4 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

4.1 Rapporteringsgrunnlag – KOSTRA-statistikk 2008

KOSTRA er det nasjonale informasjonssystemet om kommunal og fylkeskommunal virksomhet, og omfatter de fleste områdene for kommunale og fylkeskommunale tjenester, herunder økonomi, utdanning, helse, kultur, miljø, sosiale tjenester, boliger, tekniske tjenester og samferdsel. KOSTRA-tallene viser prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og kvalitet ved hjelp av et stort antall nøkkeltall.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte den 16. mars 2009 foreløpige KOSTRA-tall for 2008. Regnskapstallene bygger på rapportering fra 399 kommuner og 18 fylkeskommunene. Kommunene som har rapportert representerer 98 prosent av landets befolkning. KOSTRA-tallene for 2008 er i flere av tabellene et anslag for hele landet, utarbeidet av SSB på bakgrunn av de kommuner som har rapportert til KOSTRA per mars 2009. Anslagene gjør at tallene for 2008 blir lettere sammenlignbare med tall fra tidligere år.

KOSTRA-tallene for 2008 som presenteres i dette vedlegget er foreløpige og det kan derfor forekomme feil 1 . SSB vil publisere reviderte endelige tall den 15. juni 2009. Tallene vil da være kontrollert, både av kommunene selv og av SSB.

For nærmere omtale av KOSTRA henvises det til KOSTRA-rapporteringen på SSB sine nettsider (www.ssb.no). Her presenteres flere nøkkeltall for den enkelte kommune og fylkeskommune. Kommunene kan på nettsiden for egen kommune vurdere egne resultater og sammenligne disse med resultater på nasjonalt nivå og med resultater for andre kommuner.

Volum

Størsteparten av det offentlige tjenestetilbudet ytes i kommunesektoren. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av denne. I privat sektor kan verdien av produksjonen og tjenesteytingen måles gjennom prisfastsetting i et marked, mens det offentlige i hovedsak ikke opererer i noe marked. Av den grunn må alternative mål etableres.

Omfanget av tjenesteytingen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, for eksempel antall plasser, besøk, saker og så videre. Antall barnehageplasser er eksempel på et slikt mål.

Dekningsgrad

Dersom tjenesteytingen relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen, eller behovet, får vi fram dekningsgraden. Her er det valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe/behov og alderskategori i tjenester der dekningsgrader presenteres. Barnehagedekningen måles for eksempel med andelen barn i alderen 1-5 år med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående lavere enn de reelle dekningsgradene.

Prioritering

Netto driftsutgifter per innbygger for den aktuelle tjenesten og prosent av samlede netto driftsutgifter er gjennomgående benyttet for å vise kommunesektorens prioriteringer. Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene (skatteinntekter og rammeoverføringer).

Produktivitet

Produktivitet uttrykker forholdet mellom antall produserte enheter (output) og ressursinnsatsen, det vil si den mengden av ressurser som er forbrukt i tjenesteytingen (input). Ressursinnsatsen vises ved korrigerte brutto driftsutgifter og/eller årsverksinnsats. Korrigerte brutto driftsutgifter omfatter driftsutgiftene ved kommunenes egen tjenesteproduksjon og avskrivninger. I tillegg er det korrigert for dobbeltføringer i de kommunale regnskaper som skyldes viderefordeling av utgifter, internkjøp med videre.

For å vise kommunenes produktivitet benyttes enhetskostnader, som er utgifter per tjeneste eller per tjenestemottaker. I nøkkeltallene er det gjennomgående benyttet korrigerte brutto driftsutgifter per kommunal tjenestemottaker eller plass, og årsverksinnsatsen per tjenestemottaker eller plass.

Hvis ressursinnsatsen per enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette skyldes endret produktivitet. Det er imidlertid også flere andre muligheter. Om ressursinnsatsen per enhet øker, kan årsaken være at det har skjedd en standardheving, som har medført at kvaliteten på tjenesten har økt. Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten har blitt mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Endringer i regelverk som regulerer kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes, for eksempel på grunn av krav om økt standard. En kombinasjon av de ulike faktorene er også mulig.

