Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.prp. nr. 57 (2007-2008)

Kommuneproposisjonen 2009

Til innholdsfortegnelse

1 Regjeringens politikk overfor kommunene

1.1 Utfordringer og forventninger

Et av regjeringens fremste mål er å styrke velferdstjenestene. En sterk offentlig sektor og felles velferdsordninger er nødvendige forutsetninger for å forbedre levekårene til innbyggerne i hele landet. Økt velferd betyr bedre skoler, tilpassede pleie- og omsorgstjenester og helsetjenester, barnehageplass for alle og økt innsats innen miljø- og kultursektoren. Ansvaret for å løse disse fellesskapsoppgavene er i stor grad lagt til kommunesektoren.

Kommunene har et bredt spekter av oppgaver. Ved siden av å være lokalsamfunn med egen folkevalgt representasjon, har kommunene oppgaver som utviklingsaktør, myndighetsforvalter og leverandør av velferdstjenester. For å kunne løse disse viktige samfunnsoppgavene trenger kommunene handlingsrom. Kommunesektorens inntekter utgjør om lag 17 prosent av bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge. 15 prosent av landets samlede timeverk utføres av kommunal sektor. Regjeringen har styrket kommuneøkonomien, og dette har gitt kommunesektoren rom for styrking av tjenestene innen oppvekst, kunnskap og omsorg. Regjeringen har stor tillit til kommunene, og kommunene har svart på dette ved å bygge ut de kommunale tjenestene i høyt tempo i 2006 og 2007. Det er imidlertid fortsatt uløste oppgaver. Regjeringen legger derfor opp til fortsatt inntektsvekst i 2009, slik at forbedringen av det kommunale tjenestetilbudet kan fortsette.

Regjeringen har som mål å legge til rette for likeverdige levekår i hele landet. En skoleelev skal kunne få et likeverdig tilbud enten det gis på Nesodden, i Risør eller i Solund kommune. I dag er det tildels store forskjeller i tilbudet til innbyggerne. Inntektsforskjeller kommunene i mellom er en viktig årsak til forskjellene, og en jevnere inntektsfordeling er en forutsetning for å utjevne disse forskjellene i velferdstilbudet. Med kommunenes ansvar for grunnleggende velferdstjenester som skole og pleie og omsorg, der det er nødvendig med stabilitet i tilbudet over tid, er det også behov for reduserte svingninger og større forutsigbarhet i kommunenes inntekter.

I denne proposisjonen legges det fram forslag til vesentlige endringer i kommunenes inntektssystem. Det legges opp til en sterkere inntektsutjevning for å bedre forutsetningene for mer likeverdige tilbud til eldre, innen grunnskolen og helsetjenestene. Endringene vil også gi større stabilitet og dermed forutsigbarhet. Samtidig foreslås et nytt distriktspolitisk tilskudd der distriktskommuner i Sør-Norge får et nødvendig løft for å sikre lokalsamfunnene og bidra til at bosettingsmønsteret blir bevart.

I et land som vårt er det behov for lokale tilpasninger og prioriteringer. Det er lokaldemokratiet i kommunene som kan utvikle de beste løsningene og sørge for at lokale forhold blir ivaretatt. Kommunene må kunne levere kvalitativt gode tjenester på en effektiv måte, være serviceorienterte og samtidig være en god arbeidsplass.

Kommunene må møte innbyggerne på en slik måte at de føler seg verdsatt og respektert, samtidig som de får de tjenestene de har behov for. Særlig innen pleie og omsorg og skole er utfordringene, til tross for ressursene som settes inn, fortsatt store. Samtidig som tilbudet utvides, må det satses på kvalitative forbedringer. For å kunne lykkes må kommunene opprettholde finansiell balanse og en sunn økonomistyring, samtidig som det fortsatt satses på fornying og effektivisering. Arbeidstakerne og deres organisasjoner må involveres i dette arbeidet. For å oppnå resultater er det grunnleggende at kommunene, både ansatte og politikere, i alle saker opptrer slik at de oppnår tillit både som tjenestetilbyder, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena.

