4 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

4.1 Rapporteringsgrunnlag – KOSTRA-statistikk 2007

KOSTRA er det nasjonale informasjonssystemet om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. KOSTRA omfatter de fleste områdene for kommunale og fylkeskommunal tjenester, herunder økonomi, utdanning, helse, kultur, miljø, sosiale tjenester, boliger, tekniske tjenester og samferdsel. KOSTRA-tallene viser prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og kvalitet ved hjelp av et stort antall nøkkeltall.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte den 14. mars 2008 foreløpige KOSTRA-tall for 2007. Regnskapstallene bygger på rapportering fra 90 prosent av kommunene og alle fylkeskommunene. Svarprosenten for kommunene representerer 97 prosent av landets befolkning. KOSTRA-tallene for 2007 er i flere av tabellene et anslag for hele landet, utarbeidet av SSB på bakgrunn av de kommuner som har rapportert til KOSTRA per mars 2008. Anslagene gjør at tallene for 2007 blir lettere sammenlignbare med tall fra tidligere år.

KOSTRA-tallene for 2007 som presenteres i dette vedlegget er ureviderte og det kan derfor forekomme feil. SSB vil publisere reviderte tall den 15. juni 2008. Tallene vil da være kontrollert, både av kommunene selv og av SSB. Det er også hentet data fra kilder utenfor KOSTRA.

For nærmere omtale av KOSTRA henvises det til KOSTRA-rapporteringen på SSBs nettsider (www.ssb.no). Her presenteres flere nøkkeltall for den enkelte kommune og fylkeskommune. Kommunene kan på nettsiden for egen kommune vurdere egne resultater og sammenligne disse med resultater på nasjonalt nivå og resultater for andre kommuner.

Volum

Størsteparten av det offentlige tjenestetilbudet ytes i kommunesektoren. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av denne. I privat sektor kan verdien av produksjonen og tjenesteyting måles gjennom prisfastsetting i et marked, mens det offentlige i hovedsak ikke opererer i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Omfanget av tjenesteyting måles ved hjelp av antall leverte tjenester, for eksempel antall plasser, besøk, saker og så videre. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt mål. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket, slik at man har en felles forståelse av hva for eksempel en barnehageplass innebærer.

Dekningsgrad

Dersom tjenesteytingen relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen, eller behovet, får vi fram dekningsgraden. Her er det valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe/behov og alderskategori i tjenester der dekningsgrader presenteres. Barnehagedekningen måles for eksempel med andelen barn i alderen 1-5 år med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående lavere enn de reelle dekningsgradene.

Prioritering

Netto driftsutgifter per innbygger for den aktuelle tjenesten og prosent av samlet netto driftsutgifter er gjennomgående benyttet for å vise kommunesektorens prioriteringer. Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene (skatteinntekter og rammeoverføringer).

Produktivitet

Produktivitet uttrykker forholdet mellom antall produserte enheter (output) og ressursinnsatsen, det vil si den mengden av ressurser som er forbrukt i tjenesteytingen (input). Ressursinnsatsen vises ved korrigerte brutto driftsutgifter og/eller årsverksinnsats. Korrigerte brutto driftsutgifter omfatter driftsutgiftene ved kommunens egen tjenesteproduksjon, og avskrivninger fratrukket dobbeltføringer i de kommunale regnskaper som skyldes viderefordeling av utgifter, internkjøp med videre.

For å vise kommunenes produktivitet benyttes enhetskostnader, som er utgifter per tjeneste eller per tjenestemottaker. I nøkkeltallene er det gjennomgående benyttet korrigerte brutto driftsutgifter per kommunal tjenestemottaker eller plass, og årsverksinnsatsen per tjenestemottaker eller plass.

Hvis ressursinnsatsen per enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette skyldes endret produktivitet. Det er imidlertid også flere andre muligheter. Om ressursinnsatsen per enhet øker, kan årsaken være at det har skjedd en standardheving, som har medført at kvaliteten på tjenesten har økt. Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten har blitt mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Endringer i regelverk som regulerer kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes, for eksempel på grunn av krav om økt standard. En kombinasjon av de ulike faktorene er også mulig.

4.2 Kvalitetsutvikling i kommunale ­tjenester

Måling av kvalitet og arbeid med kvalitetsutvikling i tjenestene er sentralt i fornyingsarbeidet (se kapittel 10 for nærmere omtale). Arbeidet med å utvikle gode indikatorer for kvalitet skjer innenfor flere områder, men det er KOSTRA som representerer det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Ved publisering i mars 2007 ble det for første gang presentert kvalitetsindikatorer i KOSTRA. I publiseringen av foreløpige KOSTRA-tall for 2007 er det 80 kvalitetsindikatorer for kommunale tjenester og 14 for fylkeskommunale tjenester.

