Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2009 og 2010

3 Det økonomiske opplegget for 2010

3.1 Inntektsrammer for 2010

Regjeringen legger opp til at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2010 skal være mellom 5 og 6 milliarder kroner, som tilsvarer 1,6 til 2,0 prosent. Kommuneopplegget for 2010 gir rom for fortsatt utbygging av det kommunale tjenestetilbudet.

Kommunesektoren har fått et betydelig inntektsløft under denne regjeringen. Dette er et resultat av regjeringens prioritering av kommunesektoren i de årlige statsbudsjettene. Fra 2005 til 2009 anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til i underkant av 32 milliarder 2009-kroner, som utgjør 12 prosent for perioden som helhet. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,9 prosent. Den reelle veksten i kommunesektorens frie inntekter i denne perioden anslås til vel 15 milliarder kroner.

Av veksten i samlede inntekter i 2010 legges det opp til at 4 milliarder kroner kommer som frie inntekter, jf. kapittel 3.2. Veksten i frie inntekter i 2010 kommer i tillegg til en samlet styrking av de frie inntektene i 2009 på 2,5 milliarder kroner sammenliknet med nivået i saldert budsjett for 2009. Samlet vekst i de frie inntektene for 2010 i forhold til saldert budsjett for 2009 er 6,5 milliarder kroner.

Veksten i de frie inntektene i 2010 gir rom for en økning i midlene til øvrige riksveier som blir fylkesveier fra 1. januar 2010 på 1 milliard kroner, en styrking av skoletilbudet og det kommunale barnevernet, og en oppfølging av Omsorgsplan 2015.

Den samlede inntektsveksten på 5 til 6 milliarder kroner som varsles for 2010, er regnet fra anslått inntektsnivå i revidert nasjonalbudsjett for 2009, som legges fram samtidig med denne proposisjonen. Dersom nivået på kommunesektorens inntekter i 2009 er endret i forhold til anslaget i revidert nasjonalbudsjett når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil også inntektsveksten i 2010 kunne bli endret i forhold til det som nå varsles.

Staten vil innenfor rammen av konsultasjonsordningen ha dialog med kommunesektoren om det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2010. Hittil i år har partene blant annet drøftet kommunesektorens økonomiske situasjon og økonomiske konsekvenser for kommunesektoren i 2010 knyttet til demografiske endringer. I tillegg er planlagte reformer, tiltak og andre enkeltsaker som berører kommunesektoren drøftet. Drøftingene skjer blant annet på bakgrunn av rapporter fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). I tilknytning til framleggelsen av statsbudsjettet for 2010 vil partene drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen.

3.2 Kommunesektorens frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer. De frie inntektene utgjør i underkant av 70 prosent av sektorens samlede inntekter. Regjeringen legger opp til en realvekst i de frie inntektene i 2010 på 4 milliarder kroner regnet fra anslått nivå for 2009 i revidert nasjonalbudsjett 2009.

Veksten i de frie inntektene må blant annet ses i sammenheng med at den demografiske utviklingen antas å medføre økte utgifter for kommunesektoren i 2010. Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2010 i størrelsesorden 1,5 milliarder kroner knyttet til den demografiske utviklingen.

Av veksten i frie inntekter på 4 milliarder kroner, skal 2,5 milliarder kroner gå til kommunene og 1,5 milliarder kroner til fylkeskommunene.

Veksten i de frie inntektene vil gi rom for en økning i midlene til øvrige riksveier som blir fylkesveier fra 1. januar 2010 på 1 milliard kroner, en styrking av skoletilbudet og det kommunale barnevernet, og en oppfølging av Omsorgsplan 2015.

Veksten i de frie inntektene i 2010 på 4 milliarder kroner kommer i tillegg til en styrking av de frie inntektene i 2009 etter saldert budsjett på 2,5 milliarder kroner. Samlet vekst i de frie inntektene for 2010 i forhold til saldert budsjett 2009 er 6,5 milliarder kroner. Dette er en betydelig styrking av sektorens frie inntekter. Veksten på 2,5 milliarder kroner i 2009 skyldes:

• økning i kommunesektorens rammetilskudd med 1,2 milliarder kroner i forbindelse med regjeringens tiltakspakke

• økning i skatteanslaget i revidert nasjonalbudsjett 2009 på om lag 300 millioner kroner

• forslag om en vekst i kommunenes frie inntekter på 1 milliard kroner i revidert nasjonalbudsjett 2009.

Arbeidsoppgavene i det kommunale barnevernet har økt betydelig i de senere årene, samtidig som antall stillinger langt fra har økt tilsvarende. Regjeringen mener derfor det er behov for å tilføre barnevernet i kommunene ressurser for å tilsette flere fagfolk og for å stimulere til interkommunalt samarbeid.

Det er ønskelig både å styrke kapasiteten og kvaliteten i det kommunale barnevernet. Det er viktig for å kunne yte bedre hjelp til de barna som har behov for det, og for at barna i større grad skal kunne få hjelp før problemene blir så store at det er nødvendig med mer omfattende og kostnadskrevende tiltak fra barnevernets side. Samtidig vil en slik styrking gi kommunene langt større mulighet til å etterleve barnevernlovens bestemmelser om tidsfrister og oppfølging av barna.

Fylkesmennenes tilsyn har blant annet avdekket at de tidsfristene som er gitt i barnevernloven blir brutt i en del kommuner. En styrking av det kommunale barnevernet vil avhjelpe dette problemet og sikre en bedre oppfølging av barna. Dette vil bidra til å ivareta barnas rettsikkerhet. Veksten i de frie inntektene for 2010 legger til rette for en bedre barneverntjeneste.

Barne- og likestillingsdepartementet vil fram mot statsbudsjettet for 2010 vurdere hvordan kvaliteten i det kommunale barnevernet kan sikres, blant annet i dialog med KS.

Regjeringen har hatt et mål om å øke bemanningen i de kommunale omsorgstjenestene ut fra nivået i 2004 med 10 000 nye årsverk innen utgangen av 2009. For perioden 2004 til 2008 viser tall fra Statistisk sentralbyrå at personellinnsatsen er økt med om lag 10 900 årsverk. I årene 2006, 2007 og 2008 var det en betydelig årsverksvekst med til sammen om lag 12 500 nye årsverk. Kvaliteten for de pleietrengende er også forbedret i og med at årsverksveksten hovedsakelig består av personell med helse- og sosialutdanning.

I 2009 er det frigjort om lag 430 millioner kroner av kommunenes frie inntekter som følge av at utskiftingen av nye læremidler tilpasset Kunnskapsløftet skal være gjennomført. Regjeringen la i budsjettet for 2009 opp til at midlene fra høsten 2009 skulle brukes til å finansiere forsterket opp­læring i norsk/samisk og matematikk på 1. til 4. trinn, slik at kommunene kan øke antall lærere og annet nødvendig fagpersonell. Det innebærer at kommunene, gjennom rammetilskuddet, tilføres 602 millioner kroner i 2010 utover øvrig vekst i frie inntekter. Regjeringen legger til grunn at veksten i frie inntekter i 2010 gir rom for ytterligere styrking av skolen.