1.2 Det nytter – velferd i sentrum

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at vi er på rett vei. Kommunesektoren har vist at de økte inntektene under denne regjeringen har blitt gjort om til flere og bedre velferdstjenester for innbyggerne.

Dette gjenspeiles i en sterk vekst i aktiviteten i kommunal sektor i 2006 og 2007, henholdsvis 2,7 og 3,5 prosent. Veksten skyldes både en kraftig investeringsvekst og økt sysselsetting. Flere investeringer betyr blant annet nye sykehjem, flere omsorgsboliger, flere skoleplasser og barnehager. Flere ansatte betyr mer omsorg for de eldre og syke og flere lærere. I alt har det kommet 24 000 nye årsverk i kommunal sektor i løpet av de to siste årene, noe som har gitt rom for flere og bedre tjenester for landets innbyggere.

Utbyggingen av barnehageplasser i 2007 var rekordhøy for andre året på rad. I alt har om lag 26 000 flere barn fått barnehageplass i løpet av de to siste årene, og 14 500 flere bare i fjor. Stadig flere barn får også heltidsplass.

Pleie- og omsorgssektoren er kraftig styrket. Ressursinnsatsen har økt med nærmere 7 800 årsverk i løpet av de tre siste årene. Regjeringen er på god vei til å nå målet om 10 000 nye årsverk i løpet av perioden. Siden 2005 har det vært en økning på hele 9 400 årsverk. Økningen har i all hovedsak kommet blant ansatte med helse- og sosialfaglig bakgrunn, noe som betyr bedre kvalitet for de pleietrengende. Flere eldre får enerom, legedekningen på institusjonene har blitt bedre og 1 700 nye omsorgsboliger har blitt ferdigstilt siden 2005.

I grunnskolen har ressursinnsatsen i form av lærertimer til undervisning økt, til tross for at elevtallet har gått ned de to siste årene. Flere som har hatt behov for spesialundervisning, har fått det.

Flere unge er i videregående opplæring. En markert større andel, 85,6 prosent i 2007, får oppfylt førstevalget til studieretning i forhold til i 2004, da andelen var 75,4 prosent.

I tillegg til at kommunesektoren investerer mer, brukes det også mer penger på å holde ved like de bygningene sektoren allerede har. Vedlikeholdet av kommunale og fylkeskommunale bygg har vært lavere enn anbefalt de siste årene, men utviklingen viser en meget positiv trend. Fra 2005 til 2007 viser tall i KOSTRA at kommunene innenfor den ordinære driften har en reell økning i vedlikeholdet på 30 prosent.

For en nærmere gjennomgang av omfang og kvalitet i kommunale tjenester vises det til kapittel 17 og vedlegg 4.

1.3 Kommuneøkonomien

Regjeringen har gitt kommunesektoren et økonomisk løft. Fra 2005 til 2008 har kommunesektoren hatt en reell inntektsvekst på 20,8 milliarder kroner, tilsvarende 8,3 prosent. Dette betyr et vesentlig høyere nivå på kommunenes inntekter i 2008 enn i 2005. En vesentlig del av inntektsveksten kom i 2006. Dette skyldtes både en markert satsing på kommuneøkonomien i budsjettopplegget for 2006 og uforutsette høye skatteinntekter samme år. Noe svakere inntektsvekst i 2007 må ses i sammenheng med de høye skatteinntektene året før. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2008 anslås nå til 3,7 milliarder kroner.

Kommunesektorens økonomiske situasjon er klart forbedret de senere år. I 2006 ble netto driftsresultat 5,5 prosent av driftsinntektene. Bakgrunnen for det høye netto driftsresultatet var meget sterk inntektsvekst. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi anbefaler at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 3 prosent av driftsinntektene for kommunesektoren som helhet. I 2007 ble netto driftsresultat redusert som følge av svakere inntektsvekst enn i 2006, samtidig som det var fortsatt høy aktivitetsvekst. Foreløpige tall viser et netto driftsresultat på 2,6 prosent i 2007. Dersom en holder de kommunene som var involvert i den såkalte Terra-saken utenom, var driftsresultatet for den øvrige delen av kommunesektoren 2,8-2,9 prosent. Oslo kommune hadde et netto driftsresultat på 4,6 prosent i 2007.