4.2 Kvalitetsutvikling i kommunale tjenester

Kvalitetsutviklingen i kommunale tjenester viser flere positive trekk. I dette avsnittet kommenteres kvalitetsutviklingen for perioden 2005-2008 ved hjelp av utvalgte kvalitetsindikatorer fra KOSTRA for barnehagesektoren, grunnskole og videregående opplæring, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, kommunalt disponerte boliger og barnevern.

Måling av kvalitet og arbeid med kvalitetsutvikling er sentralt i arbeidet med fornying i kommunesektoren (se kapittel 9 for nærmere omtale). Kvalitetsindikatorene i KOSTRA representerer det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet for kommunale og fylkeskommunale tjenester. I publiseringen av foreløpige KOSTRA-tall for 2008 er det i alt 84 kvalitetsindikatorer for kommunale tjenester og 22 kvalitetsindikatorer for fylkeskommunale tjenester.

Kvalitetsindikatorene i KOSTRA gir et bilde av kvalitetsnivået i tjenestene. Indikatorene er gruppert etter kvalitetsdimensjonene struktur-, prosess-, produkt- og resultatkvalitet. Strukturkvalitet dreier seg om strukturelle forutsetninger for kvalitet og kan defineres ved den standard som finnes på innsatsfaktorene, som for eksempel økonomiske rammebetingelser, ansattes kompetanse og utdanning. Prosesskvalitet omfatter den smidighet og effektivitet som ligger til grunn for tjenesteytingen og kan dreie seg om organiseringen av arbeidet, rutiner og ansvarsforhold. Produktkvalitet er egenskaper ved tjenesten som er viktige for tjenestemottakeren, som for eksempel tjenestens innhold og servicenivå. Resultatkvalitet viser virkningen eller resultatet tjenesten har for tjenestemottakeren, og indikerer i hvilken grad tjenesten bidrar til fastsatte mål.

Kvalitetsindikatorene i KOSTRA gir ikke et fullstendig bilde av alle disse dimensjonene. Tallgrunnlaget i KOSTRA gir i større grad mulighet for å utvikle indikatorer som viser strukturelle forutsetninger for god kvalitet enn indikatorer for selve resultatet av tjenesten.

Når det gjelder ansattes kompetanse i barnehagesektoren viser tabell 4.1 at andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning har hatt en jevn nedgang fram til 2007. I 2008 ser vi en svak økning i andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning. I antall tilsvarer denne økningen over 2 200 personer fra 2007 til 2008.

I grunnskolen har gjennomsnittlig gruppestørrelse på barnetrinnet (1.-7. trinn) gått litt ned fra 2005 og 2006 til 2007 og 2008. Gruppestørrelsen for 8.-10. trinn har også gått noe ned, og ligger på 14,8 i 2008 mot 15,1 i 2005. Reduksjonen i antall elever per datamaskin fortsetter, og er i 2008 nede i 3,5 elever per datamaskin. Andelen elever som gikk direkte over i videregående opplæring har sunket fra 97,1 prosent i 2006, og har fortsatt å synke til 95,9 prosent i 2008.

Innenfor videregående opplæring har det vært en betydelig økning i andel elever som fikk oppfylt førsteønsket ved inntak til videregående opplæring. Andel elever og lærlinger som har bestått videregående opplæring i løpet av normert tid holder seg relativt stabilt i perioden 2005 til 2007. Andelen lærlinger som har bestått fag- og svenneprøven er også stabil, og ligger på 91,5 prosent for 2008. Andelen elever som har sluttet i løpet av året (alle årstrinn), har hatt en liten økning i perioden og ligger på 4,6 prosent for 2008.