På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Det foreslås at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 2 091 millioner kroner i skjønnstilskudd i 2010. Av dette skal 100 millioner kroner gå til kommuner i Sør-Norge med lave inntekter. Skjønnstilskuddet for 2010 er nærmere omtalt i kapittel 3.4.

3.3 Rammefinansiering

Rammefinansiering gjennom inntektssystemet er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Rammefinansiering bidrar samlet sett til den mest effektive ressursbruken, er administrativt lite krevende og gir rom for lokalt tilpassede løsninger. Rammefinansiering gir også lokale folkevalgte et reelt handlingsrom til å håndtere lokale utfordringer og behov. En forutsetning for rammefinansiering er at kommunesektoren selv følger opp nasjonalt fastsatte mål og sørger for tilfredsstillende standard.

Øremerking av midler er et styringsverktøy som gir staten en sterk grad av kontroll med kommunesektoren. Isolert sett er dette tiltak som kan bidra til raskere måloppnåelse på enkeltområder, og det kan være ønskelig for staten å synliggjøre politiske prioriteringer og sikre oppgavegjennomføring gjennom bruk av et slikt virkemiddel.

I et mer helhetlig perspektiv er øremerking imidlertid et virkemiddel som må benyttes med varsomhet. Øremerking på ett område kan medføre krav om tilsvarende styring på andre områder, noe som kan gi et uoversiktlig styringssystem der ulike ordninger motvirker hverandre. Denne typen statlig styring kan føre til at andre, og lokalt vel så viktige, kommunale tjenesteom­råder må nedprioriteres. En omfattende bruk av øremerking kan føre til passivitet i sektoren, ved at kommuner ikke griper fatt i aktuelle utfordringer, men i stedet avventer statlige initiativ. Ofte innebærer øremerkede tilskudd også krav om kommunal medfinansiering, noe som vil kunne forsterke inntektsforskjellene mellom kommunene

Det kan imidlertid være særskilte forhold som tilsier bruk av øremerkede tilskudd. Dette kan være bevilgninger som gjelder noen få kommuner, ved utbygging av tjenester i en oppstartsfase, eller dersom det er vanskelig å finne objektive kriterier for tildeling. For nærmere omtale av prinsipper for bruk av øremerkede tilskudd, se kapittel 5 i St.prp. nr. 67 (2006-2007) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2008 (kommuneproposisjonen).

3.3.1 Innlemming av øremerkede tilskudd

For å fremme målene om rammefinansiering presenterte regjeringen i kommuneproposisjonen for 2008 en plan for innlemming av øremerkede tilskudd (innlemmingsplanen).

Kapittel 1425, post 61 Tilskudd til lokale vilttiltak

Tilskuddet dekker deler av de kommunale utgiftene til tiltak innen den lokale viltforvaltningen. Kommunene skal i utgangspunktet selv dekke driftsutgifter til viltforvaltning. I kommuneproposisjonen for 2008 ble det derfor vist til at bevilgningen på posten skal trappes gradvis ned fram mot 2010. Beløpet på posten er 3,5 millioner kroner i 2009. I tråd med innlemmingsplanen foreslår regjeringen å avvikle tilskuddet fra 2010.

Kapittel 719, post 60 Kommunetilskudd – stimuleringsmidler til partnerskap for folkehelse

I innlemmingsplanen ble det foreslått å innlemme dette tilskuddet i 2011. Tilskuddet har som formål å stimulere fylkeskommuner og kommuner til å utvikle varig infrastruktur for folkehelsearbeidet basert på partnerskap lokalt og regionalt. Målet er at så mange kommuner og fylkeskommuner som mulig skal gis mulighet til en styrking av folkehelsearbeidet gjennom sektorovergripende organisering basert på partnerskap. I dag er alle fylkeskommuner og en rekke kommuner med i ordningen. Tilskuddet er i 2009 på om lag 35 millioner kroner.

Helse- og omsorgsdepartementet la 24. april 2009 fram Ot.prp. nr. 73 (2008-2009) Om lov om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet. Lovforslaget innebærer en lovfesting av fylkeskommunenes ansvar for folkehelse i egen tjenesteyting, forvaltning og planlegging, samt et lovfestet ansvar for en pådriver- og samordningsfunksjon for det sektorovergripende folkehelsearbeidet lokalt og regionalt med vekt på å understøtte kommunenes folkehelsearbeid. På denne bakgrunn foreslås det at tilskuddet innlemmes allerede fra 2010. Helse- og omsorgsdepartementet vil i statsbudsjettet for 2010 komme tilbake til det konkrete beløpet som skal overføres fra Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til rammetilskuddet til fylkeskommunene knyttet til det lovfestede ansvaret, jf. også kapittel 6.2.

Kapittel 276, post 70/72 Teknisk fagskoleutdanning/annen fagskoleutdanning

I tråd med Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) blir tilskudd til tekniske fagskoler over kapittel 276, post 70 og tilskudd til annen fagskoleutdanning over kapittel 276, post 72, overført til fylkeskommunenes rammetilskudd i 2010, jf. kapittel 6.2.

3.4 Skjønnsrammen for 2010

Kommunal- og regionaldepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet mellom fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet etter retningslinjer gitt av departementet.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2010 blir satt til 2 091 millioner kroner. Av denne rammen fordeles 1 686 millioner kroner til kommunene, mens 405 millioner kroner går til fylkeskommunene.

Basisrammen

Basisrammen utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen, uten andre føringer enn retningslinjene for skjønnstildeling gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets nettsider.

Fra og med 2009 har man lagt inn kompensasjon for endringer i inntektssystemet og tilskudd til språkdeling i basisrammen for kommunene og fylkeskommunene.

Bortsett fra en reduksjon på 7 millioner kroner grunnet særskilte forhold i enkeltkommuner, foreslår departementet at man viderefører basisrammen for kommunene i 2010 på samme nominelle nivå som i 2009.

I forbindelse med endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene foreslår Kommunal- og regionaldepartementet at skjønnsrammen for fylkeskommunene reduseres med 468 millioner kroner, som overføres til innbyggertilskuddet, jf. kapittel 5.1. Ellers videreføres basisrammen på samme nominelle nivå i 2010 som i 2009.

Med de foreslåtte endringene utgjør basisrammen 1 029 millioner kroner for kommunene og 341 millioner kroner for fylkeskommunene i 2010.

Kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift

Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene i Norge, og kompensasjonen gjennom skjønnstilskuddet for disse kommunene og fylkeskommunene falt bort. Kommuner og fylkeskommuner som fremdeles har høyere sats på arbeidsgiveravgiften enn de hadde før omleggingen i 2004, får kompensert differansen mellom den nye satsen og satsen i 2003. Samlet utgjør kompensasjonen i 2010 356 millioner kroner for kommunene og 64 millioner kroner for fylkeskommunene.

Særskilte tilskudd til enkeltkommuner

Kommunene Åmot og Elverum har mottatt ekstraordinære skjønnsmidler over flere år i forbindelse med etableringen av Rena leir og sivilplanlegging av regionfelt Østlandet. 2010 er det siste året Åmot og Elverum mottar ekstraordinære skjønnsmidler, henholdsvis 1,0 millioner og 0,5 millioner kroner.

I tillegg holder departementet igjen 107 millioner kroner til kommuner som får uforutsette utgifter i løpet av budsjettåret. Søknader om ekstraordinære skjønnsmidler går fortrinnsvis via fylkesmannen.

Skjønnstilskudd til inntektssvake kommuner i Sør-Norge

I behandlingen av statsbudsjettet for 2009 ble skjønnsrammen til kommunene utvidet med 100 millioner kroner til inntektssvake kommuner i Sør-Norge. Departementet foreslår å videreføre dette i 2010.

Departementet vil fastsette fylkesrammer på grunnlag av inntektsnivå, hvor man holder kommuner som mottar distriktspolitiske tilskudd utenfor fordelingen. Fylkesmannen vil videre fordele fylkesrammene på kommunene.

Prosjektskjønn

Innenfor skjønnsrammen ligger tilskudd til utvik­lings- og utredningsprosjekter. I statsbudsjettet for 2009 ble rammen på prosjektskjønnet fastsatt til 70 millioner kroner. Som omtalt i kapittel 4 foreslås det i St.prp. nr. 67 (2008-2009) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2009 å øke avsetningen til prosjektskjønn i 2009 innenfor bevilgningen på posten til 73 millioner kroner.

Det er ved fastsettingen av skjønnsrammen for 2010 tatt høyde for at nye planlagte prosjekter vil kreve økte bevilgninger. Departementet foreslår at prosjektskjønnet økes til 93 millioner kroner i 2010. Bakgrunnen for økningen er forsøksprosjektet med elektronisk stemmegivning, e-valg, jf. kapittel 12.

4 Endringer i det økonomiske opplegget for 2009

4.1 Inntektsveksten i 2009

Statsbudsjettet for 2009 innebar en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 8,4 milliarder kroner i 2009, tilsvarende 3,0 prosent. Veksten ble regnet fra anslått inntektsnivå for 2008 i revidert nasjonalbudsjett 2008. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med 4,7 milliarder kroner, tilsvarende 2,3 prosent. Målt ut fra anslag på regnskap for 2008 i nasjonalbudsjettet 2009, der det ble tatt hensyn til oppjustering av skatteanslagene for 2008, ble veksten i samlede inntekter anslått til 7,3 milliarder kroner, mens de frie inntektene ble anslått å øke med 3,5 milliarder kroner.

Regjeringens tiltakspakke, St.prp. nr. 37 (2008-2009) Om endringer i statsbudsjettet for 2009 med tiltak for arbeid, innebar en betydelig satsing på kommunene, særlig kommunal infrastruktur. Kommunesektorens frie inntekter ble økt med 1,2 milliarder kroner i 2009. Økte overføringer til kommunesektoren som kompensasjon for det reelle inntektsbortfallet knyttet til lavere skatteinntekter i 2009 er da ikke medregnet. Videre ble det bevilget et midlertidig vedlikeholdstilskudd til kommuner og fylkeskommuner på 4 milliarder kroner, samtidig som investeringsrammene innenfor rentekompensasjonsordningene ble økt med 1,4 milliarder kroner. I tillegg ble det gitt økte bevilgninger til bygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger tilsvarende 1 500 plasser. Dersom vedlikeholdstilskuddet og investeringsrammene benyttes fullt ut, vil det kunne gi kommunesektoren økte frie inntekter fra momskompensasjon på til sammen 0,8 milliarder kroner. I tråd med vanlig praksis er det midlertidige vedlikeholdstilskuddet og inntektene fra momskompensasjon holdt utenom ved beregning av inntektsveksten i kommunesektoren. Alt i alt ble kommunesektoren tilført 6,4 milliarder kroner gjennom tiltakspakken.

I tilleggsproposisjonen ble den samlede realinntektsveksten i 2009 beregnet til 8,5 milliarder kroner, hvorav en reell vekst i de frie inntektene på 3,6 milliarder kroner. I disse vekstanslagene ble det tatt hensyn til at regnskapstall viser at skatteinntektene for kommunesektoren i 2008 samlet sett ble om lag 1 milliard kroner høyere enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet 2009.

Den internasjonale finanskrisen innebærer større usikkerhet enn vanlig om den økonomiske utviklingen. For å gi kommunesektoren større trygghet med hensyn til egne inntekter, varslet regjeringen i forbindelse med utarbeidelsen av tiltakspakken at sektoren vil kompenseres for lavere skatteinntekter i 2009 enn det som ble lagt til grunn i statsbudsjettet. Ettersom anslagene for skatteinntektene i 2009 ble nedjustert i tiltakspakken i forhold til nasjonalbudsjettet 2009, ble kommunesektoren kompensert med 1,2 milliarder kroner i form av økte rammeoverføringer. Foruten inntektsbortfallet fra lavere skatteinntekter ble det i kompensasjonen innarbeidet at kostnadsveksten i kommunesektoren i 2009 ble nedjustert med 0,4 prosentpoeng fra 4,5 prosent til 4,1 prosent.

Etter behandlingen av tiltakspakken er det kommet ny informasjon av betydning for kommunesektorens inntekter i 2009:

• Basert på statistikk for innbetalte skatter til og med mars 2009 er anslåtte skatteinntekter for kommunesektoren i 2009 økt med om lag 300 millioner kroner sammenliknet med anslaget lagt til grunn i tiltakspakken.

• I revidert nasjonalbudsjett 2009 anslås øremerkede overføringer til kommunesektoren redusert med om lag 0,5 milliarder kroner, i hovedsak knyttet til lavere rentenivå og dermed lavere bevilgninger under de ulike rentekompensasjonsordningene. Motstykket til dette er lavere renteutgifter for kommuner og fylkeskommuner.