Veksten i investeringene i kommunal sektor har vært sterk. Bygging eller utbedring av sykehjem, skoler, barnehager, vannledninger osv. legger grunnlaget for at kommunene skal kunne yte bedre tjenester til sine innbyggere, og inntektsveksten under denne regjeringen har gjort kommunesektoren i stand til å foreta større investeringer. Nivået på netto driftsresultat viser at kommunene og fylkeskommunene på en god måte håndterer renter og avdrag på de lånene som de nå har. Dette understøttes også av at antall kommuner i ROBEK fortsatt er lavt.

Regjeringen legger opp til fortsatt vekst i kommunesektorens inntekter. For 2009 legges det opp til en realvekst på mellom 7 og 7½ milliarder kroner. Av dette er mellom 3½ og 4 milliarder kroner økte frie inntekter. Dette legger til rette for fortsatt utbygging av kommunale tjenester.

1.4 Endringer i inntektssystemet

Det er behov for en jevnere fordeling og større forutsigbarhet når det gjelder kommunenes inntekter. I denne proposisjonen legges det fram forslag til vesentlige endringer i inntektssystemet for kommunene. Gjennom inntektssystemet fordeles de frie inntektene. Skatteinntekter, statlige overføringer (rammetilskudd og øremerkede tilskudd) og gebyrinntekter utgjør hoveddelen av kommunesektorens inntekter, som totalt utgjør om lag 280 milliarder kroner. Av dette utgjør de frie inntektene (skatt på inntekt og formue og rammetilskudd) om lag 190 milliarder kroner, hvorav skatteinntektene anslagsvis utgjør 133 milliarder kroner.

Det er i dag store inntektsforskjeller mellom norske kommuner. Ulikt inntektsnivå betyr ulike forutsetninger for å gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Gjennom lengre tid har vi sett at velferdstilbudet varierer, og at noen kommuner tilbyr innbyggerne et langt svakere tilbud enn andre. Etter regjeringens skjønn er dette uheldig. Store deler av velferdsoppgavene er lagt til kommunene; pleie- og omsorgsoppgaver, barnevern, barnehager, grunnskole, sosialhjelp og helsetjenester. Mange andre oppgaver av stor samfunnsmessig betydning er også lagt til kommunene og skal i vesentlig grad finansieres av de frie inntektene: kulturtiltak, arealplanlegging og miljøtiltak, forvaltning av plan- og bygningsloven osv.

Kommunene må settes i stand til å løse disse nasjonalt viktige oppgavene på en god og samfunnsmessig forsvarlig måte. For å innfri målsetningen om at alle innbyggere skal tilbys likeverdige og gode tjenester uansett bosted, legger regjeringen i denne proposisjonen fram forslag som betyr en jevnere og bedre fordeling av inntektene kommunene i mellom. Variasjonen i inntekter som kommer fra skatt er i dag betydelige og fører til at hvilket tilbud du som innbygger får, i for stor grad kan avhenge av om du bor i en skattesterk eller skattesvak kommune. Skatteinntektene kan også svinge mye fra år til år, mens det for grunnleggende velferdstjenester som skole og pleie og omsorg er nødvendig med forutsigbare inntekter som kan sikre et stabilt tjenestetilbud over tid. Slik regjeringen ser det er det et betydelig reformbehov knyttet til jevnere inntektsfordeling kommunene i mellom og større forutsigbarhet. Dette er bakgrunnen for at regjeringen foreslår lavere skatteandel, fjerning av kommunal selskapsskatt og sterkere utjevning av skatteinntektene.