Innenfor pleie- og omsorgssektoren belyser tettheten av lege- og fysioterapiårsverk i institusjon den strukturelle kvaliteten og kommunenes forutsetninger for å yte tjenester av høy kvalitet. Det har vært en økning i legeårsverk per 1 000 plasser i institusjon, mens tettheten av fysioterapiårsverk holder seg relativt stabil. Andelen årsverk med fagutdanning i brukerrettede tjenester 2 i denne sektoren utvikler seg i positiv retning. Andel beboere med eget rom i institusjon er nå over 97 prosent, mens andelen med tjenestemottakertilpasset enerom har kommet opp til rundt 65 prosent. Dette er viktige forutsetninger for god tjenestekvalitet for institusjonsbeboere og -pasienter.

I sosialtjenesten har gjennomsnittlig stønadslengde gått noe ned. I lys av at økonomisk sosialhjelp er en midlertidig inntektssikring, er dette en positiv tendens. Nedgangen kan dermed indikere god resultatkvalitet på landsbasis. Basert på foreløpige KOSTRA-tall er det en nedgang i antall kommuner som har gjennomført brukerundersøkelser innenfor sosialtjenesten.

På nasjonalt nivå er nær fire av ti kommunalt disponerte boliger tilrettelagt for personer som bruker rullestol. Dette innebærer at en rullestolbruker for egen hjelp kan komme seg til egen boenhet og inn i alle nødvendige rom i boligen. Andelen tilrettelagte boliger av alle kommunalt disponerte boliger viser en liten nedgang i 2008, men denne nedgangen er så marginal at det må tolkes med forsiktighet. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør årlig en høy andel av de som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at andelen kommunalt disponerte utleieboliger som er tilrettelagt for rullestolbrukere økes.

Når det gjelder kommunale boliger for vanskeligstilte viser tabell 4.1 at andelen opphold i midlertidig botilbud med varighet under tre måneder av alle opphold i midlertidige botilbud, har sunket noe i forhold til 2008. Fortsatt er i overkant av tre av fire opphold i midlertidig botilbud av kortere varighet enn tre måneder. Dette er i tråd med ett av delmålene i den nasjonale strategien for å bekjempe bostedsløshet – at ingen skal oppholde seg mer enn tre måneder i midlertidig botilbud. Tallene må imidlertid tolkes med forsiktighet da det er lav rapportering på dette spørs­målet.

Innenfor barnevernet viser dekningsgraden av utdannet personell en fortsatt positiv tendens. Med fagutdanning menes sosionomer, barnevernspedagoger og annen høyskoleutdanning. Det er også en fortsatt nedgang i andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder, noe som tyder på fortsatt effektivisering av saksbehandlingen. Antall kommuner som har gjennomført internkontroll i barnevernet har økt fra 2007 til 2008.

4.3 Tjenesteyting – utviklingstrekk innen enkeltområder

Det meste av kommunenes ressurser går til å yte tjenester. Utviklingen i den kommunale tjenesteytingen kan derfor si mye om kommunenes oppgaver, prioriteringer og behov. I dette avsnittet vises tabeller med nøkkeltall for utvikling av ressursinnsats og omfang i tjenester på landsbasis for perioden 2005-2008. Tjenesteområdene som kommenteres her er barnehagesektoren, grunnskoleopplæringen, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, boliger for vanskeligstilte, barnevern og videregående utdanning. Alle regnskapstall som presenteres i tabellene er omregnet til 2008-kroner 3 . Oslo er ikke medregnet i indikatorer som viser prioritering i form av driftsutgifter til et tjenesteområde i prosent av kommunens totale driftsutgifter. Årsaken til dette er at de totale driftsutgiftene for Oslo omfatter både kommunal og fylkeskommunal virksomhet, og derfor ikke er sammenlignbare med de øvrige kommunene og fylkeskommunene.

I store trekk viser tallene at trenden innenfor barnehagesektoren med vekst i utbyggingen fortsatte i 2008, og dekningsgraden er nå på 87 prosent. I grunnskolen økte antall undervisningstimer per elev, i hovedsak på grunn av økt omfang av spesialundervisning og utvidet timetall i norsk, engelsk og matematikk. Etter flere år med sterk vekst i elevtallet i videregående opplæring var det i 2008 en utflating i antall elever. Utflatingen skyldes en nedgang i antall voksne elever. Innen pleie- og omsorgssektoren er det fortsatt kraftig vekst i antall yngre mottakere, mens dekningsgradene for de eldre aldersgruppene er stabile.