Samtidig som kommunesektoren i denne stortingsperioden har blitt tilført betydelige midler har aktiviteten i sektoren økt kraftig, og flere kommuner har en vanskelig økonomisk situasjon. For å motvirke innstramminger som kan ramme sysselsettingen og svekke tjenestetilbudet i en del kommuner, foreslår regjeringen å styrke kommuneøkonomien med ytterligere 1 milliard kroner i 2009. Den økte bevilgningen gis til kommunene som frie inntekter i form av økte rammeoverføringer. Dette vil bidra til en styrking av kommunenes finansielle stilling og konsolidering av kommuneøkonomien.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2008 til 2009 anslås etter dette til om lag 9,5 milliarder kroner, eller 3,3 prosent. De frie inntektene anslås å øke med om lag 4,9 milliarder kroner fra 2008 til 2009, tilsvarende 2,4 prosent.

Tabell 4.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2008 og anslag for 2009 i revidert nasjonalbudsjett 2009.

Samtidig med denne proposisjonen legger Finansdepartementet fram St.prp. nr. 67 (2008-2009) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2009. De viktigste forslagene som berører kommunesektoren er gjengitt i kapittel 4.2 til 4.6.

4.2 Kommunal- og regionaldepartementet

4.2.1 Økt rammetilskudd til kommunene

Kommunesektoren er tilført betydelige midler. Samtidig har aktiviteten i kommunesektoren økt kraftig. I flere kommuner er den økonomiske sitasjonen anstrengt, noe som blant annet må sees i sammenheng med den høye aktivitetsveksten og virkningen av finanskrisen. For å motvirke innstramminger som kan ramme sysselsettingen og svekke tjenestetilbudet i en del kommuner, foreslår regjeringen å styrke kommuneøkonomien med ytterligere 1 milliard kroner i 2009. Innbyggertilskuddet til kommunene foreslås økt med 960 millioner kroner, mens skjønnstilskuddet foreslås økt med 40 millioner kroner. Gjennom å styrke rammetilskuddet til kommunene vil regjeringen bidra til at kommunene slipper å foreta budsjettilpasninger inneværende år. Dette vil bidra til en styrking av kommunenes finansielle stilling og konsolidering av kommuneøkonomien. Økningen i innbyggertilskuddet vil bli fordelt etter kostnadsnøkkelen i inntektssystemet.

4.2.2 Reversering av innlemming av storbymidlene til psykisk helse

Opptrappingsplanen for psykisk helse ble avsluttet ved utgangen av 2008. I tråd med forutsetningene for planen ble de øremerkede tilskuddene til drift av kommunenes psykiske helsearbeid (3,5 milliarder kroner) og særskilte storbytiltak (56,1 millioner kroner) innlemmet i de frie inntektene fra 2009, og fordelt etter inntektssystemets kriterier. Midlene til kompetanse- og utviklingstiltak i kommunal sektor og til rådgiverne hos fylkesmannen (95 millioner kroner) ble videreført som øremerket tilskudd på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett inntil videre.

Det øremerkede tilskuddet til særskilte storbytiltak var en egen satsing på storbyene gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse. I statsbudsjettet for 2009 ble også storbymidlene innlemmet i inntektssystemet, og fordelt etter kostnadsnøkkelen, på samme måte som de øvrige midlene til psykisk helsearbeid. Dette innebærer en omfordeling av midler fra de fire største byene til de øvrige kommunene i landet.

I forbindelse med behandling av St.prp. nr. 1 (2008-2009) fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 137 (2008-2009), jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2008-2009): «Stortinget ber Regjeringen sørge for at storbymidlene til psykisk helse ikke innlemmes i inntektssystemet fra 2009.»

På bakgrunn av dette foreslås det å overføre 56,1 millioner kroner fra Kommunal- og regionaldepartementets budsjett kapittel 571 Rammetilskudd til kommuner, post 60 Innbyggertilskudd til kapittel 743 Statlige stimuleringstiltak for psykisk helse, post 62 Tilskudd til psykisk helsearbeid i kommuner på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett.

4.2.3 Prosjektskjønn

Det framgår av St.prp. nr. 1 (2008-2009) for Kommunal- og regionaldepartementet at det innenfor skjønnsrammen er satt av 70 millioner kroner til utviklings- og utredningsprosjekter (prosjektskjønn). Kriterier for tildeling og bruk av prosjektskjønnmidler er omtalt i kapittel 3.4 i St.prp. nr. 57 (2007-2008) Kommuneproposisjonen 2009. Som følge av økt utgiftsbehov på enkelte av prosjektene som finansieres over prosjektskjønnet foreslås det å øke avsetningen til prosjektskjønn innenfor bevilgningen på kapittel 571 Rammetilskudd til kommuner, post 64 Skjønnstilskudd med 6 millioner kroner.

Forsøk med elektronisk stemmegivning, e-valg, finansieres over prosjektskjønnet på kapittel 571, post 64 Skjønnstilskudd. Lønnsutgifter til prosjektet ligger også på denne posten. For riktig plassering av lønnsutgifter på statsbudsjettet foreslås det å flytte midlene som går til lønn til kapittel 502, post 01. For 2009 er det snakk om 3 millioner kroner.

Etter endringene vil den totale avsetningen til prosjektskjønn innenfor skjønnsrammen på kapittel 571, post 64 være på 73 millioner kroner.

4.2.4 Ferjesambandet Svolvær-Skrova

Ferjesambandet Svolvær-Skrova i Nordland er nedklassifisert til fylkeskommunalt samband, men staten er fortsatt ansvarlig for materiell og kaier. Nordland fylkeskommune er i statsbudsjettet for 2009 kompensert over kapittel 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner, post 60 Innbyggertilskudd med 10,45 millioner kroner. På bakgrunn av nye kostnadsberegninger foreslås kompensasjonen til Nordland fylkeskommune over rammetilskuddet økt med 5,1 millioner kroner, mot en tilsvarende reduksjon av ferjebudsjettet på kapittel 1320 Statens vegvesen, post 72 Kjøp av riksvegferjetjenester.

4.2.5 NOx-avgift

Fylkeskommunene kompenseres for merutgifter for avgift på utslipp av NOx fra lokale båtruter og fylkesvegferjer over kapittel 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner, post 60 Innbyggertilskudd. Mange selskaper har nå inngått miljøavtale med staten og meldt seg inn i NOx-fondet. Disse selskapene blir fritatt for NOx-avgiften. Kompensasjonen til fylkeskommunene ble som følge av dette redusert med 10 millioner kroner i statsbudsjettet for 2009, jf. omtale i Kommunal- og regionaldepartementets St.prp. nr. 1 (2008-2009). Etter en gjennomgang av sjøruteselskapenes innbetalinger til NOx-fondet, foreslås det nå en ytterligere reduksjon av kompensasjonen til fylkeskommunene over rammetilskuddet på 23,5 millioner kroner fra 2009.