Det er også nødvendig med en omlegging av de distriktspolitiske tilskuddene. I dag ivaretas kommunene i Nord-Norge og småkommunene på en god måte gjennom Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet. Innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i Sør-Norge er det i dag kommuner som sliter med mange av de samme utfordringene som kommunene i Nord-Norge; fraflytting, lange reiseavstander innad i kommunen og til de regionale sentra, få nyetableringer av arbeidsplasser, lav yrkesaktivitet og lave husstandsinntekter. For å ivareta bosettingsmønsteret og det mangfold som kjennetegner norske lokalsamfunn, har regjeringen sett det som en særlig viktig oppgave å gi kommunene i Sør-Norge like gode vilkår som øvrige kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

Samtidig er regjeringen også klar over at sentralisering og fraflytting fra noen områder kan gi utfordringer for de kommunene som får nye innbyggere. Mange kommuner, særlig i Oslo-, Stavanger- og Bergensområdet, har de siste par tiårene opplevd en sterk befolkningsvekst. Selv om økning i innbyggertallet på sikt uten tvil kommer kommuner og lokalsamfunn til gode, kan de kortsiktige utfordringene være betydelige. Nye innbyggere vil over tid gi økte inntekter i form av lokale skatter og statlige overføringer. Utfordringene er først og fremst knyttet til utbygging av ny infrastruktur. I investeringsfasen må utbyggingen finansieres ved låneopptak, bruk av fondsmidler og/eller ved overskudd fra den løpende driften. Det er derfor behov for å gi ekstra midler i en overgangsfase til kommuner med sterk befolkningsvekst.

For å oppnå disse fordelingspolitiske målsetningene foreslås disse endringene i inntektssystemet for kommunene:

  • En sterkere utjevning av inntektene og større forutsigbarhet:

    • en lavere andel av inntektene fra skatt

    • avvikling av kommunal selskapsskatt

    • en sterkere inntektsutjevning

  • Et distriktspolitisk tilskudd som tar hele landet som utgangspunkt:

    • Nord-Norge- og Namdalstilskudd

    • Småkommunetilskudd (erstatter dagens regionaltilskudd)

    • Distriktstilskudd i Sør-Norge

  • Hovedstadstilskudd til Oslo

  • Veksttilskudd til kommuner med sterkest befolkningsøkning de siste tre år

  • Innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen beregnes på grunnlag av befolkningstall fra 1. juli året før budsjettåret

  • Nytt inntektsgarantitilskudd erstatter dagens overgangsordning

I denne proposisjonen legges det ikke fram forslag til nye kostnadsnøkler for kommunene. I 2011 vil hovedtyngden av tilskudd til barnehager bli innlemmet i inntektssystemet. Per 2008 utgjør disse tilskuddene vel 21 milliarder kroner. Dette utgjør om lag 14 prosent av kommunenes frie inntekter. Innlemming av barnehagetilskuddene innebærer en stor omlegging av kommunenes finansieringssystem. Regjeringen mener derfor det er hensiktsmessig å presentere en samlet kostnadsnøkkel for kommunene inklusive en delkostnadsnøkkel for barnehagesektoren. Ny kostnadsnøkkel for kommunene vil derfor bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2011.

Forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene legges fram i kommuneproposisjonen for 2010.

1.5 Særskilte tema

Fornying i kommunesektoren

Innbyggerne etterspør kommunale tjenester av høy kvalitet, tilpasset enkeltmenneskets og lokalmiljøets behov. For å kunne møte dagens og morgendagens utfordringer og for å ha godt omdømme i samfunnet, er det avgjørende at kommunene er effektive og innovative. Det er kommunene og fylkeskommunene selv som har hovedansvaret for egen omstilling og fornying. Regjeringen ønsker å bistå i fornyingsarbeidet og vil i den forbindelse ha et spesielt fokus på kvalitetsutvikling i kommunesektoren. Det må legges til rette for fortsatt helhetlig styring, effektivisering og utvikling i den enkelte kommune.

Kvalitetskommuneprogrammet inngår som en sentral satsing for regjeringen. Programmets arbeid med kvalitetsforbedrende tiltak bygger på en tilnærming til kvalitet som setter den direkte kontakten, dialogen og samhandlingen mellom ansatt og innbygger i sentrum.