Nærmere om barnehagesektoren

Ved utgangen av 2008 hadde om lag 261 800 barn plass i barnehage. Dette er en økning på om lag 12 000 barn fra 2007. I løpet av perioden 2005-2008 fikk anslagsvis 38 400 flere barn plass i barnehage.

Ved utgangen av 2008 hadde 87,1 prosent av alle barn i alderen ett til fem år plass i en barnehage. Barnehagedekningen for de minste barna er lavere enn for de største, men utviklingen fra 2005 til 2008 viser en betydelig økning i dekningsgraden også for barn i alderen ett til to år. Ved utgangen av 2008 hadde 74,7 prosent av barn i denne aldersgruppen en barnehageplass, mot 53,9 prosent i 2005.

I 2008 hadde 83,0 prosent av barna som gikk i barnehage heltidsplass, det vil si en ukentlig avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer. I 2007 hadde 79,7 prosent av barna i barnehage heltidsplass. Den sterke endringen i oppholdsstrukturen har vært synlig siden 2003. Kapasitetsveksten innen barnehagesektoren har altså vært enda større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på.

Som vist i tabell 4.2 har andelen kommunale barnehager siden 2002 vært lavere enn ikke-kommunale barnehager. Andel kommunale barnehager har økt svakt fra om lag 44 prosent i 2007 til om lag 45 prosent i 2008. Det er allikevel flere barn som går i kommunale barnehager enn ikke-kommunale barnehager. Dette skyldes at de kommunale barnehagene i gjennomsnitt er større enheter.

Nærmere om grunnskole og SFO

Høsten 2008 var det 598 175 elever i kommunale grunnskoler, en reduksjon på om lag 2 600 elever fra høsten 2007. Selv om elevtallet har gått ned, er kommunenes ressursinnsats på skole relativt stabil. Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole var på om lag 46,8 milliarder kroner i 2007, og foreløpige KOSTRA-tall viser at det tilsvarende tallet for 2008 er om lag 46,9 milliarder kroner. Anslag indikerer at kommunene gjennomsnittlig brukte 78 523 kroner per elev i 2008, mot 77 601 kroner i 2007. Antall årstimer til undervisning har gått opp, noe som både kan knyttes til økt timetall og til at omfanget av spesialundervisning har økt. Tabell 4.3 viser en liten økning i antall årsverk utført av undervisningspersonale fra 2007 til 2008. Antall elever per lærerårsverk er 12,1 i 2008, som vil si om lag på samme nivå som året før. Kommunenes driftsutgifter til inventar og utstyr per elev har gått noe ned, det samme har driftsutgifter til undervisningsmateriell per elev. Forklaringen på dette er mest sannsynlig at skolene er i ferd med å ferdigstille utskiftingen av utstyr og læremidler i grunnskolen som følge av innføring av nye læreplaner. Antall årsverk i SFO og korrigerte brutto driftsutgifter per elev i SFO er på om lag samme nivå i 2008 som i 2007. Dekningsgraden for SFO har vært økende i perioden og lå i 2008 på 59,5 prosent.