4.2.6 Regional utvikling og nyskaping

Høyanger kommune har store omstillingsutfordringer som følge av nedleggelse av en stor hjørnesteinsbedrift i 2009. Regjeringen foreslår derfor at staten skal bidra med 30 millioner kroner til Sogn og Fjordane fylkeskommune til omstillingsarbeid i Høyanger kommune. Regjeringen legger til grunn at bruken av midlene vil kunne gi arbeidsplasser som får regional effekt. Regjeringen legger også til grunn at fylkeskommunen forvalter midlene i nært samarbeid med Innovasjon Norge og Høyanger.

Det foreslås derfor en tilleggsbevilgning på kapittel 551, post 60 Tilskudd til fylkeskommuner for regional utvikling på 30 millioner kroner.

Regjeringen er oppmerksom på at noen kommuner med en ensidig næringsstruktur og/eller som er dominert av en eller noen få hjørnesteinsbedrifter kan bli hardt rammet ved en konkurs eller ved stor reduksjon i antall ansatte. Regjeringen vil derfor følge utviklingen nøye i denne type kommuner.

4.2.7 Rentekompensasjon til kirkebygg

Etter gjeldende regelverk for ordningen med rentekompensasjon til kirkebygg omfatter ordningen bare kirker bygd etter 1650. Rehabilitering av eldre kirker finansieres med tilskudd over Opplysningsvesenets fond. Som følge av fondets økonomiske situasjon har Kultur- og kirkedepartementet besluttet at det inntil videre ikke skal gis tildelinger fra fondet. Forskriften for rentekompensasjonsordningen for kirkebygg er som følge av dette endret, slik at kirker bygd før 1650 kan gis tilskudd over ordningen på Kommunal- og regionaldepartementets kapittel 582, post 61.

4.3 Helse- og omsorgsdepartementet

4.3.1 Rusmiddeltiltak

Bevilgningen på kapittel 718 Alkohol og narkotika, post 63 Rusmiddeltiltak foreslås satt ned 24 millioner kroner mot at bevilgningen på kapittel 718, post 21 settes opp tilsvarende. Begrunnelsen er at bevilgningen i statsbudsjettet for 2009 skal nyttes til iverksetting av strategi for tidlig intervensjon, bistand til kommunale rusmiddelpolitiske handlingsplaner og styrking av kvaliteten på kontroll av salgs- og skjenkebevillinger. Dette er tiltak som finansieres av Helsedirektoratet, og ikke av kommunene.

Med bakgrunn i situasjonen for de mest utsatte rusmiddelavhengige, har Helse- og omsorgsdepartementet gitt Stiftelsen Kirkens Bymisjon Oslo i oppdrag å sette i verk tiltak som skal gi bedret helsetilstand og økt sosial inkludering for flest mulig i gruppen. Det legges til grunn at målgruppen blant annet har behov for psykiske helsetjenester. Oppdraget skal utføres i tett samarbeid med Oslo kommune, Helse Sør-Øst og andre ideelle organisasjoner. Oppdraget skal følgeevalueres. Helse- og omsorgsdepartementet tar sikte på å yte 30 millioner kroner til Kirkens Bymisjon i 2009. Beløpet foreslås finansiert over kapittel 743, post 70 (12 millioner kroner), kapittel 743, post 75 (3 millioner kroner), kapittel 761, post 21 (4 millioner kroner), og kapittel 761, post 70 (11 millioner kroner). Midlene på sistnevnte post foreslås delvis inndekket gjennom en flytting av 6 millioner kroner fra kapittel 761, post 63.

4.3.2 Turnustjeneste

I 2009 vil færre leger gjøre turnustjeneste i kommunen enn tidligere antatt. Antall leger som trenger veiledning i henhold til EØS-direktiv 2005/36 varierer sterkt fra år til år, og blir også lavere i 2009 enn først antatt. Bevilgningen på kapittel 724 Helsepersonell og tilskudd til personelltiltak, post 61 Tilskudd til turnustjenesten foreslås satt ned med 6 millioner kroner.

4.3.3 Reversering av innlemming av storbymidlene til psykisk helse

Det foreslås å flytte 56,1 millioner kroner fra Kommunal- og regionaldepartementets budsjett (kapittel 571, post 60 Innbyggertilskudd) til et øremerket tilskudd på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett (kapittel 743, post 62), jf. nærmere omtale av saken under Kommunal- og regionaldepartementet (kapittel 4.2).

4.4 Kunnskapsdepartementet

4.4.1 Barnehager

Driftstilskudd

Det ble i saldert budsjett 2009 tatt utgangspunkt i et måltall for utbygging av barnehageplasser i 2008 på 18 000 heltidsplasser, noe som skulle gi rom for 14 500 flere barn i barnehage. Foreløpige tall fra Asplan Viak og SSB viser at faktisk utbygging i 2008 ga om lag 14 500 nye heltidsplasser og om lag 12 100 flere barn i barnehage. Lavere utbygging enn forventet i 2008 gir et mindrebehov på kapittel 231 Barnehager, post 60 Driftstilskudd i 2009 på 346 millioner kroner.

I saldert budsjett 2009 ble det budsjettmessig lagt til rette for en utbygging av 2 000 nye heltidsplasser i 2009. Disse plassene ble anslått å gi rom for 1 000 flere barn i barnehage. Asplan Viak har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet foretatt en undersøkelse av kommunenes planer for utbygging av nye barnehageplasser i 2009. Med bakgrunn i undersøkelsen foreslås det å oppjustere måltallet til 11 500 heltidsplasser, noe som forventes å gi rom for om lag 9 600 flere barn i barnehage i 2009, hvorav om lag 6 700 i permanente barne­hager og 2 900 i midlertidige barnehager.

Høyere utbygging enn anslått gir et merbehov på 204,5 millioner kroner for permanente barne­hager og 87,5 millioner kroner for midlertidige lokaler, totalt 292 millioner kroner.

Samlet foreslås det å redusere overslagsbevilgningen på kapittel 231 Barnehager, post 60 Driftstilskudd med 54 millioner kroner.

Regjeringen er i ferd med å nå målet om full barnehagedekning. Det foreslås nå å legge bevilgningsmessig til rette for at om lag 271 500 barn har en barnehageplass ved utgangen av 2009, noe som tilsvarer en dekningsgrad for barn i alderen 1-5 år på 90,4 prosent. Gitt at kommunene gjennomfører sine utbyggingsplaner, er det grunn til å tro at kommunene vil kunne oppfylle en lovfestet rett til barnehageplass fra hovedopptaket høsten 2009.

Investeringstilskudd

Det lagt til grunn at det ved utgangen av 2009 vil være et etterslep av ubehandlede søknader om investeringstilskudd, noe som gjør at tilskudd for en del plasser opprettet ved slutten av 2009 trolig først vil bli utbetalt i 2010. Det foreslås på den bakgrunn å øke overslagsbevilgningen på kapittel 231 Barnehager, post 61 Investeringstilskudd med 70,5 millioner kroner.