Kvalitetsindikatorene i KOSTRA gir en pekepinn på kvalitetsnivået i tjenestene. Samlet sett viser indikatorene på de ulike tjenesteområdene at kvalitetsutviklingen i kommunal sektor er god. Indikatorene viser utviklingen innen kvalitetsdimensjoner som struktur-, prosess-, produkt- og resultatkvalitet. Strukturkvalitet omfatter strukturelle forutsetninger og kan defineres ved den standard som finnes på innsatsfaktorene, som for eksempel økonomiske rammebetingelser, personalets kompetanse og utdanning. Prosesskvalitet defineres ofte ved den smidighet og effektivitet som ligger til grunn for tjenesteytingen og kan dreie seg om organiseringen av arbeidet, oversiktlige rutiner, metodebruk og klare ansvarsforhold. Produktkvalitet er egenskaper ved tjenesten som er viktige for tjenestemottakeren, og defineres ved tjenestens innhold og service. Resultatkvalitet er virkningen eller resultatet tjenesten har for tjenestemottakeren, og sier noe om i hvilken grad tjenesten bidrar til fastsatte mål.

I dette avsnittet kommenteres kvalitetsutviklingen ved hjelp av utvalgte kvalitetsindikatorer innen barnehagesektoren, grunnskole og videregående opplæring, pleie- og omsorgsektoren, sosialtjenesten, kommunalt disponerte boliger og barnevern. Det må påpekes at kvalitetsindikatorene i KOSTRA ikke gir et fullstendig bilde av kvaliteten innenfor sektorene, ettersom de i større grad sier noe om innsatsfaktorer og strukturelle forutsetninger for god kvalitet enn selve resultatet av tjenesten.

Tabell 4.1 viser at barnehagesektoren har hatt en nedgang i andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning. Dette må imidlertid ses på bakgrunn av den store utbyggingen og økningen i antall plasser kommunene har fått i stand i perioden. Økningen i barnehagedekningen har vært et nasjonalt mål for perioden og en prioritert oppgave for kommunene. Pedagogisk utdanning er en viktig strukturell forutsetning for god tjenestekvalitet. Derfor er det positivt at andelen assistenter med relevant utdanning har hatt en liten økning fra 2006 til 2007.

I grunnskolen har gjennomsnittlig gruppestørrelse vært nokså stabil, men med en liten nedgang. Kommunene har økt tettheten av datamaskiner i grunnskolen i perioden, som nå viser et gjennomsnitt på fire elever per maskin. Andel elever som fortsetter i videregående opplæring er en indikator på hvor godt skolen forbereder elevene på videregående opplæring. De foreløpige tallene for 2007 kan tyde på at denne andelen har sunket noe siden 2006.

Andelen elever som fikk oppfylt første søkeønske ved inntak til videregående opplæring har hatt en positiv utvikling i perioden. Dette kan både indikere god kvalitet i opplæringen og at fylkeskommunen sørger for et tilstrekkelig dimensjonert tilbud. Det er derimot en liten nedgang i andelen elever og lærlinger som har bestått videregående opplæring til normert tid, men en svak økning i andelen med beståtte fag- og svenneprøver.

Innenfor pleie- og omsorgssektoren belyser tettheten av lege- og fysioterapiårsverk i institusjon den strukturelle kvaliteten og kommunenes forutsetninger for å yte tjenester av høy kvalitet. Det har vært en økning i årsverk leger per 1 000 plasser i institusjon, mens tettheten av fysioterapiårsverk holder seg relativt stabil. Andelen årsverk med fagutdanning i brukerrettede tjenester i kommunene utvikler seg i positiv retning. Andel beboere med eget rom i institusjon er nå over 95 prosent, mens andelen med tjenestemottakertilpasset enerom har kommet opp til rundt 60 prosent. Dette er viktige forutsetninger for god tjenestekvalitet for institusjonsbeboere og -pasienter.

I sosialtjenesten har gjennomsnittlig stønadslengde gått noe ned. I lys av at økonomisk sosialhjelp er en midlertidig inntektssikring, er dette en positiv tendens. Basert på foreløpige KOSTRA-tall er det en nedgang i antall kommuner som har gjennomført brukerundersøkelser i 2007, mens utviklingen tidligere i perioden var positiv. Dette gir ikke grunnlag for å trekke slutninger om tjenesteutviklingen i sosialtjenesten, så lenge det ikke foreligger rapportering på om kommunene benytter brukerundersøkelser aktivt til tjenesteutviklingen.

