for beregningen av støysonene. I tillegg er det Oslo Lufthavn AS (heleiet av Luftfartsverket) som har ansvaret for oppfølgingen av den faktiske flystøy. Følgelig er det også Luftfartsverket som har hånd om hvilke justeringer og tiltak som skal gjøres. De berørte parter har liten innflytelse på disse realitetene og det er åpenbart en viss uklarhet rundt de forskjellige aktørenes roller. Her burde andre myndighetsorganer som Miljøverndepartementet/SFT få en mer sentral posisjon slik at ikke ett fagmiljø alene forvalter både premisser og oppfølging.
Samferdselsdepartementets merknader
Forskrift om inn- og utflygingstraséer for Oslo Lufthavn AS ble fastsatt etter en omfattende offentlig prosess med sikte på å skulle oppnå en tilfredsstillende avveining mellom hensynet til trafikkavvikling og hensynet til miljø. Hensynet til sikkerhet ble ansett som absolutt. Flystøysonene ble beregnet med bakgrunn i traséforskriftens bestemmelser og retningslinjer gitt i Miljøverndepartementets rundskriv T-22/84. I forbindelse med at Samferdselsdepartementet fastsatte ovennevnte forskrift 16. desember 1997, ble det bestemt at det om lag to år etter åpningen av Gardermoen skal foretas en grundig evaluering av konsekvensene av forskriften.
Luftfartsverkets myndighets- og tilsynsoppgaver ble fra 1. januar 2000 skilt ut og lagt til et nyopprettet forvaltningsorgan, Luftfartstilsynet. Dette forvaltningsorganet er underlagt Samferdselsdepartementet, og vil utøve tilsyn med Luftfartsverket og andre operatører i luftfartssystemet. Det vil således være Luftfartstilsynet som vil ha ansvaret for å påse at Luftfartsverket etterlever traséforskriften samt har ansvaret for å gjennomføre evalueringen av denne. Det vil bli lagt opp til at berørte instanser deltar i evalueringsarbeidet.