Tilskudd til midlertidige lokaler

For å realisere flere barnehageplasser raskt er det hensiktsmessig å ta i bruk midlertidige barne­hagelokaler. Regjeringen økte i 2008 satsene for tilskuddet til etablering av faste plasser i midlertidige lokaler. Disse satsene videreføres i 2009. Satsen for en heltidsplass er 20 000 kroner, og satsen for en deltidsplass er 10 000 kroner. Det legges til grunn at det også for tilskuddet til midlertidige lokaler vil være et etterslep av ubehandlede søknader ved slutten av året, og at tilskudd for noen av plassene som opprettes på slutten av året derfor vil bli utbetalt i 2010.

Som følge av et oppjustert måltall for etablering i midlertidige lokaler i 2009 foreslås det å øke overslagsbevilgningen på kapittel 231 Barnehager, post 64 Tilskudd til midlertidige lokaler med til sammen 29,5 millioner kroner.

Skjønnsmidler til barnehager

Det ble i 2008 etablert færre barnehageplasser enn tidligere forutsatt, jf. omtale under post 60 Driftstilskudd. Som en konsekvens av dette foreslås en justering av bevilgningen i tråd med reell utbygging. Korreksjon for faktisk aktivitetsvekst i 2008 gir et mindrebehov i 2009 på 192 millioner kroner.

Bevilgningen under post 65 Skjønnsmidler til barnehager foreslås økt som følge av at høyere anslått utbygging i 2009 gir et merbehov på 138,5 millioner kroner for permanente barnehager og 59,5 millioner kroner for midlertidige lokaler, totalt 198 millioner kroner.

Kunnskapsdepartementet har gjennomført en kontroll med kommunenes bruk av skjønnsmidler tildelt i 2007. 45 kommuner ble undersøkt. På bakgrunn av kontrollen ble det i forbindelse med første tildeling av skjønnsmidler i 2009 foretatt et engangstrekk i skjønnsmidler i to kommuner. Trekket medfører et mindrebehov på 1,9 millioner kroner, tilsvarende det totale trekket. En forsinket utbetaling av skjønnsmidler til én kommune i 2009 for plasser etablert i 2008, gir et merbehov på posten på 0,1 millioner kroner i 2009.

Samlet foreslås bevilgningen på kapittel 231 Barnehager, post 65 Skjønnsmidler til barnehager økt med 4,2 millioner kroner.

4.4.2 Tiltak mot frafall i videregående opplæring

Fullført videregående opplæring er plattformen alle ungdommer bør ha for å være rustet til arbeidsliv og videre utdanning. Undersøkelser viser at bare rundt 70 prosent av elevene oppnår studie- eller yrkeskompetanse etter fem år i videregående opplæring. En satsing på økt fullføring av videregående opplæring er viktig fordi det kan forventes at arbeidsledigheten vil øke ytterligere. Personer uten videregående opplæring er de mest sårbare for utstøting fra arbeidslivet i nedgangstider.

Regjeringen foreslår derfor en satsing på tettere oppfølging av elever med svake resultater på kartleggingsprøver som gjennomføres på første trinn i videregående opplæring. Det vil blant annet bli gitt støtte til tiltak i fylkeskommunene for slike elever.

Innenfor rammen av bevilgningen vil det bli avsatt midler til å utvikle opplegg for en mer praktisk opplæring på ungdomstrinnet. Den kommende stortingsmeldingen om kompetanse vil omtale dette nærmere.

Tiltakene er først og fremst innrettet mot langsiktig kvalitetsutvikling i videregående opplæring for å forbedre elevenes muligheter på arbeidsmarkedet.

Det foreslås på denne bakgrunn å øke bevilgningen på kapittel 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen, post 21 Særskilte driftsutgifter med 35 millioner kroner.

4.5 Barne- og likestillingsdeparte­mentet

4.5.1 Økt tilskudd til bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger

Bevilgningen på kapittel 854 Tiltak i barne- og ungdomsvernet, post 64 Særskilt tilskudd ved bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger, overslagsbevilgning er 142,9 millioner kroner. Kommuner som bosetter enslige mindreårige asylsøkere, flyktninger og/eller enslige mindreårige personer med opphold på humanitært grunnlag, mottar et særskilt tilskudd som i 2009 er på 115 850 kroner per person per år. Tilskuddet differensieres etter bosettingstidspunkt i bosettingsåret. Tilskuddet utbetales til og med det året personen fyller 20 år. Tilskuddet utbetales i tillegg til det ordinære integreringstilskuddet over Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjett. Målet med ordningen er å bidra til at enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger kan bosettes så raskt som mulig.

Det er utfordringer knyttet til bosetting av denne gruppen i kommunene. Enslige mindreårige har også utgjort en økende andel av nye asylankomster i den senere tiden. Det er svært viktig å sikre rask og god bosetting av denne gruppen i landets kommuner. Regjeringen ønsker derfor å styrke tilskuddsordningen til kommunene for bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger i 2009. Det foreslås et engangstilskudd på 100 000 kroner per bosatte person i denne gruppen som en midlertidig styrking i 2009. Beløpet utbetales i sin helhet for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger som bosettes i 2009. Engangstilskuddet kommer i tillegg til den ordinære tilskuddssatsen på denne posten. Tilskuddet utbetales uavhengig av når på året bosettingen finner sted, mens de øvrige kriteriene for å motta dette ekstra tilskuddet er de samme som kriteriene for det årlige tilskuddet.

Regjeringen legger til grunn at innføringen av et slikt engangstilskudd vil øke bosettingstakten for resten av året.

Det foreslås på denne bakgrunn å øke bevilgningen på kapittel 854, post 64 i 2009 med 50 millioner kroner.

4.6 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

4.6.1 Integreringstilskuddet

Bevilgningen på kapittel 651, Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrerer, post 60 Intergreringstilskudd, foreslås redusert med 107,5 millioner kroner. Reduksjonen framkommer som et resultat av reduserte bosettingsanslag for 2009 og økte satser.

Anslagsendringer

Anslaget for antall personer som vil bli bosatt i kommunene i 2009 er redusert fra 8 000 personer i St.prp. nr. 1 (2008-2009) til 6 600 personer. Antall personer som utløser tilskudd for år 2-5 er også lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett. Dette innebærer at utgiftene på kapittel 651, post 60 reduseres med 136,9 millioner kroner.

Økte integreringstilskuddssatser

Bosettingsbehovet i 2009 og 2010 vil være vesentlig høyere enn nivået de senere årene, som har vært på om lag 5 000 årlig. Dette øker bosettingsutfordringene, og det er svært viktig å sikre rask og god bosetting i landets kommuner. Det foreslås å forbedre kommunenes økonomiske rammevilkår i bosettings- og integreringsarbeidet ved å øke satsen for integreringstilskuddet. Tilskuddet foreslås økt med 5 000 kroner for både barn og voksne – til 556 500 kroner for voksne og 536 500 kroner for barn. Bevilgningen foreslås på denne bakgrunn økt med 29,4 millioner kroner.