Andelen kommunalt disponerte boliger tilrettelagt for rullestolsbrukere har hatt en økning. Tilgjengeligheten i boligene uttrykker egenskaper ved tjenesten, altså såkalt produktkvalitet. Økningen i andelen midlertidige opphold av en varighet på 0-3 måneder, av alle opphold i midlertidige botilbud, er positivt. Dette er i tråd med den nasjonale strategien for å bekjempe bostedsløshet, der ett av delmålene er at ingen skal oppholde seg mer enn tre måneder i midlertidige tilbud. Det er positivt at midlertidige opphold er av kort varighet, så fremt dette gjenspeiler at midlertidige opphold erstattes med bedre løsninger.

I barnevernet viser dekningsgraden av utdannet personell en positiv tendens. Den markante nedgangen i andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder viser tydelig at kommunene har prioritert barnevernet og effektivisert saksbehandlingen. Ventetid på kommunale tjenester er en viktig indikator på kvalitet, og berører søkeren direkte. Dette er en indikator som uttrykker kvaliteter ved prosessen omkring tjenesteoverleveringen.

4.3 Tjenesteyting - utvikling innen enkeltområder

Det meste av kommunenes ressurser går til å yte tjenester. Utvikling i den kommunale tjenesteytingen over tid kan derfor si mye om kommunenes oppgaver, prioriteringer og behov. I dette avsnittet beskrives perioden 2004-2007 med nøkkeltall for utvikling av ressursinnsats, omfang av og kvalitet i tjenester på landsbasis. Omtalen konsentrerer seg om barnehagesektoren, grunnopplæringen, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, boliger for vanskeligstilte, barnevern og videregående utdanning. Alle regnskapstall som presenteres i tabellene er omregnet til 2007-kroner. Oslo er ikke medregnet i indikatorer som viser prioritering i form av driftsutgifter til et tjenesteområde i prosent av kommunens totale driftsutgifter.

Nærmere om barnehagesektoren

Ved utgangen av 2007 hadde om lag 249 500 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage. Dette er en økning på om lag 14 500 barn fra 2006. I løpet av perioden 2004 – 2007 fikk anslagsvis 36 400 flere barn plass i barnehage. Den største økningen var i 2007.

Ved utgangen av 2007 hadde 84,2 prosent av alle barn i alderen ett til fem år plass i en ordinær barnehage eller familiebarnehage. Barnehagedekningen for de minste barna er lavere enn for de største, men utviklingen fra 2004 til 2007 viser en betydelig økning i dekningsgraden også for barn i alderen ett til to år. Ved utgangen av 2007 hadde 69,2 prosent av barn i denne aldersgruppen en barnehageplass mot 47,8 prosent i 2004.

I 2007 hadde 79,7 prosent av barna som gikk i barnehage heltidsplass, det vil si en ukentlig avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer. I 2006 hadde 75,4 prosent av barna i barnehage heltidsplass. Den sterke endringen i oppholdsstrukturen har vært synlig siden 2003.

Som vist i tabell 4.2 har andelen kommunale barnehager siden 2002 vært lavere enn ikke-kommunale barnehager. Andel kommunale barnehager har sunket fra om lag 46 prosent til drøyt 44 prosent i 2007. Det er likevel flere barn som har plass i kommunale barnehager enn i ikke-kommunale barnehager. Dette skyldes at de kommunale barnehagene i gjennomsnitt er større enheter.

Andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning har gått jevnt ned siden 2004. Den største nedgangen er fra 2006 til 2007. Dette skyldes at antall barnehageplasser har økt kraftig i samme periode. Antall styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning har imidlertid også økt, men ikke i samme takt som utbyggingen av plasser.

Nærmere om grunnskole og SFO

Høsten 2007 var det 600 783 elever i kommunale grunnskoler, en reduksjon på om lag 3 000 elever fra høsten 2006. I tillegg går 15 114 elever ved private grunnskoler, en økning på om lag 1 000 elever fra høsten 2006. Elevtallet i de eldste årstrinnene (10-15 år) øker, mens elevtallet på de laveste trinnene (6-9 år) går ned. Gjennomsnittlig gruppestørrelse på barnetrinnet (1.-7. trinn) har gått ned fra 13,5 i 2005 og 2006 til 13,3 i 2007. Også gruppestørrelsen for 8.-10. trinn har gått marginalt ned. Reduksjonen i antall elever per datamaskin fortsetter, og er nå nede i 4,0 elever per datamaskin, en reduksjon fra 4,7 i 2006.