En viktig premiss for lokalt fornyingsarbeid er at lokalpolitikerne setter seg selv i førersetet og bidrar til å legge til rette for en samfunnsansvarlig drift. Fornyingsarbeidet bør ha et klart innbyggerperspektiv, høy etisk standard og miljøbevissthet og en offensiv arbeidsgiverpolitikk med fokus på lavt sykefravær, lite uønsket deltid og en bevisst politikk for å rekruttere og beholde arbeidstakerne. Dette er i tråd med hovedlinjene i Kvalitetskommuneprogrammet. Utvikling av kommunenes samfunnsutviklerrolle mer generelt er også viktig i denne sammenheng. Samfunnsutviklerrollen til kommunene handler om å utvikle det lokalpolitiske handlingsrommet til å drive offensiv lokalsamfunnsutvikling med hele lokalsamfunnet som oppdragsgiver og med innbyggere, organisasjoner og næringsliv som partnere.

Etikk

Kommunal- og regionaldepartementet har fokus på arbeidet med å bidra til høy etisk standard i kommunal virksomhet. Gjennom hensiktsmessig regelverk kan staten legge til rette for etisk forsvarlig praksis i kommunal virksomhet, men det viktigste arbeidet for å skape tillit til kommunene må finne sted i den enkelte kommune. En lovregulering fra statlig side må kombineres med holdningsskapende og bevisstgjørende arbeid i kommunene, deriblant satsing på en ledelses- og fagkultur som setter etikk­dimensjonen høyt.

I kommuneproposisjon 2008 ble det redegjort for etableringen av Forum for etikk i kommunesektoren og en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle kartlegge regler av betydning for etiske forhold i kommunesektoren. Arbeidsgruppens rapport ble lagt fram i mars 2007. Departementet vil høsten 2008 legge fram forslag til lovendringer som skal bidra til økt rolleklarhet og åpenhet i kommuner og fylkeskommuner.

Etter departementets oppfatning er det viktig at kommunenes egenkontroll utvikler seg i takt med utfordringene i kommunesektoren. Departementet vil sette ned en arbeidsgruppe som skal komme med forslag til tiltak lokalt og nasjonalt for å styrke egenkontrollen i kommunene, dvs. forslag til hvordan arbeidet i kontrollutvalgene, revisjonen og administrasjonssjefens internkontroll kan gis større effekt, tyngde og gjennomslagskraft. Arbeidsgruppen vil bli bredt sammensatt, og mandatet vil bli utarbeidet i samråd med KS.

Kommunal- og regionalministeren nedsatte i desember 2007 en arbeidsgruppe som skulle vurdere om det er hensiktsmessig å etablere et sentralt kompetanseorgan for etikk i kommunesektoren. Arbeidsgruppen foreslår at Forum for etikk i kommunesektoren videreføres med nytt mandat og ny sammensetning. Arbeidsgruppen tilrår ikke at det etableres et eget nasjonalt kompetanseorgan. For å bidra til høy etisk standard i kommunesektoren, tilrår gruppen at departementet tar initiativ til utarbeiding av informasjons- og veiledningsmateriell, et forprosjekt for etablering av et forskningsprogram og et nettsted for kompetanseoppbygging og erfaringsdeling. Departementet vil vurdere arbeidsgruppens rapport og hvilke tiltak som det eventuelt kan være aktuelt å følge opp.

Klima- og miljøpolitikk i kommunene

Det er anslått at så mye som 20 prosent av de nasjonale klimagassutslippene er knyttet til kommunale virkemidler og tiltak. Kommunene er spesielt viktige for å få ned utslippene fra transport, avfall, energi og landbruk.

Kommunene eier 25 prosent av alle yrkesbygg i Norge og står for 1/3 av energibruken i norske næringsbygg. Dette utgjør et stort potensial med hensyn til mer effektiv energibruk og omlegging til fornybar energi, som bidrar til å redusere klimagassutslippene.

Kommunene har mange redskaper som kan tas i bruk for å begrense utslipp av klimagasser:

  • Kommunal arealplanlegging kan bidra til å redusere utslipp fra transport gjennom å se lokalisering av boliger, arbeidsplasser og ulike tjenester i sammenheng med tilbudet av kollektivtrafikk.

  • Kommunene kan legge til rette for fjernvarme basert på fornybare energikilder.

  • Vegtrafikkloven gir kommunene mulighet til å bruke vegprising.

  • Kommunene kan sette klimakrav til sine leverandører av varer og tjenester.

  • Kommunene er viktige for å skape bevissthet om klimaproblemet i samfunnet generelt.

Miljøverndepartementet og KS samarbeider om det femårige utviklingsprogrammet Livskraftige kommuner (2006-2010). Dette skal styrke miljøkompetansen og gi klimaarbeidet i kommunene en ny giv. Programmet er et tilbud til kommunene om å samarbeide i læringsnettverk med andre kommuner innenfor et bredt spekter av temaer om miljø- og samfunnsutvikling, der klima og energi er ett av temaene. Mer enn 170 kommuner har allerede fattet vedtak om å delta i programmet. Over 100 kommuner har valgt å arbeide med klima- og energiutfordringer. Videre deltar 22 kommuner i programmet Grønne energikommuner, som ble etablert i 2007. Målet med programmet er å få kommunene til å satse på mer effektiv energibruk, fornybar energi og andre tiltak som bidrar til å redusere klimagassutslippene.

Ny plandel i plan- og bygningsloven blir et viktig redskap i arbeidet med klima og miljø. Loven slår fast at kommuner og fylkeskommuner skal ta klimahensyn i sin planlegging. Gjennom planstrategier skal det tas stilling til hvilke planer som skal utarbeides for å redusere energibruk og transportbehov. Fylkeskommunene kan etter den nye loven for en tidsbegrenset periode, med enkelte unntak, fastlegge hovedlinjene i et miljøvennlig utbyggingsmønster med juridisk virkning. Se også kapittel 15.11 for en nærmere omtale av ny plandel i plan- og bygningsloven.

Ved siden av å være en stor eiendomsforvalter, er det kommunene som gjennom sin arealplanlegging legger føringer for valg av infrastruktur for energi. Blant annet har kommunene mulighet for å fremme fjernvarme. I forslag til nye planbestemmelser i plan- og bygningsloven legges det opp til at kommunene kan vedta bestemmelser om at det ved ny bebyggelse skal tilrettelegges for forsyning av vannbåren varme.

I april 2008 ble det lagt fram en egen bioenergistrategi. Ett av tiltakene som ble varslet i denne er at det vil bli innført krav om at alle kommuner skal ha en energi- og klimaplan innen 1. januar 2010. Planen skal innarbeides i den ordinære planprosessen i henhold til plan- og bygningsloven. Plankravet vil ha betydning for kommunenes kartlegging av og tilrettelegging for å redusere klima­gassutslippene allerede i løpet av 2008.

Videre har Enova en sentral rolle overfor kommunene i deres arbeid med klima- og energispørsmål. Enova bidrar med kurs, veiledning og tilskudd til utarbeidelse av energi- og klimaplaner, og til realisering av konkrete prosjekter for fornybar energi og energieffektivisering.

Ekstremvær har ført til ras, flom og stormflo og satt klimatilpasning på dagsorden. Departementene samarbeider om utviklingen av en nasjonal strategi for klimatilpasning. En ny nettportal under regjeringen.no vil bli lansert før sommeren. Nettportalen skal blant annet gi informasjon om konsekvenser av klimaendringer for ulike regioner og om hvilke klimahensyn som er viktig å vurdere i samfunnsplanlegging. Kommunene vil være en sentral aktør i arbeidet med klimatilpasning, blant annet gjennom sin rolle i arealplanleggingen.

Regjeringen har merket seg KS sin vilje til å arbeide offensivt med å følge opp kommunesektorens ansvar i klimapolitikken. Som oppfølging av klimameldingen vil regjeringen vurdere å sette i gang et arbeid med å utvikle rikspolitiske retningslinjer for kommunalt klimaarbeid.

Det er avgjørende at kommunene også på samferdselsområdet arbeider strategisk og benytter de virkemidler som fins for å redusere utslippene av klimagasser. Gjennom belønningsordningen for kollektivtrafikk sørger regjeringen for økt fokus på klima og miljø i byområdene. Lokale tiltak som vegprising, differensierte bompengesatser med videre skal prioriteres, se kapittel 15.14 for nærmere omtale av belønningsordningen.

Til toppen
Til dokumentets forside