4.6.2 Vertskommunetilskuddet

Bevilgningen på kapittel 690, Utlendingsdirektoratet, post 60 Vertskommunetilskudd, foreslås økt med 26,2 millioner kroner. Økningen framkommer som et resultat av økte anslag på behov for mottaksplasser og et eget tilskudd for verger for enslige mindreårige.

Anslagsendringer

Behovet for mottaksplasser i 2009 er høyere enn tidligere lagt til grunn. I tillegg har de nyopprettede mottakene i gjennomsnitt noe færre plasser enn hva man tidligere har lagt til grunn. Antallet vertskommuner (kommuner med asylmottak) i 2009 forventes å bli høyere enn tidligere lagt til grunn, og det må dermed utbetales vertskommunetilskudd til flere kommuner. Merutgiftene anslås til om lag 21,2 millioner kroner.

Vergeordningen for enslige mindreårige asylsøkere

Vergeordningen for enslige mindreårige asylsøkere er basert på frivillig innsats. Verger er, på samme måte som tolk, en forutsetning for å kunne gjennomføre intervju av enslige mindreårige asylsøkere. Vanskeligheter med å rekruttere tilstrekkelig mange verger kan skape forsinkelser i behandlingen av asylsøknadene.

Det foreslås derfor å innføre et eget kommunalt tilskudd for avlønning av verger for enslige mindreårige asylsøkere. Tilskuddet foreslås avgrenset til transittfasen og vergens rolle i forbindelse med behandlingen av asylsaken, samt overformynderiets arbeid med oppnevning og oppfølging av vergene. Merutgiftene anslås til fem millioner kroner i 2009.

5 Endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

5.1 Endringer i inntekstsystemet for fylkeskommunene

Ulikhetene mellom fylkeskommunene er til dels store når det gjelder etterspørselen etter fylkeskommunale tjenester og kostnadene ved å tilby disse. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforskjeller. Utgiftsutjevningen er basert på bruk av en kostnadsnøkkel som skal identifisere faktorer som forklarer forskjellene. Dette gjelder blant annet demografiske og geografiske forhold i fylket. Det er tidligere varslet at en ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene skal legges fram i kommuneproposisjonen for 2010. Arbeidet med ny kostnadsnøkkel har vist seg å være faglig krevende, og det er derfor behov for mer tid til dette arbeidet. Det vil derfor ikke bli lagt fram en ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene i denne kommuneproposisjonen. En ny helhetlig kostnadsnøkkel for fylkeskommunene vil bli presentert i kommuneproposisjonen for 2011 sammen med ny kostnadsnøkkel for kommunene.

5.1.1 Oppdatering av befolkningstall

I 2003 ble det innført en ordning hvor innbyggertilskudd med utgiftsutjevning for kommuner og fylkeskommuner beregnes med utgangspunkt i mer oppdaterte befolkningstall enn tidligere, jf. kommuneproposisjonen for 2003 (St.prp. nr. 64 (2001-2002)). Begrunnelsen for endringen var å bedre kunne ivareta interessene til kommuner med sterk vekst i antall innbyggere. Endringen medførte at det i forbindelse med framlegging av statsbudsjettet på høsten kun ble presentert et foreløpig rammetilskudd. Endelig rammetilskudd ble først kjent i juni. Både Borgeutvalget og Sørheimutvalget har vurdert bruken av oppdatering av innbyggertall, og finner at dette gir mindre forutsigbarhet for kommunene. Det er vanskelig for (fylkes)kommuner som får en betydelig reduksjon i overføringene midt i budsjettåret å tilpasse utgiftene i løpet av samme budsjettår.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår å avvikle ordningen med oppdatering av innbyggertallene midt i budsjettåret, for beregning av innbyggertilskudd med utgiftsutjevning for fylkeskommunene. Forslaget er i tråd med de endringene som ble gjort for bruk av befolkningstall for kommunene fra og med 2009. Oppdateringen erstattes med at beregningen av innbyggertilskudd med utgiftsutjevning baseres på innbyggertall per 1. juli året før budsjettåret. Endringen gir større forutsigbarhet for fylkeskommunene ved at rammetilskuddet er kjent i forkant av budsjettåret. Spesielt er dette viktig for fylker med fraflytting eller store endringer i befolkningssammensetningen. Slik systemet er i dag vil fylkeskommuner kunne få en vesentlig økning eller reduksjon i rammetilskuddet midt i budsjettåret.

Inntektssystemet vil fremdeles gi fylkeskommunene kompensasjon for befolkningsvekst og endring i befolkningssammensetning gjennom innbyggertilskuddet, men endringen vil komme et halvt år senere enn i dagens system. Ordningen med oppdatering av innbyggertallene ved beregning av inntektsutjevningen foreslås videreført som i dag, hvor innbyggertall per 1. januar i budsjettåret blir brukt.

5.1.2 Overgangsordning

Fylkeskommunene har ansvar for nasjonale velferdstjenester som i liten grad kan bygges opp og ned fra det ene året til det neste. Fylkeskommunene har derfor behov for stabilitet og forutsigbarhet i sine inntekter. Når det gjennomføres endringer i inntekts- og finansieringssystemet for fylkeskommunene skjer det ofte en omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene. Dette gjelder blant annet ved oppgaveendringer, endringer i kostnadsnøklene og når øremerkede tilskudd innlemmes i rammetilskuddet. For å sikre at ingen fylkeskommuner får en brå endring i inntektene som følge av slike endringer, er det en egen overgangsordning i inntektssystemet som er utformet med sikte på å begrense inntektsendringer fra et år til et annet.

Dagens overgangsordning

Dagens overgangsordning i inntektssystemet skal sikre at inntektsendringer som følge av innlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og systemendringer gjennomføres gradvis over en fem års periode.

Før 1997 ble også endringer i demografiske, geografiske og sosiale kriterieverdier omfattet av overgangsordningen. Det innebar at det tok lang tid før fylkeskommunene fikk full kompensasjon for befolkningsendringer som medførte økning eller reduksjon i rammetilskuddet. Rattsøutvalget mente at det var uheldig at endringer i befolkningssammensetningen ikke fikk fullt gjennomslag fra første år, og fra og med 1997 ble endringer i kriteriedata holdt utenfor overgangsordningen.

Dagens overgangsordning er i hovedsak godt egnet til å sikre at ingen fylkeskommuner får en brå inntektsreduksjon som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og oppgaveendringer. Imidlertid gir dagens ordning ikke tilstrekkelig skjerming for fylkeskommuner som får betydelig inntektsreduksjon som følge av større endringer i inntektssystemet. Dette kommer til uttrykk ved at det ofte etableres særskilte kompensasjonsordninger ved siden av den ordinære overgangsordningen når det gjennomføres større endringer i inntektssystemet. Dagens overgangsordning oppfattes også som kompleks.