Selv om elevtallet har gått ned, har kommunenes ressursinnsats på skole økt. Antall lærertimer til undervisning har gått opp, noe som i stor grad kan knyttes til at omfanget av spesialundervisningen har økt.

Tabell 4.3 viser en liten nedgang i antall årsverk utført av undervisningspersonale fra 2006 til 2007. Dette gir imidlertid ikke et fullstendig bilde, da justeringer i rapporteringsrutinene i GSI har medført et brudd i tidsserien. I realiteten har det vært en svak vekst i antall årsverk. Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole var på om lag 43,3 milliarder kroner i 2006, og foreløpige KOSTRA-tall indikerer en nedgang til om lag 42,5 milliarder kroner i 2007. Anslag indikerer at kommunene gjennomsnittlig brukte 72 742 kroner per elev i 2007, noe som er på nivå med ressursbruken i 2004. Antall elever per lærerårsverk er redusert fra 11,1 i 2004 og 2005 til 10,8 i 2007, noe som indikerer en økt lærertetthet.

Det er også verdt å merke seg at kommunenes driftsutgifter til undervisningsmateriell per elev har økt med om lag 50 prosent fra 2005 til 2007 (fra 1 191 kroner til 1 776 kroner). Forklaringen på dette kan være en kombinasjon av bedret kommuneøkonomi, og behov for utskifting av læremidler i grunnskolen som følge av innføring av nye læreplaner.

Antall årsverk i SFO har økt med drøyt 4 prosent fra 2006 til foreløpige anslag for 2007, en noe lavere vekst enn økningen i antall barn i SFO isolert sett skulle tilsi. Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i SFO har holdt seg på et stabilt nivå de siste fire årene, men det kan anes en synkende tendens.

Nærmere om pleie og omsorg

Foreløpige KOSTRA-tall viser at kommunene prioriterer pleie- og omsorgssektoren. Tabell 4.4 viser at andelen netto driftsutgifter for sektoren av kommunenes samlede netto driftsutgifter har økt fra 32,7 prosent i 2005 til 35,1 prosent i 2007. Ressursinnsatsen i sektoren har økt med nærmere 7 800 årsverk i løpet av de tre siste årene. Fra 2004 til 2005 var det imidlertid en nedgang, slik at økningen siden 2005 har vært på hele 9 400 årsverk. Foreløpige tall viser at kommunene fortsetter å øke andelen enerom og andelen brukertilpassete enerom i institusjoner. Legedekningen på institusjonene viser også en positiv utvikling, med en endring fra 6,3 årsverk per tusen plasser til 7,6 i løpet av perioden. Siden 2005 har 1 700 nye omsorgsboliger blitt ferdigstilt.

Nærmere om sosialtjenesten

Foreløpige tall i tabell 4.5 indikerer at sosialtjenesten i 2007 utgjorde en større andel av kommunenes samlede netto driftsutgifter enn årene før. Sosialhjelpsutbetalingene er samtidig redusert fra 2006 til 2007. Både gjennomsnittlig månedlig sosialhjelpsutbetaling og gjennomsnittlig stønadslengde går ned. Tall for antall mottakere i 2007 foreligger ikke på det nåværende tidspunkt. Det er vanskelig å peke på klare årsaksforhold bak utviklingen fra 2006 til 2007.

Nærmere om boliger for vanskeligstilte

Tabell 4.6 viser gjennomsnittlig antall kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbyggere. På nasjonalt nivå viser tabellen at andelen kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbygger er 20. Det har ikke skjedd noen endring i denne andelen løpet av de siste tre årene.

Andel opphold i midlertidig botilbud med varighet under tre måneder av alle opphold i midlertidige botilbud har økt de siste tre årene. Dette er i tråd med den nasjonale strategien for å bekjempe bostedsløshet, der ett av delmålene er at ingen skal oppholde seg mer enn tre måneder i midlertidig botilbud. Dataene må imidlertid tolkes med forsiktighet da det er lav rapportering på dette spørsmålet. SSB har igangsatt et arbeid for å forbedre rapporteringen på alle dataene om kommunalt disponerte boliger i KOSTRA.

På nasjonalt nivå er fire av ti kommunalt disponerte boliger tilrettelagt for personer som benytter rullestol. Dette innebærer at en rullestolbruker for egen hjelp kan komme seg til egen boenhet og inn i alle nødvendige rom. Andelen tilrettelagte boliger av alle kommunalt disponerte boliger har økt noe de siste tre årene. Dette kan ha sammenheng med at eldre utgjør en stor andel av de som årlig for tildelt kommunalt disponerte boliger og at boligene dermed tilrettelegges ved behov. Fokuset på universell utforming generelt har også vært høyt de siste årene, og spesielt innenfor boligsektoren. På nasjonalt nivå er et sentralt delmål i boligpolitikken å øke antallet boliger som er universelt utformet.

Nærmere om barnevern

Tabell 4.7 viser at barnevernet iverksatte undersøkelse blant 2,6 prosent av barna i alderen 0-17 år i 2007. Andelen er uendret fra 2006, men har økt svakt i forhold til 2004 og 2005. I andelen barn som er under barnevernstiltak i forhold til innbyggere 0-17 år har det vært en svak, men kontinuerlig vekst fra 2004 til og med 2007. Netto driftsutgifter til barneverntjenesten per innbygger 0-17 år har økt siden 2005. Økningen har vært særlig stor mellom 2006 og 2007. Økningen i driftsutgifter over tid må sees i sammenheng med økning i andelen barn er under undersøkelse og tiltak i barnevernet.

Det har vært en årlig økning i antall stillinger med fagutdanning per 1 000 barn 0-17 år fra 2004 til og med 2007. Med fagutdanning menes sosionomer, barnevernspedagoger og personell med annen høyskoleutdanning.

Foreløpige tall for 2007 viser en markant nedgang i andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder. Indikatoren forteller hvor mange av undersøkelsene som hadde en behandlingstid over de tre måneder som barnevernlovens § 6-9 setter. Loven åpner imidlertid for at ”i særlige tilfeller kan fristen være seks måneder”.

Det har vært en svak nedgang i antall kommuner som har gjennomført brukerundersøkelser i 2007.

Nærmere om videregående opplæring

I perioden 2004 til 2007 har antall 16-18 åringer økt med 10,7 prosent. Andelen 16-18 åringer i videregående opplæring har i samme periode økt fra 89,7 prosent til 90,6 prosent.

I perioden 2004 til 2006 har antall elever økt med ni prosent. Foreløpige tall tyder på at elevtallet har gått ned fra 2006 til 2007, fra 189 354 til 187 040. Det er imidlertid forbundet betydelig usikkerhet ved foreløpig elevtall for 2007. Oppdaterte rapporteringer i etterkant av SSBs publisering kan tyde på at de foreløpige tallene er for lave og at det har vært en økning i elevtallet fra 2006 til 2007. Antall lærlinger har økt med 7 300 (25 prosent) fra 2004 til 2007. Antall studenter i fylkeskommunal fagskoleutdanning har gått ned med om lag 900 (29 prosent) fra 2004 til 2007. Det har vært en økning i antall lærerårsverk i videregående opplæring fra 2005 til 2007 på om lag 1 100 (5,3 prosent).

Korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring var på 18,7 milliarder kroner i 2006, mens anslaget for 2007 indikerer at nivået har økt til om lag 19,7 milliarder kroner. Netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år har gått ned med 1,1 prosent fra 2004 til 2007. Dette har sammenheng med veksten i antall 16-18 åringer i samme periode.

Når det gjelder produktivitet viser tabell 4.8 at korrigerte brutto driftsutgifter per elev har holdt seg på et stabilt nivå i perioden 2004 til 2007. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til de foreløpige tallene for 2007 på grunn av problemer med datakvaliteten for denne indikatoren. Tallene indikerer at det har det har blitt færre elever per lærerårsverk i fylkeskommunale videregående skoler fra 2005 til 2007. Den nevnte usikkerheten knyttet til elevtallet medfører imidlertid at også denne indikatoren bør tolkes med varsomhet.

Det har vært en betydelig økning i andel elever i videregående opplæring som fikk oppfylt førsteønsket sitt ved inntak til videregående opplæring i perioden 2004 til 2007, fra 75,4 prosent til 85,6 prosent. Imidlertid er det en nedgang i andel elever og lærlinger som har bestått videregående opplæring i løpet av normert tid fra 2004 til 2006, fra 59,2 prosent til 57,8 prosent. Andelen lærlinger som har bestått fag- og svenneprøven har økt i perioden 2004 til 2007, fra 92,5 prosent til 93,1 prosent. Andelen elever som har sluttet i løpet av året (alle årstrinn) gikk noe ned fra 2004 til 2005, men har økt fra 4,1 prosent i 2005 til 4,5 prosent i 2007.