Nærmere om pleie- og omsorg

Foreløpige KOSTRA-tall viser at kommunene prioriterer pleie- og omsorgssektoren. Når det gjelder ressursinnsats viser tabell 4.4 at andelen netto driftsutgifter for sektoren sett i forhold til kommunenes samlede netto driftsutgifter, har økt fra 33,9 prosent i 2005 til 35,7 prosent i 2008. Det er økende behov knyttet til at det blir flere eldre, samtidig som det blir flere yngre mottakere. Innføring av IPLOS har medført et brudd i tidsserien for mottakere av hjemmetjenester, slik at tallene for hjemmetjenester for 2007 og 2008 ikke er direkte sammenlignbare med foregående år. Fra 2007 til 2008 viser tallene at det har vært en økning i antall mottakere av hjemmetjenester på 6 700, tilsvarende 3,9 prosent. Veksten kan i hovedsak henføres til mottakere under 67 år, der økningen har vært særlig sterk også i 2008. De siste årene har antall mottakere av hjemmetjenester under 67 år økt betydelig mer enn befolkningsveksten skulle tilsi, og denne gruppen utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett har utviklingen de siste årene vist en endring i hvilke grupper som benytter de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene. Endring i sammensetningen av mottakergruppen med flere mottakere blant yngre og de eldste kan tyde på økt pleietyngde blant mottakerne. Dekningsgradene for de eldre aldersgruppene er stabile. Siden 2005 har i overkant av 1 700 nye omsorgsboliger blitt ferdigstilt. Legedekningen innen kommunehelsetjenesten har økt gjennom perioden, og ligger nå på 9,4 legeårsverk per 10 000 innbygger. Fra og med 2005 har antallet årsverk økt med om lag 12 500 årsverk.

Nærmere om sosialtjenesten

Tabell 4.5 viser en nedgang for samtlige indikatorer. Antall sosialhjelpstilfeller har gått noe ned i perioden 4 . Tilsvarende har det vært en nedgang i netto driftsutgifter per innbygger i målgruppen. Dette har trolig sammenheng med at antallet mottakere av sosialhjelp også har gått ned.

Nærmere om boliger for vanskeligstilte

Tabell 4.6 viser gjennomsnittlig antall kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbyggere. På nasjonalt nivå viser tabellen at andelen kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbygger er 19. Dette indikerer en svak nedgang i forhold til de tre senere årene.

Nærmere om barnevern

Tabell 4.7 viser at andelen barn der barnevernet iverksatte undersøkelse fortsetter å øke i 2008. Andelen barn med barnevernstiltak har en kontinuerlig økning fra 2005 til 2008. Netto driftsutgifter til tjenesten har økt per innbygger i målgruppen, noe som har sammenheng med økningen i andel barn under undersøkelse og med tiltak i barnevernet. Andelen av de totale netto driftsutgifter er uendret fra 2007 til 2008.

Nærmere om videregående opplæring

Det var fortsatt vekst i aldersgruppen 16-18 år også i 2008, men veksten har avtatt sammenlignet med foregående år. Til tross for økningen i antall 16-18-åringer lå elevtallet i videregående skole i 2008 på samme nivå som i 2007. Andelen 16-18-åringer i videregående opplæring har gått litt ned de tre siste årene, og i 2008 var andelen på 90,5 prosent. Det har vært en relativt kraftig økning i antallet lærlinger i perioden, men det siste året har det vært en liten nedgang. På grunn av overgangen til kunnskapsløftet gikk godkjenningsprosessen i fylkene tregere enn normalt, derfor mangler det en del lærlinger i de ureviderte KOSTRA-tallene for 2008. Ved publisering av reviderte tall, forventer vi flere lærlinger i tallene. Antall studenter i fylkeskommunal fagskoleutdanning har økt med over 30 prosent fra 2006 til 2008. Det er mangler i dataene fra 2007. Det har vært en økning i antall lærerårsverk i videregående opplæring fra 2005 til 2008 på i overkant av 1 000 årsverk, hvorav i underkant av 300 i løpet av det siste året. Mens elevtallet i videregående opplæring har gått noe ned, ligger avtalte lærerårsverk på de fylkeskommunale skolene noe høyere enn i 2007. Korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring var på var på 23,0 mrd. kroner i 2008, en økning på 1 mrd. kroner fra 2005 hvor disse utgiftene utgjorde 22,0 mrd. kroner. Netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år har gått ned med 3,4 prosent fra 2005 til 2008. Når det gjelder produktivitet viser tallene at korrigerte brutto driftsutgifter per elev hadde en liten nedgang i perioden 2005 til 2008.