Inntektsgarantitilskudd

Overgangsordningen for kommunene er fra 2009 avviklet til fordel for et inntektsgarantitilskudd (INGAR). Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at overgangsordningen for fylkeskommunene avvikles fra og med 2010 og erstattes med et inntektsgarantitilskudd som sikrer fylkeskommunene et maksimalt negativt avvik i veksten i rammetilskuddet i forhold til landsgjennomsnittet. Dette vil sikre fylkeskommunene mot brå svikt i rammetilskuddet (ut over endringer for landsgjennomsnittet) fra et år til det neste, uavhengig av hva den svake utviklingen skyldes. Beregning av INGAR vil inkludere endringer i kriteriedata, inn- og utlemming, oppgaveendringer og systemendringer m.m. Endring i skjønnstilskuddet og endring av tilskudd med særskilt fordeling i inntektssystemet vil ikke inkluderes i INGAR. Skatteinntektene vil heller ikke inngå i beregningen av INGAR. Positiv utvikling i rammetilskuddet og små negative endringer vil få fullt gjennomslag første år, mens større reduksjoner i rammetilskuddet vil ta lengre tid, avhengig av endringens relative størrelse (kroner per innbygger). Dette gir fylkeskommunene et bedre sikkerhetsnett mot brå endringer i rammetilskuddet, og større forutsigbarhet enn dagens overgangsordning og særskilt kompensasjonen gjennom skjønnsordningen.

Avviksgrense og finansiering av tilskuddet

INGAR er utformet som en kompensasjonsordning som kompenserer for negativt avvik i vekst fra landsgjennomsnittet ut over en gitt avviksgrense. Avviksgrensen for kommunene er i 2009 på 300 kroner per innbygger, og en avviksgrense for fylkeskommunene på 100 kroner per innbygger er om lag like stor andelsmessig, i forhold til samlet rammetilskudd. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at avviksgrensen settes til 100 kroner per innbygger. INGAR foreslås finansiert med et likt trekk per innbygger for alle landets fylkeskommuner. Dette samsvarer med finansieringsordningen som er etablert for kommunenes INGAR.

5.1.3 Hovedstadstilskuddet

Oslo har spesielle oppgaver og utfordringer som hovedstad som ikke ivaretas gjennom de ordinære elementene i inntektssystemet

I 2009 får Oslo som kommune et hovedstadstilskudd på 300 millioner kroner over kapittel 571, for å kompensere for disse særskilte utfordringene. «Oslo som fylkeskommune» får også et hovedstadstilskudd over kapittel 572 på i underkant av 505 millioner kroner. Hovedstadstilskuddet til «Oslo som fylkeskommune» er i hovedsak knyttet til Oslo sitt ansvar for andrelinjebarnevernet. Oslo beholdt ansvaret for andrelinjebarnevernet da tjenesten ble statliggjort i 2004. Om lag 80 prosent av hovedstadstilskuddet over kapittel 572 er knyttet til finansieringen av andrelinjebarnevernet.

Departementet foreslår at hovedstadstilskuddet til «Oslo som kommune» og hovedstadstilskuddet til «Oslo som fylkeskommune» fra og med 2010 blir slått sammen til et samlet hovedstadstilskudd til «Oslo som fylkeskommune» over kapittel 572. Forslaget medfører overføring av midler fra kapittel 571, post 65 til kapittel 572, post 65, men har ikke fordelingseffekt. (Forslag om overføring av midler fra hovedstadstilskuddet til innbyggertilskuddet er omtalt i neste avsnitt). Størrelsen på hovedstadstilskuddet for neste år vil bli presentert i forbindelse med framleggingen av statsbudsjettet for 2010.

5.1.4 Overføring av midler til innbygger­tilskuddet

I dag mottar alle fylkeskommuner, med unntak av Oslo, skjønnsmidler gjennom skjønnstilskuddet. Disse midlene blir fordelt av departementet på skjønnsmessig grunnlag. I 2009 er skjønnsrammen til fylkeskommunene på 890 millioner kroner, og utgjør om lag 5 prosent av det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene. Til sammenlikning utgjør skjønnsrammen for kommunene 3,2 prosent av det samlede rammetilskuddet til kommunene.

Både Riksrevisjonen og Borgeutvalget (NOU 2005: 18) har omtalt det som uheldig at den totale skjønnsrammen er så stor. Størrelsen på skjønnsrammen varierer mye mellom de ulike fylkeskommunene. Mens Akershus i 2009 mottar 112 kroner per innbygger, mottar Finnmark samme år 708 kroner per innbygger. Finnmark, Oppland og Sogn og Fjordane har høyest skjønnstilskudd per innbygger, mens Akershus, Østfold, Buskerud og Møre og Romsdal har lavest skjønnstilskudd per innbygger.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at skjønnsrammen reduseres ved at midler overføres fra skjønnsrammen til innbyggertilskuddet. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at det trekkes 112 kroner per innbygger i skjønnsrammen til alle fylkeskommuner, som så fordeles gjennom innbyggertilskuddet med et likt beløp per innbygger. Oslo mottar ikke skjønnstilskudd, men får tilskudd på skjønnsmessig grunnlag gjennom hovedstadstilskuddet. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at hovedstadstilskuddet til Oslo reduseres med 112 kroner per innbygger som overføres til innbyggertilskuddet. Overføringen av midler fra skjønnsrammen og hovedstadstilskuddet til innbyggertilskuddet gir ikke fordelingseffekter når man trekker et likt beløp per innbygger for alle landets fylkeskommuner, da trekket i skjønnsrammen og hovedstadstilskuddet kompenseres krone for krone med økt innbyggertilskudd. Kommunal- og regionaldepartementets forslag innebærer at skjønnsrammen reduseres med om lag 468 millioner kroner og at hovedstadstilskuddet til «Oslo som fylkeskommune» reduseres med om lag 63 millioner kroner. Midlene overføres til innbygger­tilskuddet, som dermed øker med om lag 531 millioner kroner.

Skjønnsrammen for 2010 er nærmere omtalt i kapittel 3.

5.2 Endringer i inntektssystemet for kommunene

5.2.1 Opptrapping av inntektsutjevningen

Som varslet i St.prp. nr. 57 (2007-2008) Kommuneproposisjonen 2009 vil den symmetriske inntektsutjevningen for kommunene trappes opp i perioden 2008 til 2011, fra 55 prosent i 2008 til 60 prosent i 2011. I 2009 er den symmetriske inntektsutjevningen 57 prosent, og vil for 2010 økes til 59. Opptrappingen vil medføre en økt omfordeling av skatteinntekter fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet.