Del 2
Resultatrapportering

4 Sammendrag og kapitteloversikt

4.1 Kapitteloversikt

Den resultatinformasjonen som departementet pr. i dag ser som hensiktsmessig og mulig å framlegge er samlet i del II. I kapittel 5 drøftes enkelte prinsipper for resultatrapportering og det presenteres et opplegg for sammenlignbare kommuner. I kapittel 6 og 7 presenteres nøkkeltall både for økonomi og tjenesteyting, og framstillingen er bygget over samme lest som de siste års kommuneøkonomiproposisjoner. Departementet arbeider aktivt med å forbedre og videreutvikle informasjon til bruk i senere års proposisjoner. I dette arbeidet står KOSTRA og Fylkes-KOSTRA prosjektene (KOmmune-STat-Rapportering) sentralt. Siktemålet med KOSTRA og Fylkes-KOSTRA er å utvikle et rapporteringsopplegg for å forbedre styringsinformasjonen om kommunenes prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader. Helt sentralt står målet om mer sammenlignbar informasjon om kostnader og tjenesteproduksjon i kommunene. I kapittel 8 omtales status i prosjektet nærmere og det gis noen eksempler på rapportering med KOSTRA-data. Pleie- og omsorgssektoren i kommunene er valgt. I kapittel 9 gis en kort oversikt over kirkelig virksomhet i 1997, og i kapittel 10 rapporteres det fra virksomheten i lokal statsforvaltning. Kapittel 11 gir anslag på kommunal medfinansiering ved mottagelse av øremerkede tilskudd.

4.2 Sammendrag

Kommuneøkonomien i 1998

• Det er fortsatt et høyt aktivitetsnivå i kommunesektoren og veksten i kommunesektoren i 1998 anslås til i underkant av 2 prosent. Dette er om lag samme aktivitetsvekst som i 1995 og 1996, men en betydelig lavere vekst enn i 1997. Først og fremst har høye investeringer i sykehjemsplasser og omsorgsboliger opprettholdt aktivitetsnivået. En fortsatt vekst i antall årsverk på om lag 8 100 bidrar også til aktivitetsøkningen i sektoren.

• Kommunesektorens løpende utgifter økte nominelt med 8,1 prosent eller om lag 14 milliarder kroner i 1998. I all hovedsak skyldes utgiftsveksten at lønnskostnadene økte med 9,6 prosent. Investeringsutgiftene m.m. økte nominelt med om lag 4 prosent eller om lag 1 milliard kroner fra 1997 til 1998. Dette tilsvarer en reell nedgang på om lag 1 prosent, men fortsatt er investeringsnivået høyt.

• I 1998 økte de løpende inntektene i kommunesektoren med 5,6 prosent eller om lag 11 milliarder kroner. Inntektsveksten skyldes både økte overføringer og skattevekst. Korrigert for endringer i sektorens oppgaver anslås realveksten til om lag 1/2 prosent.

• Foreløpige regnskapstall for 1998 viser et underskudd før lånetransaksjoner på om lag 5 milliarder kroner. Til sammenligning var underskuddet 1,8 milliarder kroner i 1997.

• Den økonomiske handlefriheten for fylkeskommunene ble redusert i 1998. For netto driftsresultat for fylkeskommunene samlet er det anslått en nedgang fra 2,6 prosent i 1997 til 0,4 prosent i 1998. Den sterke nedgangen har sammenheng med en betydelig vekst i driftsutgiftene som følge av økte lønns- og pensjonsutgifter.

Kommunal tjenesteproduksjon

Det generelle inntrykket er at på 90-tallet har ressursinnsatsen i kommunal virksomhet økt, og at de leverer flere tjenester enn tidligere.

Kommunal virksomhet:

• I 1997 fikk i overkant av 60 prosent av alle barn mellom 1 og 5 år et barnehagetilbud. Mange plasser ble frigjort da seksåringene begynte i skolen, og sammenlignet med året før fikk over 15 000 flere i aldersgruppen et barnehagetilbud. Mest markant økte tilbudet til ett og to - åringer der 40 prosent fikk et tilbud i 1997.

• Årsverksinnsatsen i grunnskolenhar vært stabil på om lag 2 årsverk pr. klasse de siste 6 årene. Samtidig har også klassestørrelsen på landsbasis vært om lag konstant med gjennomsnittlig 20 elever. Det har vært en årlig vekst i antallet plasser i skolefritidsordningen. I skoleåret 1998/99 hadde om lag halvparten av 1-4. klassingene et tilbud i SFO.

• Som året før var det også fra 1996 til 1997 en økning i årsverksinnsatsen innen pleie- og omsorgsektoren målt i forhold til befolkningen over 67 år. Antall plasser i alders- og sykehjem har imidlertid gått ned de siste årene. I 1993 fikk 27 prosent av de eldre over 80 år et tilbud om institusjonsopphold, mens i 1997 var prosentandelen 24. Samtidig har andelen av de eldre som mottar hjemmetjenester vært relativt konstant. Over 4000 flere mottar imidlertid hjemmetjenester i 1997 enn i 1996

• I 1997 ble det registrert 157 000 sosialhjelpsmottagere, noe som er det laveste antallet på nittitallet. Fra og med 1995 har også antallet langtidsmottagere gått ned.

Fylkeskommunal virksomhet:

• Årsverksinnsatsen i somatiske sykehus har økt gjennom hele nittitallet. Selv om antallet sengeplasser i sykehusene er redusert noe i perioden, har både antallet utskrivninger og antallet polikliniske konsultasjoner økt årlig. I 1997 ble om lag 660 000 utskrevet fra somatiske sykehus, mot 620 000 i 1992. I samme periode økte antallet polikliniske konsultasjoner med nesten 1/2 million.

• På nittitallet har det årlig vært en reduksjon i antallet heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner. I samme periode har imidlertid antallet polikliniske konsultasjoner økt sterkt, og i 1997 ble det foretatt nærmere 600 000 konsultasjoner. Økningen i antall årsverk i psykiatrien må sees i sammenheng med den sterke veksten i bruk av poliklinisk behandling.

• I inneværende skoleår har elevtallet i skoler under lov om videregående opplæring sunket. Også omfanget elever i alt, beregnet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull i grunnskolen, har blitt redusert og er i inneværende skoleår 350 prosent.

5 Prinsipper for resultatrapportering

5.1 Prinsipper for resultatrapportering

5.1.1 Generelt

I St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane ble retningslinjene for resultatrapporteringen mellom staten og kommunene trukket opp. For at staten skal kunne ivareta det overordnede ansvaret overfor kommunesektoren, er løpende tilbakemelding om utviklingen i kommunene en forutsetning. Meldingen legger derfor vekt på at det utvikles enhetlig og samlet informasjon om effekten av statens politikk, både innen økonomi og tjenesteyting.

De overordnede statlige målene for kommuneforvaltningen er generelt utformet. I et desentralisert politisk system er dette både naturlig og nødvendig. Gjennom resultatrapportering kan en derfor vanskelig si noe eksakt om oppfyllelse av disse målene. Intensjonen er snarere å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale målsetninger.

5.1.2 Utviklingen i kommunesektoren i forhold til sentrale mål

I St.meld. nr. 23 (1992-93) er det lagt til grunn fem hovedmål for statlig styring:

• Behovet for ei likeverdig fordeling av goder mellom individ, samfunnsgrupper og mellom ulike geografiske områder.

• Omsynet til nasjonaløkonomien

• Rettstryggleik

• Omsynet til ei samordna og omstillingsorientert forvaltning

• Omsynet til ei berekraftig utvikling

Det legges også stor vekt på verdien av et kommunalt selvstyre, knyttet til begrepene frihet, effektivitet og demokrati/deltagelse. Departementet tenker seg at tilbakerapportering knyttet til statens hovedmål for kommuneforvaltningen kan ta utgangspunkt i denne figuren som illustrerer sammenhengen mellom ressursbruken i kommunesektoren og innbyggernes velferd:

Tjenesteyting og velferd

All kommunal tjenesteyting kan begrunnes i en målsetning om økt velferd. Gjennom inntektssystemet er det lagt til rette for at kommunene kan prioritere i tråd med lokale behov og ønsker. Størrelsen og variasjonen i ressursinnsatsen kommunene imellom vil også ha sammenheng med strukturelle forhold i kommunene f.eks bosettingsmønsteret, organisering og prioritering av tjenestene og kommunenes inntektsrammer.

Oppsummert kan størrelsen og variasjonen i ressursinnsats kommunene imellom forklares ved:

• behov for kommunale tjenester

• strukturelle forhold

• organisering

• politiske prioriteringer

• inntektsrammer

Ulikhet i behov og strukturelle forhold

De kommunale velferdstjenestene er i stor grad knyttet til ulike faser i folks liv. Barnehage og skoleplass etterspørres for barn og unge, mens de fleste i de høyere aldersgruppene etter hvert vil trenge et tilbud om eldreomsorg. Det er derfor forskjeller i alderssammensetningen i kommunene som i første rekke gir ulik etterspørsel etter tjenester. Innbyggernes utdanningsnivå, muligheter for omsorgstjenester fra familie og venner, situasjonen i det lokale arbeidsmarkedet og graden av sykelighet er andre forhold som kan gi ulikt behov for tjenester. Strukturelle forhold som ulikheter i bosettingsmønsteret vil også kunne påvirke hvor mye ressurser som er nødvendig for å oppnå et likeverdig tjenestetilbud i kommunene.

Organisering og politiske prioriteringer

Organisatoriske forhold vil på ulike måter ha betydning for ressursinnsatsen. Tjenesteproduksjonen bør legges opp slik at moderne teknologi og arbeidsmetoder blir brukt, samtidig som produksjonen er brukerorientert. Kommunenes egne prioriteringer vil også i stor grad styre hvor mye ressurser som brukes på de ulike sektorer. Selv om lovverket setter rammer for tjenesteproduksjonen, har kommunene i prinsippet stor frihet til selv å prioritere mellom områder. Kommunale prioriteringer vil både være et uttrykk for befolkningens behov for tjenester, og for partipolitiske valg.

Inntektsrammer

Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsrammer bestemmes langt på vei av Regjering og Storting. I de årlige stats- og nasjonalbudsjettene fastsettes en samlet ramme for sektorens inntekter i forhold til nasjonaløkonomiske hensyn og til målsetninger for tjenesteproduksjonen. Over tid vil kommuner og fylkeskommuner ha som budsjettbetingelse at utgiftene ikke kan overstige inntektene. De enkelte kommunenes inntekter utgjøres i all hovedsak av overføringer og skatteinntekter. Overføringene gjennom inntektssystemet gjenspeiler at ressursinnsatsen i kommunene bør variere på grunn av ulikheter i behov og strukturelle forhold samt regionalpolitiske mål. I tillegg er det til dels betydelige variasjoner i inntektene på grunn av ulikheter i skattegrunnlaget og i hvilken grad kommunene klarer å nyttiggjøre seg øremerkede tilskudd. Flere analyser viser at inntektsforskjeller er hovedforklaringen bak forskjeller i tjenestetilbud mellom kommunene.

Presentasjon av nøkkeltall

a) Finansielle størrelser

Kommunal- og regionaldepartementet legger stor vekt på gjennom indikatorer og nøkkeltall å gi et helhetlig og oversiktlig bilde av utviklingen i kommuneøkonomien. Foruten i kommuneøkonomiproposisjonen, gis det i de tre årlige rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi et fyldig bilde av den økonomiske utviklingen og sektorens plass i økonomien. Spesielt bør nevnes at i den årlige junirapporten gis det en gjennomgang av kommunenes finansielle situasjon året før. Gjennomgangen er basert på foreløpige regnskapstall og de samme indikatorer som vises i denne proposisjonen for fylkeskommuner for 1998 og kommunene for 1997.

I stor grad viser oversiktene som er laget over kommunesektorens finansielle situasjon, utviklingen for kommuner og for fylkeskommuner under ett. Variasjonene kommunene i mellom er imidlertid til dels betydelig. Derfor er det både her og i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget en målsetning også å vise tall for enkeltkommuner/fylkeskommuner eller for grupper av kommuner.

b) Kommunal tjenesteyting og velferd

Å utvikle gode mål for produksjonen og ressursforbruket i offentlig forvaltning er problematisk. I tillegg varierer det tilgjengelige datamaterialet fra sektor til sektor. De tilgjengelige indikatorene er ofte enkle og må tolkes med tilsvarende varsomhet. Spesielt vet vi pr. i dag lite om i hvilken grad tjenesteytingen gjenspeiler befolkningens behov, ønsker og preferanser.

Produksjonen er i denne proposisjonen målt i enkle måltall som antall plasser eller antall brukere av en tjeneste. Produksjonen måles derfor i snever forstand uten at det foretas kvalitative vurderinger av innholdet i tjenestene. Ved sammenligninger kommunene i mellom må en derfor være forsiktig. Ut fra dagens datagrunnlag er det lite hensiktsmessig å måle ressursinnsatsen gjennom regnskapstall. For å belyse de mer kvalitative sidene ved tjenesteytingen er det her brukt ressursinnsats målt i årsverk pr. plass. Hvis både produksjonen målt i antall plasser og ressursinnsatsen pr. plass har økt, kan dette være en indikasjon på økt verdiskapning og økt velferd. Imidlertid kan høyere ressursinnsats pr. enhet også innebære lavere produktivitet. Med andre ord, tjenesten blir dyrere å produsere uten at den er blitt forbedret.

5.2 Tall for sammenlignbare kommuner

Forskjeller mellom kommunenes tjenesteproduksjon skyldes enten forskjeller i faktorer som kommunene i liten grad kan påvirke (f.eks. størrelse, inntektsnivå og alderssammensetning) eller faktorer som kommunene kan påvirke (f. eks. politiske prioriteringer og effektivitet i produksjonen). Når vi skal sammenligne kommunenes tjenestetilbud, er det nyttig å skille disse to typene forklaringsfaktorer fra hverandre. Dette kan gjøres ved å samle kommunene i grupper som ligner hverandre med tanke på ikke-påvirkelige faktorer. Forskjeller mellom kommuner innenfor disse gruppene vil da i stor grad kunne forklares med forskjeller i prioriteringer og/eller effektivitet.

5.2.1 Om grupperingen

Kommunene er her gruppert etter inntektsnivå og innbyggertall. Frie inntekter korrigert for utgiftsbehov (se nedenfor) i 1997 er brukt som mål på inntektsnivået. Frie inntekter er definert som innbetalt og fordelt skatt på inntekt og formue, rammeoverføringer, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. 10 kommuner skiller seg ut med spesielt høye inntekter. Disse er plassert i en egen gruppe. Videre er de fire kommunene med høyest innbyggertall også plassert i en egen gruppe. De resterende kommunene er deretter delt inn i tre inntektskategorier, og i tre kategorier etter innbyggertall.

Det er viktig å være klar over at et høyt inntektsnivået alene ikke nødvendigvis medfører at kommunen f.eks. har et godt tjenestetilbud. Det bør derfor også tas hensyn til kommunens utgiftsbehov (f.eks. alderssammensetning, bosettingsmønster). Dette gjøres her ved å korrigere inntektene for ulikheter i utgiftsbehov. Kommunenes antatte utgiftsbehov er beregnet ut i fra kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kommunene i hver av de tre inntektskategoriene er referert til som kommunene med hhv. «lave inntekter», «middels inntekter» og «høye inntekter».

• kategori 1: De 25 prosent av kommunene med lavest inntekter (105 kommuner)

• kategori 2: De 50 prosent av kommunene som inntektsmessig befinner seg mellom de 25 prosent med lavest inntekter og de 25 prosent med høyest inntekter (211 kommuner)

• kategori 3: De 25 prosent av kommunene med høyest inntekter (105 kommuner)

Kommunene er gruppert på tilsvarende måte som overfor etter innbyggertall:

• kategori 1: De 25 prosent av kommunene med lavest innbyggertall (105 kommuner)

• kategori 2: De 50 prosent av kommunene som etter antall innbyggere befinner seg mellom de 25 prosent med færrest innbyggere og de 25 prosent med flest innbyggere (211 kommuner)

• kategori 3: De 25 prosent av kommunene med høyest innbyggertall (105 kommuner)

Kommunene i hver av disse kategoriene er referert til som kommunene med hhv. «lavt innbyggertall», «middels innbyggertall» og «høyt innbyggertall».

Deretter er disse seks kategoriene kombinert, slik at kommunene fordeles på 9 hovedgrupper:

I tillegg kommer gruppe 10 som består av de 10 kommunene med høyest inntekter, og gruppe 11 som består av de 4 kommunene med høyest innbyggertall.

Kommunene i hver av gruppene har dermed følgende fellestrekk:

Når det senere refereres til landsgjennomsnitt, er dette vektet med innbyggertall. Gjennomsnitt for kommunene i den enkelte gruppe er imidlertid ikke vektet. Dette vil si at alle kommuner i den enkelte gruppe teller likt, uavhengig av innbyggertall.

I vedlegg 4 er det for sentrale tjenester vist tall for enkeltkommuner etter denne grupperingen. Oversikten viser i tillegg hvilke kommuner som er plassert i de ulike gruppene.

6 Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1994-98

6.1 Sammendrag

Fortsatt høyt aktivitetsnivå i kommunesektoren

Den samlede aktivitetsveksten i kommunesektoren i 1998 anslås til i underkant av 2 prosent. Dette er om lag samme aktivitetsvekst som i 1995 og 1996, men en betydelig lavere vekst enn i 1997. Årsaken til den sterke aktivitetsveksten i 1997 var først og fremst investeringer i skolebygg. I 1998 var investeringer knyttet til grunnskolereformen stort sett gjennomført, men først og fremst høye investeringer i sykehjemsplasser og omsorgsboliger har opprettholdt aktivitetsnivået. En fortsatt vekst i antall årsverk på om lag 8 100 bidrar også til aktivitetsøkningen.

Utgifter

Kommunesektorens løpende utgifter økte nominelt med 8,1 prosent eller om lag 14 milliarder kroner i 1998. I all hovedsak skyldes utgiftsveksten at lønnskostnadene økte med 9,6 prosent, både på grunn av lønnsvekst, økte pensjonspremier og økt sysselsetting. Blant annet som følge av økningen i rentenivået økte renteutgiftene med i overkant av 9 prosent. Dette utgjør en utgiftsøkning for kommunene på om lag 400 millioner kroner.

Investeringsutgiftene m.m. økte nominelt med om lag 4 prosent eller om lag 1 milliard kroner fra 1997 til 1998. Dette tilsvarer en reell nedgang på om lag 1 prosent, men investeringsnivået er fortsatt høyt. Dette har sammenheng med investeringer i sykehjemsplasser og omsorgsboliger knyttet til handlingsplanen for eldre i 1998.

Inntekter

I 1998 økte de løpende inntektene i kommunesektoren med 5,6 prosent eller om lag 11 milliarder kroner. Inntektsveksten skyldes både økte overføringer og skattevekst. Dette innebærer en reell vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 0,1 prosent. Korrigert for endringer i sektorens oppgaver er realveksten om lag 1/2 prosent.

Overskudd før lånetransaksjoner

Foreløpige regnskapstall for 1998 viser et underskudd før lånetransaksjoner på om lag 5 milliarder kroner. Til sammenligning var underskuddet 1,8 milliarder kroner i 1997.

Underskuddet i 1998 medfører at netto gjeld, målt som andel av inntektene, øker noe i forhold til 1997. Gjeldsandelen i 1998 var 30,8 prosent.

Svekket driftsresultat - redusert handlefrihet i fylkeskommunene

Den økonomiske handlefriheten for fylkeskommunene ble redusert i 1998. For netto driftsresultat for fylkeskommunene samlet er det anslått en nedgang fra 2,6 prosent i 1997 til 0,4 prosent i 1998. Den sterke nedgangen har sammenheng med en betydelig vekst i driftsutgiftene som følge av økte lønns- og pensjonsutgifter.

Foreløpige regnskapstall for 1998 for kommunene vil bli presentert i junirapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

6.2 Generelle utviklingstrekk

I dette kapitlet gis en kortfattet beskrivelse av enkelte utviklingstrekk i kommuneøkonomien de senere årene. En mer omfattende beskrivelse blir gitt i junirapporten 1999 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

I tabell 6.1 er det vist noen indikatorer som illustrerer kommunesektorens plass i nasjonaløkonomien. Indikatorene tegner i grove trekk et relativt stabilt bilde av kommunesektorens plass innenfor nasjonaløkonomien på 1990-tallet.

Den kommunale sysselsettingen i prosent av sysselsetting i offentlig forvaltning har imidlertid økt gradvis i perioden, og var i 1998 på 72,6 prosent. I 1990 var andelen 68,6 prosent.

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 6.1 sammenlignes aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for fastlands-Norge 1i perioden 1980-98. I grove trekk har aktivitetsveksten i kommunesektoren vært høyere enn veksten i BNP i nedgangskonjunkturer, mens aktivitetsveksten har vært lavere enn veksten i BNP i oppgangskonjunkturer. I enkelte år har imidlertid utviklingen vært annerledes.

I årene 1995 og 1996 var aktivitetsveksten lavere i kommunesektoren enn veksten i BNP. I 1997 var forholdet omvendt, det vil si sterkere aktivitetsvekst i kommunesektoren enn i økonomien generelt. Dette året økte inntektene meget sterkt i kommunesektoren, og det var betydelige investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 1998 var aktivitetsveksten tilbake på om lag samme nivå som i 1995 og 1996.

¹Foreløpige tall for 1997 og 1998

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Tabell 6.2 viser aktivitetsveksten i kommunesektoren for året 1990 og perioden 1995-98, og utviklingen i komponentene sysselsetting, produktinnsats og bruttoinvesteringer. Tabellen viser at det særlig var bruttoinvesteringene som lå bak den sterke aktivitetsveksten i 1997. Dette har først og fremst sammenheng med investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. Selv om det var en nedgang i bruttoinvesteringene i 1998, var nivået fortsatt høyt. Investeringer knyttet til grunnskolereformen var i stor grad gjennomført i løpet av 1997. I stedet har investeringer i sykehjemsplasser og omsorgsboliger økt.

I tabell 6.3 er det gjort anslag på hvordan den samlede aktivitetsveksten fra 1997 til 1998 på 1,9 prosent fordeler seg på ulike delsektorer. Aktivitetsveksten i 1998 var sterkest innenfor vann og kloakktjenester (9,9 prosent) og helse- og omsorgstjenester (4,5 prosent). Veksten har særlig sammenheng med økning i bruttorealinvesteringene på hhv. 21,5 prosent og 23 prosent i de to sektorene.

Nedgangen i bruttoinvesteringene i 1998 innen undervisningssektoren skyldes at investeringer i skolebygg knyttet til grunnskolereformen i all hovedsak var gjennomført.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus totale utgifter, der låne- og avdragstransaksjoner er holdt utenom. Totale utgifter omfatter løpende utgifter og utgifter til bruttoinvesteringer. Overskuddet før lånetransaksjoner, sammen med evt. omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommuneforvaltningens netto fordringsposisjon.

Foreløpige regnskapstall for 1998 viser et underskudd før lånetransaksjoner på 5 milliarder kroner. Til sammenligning var underskuddet 1,8 milliarder kroner i 1997. Økningen i underskuddet kan forklares ved at aktiviteten økte med om lag 2 prosent fra 1997, mens inntektene reelt sett var om lag uendret.

Underskuddet i 1998 medfører at netto gjeld, målt som andel av inntektene, øker noe i forhold til 1997. Gjeldsandelen i 1998 var 30 prosent.

Figur 6.2 viser utviklingen i kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner og netto gjeld i perioden 1980-98. I forhold til tilsvarende presentasjon av underskudds- og gjeldsutvikling i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999, vises det nå en tallserie som er basert på en annen metode for beregning av netto gjeld. Bakgrunnen for dette har sammenheng med omorganisering innenfor energisektoren og konsekvenser dette har hatt for føring av kommuneregnskapet.

¹Metoden for beregning av netto gjeld er lagt om, jf. kapittel 7 i Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, mars 1999.

Kilde: (Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi)

6.3 Utgifter

Omtalen i dette kapittelet av utviklingen i kommunesektorens utgifter for 1998 bygger på de siste offisielle nasjonalregnskapstall fra Statistisk sentralbyrå. Til grunn for denne statistikken ligger foreløpige regnskapstall for kommuner og fylkeskommuner. Endelige regnskapstall for 1998 vil foreligge høsten 1999.

Tabell 6.4 viser utgifter i kommuneforvaltningen for årene 1997 og 1998. Fra 1997 til 1998 økte de løpende utgiftene med 8,1 prosent. I hovedsak skyldes utgiftsveksten at lønnskostnader m.v. økte med 8,7 prosent.

Renteutgiftene økte med 9,3 prosent fra 1997 til 1998, noe som skyldes den generelle økningen i rentenivået. Kapitalutgiftene økte med 4,2 prosent.

Tabell 6.5 gir en oversikt over lønnskostnader og andre driftskostnader inkl. reparasjoner for årene 1994, 1997 og 1998. De samlede lønnskostnadene i kommunesektoren steg med 9,6 prosent fra 1997 til 1998. Dette er høyere enn den årlige gjennomsnittlige veksten fra 1994 til 1998, som var 7,1 prosent. Den sterke veksten i 1998 skyldes en kombinasjon av økt sysselsetting og økt timelønn. Økte pensjonspremier til KLP og andre pensjonsordninger inngår også i lønnskostnadene.

Andre driftskostnader inkludert reparasjoner økte noe mer fra 1997 til 1998 enn årlig gjennomsnittlig økning fra 1994 til 1998. Bruttoinvesteringene økte mindre fra 1997 til 1998 enn årlig gjennomsnittlig økning fra 1994 til 1998. Årsaken er bl.a. avsluttede investeringer i grunnskolen i 1997.

6.4 Inntekter

Tabell 6.6 viser utviklingen i kommunesektorens inntekter fra 1988 til 1998. Inntektsveksten er vist både i løpende og faste priser. Årlig gjennomsnittlig reell vekst i perioden var 2,9 prosent. Fra 1997 til 1998 var det om lag nullvekst i kommunesektorens reelle inntekter, mens den nominelle veksten var 5,8 prosent. Korrigert for oppgaveendringer er veksten knapt 1/2 prosent.

6.4.1 Løpende inntekter

Tabell 6.7 viser utviklingen i kommunesektorens inntekter fra 1997 til 1998. Etter foreløpige regnskapstall steg de løpende inntektene med 5,6 prosent fra 1997 til 1998, dvs. om lag en prosent mer enn antatt i fjorårets kommuneøkonomiproposisjon.

Oppjusteringen av inntektsanslaget skyldes bedre skatteinngang enn forventet. Den samlede skatteveksten fra 1997 til 1998 var 4,1 prosent. Ordinær skatt på inntekt og formue økte med 4,5 prosent. De samlede skatteinntektene utgjorde 88,6 milliarder kroner. Dette er i overkant av 1 milliard høyere enn anslått i Kommuneøkonomiproposisjonen og Nasjonalbudsjettet for 1999. Økningen henger sammen med økt skatteinngang for etterskuddspliktige og lønnsoppgjøret.

Overføringer fra staten økte med 6,3 prosent fra 1997 til 1998. I 1998 økte rammeoverføringer med en prosent, mens de øremerkede tilskuddene økte med 22 prosent. Årsaken til den sterke veksten i øremerkede tilskudd er først og fremst helårsvirkning av omlegging til delvis innsatsstyrt finansiering av sykehusene og tilskudd til gjennomføring av handlingsplaner innen eldreomsorgen. Gebyrinntektene økte med 5,2 prosent fra 1997 til 1998.

Tabell 6.8 gir en oversikt over endringer i kommunesektorens inntekter i perioden 1988-98. Skatteinntektene (skatter i alt) hadde en årlig gjennomsnittlig vekst på 5,7 prosent fra 1988 til 1998. Overføringer fra staten (ekskl. øremerkede overføringer utenfor kommuneopplegget) hadde i samme periode en gjennomsnittlig vekst på 7,3 prosent. Den gjennomsnittlige veksten i rammeoverføringer var i perioden 2,9 prosent, mens de øremerkede overføringene økte i gjennomsnitt årlig med 28,7 prosent.

Figur 6.3 viser sammensetningen av kommunesektorens inntekter i 1998. Skatten utgjorde den største delen av inntektene med 47 prosent, deretter følger overføringene med 39 prosent. Av dette var 25 prosent rammeoverføringer, mens 14 prosent var øremerkede tilskudd. Gebyrer og andre overføringer utgjorde hhv. 12 og 2 prosent av kommunesektorens inntekter.

6.4.2 Ordinær skatt på inntekt og formue

Tabell 6.9 viser ordinær skatt på inntekt og formue i kommunesektoren for årene 1994, 1997 og 1998. Fra 1997 til 1998 økte de ordinære skattene med 4,5 prosent. Det er det samme som den gjennomsnittlige veksten for perioden 1994-98. Skatteveksten fra 1997 til 1998 var høyere i fylkeskommunene ekskl. Oslo enn for kommunene ekskl. Oslo med hhv 5,2 prosent og 3,4 prosent. Både for kommunene eksklusive Oslo og for fylkeskommunene eksklusive Oslo var imidlertid skatteveksten i 1998 lavere enn gjennomsnittlig skattevekst i perioden 1994 til 1998. Oslo hadde i 1998 en skattevekst over gjennomsnittet med 6,7 prosent.

I tabell 6.10 er veksten i kommunenes skatt fra inntekt og formue pr innbygger gruppert etter kommunenes inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger. Kommunene er inndelt i tre grupper. Minsteinntektskommunene med en gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger lavere enn 103 prosent av landsgjennomsnittet, kommuner med skatteinntekt pr innbygger mellom 103 og 140 prosent og kommuner med skatteinntekt pr innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet.

Kommunene som får skatteutjevning hadde i 1998 (som i 1997), den svakeste utviklingen med en skattevekst på 2 prosent. Kommuner med skatteinntekter mellom 103 og 140 prosent hadde høyest skattevekst pr innbygger med 5,7 prosent, mens kommuner med inntekter på over 140 prosent hadde en vekst på 5,1 prosent.

Figur 6.4 viser gjennomsnittlig årlig skattevekst for fylkeskommunene i perioden 1994-98. Skatteveksten varierer fra 6,9 prosent i Akershus som hadde den sterkeste veksten, til 2,9 prosent i Finnmark der skatteveksten var lavest.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 6.5 viser gjennomsnittlig årlig skattevekst fra 1994 til 1998 for kommunene gruppert fylkesvis. Lavest gjennomsnittlig skattevekst i perioden finner vi i Finnmark med 1,2 prosent og i Oppland med 2,1 prosent. Sett bort fra Oslo hadde kommunene i Akershus den sterkeste skatteveksten med 5,4 prosent.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

6.4.3 Driftsinntekter i 1997 for fylkeskommunene og kommunene

Av figur 6.6 framgår sammensetningen av de samlede driftsinntektene pr. innbygger i 1997 fordelt på skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede overføringer, salgs- og leie- inntekter og renter/andre driftsinntekter. Et høyt inntektsnivå for en fylkeskommune trenger ikke nødvendigvis innebære at den kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over landsgjennomsnittet, fordi fylkeskommunen kan ha en mer kostnadskrevende struktur enn en gjennomsnittlig fylkeskommune. Som figur 6.6 viser hadde Troms fylkeskommune i 1997 det høyeste inntektsnivået pr. innbygger med 23 711 kroner pr. innbygger. Her utgjør de statlige rammeoverføringene den største andelen av inntektene. Vi ser også at Troms er det fylket som i størst grad nyttiggjør seg de øremerkede tilskuddene. Akershus fylkeskommune har det laveste inntektsnivået med 12 424 kroner pr. innbygger. For Akershus utgjør skatteinntektene den største andelen av inntektene.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 6.7 viser sammensetningen av de samlede inntektene for kommunene gruppert fylkesvis i 1997 fordelt på skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede overføringer, salgs- og leieinntekter og renter/andre driftsinntekter. Som for fylkeskommunene behøver ikke et høyt inntektsnivå for en kommune nødvendigvis å innebære at den kan gi innbyggerene et tjenestetilbud over landsgjennomsnittet. Av figuren framgår at kommunene i Finnmark har de høyeste inntektene med 39 816 kroner pr. innbygger. De statlige rammeoverføringene utgjør her den største andelen av inntektene. De laveste gjennomsnittlige inntektene har kommunene i Vestfold med 26 764 kroner pr. innbygger. Her utgjør skatteinntektene den største andelen av inntektene.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

For Oslo som både er kommune og fylkeskommune utgjorde inntektene 54 494 kroner pr. innbygger i 1997. Som for kommunene er det en klar tendens til at de fylkene der kommunene har det høyeste inntektsnivået på de frie inntektene (skatt og rammeoverføringer) også har mest inntekter fra øremerkede tilskudd. Årsaken er at en rekke øremerkede tilskudd krever kommunal medfinansiering. Kommuner med det høyeste nivået på de frie inntektene kan derfor i størst grad nyttiggjøre seg denne typen øremerkede tilskudd. Sammenliknet med tidligere år er inntektsfordelingen både i fylkeskommunene og kommunene relativt stabil.

6.5 Fordeling av utgifter etter formål i 1997

Kommunesektoren samlet

Kommunesektorens driftsutgifter viste en vekst på 5,8 prosent fra 1996 til 1997. Utgiftene økte med 9,8 milliarder fra 169,2 til 179 milliarder kroner 2. Nesten halvparten av kommunesektorens utgifter går til helse- og sosialformål. I alt ble det i 1997 brukt nærmere 87 milliarder kroner på helse- og sosialsektoren. Over en fjerdedel av kommunesektorens utgifter går til undervisningsformål. I 1997 ble det brukt vel 50 milliarder kroner på undervisning. Veksten i driftsutgiftene til undervisning utgjorde 7,2 prosent i 1997, noe som kan ses i sammenheng med økte utgifter i forbindelse med grunnskolereformen. For helse- og sosialsektoren var utgiftsveksten i 1997 på 6,3 prosent.

Fylkeskommunene

For fylkeskommunene økte driftsutgiftene nominelt med 6,9 prosent i 1997. Dette innebærer en nominell økning på 3,5 milliarder kroner i forhold til 1996. Utgiftene til helsevern mv. økte med 8,7 prosent, noe som utgjør 2,7 milliarder kroner. Utgiftene til undervisning økte med 4,7 prosent, eller med 600 millioner kroner.

56,5 prosent av driftsutgiftene i fylkeskommunene er lønnsutgifter. Dette er en økning på 0,4 prosentenheter i forhold til 1996. De største lønnsandelene finner vi i de tunge sektorene undervisning og helsevern mv., med hhv. om lag 71 og 62 prosent. Fra 1991 til 1997 har lønnsutgiftenes andel av fylkeskommunenes driftsutgifter økt med nærmere 3 prosentenheter. Økningen har vært størst innenfor helsesektoren der andelen har økt med i overkant av 4 prosentenheter, mens andelen innenfor undervisningssektoren i samme periode har økt med om lag 2,5 prosentenheter.

De to klart største sektorene er helsevern mv. og undervisning, som legger beslag på hhv. 60 og 24 prosent av driftsutgiftene, jf. figur 6.8.

Driftsutgiftene i kommunene økte med 5,3 prosent i 1997. Veksten var sterkest i undervisningssektoren med 8,2 prosent, noe som må ses i sammenheng med grunnskolereformen.

Lønnsutgiftene utgjorde i 1997 61,8 prosent av driftsutgiftene i kommunene, noe som er en nedgang på 0,5 prosentenheter fra 1996. Lønnsandelen var størst i sektorene for undervisning og helsevern mv. med hhv. om lag 77 og 65 prosent. For helsesektoren økte lønnsandelen med 0,9 prosentenheter i 1997, og er den eneste sektoren med økende lønnsandel. Fra 1991 til 1997 har lønnsutgiftenes andel av driftsutgiftene økt med 2,2 prosentenheter. Økningen har vært størst innenfor helsesektoren der andelen her økt med nærmere 7 prosentenheter, mens det har vært en nedgang på nær 1 prosentenhet i undervisningssektoren. I teknisk sektor har lønnsutgiftenes andel gått ned med nærmere 6 prosent fra 1991 til 1997.

Figur 6.9 viser hvordan driftsutgiftene i 1997 fordeler seg på de ulike hovedkapitler for kommunene. Som det framgår av figuren er helsesektoren og undervisningssektoren de klart største med hhv. 43 og 30 prosent av de samlede driftsutgiftene.

Siden 1991 har undervisningsandelen økt med om lag 1,5 prosentenheter, mens andelen til helse har vært om lag uendret. Andelen til samferdselsformål har i samme periode gått ned med nærmere 1 prosentenhet. For en mer detaljert framstilling av kommunenes og fylkeskommunenes driftsutgifter etter formål vises det til vedlegg 8 i marsrapporten for 1999 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

6.6 Utviklingen i frie inntekter 1985-98

Sammendrag

Kommunenes gjennomsnittlige nivå på frie inntekter i 1998 var om lag 19 000 kroner pr. innbygger (eksklusive Oslo). Finnmark hadde klart høyest inntekt i 1998. Deretter fulgte Troms, Sogn og Fjordane og Nordland. Kommunene i Vestfold og Østfold hadde de laveste inntektene pr. innbygger.

I perioden 1990-98 var veksten på gjennomsnittlig 3,2 prosent for kommunene. Det var kommunene med lavest nivå på frie inntekter som hadde størst vekst fra 1990 til 1998, med et gjennomsnitt på 3,4. Kommuner med store inntekter fra kraftforetak hadde lavest vekst med 0,3 prosent. Både når det gjelder nivå på frie inntekter og gjennomsnittlig vekst i 1990-98 ligger Oslo over gjennomsnittet.

Fylkeskommunene unntatt Oslo hadde gjennomsnittlige frie inntekter i 1998 på om lag 10 300 kroner pr. innbygger. De tre nordligste fylkeskommunene hadde de høyeste frie inntektene pr. innbygger, mens Vestfold, Akershus og Østfold hadde de laveste inntektene pr. innbygger.

Hittil på 1990-tallet har gjennomsnittlig vekst i frie inntekter for fylkeskommunene (eksklusive Oslo) vært på 3,4 prosent. Akershus fylkeskommune har hatt den gunstigste veksten i denne perioden, mens Troms og Finnmark har hatt den minst gunstige utviklingen.

Generelt

I dette avsnittet omtales utviklingen i de enkelte kommuners og fylkeskommuners frie inntekter fra 1985 til 1998 målt i kroner pr. innbygger. Frie inntekter er definert som skatt på inntekt og formue (eksklusiv eiendomsskatt) og rammetilskudd inkludert skjønnstilskudd. Frie inntekter omfatter her ikke konsesjonskraftinntekter. Skatteinntektene for 1987 til 1992 er fratrukket tilskudd til folketrygden.

Tabellene i vedlegg 3 viser resultatet av beregningene for kommunene. Tabellene inneholder oppstillinger over frie inntekter i kroner pr. innbygger for 1998 i tillegg til gjennomsnittlig nominellinntektsvekst for periodene 1997-98, 1994-98, 1990-98 og 1985-98.

Rammetilskuddet er korrigert for oppgaveendringer, slik at rammetilskuddet for den enkelte kommune/fylkeskommune er beregnet som om de skulle hatt ansvar for de samme oppgavene gjennom hele perioden 1985-98. Utgangspunktet er oppgavene kommunene/fylkeskommunene hadde i 1998. Denne korreksjonen er nødvendig for å gjøre inntektsutviklingen sammenlignbar.

Ved tolking av tall for enkeltkommuner bør en være oppmerksom på at inntektsveksten i en bestemt periode kan være påvirket av (1) at enkelte kommuner har et unormalt høyt eller lavt nivå på sine skatteinntekter i startåret (1985, 1990, 1994 og 1997) eller i sluttåret (1998) for analysen, eller (2) at det inntektsutjevnende tilskuddet er spesielt lavt eller høyt som følge av skatteinntektene to år tidligere.

Ved sammenlikning av nivået på de frie inntektene for den enkelte kommune og fylkeskommune, målt i kroner pr. innbygger, må det tas hensyn til at beregnet utgiftsbehov varierer betraktelig mellom kommunene. Det varierer i noe mindre grad mellom fylkeskommunene. Beregnet utgiftsbehov vil blant annet være påvirket av befolkningens alderssammensetning og andre trekk ved kommunene, jf. de kriterier som inngår i inntektssystemets kostnadsnøkler. Det er her ikke tatt hensyn til dette i beregningene. Forenklet betyr dette at et gitt inntektsnivå kan gi ulikt nivå på tjenestetilbudet i to forskjellige kommuner selv om de politiske prioriteringene i kommunene er like. Dette kan skyldes at produksjonskostnader og/eller etterspørselsstruktur varierer mellom kommunene.

I rapporten fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi for juni 1998 er det presentert tall for kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 1997 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Utvalgets rapport for juni 1999 vil vise tilsvarende tall for 1998.

Fylkeskommunene eksklusive Oslo

Fylkeskommunenes gjennomsnittlige frie inntekter i 1998 var 10 340 kroner pr. innbygger. De tre nordligste fylkeskommunene samt Sogn og Fjordane hadde de høyeste frie inntektene pr. innbygger, mens Vestfold, Akershus og Østfold hadde de laveste inntektene pr. innbygger.

Den årlige gjennomsnittlige veksten i frie inntekter fra 1990-98 for fylkeskommunene var 3,4 prosent. Hittil på 1990-tallet har Akershus fylkeskommune hatt den høyeste nominelle veksten i frie inntekter med 4,7 prosent. Lavest vekst i frie inntekter for perioden 1990-98 hadde Troms fylkeskommune med 2,0 prosent.

For perioden 1985-98 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene 4,6 prosent. For hele perioden under ett var det ikke store variasjoner mellom fylkeskommunene. Lavest vekstprosent hadde Sogn og Fjordane og Finnmark, begge med 3,9 prosent. Høyest vekst i perioden 1985-98 hadde Akershus og Hedmark, begge med 5,1 prosent.

Kommunene fylkesvis (eksklusive Oslo)

Kommunenes gjennomsnittlige frie inntekter i 1998 var 19 016 kroner pr. innbygger. Finnmark hadde klart høyest inntekt i 1998, som i 1997. Deretter fulgte Troms, Sogn og Fjordane og Nordland. Som i 1997 hadde kommunene i Vestfold og Østfold de laveste inntektene pr. innbygger.

For perioden 1990-98 var det små forskjeller mellom kommunene gruppert fylkesvis. Den årlige gjennomsnittlige nominelle veksten i frie inntekter for kommuner var på 3,2 prosent i perioden. Alle kommunene gruppert fylkesvis hadde en vekst mellom 2,6 prosent (Oppland) og 3,9 prosent (Akershus).

For perioden 1985-98 var den årlige gjennomsnittlige nominelle veksten i de frie inntektene i kommunene 4,3 prosent. Det var små variasjoner fylkene imellom. I perioden hadde kommunene i Rogaland lavest vekst med 3,7 prosent, mens kommunene i Finnmark hadde høyest vekst med 4,6 prosent.

Oslo

På grunn av at Oslo er både kommune og fylkeskommune er analysene med kommunene og fylkeskommunene foretatt uten Oslo. Beregningen i tabell 7.16 viser situasjonen i Oslo, og inkluderer både kommune- og fylkeskommunedelen. Oslo hadde frie inntekter pr. innbygger på 34 286 kroner i 1998, noe som er godt over landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner samlet, som er 29 913 kroner pr. innbygger. På 1990-tallet har Oslo hittil hatt en gjennomsnittlig vekst i frie inntekter på 4,0 prosent, om lag en prosentenhet høyere enn landsgjennomsnittet. I perioden 1985-98 har Oslo hatt en gjennomsnittlig vekst i frie inntekter lik landsgjennomsnittet på 4,4 prosent.

Inntektsvekst for grupper av kommuner

Tabell 6.16 viser kommunene gruppert etter nivået på frie inntekter i 1998. Oslo er ikke inkludert i tabellen.

De øvrige storkommunene, med innbyggertall over 100 000 innbyggere, er skilt ut som egen gruppe. Bergen, Trondheim og Stavanger tilhører denne gruppen.

10 kraftkommuner med høy inntekt er også skilt ut som egen gruppe. Disse ti kommunene - Valle, Bykle, Sirdal, Suldal, Eidfjord, Modalen, Øygarden, Aurland, Tydal og Røyrvik - har et samlet nivå på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter pr. innbygger over 100 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt pr. innbygger (utenom Oslo).

De resterende 421 kommunene er delt opp i 4 tilnærmet like store grupper etter nivå på frie inntekter i 1998. Tabellen viser at 25 prosent av kommunene har mindre enn 18 450 kroner pr. innbygger i frie inntekter, 25 prosent av kommunene har mellom 18 451 og 20 890,5 kroner pr. innbygger i frie inntekter, osv.

Tabellen viser også hvor stor andel av landets befolkning kommunene i de ulike gruppene representerer, og gjennomsnittlig nivå på frie inntekter for hver av gruppene. Verdiene for frie inntekter er vektet med innbyggertall. Dette innebærer at store kommuner innenfor en gruppe får større innflytelse på gjennomsnittsverdien for gruppen enn mindre kommuner.

Tabell 6.16 viser at det er store forskjeller i innbyggertall mellom kommunegruppene. De 106 kommunene med det høyeste inntektsnivået - når man ser bort fra de 10 kraftkommunene - representerer kun 5 prosent av befolkningen. 10 ganger så mange - halvparten av landets befolkning utenom Oslo - er bosatt i de 105 kommunene som har det laveste inntektsnivået i 1998 (under 18 450 kroner pr. innbygger). Det er stor forskjell i inntektsnivået mellom gruppene. Mens kommunegruppen med lavest frie inntekter hadde et gjennomsnittlig inntektsnivå på 17 261 kroner pr. innbygger i 1998, hadde kommunene med de høyeste inntektene et gjennomsnittlig inntektsnivå på 28 860 kroner pr. innbygger. Av tabellen ser man også at de 10 kraftkommunene representerte kun 0,5 prosent av befolkningen, og at de hadde et markert høyere gjennomsnittlig inntektsnivå enn de øvrige kommunene. De store kommunene hadde et relativt lavt gjennomsnittlig inntektsnivå.

Grupperingen som er vist i tabell 6.16 ligger til grunn for tabellene 6.17 og 6.18 nedenfor.

Tabell 6.17 viser utviklingen i frie inntekter fra 1997-98, 1990-98 og 1985-98 for kommunene gruppert etter nivå på frie inntekter i 1998.

På 1990-tallet har utviklingen vært jevnt fordelt mellom gruppene. Landsgjennomsnittlig årlig vekst i frie inntekter for perioden 1990-98 var 3,2 prosent. De som skiller seg markant ut i denne perioden, er kraftkommunene, som hadde om lag nullvekst i perioden.

Går man tilbake og ser på utviklingen i perioden 1985-98 sett under ett, har de kommunene som har høyest inntektsnivå i 1998 også hatt den sterkeste veksten i frie inntekter de siste 14 årene. De som har lavest inntekter i 1998 har tilsvarende hatt den svakeste inntektsutviklingen i denne perioden. Denne utviklingen har imidlertid snudd etter 1990, hvor det er kommuner med lavest innntektsnivå som har hatt den sterkeste veksten. Kraftkommunene har derimot hatt en svakere vekst enn landsgjennomsnittet når man ser hele perioden under ett. Storkommunene har også ligget under landsgjennomsnittet.

Tabell 6.18 viser hvor stor andel skatteinntektene utgjør av frie inntekter totalt for de forskjellige grupperingene av kommunene i utvalgte år. For hver av gruppene er samlede inntekter og skatteinntekter summert. Deretter har man funnet skatteinntektenes prosentandel av inntektene totalt. Dette innebærer at kommuner med stort inntektsvolum veier tyngre enn kommuner med lavt volum.

Mellom de fire hovedgruppene er tendensen lik både i 1998, 1990 og 1985: skatteinntektenes andel av frie inntekter totalt avtar med økende nivå på frie inntekter. Tilsvarende vil rammetilskudd som andel av frie inntekter ha den motsatte trenden. Dess høyere frie inntekter en kommune har, dess større andel av inntektene skriver seg altså fra statlige overføringer.

Tabellen viser videre at innenfor gruppen med lavest nivå på frie inntekter utgjør skatt 67 prosent av inntektene i 1998. Innenfor gruppen med høyest nivå på frie inntekter utgjør skatt 37 prosent.

På 1980-tallet var skatteinntektenes andel av frie inntekter relativt stabil: på landsnivå var skattens andel av frie inntekter 55 prosent i 1985 og 54 prosent i 1990. På 1990-tallet har det hittil vært en vekst i skattenes andel av frie inntekter: i 1998 utgjorde skatteinntektene 62 prosent av kommunenes frie inntekter. Denne utviklingen gjør seg også gjeldende innenfor hver av de fire hovedgrupperingene, og for storkommunene. Derimot har kraftkommunenes skatteinntekter som andel av frie inntekter falt fra 77 prosent i 1990 til 70 prosent i 1998. Av tabellen fremgår det at storkommunene har høye andeler av inntektene sine fra skatt. På 1990-tallet har andelen økt, mer enn for noen av de andre gruppene, og utgjorde i 1998 75 prosent.

Tabell 6.19 viser inntektsnivå gruppert etter innbyggertall. Grupperingen av kommuner etter innbyggertall er den samme som i presentasjonen av tall for sammenlignbare kommuner i kapittel 5.2. Storkommunene og kraftkommunene er skilt ut som egne grupper. Tabell 6.19 viser at i 1998 var landsgjennomsnittet for frie inntekter 19 016 kroner pr. innbygger. Tabellen viser en tendens til at gjennomsnittlig nivå på frie inntekter i 1998 innenfor de fire hovedgruppene, avtar med økende kommunestørrelse. De minste kommunene, med innbyggertall under 2 320, har et gjennomsnittlig nivå på frie inntekter i 1998 på 28 170 kroner pr. innbygger. De største kommunene i hovedgruppene har et gjennomsnittlig nivå på frie inntekter i 1998 på 17 807 kroner pr. innbygger. Kraftkommunene har et markert høyere nivå på frie inntekter enn de øvrige kommunene. I 1998 hadde storkommunene det laveste nivået på gjennomsnittlig frie inntekter.

Landsgjennomsnittlig årlig vekst i frie inntekter for perioden 1990-98 var 3,2 prosent. Det er en svak tendens til at veksten i perioden øker med økende kommunestørrelse. De minste kommunene hadde en gjennomsnittlig vekst i perioden på 2,8 prosent, mens de største kommunene hadde en gjennomsnittlig vekst på 3,4 prosent. Kraftkommunene hadde om lag nullvekst i denne perioden.

For hele perioden 1985-98 ser derimot tendensen motsatt ut: den gjennomsnittlige årlige veksten i perioden reduseres med økende kommunestørrelse. Storkommunene ligger under landsgjennomsnittet for perioden 1985-98, med gjennomsnittlig årlig vekst på 3,8 prosent.

Tabell 6.20 viser utviklingen i frie inntekter for kommunene gruppert etter landsdel. Det er store forskjeller i inntektsnivå landsdelene imellom. Kommunene i Nord-Norge, som har 12 prosent av landets innbyggere, ligger klart på topp. Nord-norske kommuner har i 1998 et gjennomsnittlig nivå på frie inntekter på 22 153 kroner pr. innbygger. Sør-Østlandet, som her er definert som Østfold, Buskerud, Vestfold og Telemark, har det klart laveste nivået på frie inntekter med 17 895 kroner pr. innbygger. Det er en differanse på i overkant av 4 000 kroner pr. innbygger. Vestlandet har nest høyest nivå på frie inntekter.

Kommunene i Nord-Norge har hatt høyere vekst enn landsgjennomsnittet i 1998 og 1985-98, men lavere vekst enn gjennomsnittet 1990-98.

6.7 Den økonomiske situasjonen i fylkeskommunene 1995-98

6.7.1 Samlet vurdering

Omtalen av den økonomiske situasjonen i fylkeskommunene er basert på fylkeskommunenes regnskapstall for perioden 1995-98, se vedlegg 4. De valgte indikatorene gir informasjon om sentrale utviklingstrekk i økonomien til fylkeskommunene. Det er fylkeskommunenes inntekter som gir rammene fylkeskommunene arbeider innenfor. De finansielle indikatorene forteller noe om hvordan utgiftene er tilpasset inntektene.

Indikatorene er regnet i prosent av totale driftsinntekter eksklusive interne overføringer og renteinntekter. Indikatorene a) - c) sier noe om tilpasning innenfor ett år, mens «beholdningsindikatorene» d) - g) er et resultat av utviklingen gjennom flere år.

Den økonomiske handlefriheten for fylkeskommunene ble redusert i 1998. For netto driftsresultat for fylkeskommunene samlet er det anslått en nedgang fra 2,6 prosent i 1997 til 0,4 prosent i 1998. Den sterke nedgangen har sammenheng med en betydelig vekst i driftsutgiftene som følge av økte lønns- og pensjonsutgifter. Også investeringsutgiftene økte i 1998. Fylkeskommunenes likviditet ble dårligere i 1998, samtidig med en viss nedbygging av disposisjonsfondet. Dette gjør fylkeskommunene mer sårbare overfor uforutsette endringer. Antall fylkeskommuner med akkumulerte underskudd økt fra 3 i 1997 til 5 i 1998. Fylkeskommunenes langsiktige lånegjeld gikk imidlertid ned i 1998, og følger den positive trenden vi har hatt de siste årene.

6.7.2 Netto driftsresultat

Netto driftsresultatet viser hva fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntektene når alle driftsutgiftene inklusive renter og avdrag er betalt. Samlet hadde fylkeskommunene et netto driftsresultat på 0,4 prosent av driftsinntektene i 1998. Dette er en reduksjon på 2,2 prosentenheter sammenlignet med 1997. Denne nedgangen skyldes først og fremst en høyere vekst i driftsutgiftene enn i driftsinntektene. Den høye utgiftsveksten har igjen sammenheng med sterk vekst i lønns- og pensjonsutgifter, som følge av lønnsoppgjøret for 1998.

Som det framgår av figur 6.10 er netto driftsresultat for 1998 tilbake på samme nivå som i 1993.

Imidlertid varierte netto driftsresultat sterkt fylkeskommunene i mellom, fra 3,4 prosent i Akershus til -2,5 prosent i Vestfold. Åtte fylkeskommuner hadde positive driftsresultat, mens 10 hadde negative. Kun fire fylkeskommuner hadde et driftsresultat på over en prosent av driftsinntektene, og kun Akershus fylkeskommune lå høyere enn 3 prosent. Vestfold fylkeskommune hadde det laveste resultatet i 1998, noe som bl.a. har sammenheng med nedbetaling av gjeld.

6.7.3 Langsiktig lånegjeld

Samlet hadde fylkeskommunene en langsiktig lånegjeld som utgjorde 29 prosent av driftsinntektene i 1998. Det innebærer en reduksjon på 1,4 prosentenheter fra året før. I perioden 1995-1998 er den langsiktige lånegjelden gjennomgående redusert. Samtidig varierer nivået på den langsiktige lånegjelden betydelig mellom fylkeskommunene, fra Nordland med 9,7 prosent til Nord- Trøndelag med 46,9 prosent.

6.7.4 Andre finansielle indikatorer

I vedlegg 4 vises tabeller med oversikt over utviklingen i rente- og avdragsbelastning, likviditet, regnskapsresultat og disposisjonsfond i alle fylkeskommunene for perioden 1995-98.

For alle fylkeskommunene samlet var rente- og avdragsbelastningen uendret fra 1997 til 1998, og utgjorde 3,3 prosent av driftsinntektene. I perioden 1995-98 har rente- og avdragsbelastningen gått ned med 0,6 prosentenheter. Rente- og avdragsbelastningen er avhengig av en rekke forhold, blant annet rentenivå, avdragstid og investeringsvolum. Det er stor variasjon i rente- og avdragsbelastningen mellom fylkeskommunene i 1998, fra Østfold med 1 prosent til Vestfold med 5,8 prosent.

Samlet hadde fylkeskommunene brutto investeringsutgifter på 7,2 prosent av driftsinntektene i 1998. Dette innebærer en økning på 1 prosentenhet fra året før. Et fortsatt høyt investeringsnivå har bl.a. sammenheng med utbygginger i helsesektoren, blant annet bevilgninger til sykehusutstyr.

Til sammen hadde fylkeskommunene et akkumulert overskudd på 0,1 prosent i 1998, noe som er det samme som i 1997. Rogaland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Sør- og Nord- Trøndelag hadde alle akkumulerte underskudd i 1998. De tre førstnevnte hadde også akkumulerte underskudd året før. For Rogaland har imidlertid underskuddet bedret seg fra 2,5 prosent i 1997 til 0,6 prosent i 1998.

Når det gjelder fylkeskommunenes likviditet har denne forverret seg fra 1997 til 1998. Likviditeten kan måles ved korrigert kontantbeholdning som i 1998 utgjorde - 3,1 prosent av driftsinntektene. Dette er en nedgang på 2,2 prosentenheter fra året før.

Fra å utgjøre 3,2 prosent av driftsinntektene i 1997 ble disposisjonsfondet bygget ned til 2,5 prosent i 1998. Disposisjonsfondet varierer betydelig mellom fylkeskommunene, fra Sør-Trøndelag med 0,1 prosent til Akershus med 6 prosent.

6.8 Den økonomiske situasjonen i kommunene 1995-1997

Denne omtalen er basert på endelige regnskapstall for 1997 fra Statistisk Sentralbyrå. Det er relativt små avvik i forhold til foreløpige regnskapstall presentert i junirapporten i 1998 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. For en mer omfattende beskrivelse av den økonomiske situasjonen til kommunene i 1997 vises det til denne.

Den økonomiske situasjonen for kommunene i 1998 basert på foreløpige regnskapstall vil bli omtalt i junirapporten i 1999 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

I sum viser regnskapstallene for 1997 (vedlegg 4) en relativt kraftig økning i netto driftsresultatet målt i prosent av driftsinntekter for kommunene samlet. Samtidig økte bruttoinvesteringsutgiftene, mens netto lånegjeld og rente- og avdragsbelastningen gikk ned. Korrigert kontantbeholdning, akkumulert regnskapsresultat og disposisjonsfond hadde alle en økning fra 1996 til 1997.

Netto driftsresultat for kommunene samlet var på 4,9 prosent av driftsinntektene i 1997. Dette var en økning på 1,6 prosentpoeng fra 1996 og en økning på nær 2 prosentenheter fra 1995. Resultatutviklingen innebar økt handlefrihet for kommunene. Økningen skyldes blant annet en nedgang i rente- og avdragsbelastning fra 1996-1997, ved siden av en relativt sterk reell inntektsvekst. Kommunene i Sogn og Fjordane hadde et netto driftsresultat på hele 13 prosent i 1997. Dette skyldes at en del kommuner i fylket har tatt ut aksjeutbytter fra kraftverk.

Rente- og avdragsbelastningen gikk gjennomgående ned i perioden 1995-97 og var 3,9 prosent av driftsinntektene i 1997. Dette innebærer en reduksjon på 1 prosentenhet fra året før. Dette har sammenheng med den generelle nedgangen i rentenivået. Brutto investeringsutgifter økte gjennomgående i perioden 1995-97, noe som i stor grad skyldes investeringer i skolebygg. Netto lånegjeld økte fra 1995 til 1996, men gikk ned med 3,3 prosentpoeng i forhold til driftsinntektene fra 1996 til 1997. Nedgangen har først og fremst sammenheng med at driftsinntektene økte sterkere enn lånegjelden, samtidig varierte nivået betydelig fylkene i mellom.

Akkumulert regnskapsresultat og korrigert kontantbeholdning gikk begge ned fra 1995 til 1996 for så å øke fra 1996 til 1997. Samtidig gikk disposisjonsfond opp fra 1996 til 1997 etter en nedgang fra 1995 til 1996. En viss størrelse på disposisjonsfondet gjør kommunene mer motstandsdyktige overfor uforutsette inntektsreduksjoner eller utgiftsøkninger. Situasjonen for kommunene i 1998 beskrives ikke fordi det ikke foreligger tall ennå.

7 Kommunal tjenesteproduksjon

7.1 Sammendrag

I dette kapittelet gjennomgås utviklingen i kommunal tjenesteproduksjon i kommunene og fylkeskommunene i perioden 1980 til 1998, med vekt på 1997. For kommunene vises det indikatorer over ressursinnsatsen og produksjonen målt i årsverk, dekningsgrad og antall leverte tjenester for:

• barnehager

• grunnskolen

• barnevernet

• helsetjenestene

• pleie- og omsorgstjenester

• økonomisk sosialhjelp

For fylkeskommunene vises indikatorer for helsetjenester og videregående opplæring.

I kapittel 7.3 vises utviklingen på landsbasis, i kapittel 7.4 og 7.5 vises tall for grupper av kommuner og fylkeskommunene. I vedlegg 4 vises utvalgte tall for enkeltkommuner, der kommunene er gruppert etter økonomiske rammebetingelser og innbyggertall (jf. kapittel 5.2 tall for sammenlignbare kommuner).

Kommunale tjenester

Det generelle inntrykket er at på 90-tallet har ressursinnsatsen i kommunene økt og de leverer flere tjenester enn tidligere.

• I 1997 fikk i overkant av 60 prosent av alle barn mellom 1 og 5 år et barnehagetilbud. Mange plasser ble frigjort da seksåringene begynte i skolen, og sammenlignet med året før fikk over 15 000 flere i aldersgruppen et barnehagetilbud. Mest markant økte tilbudet til ett og to - åringer der 40 prosent fikk et tilbud i 1997. Det er imidlertid klare forskjeller kommunene i mellom.

• Årsverksinnsatsen i grunnskolen har vært stabil på om lag 2 årsverk pr. klasse de siste 6 årene. Samtidig har også klassestørrelsen på landsbasis vært om lag konstant med gjennomsnittlig 20 elever. Det har vært en årlig vekst i antallet plasser i skolefritidsordningen. I skoleåret 1998/99 hadde om lag halvparten av 1-4. klassingene et tilbud i SFO.

• Som året før var det også fra 1996 til 1997 en økning i årsverksinnsatsen innen pleie- og omsorgsektoren målt i forhold til befolkningen i de høyeste aldersgruppene. I 1997 ble det utført nær 13 årsverk pr. 100 innbyggere over 67 år og om lag 43 årsverk pr. innbygger 80 år og over. Antall plasser i alders- og sykehjem har imidlertid gått ned både relatert til innbyggertallet over 80 år og i faktisk antall de siste årene. I 1993 fikk 27 prosent av de eldre over 80 år et tilbud om institusjonsopphold, mens i 1997 var prosentandelen 24. Samtidig har andelen av de eldre som mottar hjemmetjenester vært relativt konstant. Over 4000 flere mottar imidlertid hjemmetjenester i 1997 enn i 1996.

• Fra 1985 til midten på 90-tallet økte antallet sosialhjelpmottagere med nærmere 80 prosent. De siste årene har imidlertid antallet mottagere årlig blitt redusert. I 1997 ble det registrert 157 000 mottagere, noe som er det laveste antallet på nittitallet. Fra og med 1995 har også antallet langtidsmottagere gått ned. Nedgangen i bruken av økonomisk sosialhjelp må sees som et resultat av bedring i konjunkturene og økt sysselsetting.

Fylkeskommunale tjenester

• Årsverksinnsatsen i somatiske sykehus har økt gjennom hele nittitallet. I 1997 ble det her utført nærmere 54 000 årsverk mot om lag 46 000 i 1991. Selv om antallet sengeplasser i sykehusene er redusert noe i perioden, har både antallet utskrivninger og antallet polikliniske konsultasjoner økt årlig. I 1997 ble om lag 660 000 utskrevet fra somatiske sykehus, mot 620 000 i 1992. I samme periode økte antallet polikliniske konsultasjoner med nesten 1/2 million.

• På nittitallet har det årlig vært en reduksjon i antallet heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner. I 1997 var det i overkant av 14 plasser pr. 10 000 innbyggere, mot nærmere 18 plasser pr. 10 000 innbyggere ved begynnelsen av tiåret. Dette innebærer en reduksjon på om lag 1200 plasser. I samme periode har imidlertid antallet polikliniske konsultasjoner økt sterkt, og i 1997 ble det foretatt nærmere 600 000 konsultasjoner. Økningen i antall årsverk i psykiatrien må sees i sammenheng med den sterke veksten i bruk av poliklinisk behandling.

• I inneværende skoleår har elevtallet i skoler under lov om videregående opplæring sunket. Dette har bl.a. sammenheng med mindre ungdomskull. Også omfanget av elever i alt, beregnet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull i grunnskolen, har blitt redusert og er i inneværende skoleår 350 prosent. Dette er det laveste tallet siden gjennomføringen av Reform 1994, og betyr at antallet elever eldre enn 16-18 år synker.

7.2 Om produksjonsmål

Størsteparten av de offentlige velferdstilbudene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenester økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan verdien av produksjonen måles gjennom prisfastsetting i et marked, men offentlige tjenester opererer i hovedsak ikke i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Produksjon og dekningsgrad

Det er ikke lett å måle kunnskapsmengde, helseforbedringer etc., og pr. i dag mangler vi generelt gode resultatmål for offentlig tjenesteyting. Alternativt kan omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, f.eks. antall plasser, besøk, saker etc. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket slik at vi har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom måltallene relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen får vi fram dekningsgraden. Her har vi valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe og alderskategori. Barnehagedekningen måles f.eks. ved andelen barn i førskolealder med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten, f.eks. ønsker ikke alle foreldre barnehageplass. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående noe for lave i forhold til de reelle dekningsgradene.

Ressursinnsats pr. enhet

Begrepet produktivitet brukes om forholdet mellom produksjonen og ressursinnsatsen. Målet er rent beskrivende og desto høyere produksjon pr. enhet ressursinnsats, jo høyere produktivitet. Forutsetningen for å kunne måle produktivitet er ensartede mål på produksjonen, dvs. at en måler de samme tjenestene.

Som mål på ressursinnsatsen bruker vi i denne framstillingen årsverksinnsats pr. bruker eller årsverksinnsats pr. plass. Pr. i dag gir dette et mer sammenlignbart mål på ressursinnsatsen enn utgift pr. bruker basert på regnskapstall. Utfra eksisterende datagrunnlag er det derfor vanskelig å vurdere størrelsen på tjenestetilbudet sett i forhold til hva det koster i kroner og øre. Her vil etterhvert KOSTRA gi bedre muligheter til å knytte sammen regnskaps- og tjenestedata.

Hvis ressursinnsatsen pr enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette tolkes på ulikt vis. Gjennom læreplanene i grunnskolen er det f.eks. uttrykt klare mål for hva elevene bør lære og tilegne seg av ferdigheter. Som omtalt er det imidlertid ikke utviklet tilfredsstillende mål over de ferdigheter som elevene tilegner seg i skolen. Om ressursinnsatsen pr. klasse (flere delingstimer, spesialundervisning etc.) øker vil den naturlige tolkingen være at det har skjedd en standardheving, ikke at effektiviteten har gått ned. Det samme er tilfelle for barnehage og pleie- og omsorgstjenester. En økning i antall utførte timeverk pr. mottaker gir generelt mulighet for økt oppfølging, veiledning eller pleie til den enkelte mottaker.

Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Flere småbarn i barnehagene vil som en direkte følge av regelverket føre til økt timeverksforbruk pr. barn. Endringer i regelverk og kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes. Eksempler på dette er endring av standard i sykehjem, f.eks. målsetningen om enerom, og større vekt på integrering av psykisk utviklingshemmede i grunnskolen.

Endret ressursinnsats kan derfor både tolkes som:

• endring i standard/kvalitet

• endring i effektivitet

• endring i behov

Til tross for at det kan være vanskelig å tolke endringer i ressursinnsats pr. enhet, er det interessant å se på utviklingen i timeverk pr. bruker for ulike kommunale tjenester. Dersom både årsverk/timeverk pr. bruker og dekningsgrad i en tjenesteytende sektor har økt, er dette et uttrykk for at det totale tjenestevolumet øker.

7.3 Utviklingen på landsbasis

I dette avsnittet vises utviklingen fra 1990 til 1998 i antall leverte tjenester, ressursinnsats pr. tjeneste og dekningsgrader for sentrale tjenester på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. For de fleste tjenester er tidsseriene imidlertid kortere. For grunnskolen vises indikatorer som følger skoleåret, ikke kalenderåret. For eksempel er 1998-tall fra skoleåret 1998/99.

7.3.1 Kommunene

Tabell 7.1 viser utviklingen i ressursinnsats pr. leverte tjeneste. Der antallet tjenester ikke er oppgitt i form av antall plasser, klasser etc. er ressursinnsatsen målt i forhold til innbyggertallet for de aldersgruppene som mottar tjenestene.

Det generelle inntrykket er at ressursinnsatsen har økt på 90-tallet, spesielt innen barnehage- og pleie- og omsorgssektoren. I 1997 var årsverksinnsatsen pr. 100 barn i barnehagene i underkant av 25, noe som tilsvarer om lag 4 barn pr. full stilling. Dette innebærer en økning på 10 prosent fra 1993.

Innen pleie- og omsorgssektoren var det fra 1996 til 1997 en økning i årsverk pr. bruker på 5 prosent mens den samlede veksten fra 1993 til 1997 var 11 prosent. Årsverksinnsatsen i forholdet til antallet eldre i alt økte også noe fra 1993 til 1997, men den klart sterkeste veksten kom fra 1996 til 1997. I 1997 ble det utført om lag ett årsverk mer pr. 100 innbygger over 67 år enn året før.

Årsverksinnsatsen i grunnskolen har vært stabil på om lag 2 årsverk pr. klasse de siste 6 årene.

Vi ser av tabell 7.2 at spesielt innen barnehagesektoren har tjenestetilbudet økt kraftig på nittitallet. I 1997 ble 61 prosent av barna mellom 1 til 5 år tilbudt plass i barnehage mot 24 prosent av alle barn mellom 1 og 6 år i 1980. Samtidig får alle 6-åringer nå et skoletilbud gjennom grunnskolereformen.

Omlegging fra barnehage til 6-årstilbud i skole for seksåringene betyr at tilbudet for 5-åringer har økt. I 1997 fikk 61 prosent av disse et barnehagetilbud, mot 55 prosent i 1996. Samtidig har spesielt tilbudet til ett og 2-åringer blitt forbedret. I 1997 fikk 40 prosent av disse et tilbud. Foreløpige tall fra 1998 indikerer en vekst på totalt om lag 3000 barnehageplasser fra 1997.

Fra 1993 til 1997 var det også svak vekst i antallet leger målt i forhold til innbyggertallet.

Antallet barn under omsorg eller tiltak i barnevernet økte svakt i perioden 1993 til 1997, men det er en klar tendens til at færre barn kommer under omsorg. Tilbudet blir i økende grad gitt i form av tiltak, noe som har sammenheng med endring i regelverket for barneverntjenestene. Fra og med 1.1.93 kan barn plasseres utenfor hjemmet uten at det treffes vedtak om omsorgsovertagelse. Økningen i tiltakene kan også være et resultat av utbyggingen av andre tilbud enn omsorgsovertagelse.

De siste årene har antall elever pr. klasse økt svakt, noe som antageligvis har sammenheng med at barnetallet igjen vokser. Skoleåret 1998 /99 er det i gjennomsnitt 20 elever i hver klasse. Andelen ekstratimer var om lag den samme i 1998 som i 1997. I gjennomsnitt ble det gitt ekstraundervisning i form av delingstimer, spesialtimer etter enkeltvedtak, og morsmålsundervisning tilsvarende 57 prosent av den ordinære undervisningsressursen.

Fra 1993 til 1997 ble andelen eldre med institusjonsplass redusert. I 1997 fikk 24 av 100 innbyggere over 80 år en plass i alders- eller sykehjem mot 27 i 1993. Imidlertid økte standarden på tilbudet, fordi en betydelig større andel av beboerne fikk tilbud om enerom. I 1997 ble 71 prosent av plassene tilbudt i form av enerom, mot 30 prosent i 1993. Sett i forhold til antallet eldre, har tilbudet om hjemmetjenester vært relativ konstant i perioden. I underkant av 20 prosent av innbyggerne over 67 år mottok hjemmetjenester i 1997.

I tabell 7.3 vises utviklingen i antallet leverte tjenester i absolutte tall. Antall plasser i barnehager har i perioden hatt en formidabel vekst. I 1980 var det om lag 78 000 plasser for barn i aldersgruppen 1-6 år. I 1997 var plasstallet for barn i aldersgruppen 1-5 år i underkant av 185 000, mens foreløpige tall for 1998 viser om lag 188 000 plasser. Fra 1996 til 1997 ble det opprettet om lag 8 000 flere småbarnsplasser. Etter lov om barnehager er det høyere bemanningskrav for barn under tre år. Årsverksinnsatsen er om lag den samme i 1997 som i 1996. Dette viser at kommunene først og fremst har prioritert å gi de yngste et bedre tilbud.

Hvis vi ser bort i fra det nye årskullet med seksåringer, var det over 80 000 flere elever i grunnskolen i 1980 enn i 1997. Hvis en inkluderer seksårskullet, var det fortsatt om lag 22 000 flere elever i grunnskolen i 1980. Færrest elever var det imidlertid i 1993. Etter det har barnetallet og klassetallet igjen økt. Antall årsverk i grunnskolen har økt i hele perioden 1980-1998. Fra 1994 til 1998 har den prosentvise økningen i antall årsverk og antall klasser vært forholdsvis lik.

I 1993 ble det registrert høyest sosialhjelpsbruk med om lag 178 000 tilfeller. Spesielt mellom 1985 og 1990 økte sosialhjelpsbruken kraftig. Fra og med 1994 har antallet mottagere årlig blitt redusert, og i 1997 ble det registrert 157 000. Andelen av mottagere som mottok tilskudd i 6 måneder eller mer har også gått ned de siste årene og i 1997 var det om lag 58 000. Nedgangen i sosialhjelpsbruken må sees på bakgrunn av bedring av konjunkturene og økt sysselsetting.

Også i 1997 ble antallet plasser i eldreinstitusjoner noe redusert. I 1997 var det i alt 43 341 institusjonsplasser med heldøgnsomsorg, noe som betyr en nedgang på om lag 400 plasser i forhold til i 1996. Siden 1993 er det på landsbasis blitt om lag 2 400 færre institusjonsplasser.

Om lag 149 000 innbyggere mottok hjemmetjenester i 1997. Dette er over 4000 flere enn året før, og i overkant av 6 000 flere enn i 1993. I samme periode har antallet eldre over 67 år vært om lag det samme, men antall eldre over 79 år har økt sterkt. I 1993 var det i underkant av 170 000 innbyggere over 79 år, mens det i 1997 var nærmere 185 000.

7.3.2 Fylkeskommunene

Tabell 7.4 viser ressursinnsatsen i somatiske sykehus, psykiatriske institusjoner og videregående skole. Fra 1991 til 1997 var det en økning i årsverksinnsatsen i de somatiske sykehusene på om lag 12 prosent. Årsverksinnsatsen i psykiatriske institusjoner økte med 6 prosent i samme periode.

Fra 1991 til 1997 har antallet effektive senger i sykehus i forhold til folketallet gått noe ned til tross for at årsverksinnsatsen har økt.

Siden 1991 har det årlig vært en reduksjon i antallet plasser i de psykiatriske institusjonene. Dette innebærer en betydelig nedbygging av tilbudet i perioden.

Tabell 7.6 viser at antallet årsverk i somatiske sykehus har økt årlig. I 1991 ble det utført i overkant av 46 000 årsverk mot om lag 53 500 i 1997. Dette er en vekst på 16 prosent. Imidlertid ser vi at sengekapasiteten har gått noe ned, fra om lag 14 500 senger til om lag 14 000 senger. Antallet utskrivninger øker årlig. I 1992 ble om lag 600 000 utskrevet fra sykehusene. I 1997 var antallet utskrivninger over 660 000. Økningen i antallet utskrivninger på tross av en nedgang i sengetallet, kan forklare den økte ressursinnsatsen. Samtidig ser vi at antallet polikliniske konsultasjoner har økt med hele 18 prosent fra 1991 til 1997. I 1997 ble det utført over 3 millioner konsultasjoner. Økningen i årsverk må også i høyeste grad sees på bakgrunn av den økte kapasiteten her. Antallet årsverk i psykiatrien har økt fra i underkant av 14 000 i 1991 til 15 500 i 1997. Antallet heldøgnsplasser har imidlertid gått sterkt tilbake. I 1997 var det om lag 1200 færre plasser enn i 1991. Imidlertid er det også her utført flere polikliniske konsultasjoner, om lag 430 000 i 1991 mot om lag 600 000 i 1997.

Elevtallet i den videregående skolen synker, noe som bl.a. har sammenheng med mindre ungdomskull. Foreløpige tall for skoleåret 1998/99 viser at antallet elever under lov om videregående opplæring er 168 000, mot over 200 000 i 1992. Elevnedgangen gjenspeiles i antallet årsverk. I 1997 ble det utført 23 000 årsverk i videregående opplæring mot i overkant av 25 000 i 1995.

7.4 Tjenesteproduksjon i kommunene

7.4.1 Barnehagesektoren

Det var en sterk økning i barnehagetilbudet fra 1980 til 1996. I 1980 fikk 24 av 100 barn et tilbud, mens i 1996 var dekningsgraden økt til 62. Dette inkluderer 6-årstilbud i skole.

I 1997 begynte alle 6-åringer i skole og målgruppen i barnehager ble primært barn mellom 1 og 5 år. I 1997 var dekningsgraden i barnehagene 61 prosent av denne aldersgruppen. Dette var en økning relatert til aldersgruppen med 5 prosentenheter i forhold til året før. Fra 1996 til 1997 ble det om lag 15 250 flere plasser for barn under 6 år. Økningen i tilbudet har først og fremst kommet de minste til gode. Av tabell 7.7 ser vi at mens 34 prosent av 1-2 åringene hadde et tilbud i 1996, var dekningsgraden 40 prosent i 1997. Dette var også en uttrykt målsetning når 6-åringene ble overført til tilbud i skolens lokaler. Barne- og familiedepartementet ga omstillingstilskudd til at de frigitte plassene ble tatt i bruk av yngre barn. Av i alt 6260 barnehager registrert ved utgangen av 1997 var 47 prosent offentlige. 108 000 barn gikk i offentlige barnehager, og dette utgjør 58 prosent av alle barn med barnehageplass.

¹Landsgjennomsnittet er vektet etter kommunenes innbyggertall. Dette vil si at dekningsgraden er beregnet ut fra antall 1-5-åringer med tilbud i landet, dividert med antall 1-5-åringer totalt. Fylkesgjennomsnittene er ikke vektet dvs. i fylkesgjennomsnittene teller alle kommuner likt.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 7.1 viser forskjeller mellom kommunene i barnehagedekning for 1-5 åringer og 1-2 åringer. Kommunene er gruppert etter fylke.

Det er nær 22 prosentenheter forskjell mellom kommunene i Rogaland, som ligger lavest med 53 prosent og Oslo kommune med 75 prosent som ligger høyest, når det gjelder dekningsgraden for 1-5-åringer. Kommunene i Finnmark, Hedmark, Sogn og Fjordane og Oslo har over 70 prosent dekningsgrad. Kommunene i Østfold, Vest-Agder, Vestfold, Akershus og Rogaland har alle en dekningsgrad på under 60 prosent.

Variasjonen i dekningsgrad for 1-2-åringer er vesentlig større. Den varierer fra 63 prosent dekning i kommunene i Finnmark til 30 prosent i Rogaland. I Oppland, Møre og Romsdal, Akershus, Østfold, Vest-Agder og Rogaland var dekningsgraden under 40 prosent. Oslo hadde en dekningsgrad på 57 prosent. Landsgjennomsnittet er på 40 prosent, noe som er en økning på 6 prosentenheter i forhold til året før.

Tabell 7.8 viser dekningsgrad når kommunene er gruppert etter inntekt og folketall. Det er en tendens til at dekningsgraden øker med økende inntekt og avtagende folketall. I gjennomsnitt betyr dette at tilbudet i 1997 til ett- og toåringer var best i små kommuner med høye inntekter. Forskjellene kan sies å være relativt store.

7.4.2 Grunnskole

Den sentrale målsetningen i grunnskolen er at alle barn skal få en likeverdig grunnopplæring uavhengig av foreldrenes økonomi og bosted. Dette innebærer ikke at alle skal få samme tilbud, men at tilbudet er tilpasset evner, forutsetninger og kulturell og språklig bakgrunn.

Demografi og geografi i en kommune kan påvirke kostnaden ved å drive grunnskole, fordi dette påvirker skolestrukturen og dermed størrelsen på klassen. I tillegg vil omfanget av spesialundervisning og delingstimer ha betydning for kostnadsnivået. Spesialundervisning etter enkeltvedtak og delingstimer inklusive valgfag og morsmålsundervisning kommer i tillegg til basisressursen samlet minstetimetall.

Kommuner med få elever pr. klasse trenger færre ekstratimer enn kommuner med mange elever pr. klasse for å gi et opplæringstilbud, tilpasset den enkelte elevens behov. Bruken av spesialundervisning og delingstimer pr. klasse kan derfor, for kommuner med tilnærmet like store klasser, være en indikator på ressursbruken i grunnskolen.

Tabell 7.9 viser ekstratimer som andel av elevtimetallet for gruppene av sammenlignbare kommuner. I ekstratimene inngår her spesialundervisning og delingstimer med og uten valgfag. Som det framgår av tabellen er variasjonene små mellom de ulike gruppene av kommuner. Andelen ekstratimer er størst for de 10 rikeste kommunene og de fire store byene, mens kommunene i gruppen med lavt innbyggertall og høye inntekter har den laveste andelen.

Kommuner med et lavt innbyggertall har gjennomgående færre elever pr. klasse enn kommuner med høyt innbyggertall. De små forskjellene i nivået på ekstratimer pr. klasse mellom kommuner med lavt innbyggertall og kommuner med høyt innbyggertall kan derfor tyde på at nivået på ekstratimer pr. elev er høyere i kommuner med lavt innbyggertall enn i kommuner med høyt innbyggertall.

Det har vært en viktig forutsetning for grunnskolereformen at det skal gis et skolefritidstilbud til alle 1.-4. klassinger som har behov for det. Skolefritidsordningen skal imøtekomme behovet for en trygg og stabil hverdag for de minste skolebarna. Tabell 7.10 viser andelen av 1. klassinger med skolefritidsordning for skoleåret 1998-99 for gruppene av sammenlignbare kommuner. Variasjonen i dekningsgrad mellom en del av gruppene er relativt stor. Dekningsgraden ser ut til å øke med økt innbyggertall og økte inntekter. Kommunene i gruppen med det høyeste innbyggertallet og de høyeste inntektene har en dekningsgrad på 79 prosent, mens dekningsgraden er 43 prosent for kommunene i gruppen med det laveste innbyggertallet og middels inntekter.

Ulik etterspørsel etter skolefritidsordningen kan være en forklaring på variasjonen i dekningsgrad kommunene imellom. Dette kan være en forklaring på at de fire største byene har en høy dekningsgrad.

I St. meld. nr. 28 (1998-99) «Mot rikare mål» gis en mer utfyllende gjennomgang av situasjonen i grunnskolen, både med hensyn på en del lovfestede krav og demografiske og økonomiske rammevilkår.

7.4.3 Barnevern

Figur 7.2 viser antall barn under omsorg og øvrige hjelpetiltak i 1996 og 1997 for kommunene gruppert etter fylke. Tallene er beregnet i forhold til antall innbyggere i aldersgruppen 0-17 år for hver kommune.

¹Landsgjennomsnittet er vektet etter innbyggertall, mens fylkesgjennomsnittene ikke er vektet, dvs. i fylkesgjennomsnitt teller alle kommuner likt.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 7.2 viser at kommunene i Finnmark har et klart høyere antall barn under omsorg og hjelpetiltak pr. 1000 innbyggere i aldersgruppen 0-17 år enn kommunene i de øvrige fylkene. Kommunene i Akershus og Hordaland har lavest andel barn under omsorg og hjelpetiltak i 1997. Til tross for at kommunene i Hordaland i 1997 har en lav andel barn under omsorg og tiltak, har kommunene i Hordaland sammen med kommunene i Sogn og Fjordane hatt den sterkeste veksten i andel barn under omsorg og hjelpetiltak i perioden.

Tabell 7.11 viser gjennomsnittlig antall årsverk i barnevernet i forhold til barnetallet i 1997 for sammenlignbare kommuner. Storbyene skiller seg ikke uventet ut ved å bruke klart flest årsverk pr. 1 000 innbyggere 0-17 år. Kommuner med høy inntekt har også relativt stor ressursinnsats.

7.4.4 Helsetjenester

Helsetjenestens oppgave er å sikre trygghet for at alle får hjelp til å diagnostisere og så langt som mulig behandle og rehabilitere sykdommer. Helsetjenesten skal også bidra til helsefremmende og forebyggende arbeid. I det følgende presenteres statistikk over årsverksinnsatsen i kommunehelsetjenesten basert på Statistisk sentralbyrås kommunehelsetjenestestatistikk. Pleie- og omsorgstjenesten er ikke inkludert, det vises her til kapittel 7.4.6.

Tabell 7.12 viser antall legeårsverk pr. 10 000 innbyggere i 1997 for sammenlignbare kommuner. Turnuskandidater er inkludert i gruppen kommuneleger, og har betydning for framstillingen siden de kan beordres dit hvor det er vanskeligst å rekruttere leger. Tabellen viser at kommuner med lavt innbyggertall og høye inntekter har flest legeårsverk pr. innbygger. Kommuner med høyt innbyggertall og lave og middels inntekter har færrest årsverk pr. innbygger.

En bedre legedekning i kommunene med et lavt innbyggertall er nødvendig for at legevakten skal fungere. Lav dekning av primærleger i storbyene kan også ses i sammenheng med tilgang til legespesialister, som er bedre i storbyene enn i spredte bygdekommuner. Samtidig er det en klar tendens til at legedekningen er høyest i de rikeste kommunene når en tar hensyn til innbyggertall. Som det framgår av tabellen, er forskjellen i legeårsverk pr. innbygger mellom storbyene og de rikeste kommunene svært stor. Samtidig er legedekningen i kraftkommuner langt høyere enn i samtlige andre kommunegrupper.

Skole- og helsestasjonstjenesten er i hovedsak en ren forebyggende virksomhet, og gir en indikasjon på hvordan kommunene prioriterer forebyggende arbeid. I 1997 var 2713 årsverk knyttet til helsestasjons- og skolehelsetjenesten. I perioden 1987-96 har helsestasjons- og skolehelsetjenesten hatt en vekst på om lag 56 prosent målt i antall årsverk. Dette gjennomsnittet skjuler store variasjoner kommunene i mellom.

Tabell 7.13 viser antall årsverk i skole- og helsestasjonstjenesten pr. 1 000 innbyggere fra 0 til 4 år for sammenlignbare kommuner. Tabellen viser at det er kommuner med lavt innbyggertall og høye inntekter som har flest årsverk i skole- og helsestasjonstjenesten pr. innbygger, mens kommuner med høyt innbyggertall og lave og middels inntekter har færrest årsverk pr. innbygger.

7.4.5 Sosialhjelp

Sosialhjelp er kun omtalt i forhold til antall mottakere/tilfeller for økonomisk sosialhjelp. Kommunenes produksjon av øvrige tjenester som ytes av sosialtjenesten, slik som råd og veiledning, utforming av hjelpetiltak og formidling av behandlingsopplegg overfor personer med rusproblemer, boligtiltak for personer med sosiale problemer etc., er ikke omtalt.

Tabell 7.14 viser gjennomsnittlig antall sosialhjelpstilfeller pr. 100 innbyggere fra 16 år og over for gruppene av sammenlignbare kommuner i 1997. Det er en klar tendens til at antallet sosialhjelpstilfeller øker med økt innbyggertall. De fire største byene har også den høyeste andelen sosialhjelpstilfeller. Dette antyder at urbaniseringsgrad har betydning for bruk av tjenesten. Det er også en tendens til at andelen sosialhjelpstilfeller øker med økte kommunale inntekter, noe som kan ha sammenheng med at et høyt inntektsnivå gir kommunene bedre mulighet til å gi et bedre tjenestetilbud. De 10 kommunene med de høyeste inntektene har imidlertid en lav andel sosialhjelpstilfeller. Dette kan trolig forklares med at dette er relativt små kommuner.

Tabell 7.15 viser gjennomsnittlig antall langtidsmottakere av sosialhjelp som andel av sosialhjelpstilfeller 16 år og eldre for gruppen av sammenlignbare kommuner. Andelen langtidsbrukere er klart høyest i de fire største byene, og andelen øker med økt innbyggertall. Det kan også se ut som at andelen langtidsmottakere synker med økende inntekt i kommunene.

7.4.6 Pleie- og omsorg

Regjeringens målsetning er at alle skal sikres et tilfredsstillende og mest mulig likeverdig tilbud av pleie- og omsorgstjenester, uavhengig av bosted, inntekt og sosial status. Pleie- og omsorgstjenestene har ansvaret for tjenester til eldre, funksjonshemmede, psykisk utviklingshemmede og personer med psykiske lidelser. Det er valgt å konsentrere framstillingen omkring tjenestene til de eldre. På bakgrunn av stor variasjon i tilbudet fra kommune til kommune ble det i 1997 vedtatt en handlingsplan for eldreomsorg. Handlingsplanen er fulgt opp av regjeringen og det vises til nærmere omtale i kap 2.4. og 3.7.

På 90-tallet har årsverksinnsatsen i pleie- og omsorgssektoren økt på landsbasis. Økningen fra 1996 til 1997 var relativt sterk, i og med at det ble utført om lag ett årsverk mer målt pr. 100 innbygger 67 år og over. Det må tas forbehold om at veksten også kan skyldes endringer i måten kommunene har registrert tjenestetilbudet til psykisk utviklingshemmede og personer med psykiske lidelser. Landsgjennomsnittet var i 1997 i underkant av 13 årsverk pr. eldre over 67 år. Figur 7.3 viser fordelingen i kommunene gruppert etter fylke.

¹Landsgjennomsnittet er vektet etter innbyggertall, mens fylkesgjennomsnittet ikke er vektet, dvs. i fylkesgjennomsnittet teller alle kommuner likt.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Kommunene i de tre nordligste fylkene, samt Aust-Agder, hadde den relativt høyeste årsverksinnsatsen i 1997. Lavest årsverksinnsats i forhold til eldrebefolkningen finner vi i Østfold, Akershus, Hedmark og Telemark. Forskjellen mellom kommunene i Finnmark med flest årsverk pr. innbygger og kommunene i Østfold med lavest var relativt stor, h.h.v. 19,6 og 11,3 årsverk pr. 100 innbyggere 67 år og eldre. Den relative fordelingen kommunene i mellom er i hovedsak den samme som i 1996.

¹Landsgjennomsnittet er vektet etter innbyggertall, mens fylkesgjennomsnittet ikke er vektet, dvs. i fylkesgjennomsnittet teller alle kommuner likt.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

På landsbasis mottok om lag 19 av 100 innbyggere over 67 år hjemmetjenester. Dette er en liten økning i forhold til året før. Høyeste dekningsgrad har kommunene i de tre nordligste fylkene og Aust-Agder. Kommunene i Finnmark hadde i gjennomsnitt den høyeste dekningsgraden. Om lag en av fire eldre fikk her et tilbud. Lavest lå kommunene i Akershus, Østfold, Hedmark og Rogaland. Til sammenligning var dekningsgraden i disse fylkene i gjennomsnitt mellom 17 og 18 prosent. Det er meget små endringer kommunene i mellom i forhold til året før.

I figur 7.4 vises også antall institusjonsplasser pr. innbygger 80 år og over. Behovet for heldøgnspleie og omsorg øker med årene, og det er i gruppen over 80 år en finner det største hjelpebehovet. Landsgjennomsnittet viser en dekningsgrad på i underkant av 24 prosent, noe som er det samme som året før. Også her er det betydelig variasjon kommunene i mellom. Relatert til aldersgruppen over 80 tilbyr kommunene i Finnmark i overkant av 40 prosent en plass. Høyere dekningsgrad enn landsgjennomsnittet finner vi også i de øvrige nordnorske kommunene, samt Nord-Trøndelag og i Aust-Agder. Lavest tilbud av sykehjemsplasser finner vi i Østfold, Vestfold og Telemark. Gjennomsnittstall for fylkene kan skjule betydelige variasjoner kommunene i mellom innad i fylkene. Imidlertid er det en klar tendens til at kommuner med et relativt høyt tilbud innen institusjonstjenestene også har et høyt nivå innen hjemmetjenestene.

Variasjonene kommunene i mellom kan skyldes flere forhold. Ulike analyser viser at inntektsforskjeller kommunene i mellom er en hovedforklaring på variasjoner i tjenestetilbudet. Variasjonen kan i noen grad også skyldes at behovet for et kommunalt tilbud kan variere. Både ulikhet i sykelighet og i hvilken grad den private omsorgen avlaster det kommunale tilbudet spiller inn. Videre kan kommunenes prioritering av pleie- og omsorgstjenester være forskjellig.

I tabell 7.16 vises antall årsverk i pleie- og omsorgssektoren pr. 100 innbyggere 67 år og eldre for sammenlignbare kommuner.

Det er en tendens til at årsverksinnsatsen er høyere i små enn i store kommuner. Samtidig øker årsverksinnsatsen med inntektsnivået i kommunene.

Tabell 7.17 og tabell 7.18 viser henholdsvis dekningsgrad i institusjonsomsorgen og hjemmetjenestene for sammenlignbare kommuner. Tabellene tegner samme bilde som tabell 7.16. Dekningsgraden øker med det kommunale inntektsnivået og avtar med folketallet.

7.5 Tjenesteproduksjon i fylkeskommunene

7.5.1 Somatiske spesialisthelsetjenester

I figur 7.5 viser vi antall årsverk og antall effektive senger for sykehusene gruppert etter tilknytningsfylke. 3

Kilde: (Antall årsverk: Statistisk sentralbyrå. Effektive senger: Samdata sykehus. Sammenligningsdata for somatisk fylkeshelsetjeneste 1997 (NIS-rapport 2/98))

Av figuren ser vi at antall effektive senger er høyest i Finnmark og lavest i Akershus. Forskjellen mellom fylkene er imidlertid ikke stor. Når vi ser på antall årsverk i forhold til innbyggertallet er ulikheten større mellom fylkene. Fylkene Troms, Oslo, Sør-Trøndelag og Hordaland ligger høyest, med hhv. 18,8 16,0 14,2 og 12,5 årsverk pr. 1 000 innbyggere. Landets 4 regionsykehus ligger i disse fylkene, og dette forklarer mye av forskjellen til resten av fylkene. Lavest ligger Akershus, Vestfold, Buskerud og Hedmark. For Akershus er det viktig å merke seg at fylket sender en vesentlig andel gjestepasienter til statlige sykehus i Oslo-regionen. I forhold til den fylkesvise fordelingen for 1996 er endringene små.

Kilde: (Samdata sykehus. Sammenligningsdata for somatisk fylkeshelsetjeneste 1997 (NIS-rapport 2/98))

Figuren viser at det fortsatt er relativt stor variasjon fylkene i mellom når det gjelder antall sykehusopphold pr. innbygger. Trenden er at antall sykehusopphold har økt fra 1996 til 1997. Gjennomsnittlig antall sykehusopphold pr. 1 000 innbyggere økte fra 148 til 150.

Bare i fire fylker har antall sykehusopphold gått ned: Rogaland, Troms, Telemark og Sogn og Fjordane. I Vest-Agder var tallet uendret fra 1996-1997. Høyest antall sykehusopphold pr. innbygger har Nordland, Sogn og Fjordane og Finnmark. Færrest har Akershus, Oslo og Rogaland.

Også når tallene korrigeres for kjønns- og alderssammensetning har Oslo og Akershus lavest antall sykehusopphold pr. 1 000 innbyggere (NIS-rapport 2/98).

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

7.5.2 Psykisk helsevern

Oslo har klart flest heldøgnsplasser med 23 stk. pr. 10.000 innbyggere. Også Aust-Agder, Buskerud, Rogaland, Møre og Romsdal og Oppland har høye andeler. Færrest heldøgnsplasser pr. 10.000 innbyggere har Nordland og Hedmark, begge med 9 hver. 11 av fylkene har under 15 heldøgnsplasser pr. 10.000 innbyggere. Landsgjennomsnittet var i overkant av 14 heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner.

Antall polikliniske konsultasjoner fylkesvis i 1997 er vist i figur 7.8.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 7.8 viser til dels store variasjoner fylkene imellom når det gjelder antall polikliniske konsultasjoner. I 1997 har Oslo, Vest-Agder, Nord-Trøndelag og Nordland flest polikliniske konsultasjoner pr. 1000 innbyggere. Færrest konsultasjoner hadde fylkene Akershus, Aust-Agder og Hordaland. 8 av fylkene ligger over landsgjennomsnittet på 133 psykiatriske konsultasjoner pr 1000 innbyggere.

7.5.3 Videregående opplæring

Figur 7.9 viser omfanget for det enkelte fylke for skoleåret 1998-99. I følge «Omfangsforskriften» fra Kirke-, utdannings-, og forskningsdepartementet skal alle fylkeskommuner gi et utdanningstilbud som utgjør 375 prosent beregnet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull fra grunnskolen. Som det framgår av figuren er det store variasjoner i omfanget for de ulike fylkeskommunene. Bare Vest-Agder oppfyller kravet i inneværende skoleår med sine 376 prosent. Nord-Trøndelag ligger også relativt høyt med 371 prosent. Lavest ligger Sogn og Fjordane fylkeskommune med et omfang på 327 prosent. På landsbasis ligger gjennomsnittet på 350 prosent for skoleåret 1998-99. Med unntak av skoleåret 1996-97, har omfanget av videregående opplæring blitt redusert hvert år fra skoleåret 1993-4. Foreløpige tall for skoleåret 1998/99 viser at det i alt er 168 000 elever under lov om videregående skole. I 1992 var tallet om lag 200 000.

Kilde: (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

8 Rapportering med KOSTRA data

8.1 Status og framdrift

Kommunal- og regionaldepartementet har i de seneste kommuneøkonomiproposisjonene orientert om KOSTRA-prosjektet. Siktemålet med KOSTRA er å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursforbruk og produserte tjenester i kommunal sektor. I 1998 ble antall kommuner som deltar i KOSTRA utvidet, og våren 1999 skal det foretas evaluering av innrapporteringen for 1998 med sikte på innspill til den videre utvikling av prosjektet. For regnskaps- og rapportåret 1998 har 25 kommuner rapportert etter KOSTRA-modellen. I etterfølgende avsnitt vises rapportering fra pleie- og omsorgssektoren for fire kommuner basert på KOSTRA-data fra 1998.

I 1999 utvides prosjektet til å omfatte om lag 100 kommuner som tidlig i år 2000 vil avlegge data for regnskaps- og rapportåret 1999 til sentrale myndigheter i henhold til KOSTRAs funksjonsinndeling.

Sør-Trøndelag var pilotfylkeskommune i 1998 og rapporterte etter KOSTRA- prinsipper både innenfor regnskap og tjenesteyting. Nordland fylkeskommune rapporterte økonomisk statistikk etter KOSTRA prinsipper for 1998. I 1999 deltar også Buskerud, Oppland og Finnmark.Departementet legger opp til at rapportering etter KOSTRA-modellen først blir obligatorisk f.o.m. regnskaps- og rapportåret 2001, dvs. for den rapportering som skal finne sted tidlig i 2002. Det er likevel et mål at så mange kommuner og fylkeskommuner som mulig skal omfattes tidligere. På denne bakgrunn er det igangsatt et bredt opplæringsprogram om KOSTRA. For kommunene er regional statsforvaltning (fylkesmann, fylkeslege og utdanningskontor) ansvarlig for opplæringen.

Det er opprettet arbeidsgrupper i KOSTRA som skal vurdere rapporteringens omfang og innretning på de ulike kommunale og fylkeskommunale tjenesteområdene. Her tas det hensyn til både statens og kommunenes behov for styringsinformasjon ved at departementer, kommuner og Statistisk sentralbyrå er representert i gruppene. Den videre utvikling av innholdet i rapportering og nøkkeltall skal først og fremst skje i disse arbeidsgruppene.

Prosjektet vil i løpet av våren 1999 etablere rammeavtaler med IT-leverandører under Forvaltningsnettet på områder som er relevant for KOSTRA-prosjektet (elektronisk datautveksling). Under rammeavtalene ønsker man å kunne tilby nye kommuner i KOSTRA-prosjektet tilpassede løsninger til en ferdig forhandlet og lavest mulig pris. Det er ønskelig at man gjennom disse avtalene kan tilby noe mer differensierte løsninger enn hva tilfellet var for pilotprosjektet som ble gjennomført for 98-rapporteringen.

Det har vært stilt spørsmålstegn ved kommunesektorens nytte av KOSTRA. Etter departementets vurdering vil alternativet til KOSTRA for kommunesektoren være en videreføring og forsterking av dagens situasjon når det gjelder statlige rapporteringskrav: Økende krav til rapportering uten noe forutgående samarbeid med kommunesektoren, dobbel-rapportering og liten sentral samordning, vansker med å knytte sammen økonomi- og tjenestedata, problemer med å sammenligne kommuner og derved liten mulighet for læringseffekt, mye ressurser går med til å fylle ut papirskjema, lite effektiv informasjonsutveksling, lite aktuelle data osv.

Det er en grunnleggende forutsetning for samarbeidet mellom staten og kommunesektoren i KOSTRA-prosjektet at dette skal gi styringsinformasjon til nytte for både staten og kommunesektoren. For kommuner og fylkeskommuner vil KOSTRA-data gi et bedre grunnlag for planlegging og budsjettering - ved at nøkkeltallene gir mulighet for å vurdere måloppnåelse i forhold til politiske prioriteringer, og ved at man kan identifisere områder av kommunens virksomhet der det er behov for omstillings- og effektiviseringstiltak. Ved sammenligning med andre kommuner (jfr. kap. 5 om inndeling av kommunene i sammenlignbare grupper), vil den enkelte kommune kunne finne fram til kommuner som har nyttige erfaringer om bl.a. effektiv organisering av kommunal administrasjon og tjenesteproduksjon

8.2 Analyse av KOSTRA-data

Et av formålene med KOSTRA-rapporteringen er å gi en samlet oversikt over kommunesektorens tjenesteyting og ressursbruk.

I KOSTRA er utgangspunktet at kommunenes oppgaver og ressursbruk skal knyttes til dekning av borgernes behov. Dette knytter sortering av oppgaver og ressursbruk til begrepene funksjoner og brukergrupper. Begrepet funksjon fokuserer på hvilke typer behov tjenestene skal dekke og hvilke grupper disse tjenestene primært henvender seg til. Funksjonsbegrepet er uavhen gig av hvilke typer tjenester kommunen har etablert og hvordan tjenestene er organisert.

For året 1998 har 25 kommuner rapportert etter KOSTRAs prinsipper. Som et eksempel på hvilken informasjon som gis, er det i det følgende vist rapportering fra pleie- og omsorgssektoren. Tallene i analysen er hentet fra Statistisk sentralbyrå, men fordi tallene er ureviderte har vi valgt å anonymisere kommunene til A, B, C og D. Opprettede tallvil foreligge fra Statistisk sentralbyrå i juni.

Analysen gir likevel en god indikasjon på bruken av KOSTRA-tallene. De fire kommunene representerer henholdsvis store kommuner (A og B) og små kommuner (C og D) jmf. gruppering av sammenlignbare kommuner i kap. 5. Kommunene C og D er kommuner med lavt inntektsnivå etter denne grupperingen, mens A og B har hhv. høyt og middels inntektsnivå. D er tidligere v ertskommune for HVPU, og mange av brukerne er blitt innbyggere i kommunen.Innen pleie- og omsorg skilles det dels mellom pleie- og omsorgstjenester til brukerne og tjenester som er knyttet til brukernes bolig og driften av kommunale boliger, og dels skilles det mellom tjenester til brukere i institusjon og tjenester som ytes i private hjem.

Videre er sosial kontakt og aktivisering definert som egen funksjon. Kommunenes prioriteringer av sektoren, dekningsgrader og produktivitet framstilles i «faktaark» fra Statistisk sentralbyrå ut fra disse funksjonene:

1. Funksjon 253: Pleie, omsorg, hjelp i institusjon.

   Pleie- og omsorg og praktisk hjelp til mestring av dagliglivet for eldre og funksjonshemmede som bor på institusjon.

2. Funksjon 261: Botilbud i institusjon

   Drift av bofunksjonen for eldre og funksjonshemmede i institusjon.

3. Funksjon 254: Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet.

   Pleie, omsorg og praktisk hjelp til mestring av dagliglivet for eldre og funksjonshemmede som bor hjemme.

4. Funksjon 262: Botilbud utenfor institusjon

   Bolig og tilrettelegging av bolig for eldre og funksjonshemmede som bor hjemme.

5. Funksjon 234: Aktivisering eldre og funksjonshemmede

   Sosial kontakt og aktivisering for eldre og funksjonshemmede

8.3 Prioritering

Faktaarkene tar utgangspunkt i netto driftsutgifter pr. innbygger til det bestemte tjenesteområder, med andre ord hvor mye av kommunens frie inntekter som blir brukt til de aktuelle funksjonene (hvordan kommunen prioriterer tjenesteområdet).

Tabell 8.2 viser prioriteringsnøkkeltall for netto driftsutgifter i pleie- og omsorg institusjon og hjemmeboende.

¹Samlede netto driftsutgifter er summen av (funksjon 234 : Aktivisering elder og funksjonshemmede + 253 Pleie, omsorg, hjelp i institusjon + 261 Botilbud i institusjon + 254 Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet + 262 Botilbud utenfor institusjon)

²Netto driftsutgifter er brutto driftsutgifter artene ((010-489) + 520 + 590) - bruttodriftsinntekter artene ((600-899) + 920)), der arter er utgifts- og inntektsarter som gjenspeiler kommunenes produksjonsfaktorer.

Samlede netto driftsutgifter til pleie- og omsorg pr. innbygger varierer fra i overkant av 13 000 kroner i D til vel 4 000 kroner i C. Tallene for netto driftsutgifter til sammen pr. innbygger over 67 år viser at D ligger vesentlig høyere enn A, B og C.

Forskjeller i kommunenes ressursbruk kan skyldes ulik befolkningssammensetning og pleietyngde. D er vertskommune for tidligere beboere på HVPU-institusjon, samt at andel innbyggere over 67 år er 19 % sammenlignet med f.eks. 10 % i C. Også andelen innbyggere over 80 år er høyere i D enn i de øvrige kommunene og en høy andel av de eldste eldre betyr ofte økt pleietyngde.

Kommune A bruker vel 28 000 kroner til institusjonsplasser målt pr. innbygger over 67 år i forhold til B der netto driftsutgifter er vel 19 000 kroner. For netto driftsutgifter til hjemmeboende bruker imidlertid B dobbelt så mye målt pr. innbygger som A. Utgifter til institusjonsplasser er også avhengig av sammensetningen av institusjoner i kommunen. En sykehjemsplass koster generelt mer enn en plass i aldershjem. Hvis kommune B har satset på å bygge boliger isteden for institusjoner vil utgiften til hjemmetjenester også øke da slikt tilbud ofte er en forutsetning for at brukeren skal kunne bo i egen bolig.

C og D ligger her relativt likt målt i netto driftsutgifter til boformer med heldøgns omsorg pr. innbygger 67 år og over, mens netto driftsutgifter til hjemmeboende er vesentlig høyere i D målt pr. innbygger enn i C. Dette må bl.a. ses i sammenheng med høy andel hjemmeboende psykisk utviklingshemmede i kommune D.

8.4 Dekningsgrad

Dekningsgrad kan gi ytterligere grunnlag for å forstå forskjeller i utgiftsnivået mellom kommunene.

Kommune D, som har det høyeste nivået på utgifter til pleie og omsorg til hjemmeboende, har høyest dekningsgrad for hjelp i hjemmet og en høy andel brukere under 67 år. Kommune C, som har de laveste utgiftene til pleie og omsorg, skiller seg ikke ut med lavere dekningsgrader enn de øvrige kommunene.

Kommune A, som har de laveste utgiftene til hjemmeboende målt pr. innbygger, har også den laveste dekningsgraden av de fire kommunene for pleie og omsorg til hjemmeboende. Dette kan tyde på ulike lokale prioriteringer , ved at kommune A har prioritert institusjonsbasert eldreomsorg, mens kommune B har prioritert hjemmebasert omsorg.

A har høyere utgifter til heldøgns omsorg enn B i følge tabell 8.3, selv om dekningsgradene for innbyggere over 67 år og andel over 80 år er lavere i A enn i B. For hjemmeboende har B høyere utgifter pr. innbygger og høyere dekningsgrader enn A.

8.5 Produktivitet

¹Korrigerte driftsutgifter er definert ved KOSTRA-artene (010-489) + 520 + 590 - 690 - 710 - 790

I analysen av produktivitet benyttes korrigerte driftsutgifter (dvs. brutto driftsutgifter fratrukket fordelte utgifter, sykelønnsrefusjon og intern salg).

Tabell 8.4 viser at korrigerte driftsutgifter pr. bruker til pleie og omsorg i hjemmet er høyere i B enn i A. Dette gir en ytterligere forklaring på hvorfor netto driftsutgifter pr. innbygger til hjemmeboende er høyere i B enn i A.

Samtidig viser tabell 8.4 at driftsutgifter pr. bruker i institusjon er høyest i A. Dette kan forklare hvorfor A har høyere netto institusjonsutgifter pr. innbygger enn B, selv om dekningsgradene er lavere. Dersom det kun tas hensyn til korrigerte driftsutgifter til pleie og omsorg i institusjon, ligger imidlertid nivået i B høyere enn i A. Dette indikerer at de høye utgiftene pr. institusjonsbruker i A skyldes boligdelen av institusjonskostnadene.

Tabell 8.4 viser at C har svært lave utgifter pr. bruker i institusjon. Dette bidrar til å forklare hvorfor C har de laveste pleie- og omsorgsutgiftene pr. innbygger. Tallene viser at C først og fremst har vesentlig lavere korrigerte utgifter til pleie.

Tabell 8.5 viser at lave institusjonsutgifter i C skyldes høyt antall beboere pr. årsverk. D skiller seg ut med få brukere pr. årsverk i hjemmetjenestene, altså større ressurser pr. mottaker, jamfør at D også her har høye korrigerte utgifter pr. bruker som er hjemmeboende.

8.6 Eventuelt supplerende data og analyser

Forskjeller i produktivitet (jf. tabell 8.4 og 8.5) kan skyldes flere forhold. En forklaring kan være forskjeller i pleietyngde. Foreløpig finnes det imidlertid ikke data om pleietyngde for de fire kommunene som er omtalt her. Det er likevel grunn til å anta at høye utgifter og mange årsverk pr. bruker i hjemmetjenestene i D i noen grad kan forklares med høy andel psykisk utviklingshemmede med stort hjelpebehov.

Dersom man korrigerer for variasjoner i pleietyngde, vil forskjeller i produktivitet kunne skyldes forskjeller i kvalitet/standard. For eksempel kan kommuner med lav dekningsgrad ha valgt å bruke mer ressurser på et mindre antall brukere framfor å spre de tilgjengelige timeverkene på flere brukere. Ulik produktivitet kan også skylles ulik kostnadseffektivitet. Grad av tilfredshet i brukerundersøkelser kan være en indikator på kvalitet. Høy ressursbruk pr. bruker kombinert med høy tilfredshet kan da bety høy standard på tjenestene. Motsatt indikerer høy ressursbruk og lav tilfredshet at det kan være lav effektivitet i produksjonen av tjenestene.

9 Kirkelig virksomhet

Innledning

Det økonomiske forholdet mellom kommune og kirke er regulert i lov av 7. juni 1996 om Den norske kirke. Kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven retter seg særlig mot drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder og lønn til visse lovbestemte stillinger. De kirkelige fellesrådene er etter kirkeloven gitt et selvstendig ansvar for forvaltningen av de kommunale bevilgningene.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1999 ble Regjeringen bedt om å legge fram for Stortinget en samlet vurdering av kirkens økonomiske situasjon etter innføringen av ny kirkelig lovgivning, jf Budsjett-innst S nr 12 (1998-99). Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen uttalte i den anledning:

«Komiteen mener det på bakgrunn av Kirkemøtets vedtak og vurderinger er riktig å få en samlet vurdering av den lokale kirkes økonomiske situasjon etter innføring av ny kirkelig lovgivning. En slik vurdering bør gi informasjon om utviklingen i kommunenes bevilgninger til kirkelige formål og virksomhet. Vurderingen bør også omfatte forvaltningen av kirkelige eiendommer og fonds, og en vurdering av hvorvidt det også i framtiden skal finnes særskilte tilskudd til kirkelig virksomhet i kommunene over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, eller om dette i sin helhet bør legges inn i overføringene til kommunene. Komiteen mener en slik samlet vurdering av kirkens økonomi vil gjøre det mulig å se statens totale bidrag sammen med kommunenes økonomiske forpliktelser.»

Da den lokale kirkeøkonomi er nært forbundet med kommuneøkonomien, er det naturlig at det for framtiden gis en regelmessig rapportering om den lokale kirkeøkonomi i de årlige kommuneøkonomiproposisjonene, slik som for andre områder hvor hoveddelen av det økonomiske ansvaret ligger til kommunene. Med bakgrunn i den særskilte redegjørelsen som Stortinget har bedt om, og som Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet tar sikte på å legge fram i løpet av høsten 1999, er det ikke i denne proposisjon lagt opp til en omfattende rapportering på kirkens område. Enkelte problemstillinger som berører forholdet mellom kirke og kommune er imidlertid omtalt. Det er dessuten inntatt oversiktstabeller fra de kirkelige fellesrådenes regnskaper for 1997.

Kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven

Etter innføringen av ny kirkelov er det både fra kirkelig og kommunalt hold reist spørsmål om rekkevidden av kommunenes økonomiske forpliktelser overfor kirken, slik disse er regulert i kirkeloven § 15.

I mars 1999 ble det sendt et felles rundskriv fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet til landets kommuner og kirkelige fellesråd, som bl a omtalte kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven. Det ble her understreket at kommunenes ansvar må bygge på den forutsetning at de kommunale bevilgninger til kirken gir grunnlag for tilfredsstillende drift og vedlikehold av våre kirker og kirkegårder og for utgiftsdekningen i kirkelige stillinger. Samtidig ble det pekt på at budsjettrammen til disse formål vil være gjenstand for ordinære kommunale prioriteringer innenfor lovens rammer.

Spesielt i forbindelse med lønnsoppgjøret i 1998 ble det reist spørsmål om kommunene etter kirkeloven er forpliktet til fullt ut å kompensere lønnsoppgjørets virkninger for kirkelige stillinger som er organisert under de kirkelige fellesrådene. Kirkeloven § 15 må i dette spørsmålet forstås slik at kommunen i sin budsjettering av de kirkelige utgiftene må ta hensyn til de endringer som følger av lønnsoppgjørene. På den annen side vil det ikke være i strid med kirkeloven dersom kommunen dekker disse merutgiftene ved innsparinger på andre kirkelige utgiftsområder, så fremt kommunens lovbestemte utgiftsforpliktelser på disse områdene blir ivaretatt.

Tilskuddsordninger på det kirkelige området

Foruten bevilgninger over kommunebudsjettene, mottar de kirkelige fellesrådene et særskilt statstilskudd over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett. Dessuten gis det over statsbudsjettet tilskudd til særskilte stillinger innen kirkelig undervisning og diakoni, hvor kirkelige fellesråd er tilskuddsmottaker. Tilskuddsordningene vil bli tatt opp til nærmere drøfting i den omtalte redegjørelsen for Stortinget.

Hovedtall fra de kirkelige fellesrådenes regnskaper 1997

De kirkelige fellesrådene er fra 1997 pålagt å rapportere sine regnskaper til Statistisk sentralbyrå. Regnskapsrapporteringen gir informasjon om utgiftsfordelingen mellom hovedformål og mellom utgiftsarter, og omfanget av de kommunale bevilgninger til kirken, herunder også om det budsjettmessige omfanget av den kommunale tjenesteytingen som er avtalt mellom kommunen og vedkommende kirkelige fellesråd.

Foruten den regnskapsrapportering som fellesrådene er pålagt fra 1997, ble det fra 1997 også etablert en omfattende rapportering av andre lokalkirkelige data (kirkelig årsstatistikk). Det arbeides nå med å utrede mulighetene for en samordnet rapportering av økonomiske og andre data på kirkens område.

Nedenstående tabeller er basert på de kirkelige fellesrådenes regnskaper fra 1997. Fellesrådenes regnskapstall fra 1998 og oversikt over de kommunale bevilgninger til kirkelige formål fra tidligere år vil bli inntatt og vurdert nærmere i den ovennevnte redegjørelsen for Stortinget om kirkens økonomiske situasjon.

Utgiftsformålet Kirkelig administrasjon omfatter utgifter til fellesrådenes egen administrasjon, herunder lønn til kirkeverge. Kirker omfatter drift og vedlikehold av kirkebygg, herunder bl a lønn til kirketjener, klokker og organist. Kirkegårder gjelder drift og vedlikehold av kirkegårdene, herunder lønn til kirkegårdsarbeidere. Andre kirkelige formål omfatter driftsutgifter som ikke naturlig hører inn under de øvrige formålene, f eks utgifter til menighetsrettede aktiviteter som ungdomsarbeid, diakoni o l.

Utgiftene til drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder utgjorde i 1997 mer enn 70 prosent av fellesrådenes samlede utgifter, mens utgiftene til administrasjon utgjorde mer enn 25 prosent, jf figur 9.1.

I tabell 9.2 nedenfor er fellesrådenes brutto driftsutgifter per innbygger fordelt på kommunegrupper etter innbyggertall.

Tabellen viser at fellesrådenes utgifter per innbygger er synkende med økende kommunestørrelse. Den viktigste forklaring på dette er at utgiftene til kirker og kirkegårder, som utgjør den betydeligste utgift for fellesrådene, naturlig vil være mindre, målt per innbygger, i folkerike kommuner hvor det vil være færre kirker og kirkegårder i forhold til folketallet. Kommuner med færre enn 5000 innbyggere har således de høyeste driftsutgiftene per innbygger. Variasjonene i driftsutgiftene per innbygger i de større kommuner, dvs kommuner med flere enn 10 000 innbyggere, er imidlertid relativt begrenset.

De kirkelige fellesrådenes utgifter finansieres i hovedsak ved kommunale bevilgninger. I tillegg mottar fellesrådene statstilskudd. Diagrammet nedenfor viser den relative fordelingen mellom inntektskildene:

I diagrammet er kommunal tjenesteyting overfor fellesrådene inkludert i de kommunale overføringene. Denne tjenesteyting skal føres i fellesrådenes regnskaper som en kalkulatorisk inntekt. I henhold til fellesrådenes regnskaper utgjorde denne andelen i underkant av 6 prosent av kommunenes samlede bidrag, eller ca 75 millioner kroner. Imidlertid var det ikke flere enn 224 av 435 fellesråd som i 1997-regnskapet hadde ført opp en slik kalkulatorisk inntekt. Dette kan indikere en underrapportering på området, som i tilfelle innebærer at den tjenesteyting som kommunene faktisk yter til fellesrådene, er større enn nevnte 75 millioner kroner.

De kommunale overføringene til fellesrådene, eksklusive verdien av den kommunale tjenesteytingen, er vist i tabell 9.3 nedenfor, fordelt på kommunestørrelse og per innbygger. De kommunale overføringene per innbygger er avtagende med økende kommunestørrelse, jf kommentaren til tabell 2.

10 Rapportering vedrørende kontrollordninger etter kommuneloven. Prosjekt om forventningsbrev fra fylkesmennene til kommunene.

I 1993 startet departementet et forsøk med rapportering fra fylkesmannsembetene om bruk av delegert myndighet. I 1994 gikk man over til fast og pålagt rapportering. Vi skal her presentere resultatene fra rapporteringen for 1998 på fem områder:

• Behandling av kommunale budsjettvedtak jf. kommuneloven §45.

• Godkjenning av kommunale låneopptak, jf. kommuneloven §50.

• Godkjenning av kommunale garantier, jf. kommuneloven §51.

• Lovlighetskontroll etter kommuneloven §59.

• Forvaltningsklage over enkeltvedtak truffet av kommunestyret etter forvaltningsloven §28 annet ledd.

Vi vil i denne sammenhengen også presentere enkelte tall for tilsvarende rapportering for 1994 - 1997 for å illustrere utviklingen i denne perioden.

Grunnen til at departementet spesielt ber om rapportering om løsningen av disse oppgavene, er at disse utgjør basisaktiviteten i statens styring av enkeltkommuner i spørsmål vedrørende økonomi og kommunal saksbehandling. Disse opplysningene gir også indikasjoner på den økonomiske situasjonen i kommunene (dette gjelder særlig behandlingen av kommunale budsjettvedtak). Arbeidet med disse sakene er også forankringen for mye av den juridiske og økonomiske veiledningen fylkesmannen driver i forhold til kommunene.

Dette kapitlet inneholder også en omtale av et prosjekt om utvikling av et forventningsbrev fra fylkesmennene til kommunene, som departementet har satt i gang. Formålet med prosjektet er å utarbeide et verktøy som fylkesmennene og regional statsforvaltning kan benytte når de skal formidle styringssignaler fra staten til kommunene.

10.1 Kontroll med kommunale budsjettvedtak, kommuneloven § 45

Fylkesmannen har ansvar for kontroll med kommunenes budsjetter både når det gjelder de materielle og de formelle sidene.

Den formelle kontrollen tar i hovedsak sikte på å kontrollere at saksbehandlingen er korrekt og at vedtaket er fattet av et kompetent organ. Den materielle kontrollen tar sikte på å sjekke innholdet i budsjettet. Budsjettet skal være realistisk, fullstendig og i balanse.

Som det framgår av tabell 10.1 har det siden 1995 skjedd en betydelig reduksjon i antall budsjetter som fylkesmannen har opphevet. Fra 1997 til 1998 har det skjedd bare en ubetydelig økning i antall budsjetter som er blitt opphevet. Den viktigste årsaken til at budsjettene blir opphevet, er det økonomiske innholdet i dem. Det har vært en liten økning i antallet budsjetter som er blitt opphevet på grunn av det økonomiske innholdet i forhold til i 1997. Dette kan være et resultat av tilfeldige svingninger. Men det kan også være en indikasjon på at flere kommuner i 1998 hadde problemer med å få budsjettene i balanse.

Det er svært få kommuner som får budsjettet opphevet på grunn av formelle feil. (En foreløpig status for behandlingen av 1999-budsjettet er gitt i kap. 2.4.)

10.2 Godkjenning av låneopptak

Fylkesmannen er delegert myndighet til å godkjenne kommunale låneopptak, jf. kommuneloven § 50. Tabell 10.2 viser behandling av søknader i 1995 - 1998. Totalt sett er det gitt avslag på 38 lånesøknader i 1998.

Ut fra tabellen ser vi at det har vært en svak økning i antallet lånesøknader fra 1997 til 1998. Dette er brudd i tendensen vi har sett siden 1995 med en jevn nedgang i antallet lånesøknader. Når det gjelder antallet lånesøknader som ikke er blitt godkjent, har det vært en mindre reduksjon fra 1997 til 1998.

10.3 Godkjenning av garantier

Kommunene kan bare stille garanti for bestemte formål i følge kommuneloven §51. Det er bl.a. ikke adgang til å stille garanti for andres forpliktelser knyttet til næringsvirksomhet. Fylkesmannen skal både kontrollere at formålet er lovlig og at kommunene vil ha økonomisk bæreevne til å påta seg forpliktelsen. I tillegg skal fylkesmannen kontrollere om det er begått formelle feil.

Som det framgår av tabell 10.3 er det små utslag fra år til år når det gjelder kommunale garantivedtak. Det er en nedgang på 20 fra 1997 til 1998 i antallet garantivedtak som er behandlet av fylkesmannsembetene. 24 av totalt 280 vedtak som har vært behandlet har ikke fått fylkesmannens godkjennelse. Den viktigste årsaken til at fylkesmannen ikke godkjenner kommunale garantivedtak, er at garantiformålet er ulovlig.

10.4 Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59

Kommuneloven § 59 gir minst tre kommunestyremedlemmer anledning til å kreve at fylkesmannen kontrollerer lovligheten av avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller av administrasjonen. Fylkesmannen kan også selv ta initiativ til lovlighetskontroll. Tabell 10.4 gir informasjon fra 1994, 1996 og 1997 om saker fylkesmannen hadde oppe til lovlighetskontroll. Vi har ikke tatt med tallene for 1995 fordi dette året representerte et unntaksår ved at en stor del av sakene som ble lovlighetskontrollerte var kontroll i forbindelse med valg av nemnder etter kommunevalget i enkelte kommuner.

Vi registrerer en markant nedgang i antallet registrerte vedtak som var oppe til kontroll i 1998 i forhold til i 1997. Grunnen til det kan dels være at vi for 1998 stilte spørsmålene noe annerledes enn for 1997. For 1997 ba vi fylkesmennene om å oppgi hvor mange kommunale avgjørelser fylkesmannen har hatt til lovlighetskontroll, mens vi for 1998 ba opplyst om i hvor mange saker fylkesmannen hadde truffet vedtak. Den første spørsmålsformuleringen er videre enn den andre. En annen grunn kan være at departementet også har fokusert på dette temaet i sitt arbeide i forhold til fylkesmennene de siste to årene. Dette kan ha gitt en mer felles forståelse både hos fylkesmennene og i kommunene om lovlighetskontrollinstituttet.

Studerer vi i hvilken grad fylkesmannen selv tar initiativ i 1998, finner vi at det skjer i langt mindre grad enn i året før. Også den relative andelen av kontrollsakene hvor fylkesmannen har tatt initiativet har gått ned, fra 29 prosent til 18 prosent.

I forbindelse med kartleggingen av hvordan fylkesmannen utøver sin funksjon i forbindelse med lovlighetskontroll, har departementet også samlet inn opplysninger om de andre departementenes praktisering av lovlighetskontrollordningen etter kommunelovens § 59 innen departementenes respektive fagfelt. I første rekke vil dette gjelde saker fra fylkeskommunene da saker fra kommunene er delegert til henholdsvis fylkesmennene, statens utdanningsdirektører og fylkeslegene. Her kan det konstateres at departementene svært sjelden har lovlighetskontrollsaker til behandling.

Det er bare Samferdselsdepartementet som oppgir at det har fattet vedtak etter klage. Departementet har behandlet en sak. Det opprinnelige vedtaket ble opprettholdt.

Vi ba Sosial- og helsedepartementet om også å rapportere fylkeslegenes lovlighetskontroll etter klage eller etter eget initiativ. Fylkeslegene rapporterer at ingen vedtak er lovlighetskontrollert.

Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet rapporterte tilsvarende for utdanningsdirektørene. Utdanningsdirektørene rapporterer at de har truffet vedtak etter lovlighetsklage på kommunale eller fylkeskommunale avgjørelser i to tilfeller. Ett vedtak ble kjent ulovlig. I tillegg har utdanningsdirektøren truffet vedtak i fem saker etter at de selv har tatt initiativ til å vurdere lovligheten av kommunale avgjørelser. I alle disse sakene ble avgjørelsene opprettholdt. KUF rapporterer at det ved årskiftet (31.12.98) gjenstod seks saker til behandling.

10.5 Forvaltningsklage over enkeltvedtak i kommunestyret, forvaltningsloven § 28 2. ledd

Forvaltningsklage til fylkesmannen over enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven § 28 kan fremmes av parter eller andre med rettslig klageinteresse. Vanligvis skal slike klager avgjøres av den interne klagenemnda/kommunestyret, men dersom det er kommunestyret som har fattet enkeltvedtaket, skal klagen behandles av fylkesmannen. Fylkesmannen har full overprøvingskompetanse. Også utdanningsdirektøren er delegert tilsvarende kompetanse innenfor sitt ansvarsområde. I tillegg behandler utdanningsdirektøren klagesaker etter opplæringslovgivningen.

Etter en moderat økning ved at flere enkeltvedtak som kommunestyret fattet ble klaget inn for regional statsforvaltning i perioden 1996-97, ser vi i 1998 en klar tilbakegang i antallet. Antallet av denne type saker har likevel i hele perioden vært beskjedent.

10.6 Prosjekt om forventningsbrev fra fylkesmannen til kommunene

Det er i 1999 igangsatt et prosjekt for å utvikle et forventningsbrev, som skal gi en samlet framstilling av hovedtrekkene i statlige forventninger overfor kommunene og være et verktøy særlig i styringsdialogen mellom regional statsforvaltning og kommunenes politiske og administrative ledelse. Målet med prosjektet er å bidra til å styrke den samordningen av det statlige styringsbudskapet som er rettet mot kommunene. Således inngår prosjektet i departementets strategi for å styrke samordningen i alle ledd i styringssløyfen mellom staten og kommunene.

For regional statsforvaltning vedtok regjeringen i 1994 «Retningslinjer for fylkesmannens samordningfunksjon i forhold til kommuneretta styring». Forventningsbrevet er en metode for å bidra til gjennomføringen av disse retningslinjene.

10.6.1 Om forventningsbrevet

Utviklingsarbeidet med forventningsbrev har i stor grad foregått i regi av fylkesmannen i Vestfold, som har prøvd ut forventningsbrevet i to omganger. Først i 1997 hvor fylkesmannen sendte det ut til fem kommuner. Andre gang i 1998 da det ble sendt ut til alle kommunene i Vestfold. I tillegg har både fylkesmannsembetene i Rogaland og Sør-Trøndelag valgt å gjøre bruk av forventningsbrev i sin formidling av styringsbudskapet til kommunene i disse fylkene.

Mye av bakgrunnen for utviklingen av forventningsbrevet, er kommunenes påpekning av mangel på oversikt, fordi statlige krav og ønsker kommer spredt og usystematisk. Dokumenter og signalflyt er dårlig koordinert. På samme måte er det med alle henvendelser, møter og tilsyn i forholdet mellom regional statsforvaltning og kommunene. Kommunene står overfor en sektorisert stat og mangel på statlig samordning. Dette gir særlig den overordnede kommunale ledelsen svekkede vilkår for kommunal iverksetting av statlig politikk, og det gir uklare rammer for det kommunale selvstyret.

Forventningsbrevets hovedtrekk slik det er utviklet i Vestfold

Motiver og formål med forventningsbrevkonseptet kan oppsummeres i fire punkter:

Forventningsbrevet skal gi:

1. Effektiv formidling av styringssignaler fra stat til kommune, som et sentralt bidrag til kommunenes plan- og budsjettarbeid.

2. Et bidrag til å identifisere behov for samordning mellom sektorer i stat og kommuner, og for å klargjøre rolledelingen mellom stat og kommune.

3. En felles ramme for dialog og samhandling mellom kommunene og statsetatene, effektivisering av møter og annen kontakt.

4. Et bedre ledelsesverktøy i stat og kommuner og utgangspunkt for oppfølging av nasjonale mål i fylket.

Forventningsbrevet formidler sentrale statlige styringsbudskap gitt gjennom bl.a. lover, forskrifter, rikspolitiske retningslinjer, rundskriv, statsbudsjettet for det aktuelle året, tildelingsbrevene til statsetatene, kommuneøkonomiproposisjonen for kommende år, samt eventuelle korreksjonssignaler basert på regionale statsetaters vurdering av status i eget fylke i forhold til gjeldende mål og krav. (Kilder for slike lokale vurderinger er bl. a. kommunal rapportering og regional statsforvaltnings tilsynsvirksomhet og innsyn gjennom ordinær saksbehandling.)

Forventningenes/signalenes styringsintensitet angis i én av to kategorier; krav/pålegg og prioriteringssignaler. Slik synliggjøres rommet for kommunal handlefrihet. Pålegg om gjennomføring av tiltak ledsages av tidsfrister, der hvor det er aktuelt. Det er lagt vekt på formidling av signaler på strategisk styringsnivå. Det er foretatt en avgrensning mot den kontinuerlige faglige råd- og veiledningsvirksomheten mellom stat og kommuner innenfor de enkelte virksomhetsområdene, som fortsatt finner sted på ordinær måte. Dagens forventningsbrev erstatter derfor ikke statens fortløpende styringskommunikasjon med kommunene, men er et forsøk på bedre informasjonsservice og - effektivitet.

Følgende politikk- og reguleringsområder omfattes:

• kommuneøkonomi/statlige rammebetingelser,

• rettssikkerhet, god forvaltning, og internkontroll,

• Nasjonal politikk - I

  Kollektive goder og næring, - arealplanlegging og -bruk, - miljøvern, - sivil beredskap, - landbruk,

• Nasjonal politikk II

  Personrettet tjenesteyting, - velferd, helse og sosial, - oppvekst og utdanning.

Forventningene er ikke ordnet etatsvis, men på en måte som har til hensikt å knytte sammen beslektede oppgaver, for å fremme kommunal handling og oppgaveløsning, uavhengig av organisering.

Forventningene er i hovedsak lagt inn i tabellformat. Det kreves konsekvent henvisning til sentrale statlige styrings/referanse-dokumenter.

De fem kommunene som i første omgang var med på prosjektet var generelt svært fornøyd og mener forventningsbrevet kan bedre styringsdialogen mellom staten og kommunene.

Prøvekommunenes bruk av forventningsbrevet varierte, fra aktiv integrering i eget styringssystem, til enklere informasjons- og oversiktsformål. Hovedankepunktet var tidspunktet for utsendelse fra fylkesmannen. Kommunene vil gjerne ha brevet tidligere, for bedre nytte i budsjett- og planprosesser.

Også Kommunenes Sentralforbund i Vestfold er med i samarbeidet om og støtter opplegget med forventningsbrev.

10.6.2 Departementets vurdering

Departementet ser på prosjektet i Vestfold som et viktig bidrag til å utvikle metoder for å bedre samordningen av kommunerettet styring. Derfor følger departementet opp med et sentralt prosjekt der alle fylker får tilsendt en mal for hvordan et forventningsbrev kan utformes. Målet er at en slik mal skal foreligge i løpet av mai-99. Den vil være grunnlaget for fylkesvise forventningsbrev rettet mot kommunenes plan- og budsjettarbeid for år 2000.

Med utgangspunkt i bidrag fra alle departementene vil en oppdatert og revidert dokumentoversikt til et forventningsbrev 2000 bli sendt til alle fylkesmannsembetene, sammen med Vestfolds forventningsbrev for 1999. I lokalt tilpasset form og i samarbeid med øvrige regionale statsetater kan hvert embete eventuelt utarbeide og sende forventningsbrevet til de enkelte kommunene i fylket, til bruk i kommunenes plan- og budsjettarbeid.

Departementet vil understreke at forventningsbrevet er et tilbud til regional statsforvaltning, som det er opp til fylkesmannsembetene å ta i bruk i samordningsarbeidet overfor kommunene.

11 Øremerkede tilskudd og kommunal medfinansiering

Bakgrunn

Ved behandling av statsbudsjettet for 1997, jf. Budsjett-innst.S. nr 5 for 1996-97, fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1997 og for det enkelte år deretter, synliggjøre behovet for kommunale og fylkeskommunale egenandeler knyttet til øremerkede tilskudd.»

Vedtaket er fulgt opp i kommuneøkonomiproposisjonene for 1998 og 1999.

Siden 1990 har antall øremerkede poster på statsbudsjettet svingt mellom 88 og 110. I 1999 er det om lag 100 ulike tilskuddsposter på statsbudsjettet (inklusive kommuneposter utenfor kommuneopplegget). I perioden fra 1990 har den andelen som øremerkede tilskudd utgjør av kommunesektorens samlede inntekter gradvis økt. Tilskuddene utgjorde om lag 10 prosent av de samlede inntektene i 1990; i 1999 er andelen vel 17 prosent.

Øremerkede tilskudd er en form for statlig subsidiering som skal bidra til at kommunene og fylkeskommunene produserer mer av de tjenestene som er finansiert av tilskudd enn det som ellers ville vært tilfellet. Øremerkede tilskudd brukes ofte til å stimulere kommunene og fylkeskommunene til å bygge ut tjenester som står svakt, og hvor det er nasjonalt ønskelig med lokal utbygging. Øremerkede tilskudd kan også være utformet som statlige betalingsordninger for tjenester som ikke skal utføres i alle deler av landet, og de kan brukes til å dekke kostnader ved utprøving og forsøk med tjenestetilbud, handlingsplaner mv.

Ofte er det krav eller forventninger om at kommunesektoren skal bidra med egne ressurser til det formålet som det øremerkede tilskuddet er opprettet for. Denne medfinansieringen må dekkes av sektorens frie inntekter, det vil si rammetilskudd og egne skatteinntekter. Tilgangen til øremerkede tilskudd for den enkelte kommune og fylkeskommune vil derfor være avhengig av nivået på de frie inntektene.

Det er betydelige metodiske problemer med å anslå omfanget av kommunal medfinansiering som følger av øremerkede tilskudd. Dette skyldes bl.a. følgende forhold:

• Det er relativt få øremerkede tilskudd som er ledsaget av eksplisitte krav om medfinansiering for at de skal kunne utbetales. For mange tilskudd er det imidlertid betydelige forventninger fra statens side om at kommunene skal benytte egne ressurser i tilknytning til de øremerkede tilskuddene.

• Kommuneregnskapets inndeling svarer i liten grad til inndelingen av de statlige øremerkede tilskuddene. Det er derfor ikke mulig å legge kommuneregnskapet til grunn for anslag om kommunal medfinansiering.

• Kommunal medfinansiering av øremerkede tilskudd betraktes vanligvis som den ressursinnsatsen som er knyttet til selve tjenesteproduksjonen. Dette omfatter f.eks. lønnskostnader og utstyrskostnader. I mange tilfeller må det påregnes ytterligere ressursinnsats fra kommunesektorens side. Dette er knyttet til administrative kostnader av ulike slag. For det første kan det være administrative prosedyrer som må følges for å utløse øremerkede tilskudd fra staten. Disse er gjerne knyttet til utforming av søknader om tilskudd, utarbeidelse av planer om bruk av midlene, regnskapsføring og rapportering om hvordan midlene er brukt. For det andre kan det være snakk om administrative felleskostnader for den enkelte kommune og fylkeskommune som er knyttet til de tjenester som er finansiert av øremerkede tilskudd. Disse kan være knyttet til kontorhold, andel av husleieutgifter, IT-utgifter m.v. Denne type kostnader for kommunesektoren er svært vanskelig å anslå, og det er grunn til å tro at det i liten grad tas hensyn til dem.

For en nærmere drøfting av de metodiske problemene ved å anslå kommunal medfinansiering vises det til kapittel 1.5 i St.prp. nr. 61 for 1996-97.

Anslag for kommunal medfinansiering for årene 1995-1999

Rapporteringen i denne proposisjonen har som utgangspunkt , som de to foregående rapporteringene, innhentede opplysninger fra departementene om øremerkede tilskudd i 1995. Ved å bruke anslaget for medfinansieringsandelen på 36 prosent av de samlede øremerkede tilskuddene i 1995, jf. kapittel 1.5 i St.prp. nr. 61 for 1996-97, på tall for samlede øremerkede tilskudd i 1996, 1997, 1998 og 1999, får vi anslag på medfinansieringsbeløp for de respektive årene i perioden 1995-1999 som angitt i tabell 11.1.

Dataene over utviklingen i totalnivået på de øremerkede tilskuddene til kommunesektoren er hentet fra mars 1999-rapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. Totalbeløpene for de ulike årene avviker noe fra det som er rapportert tidligere.

En betydelig del av økningen i øremerkede tilskudd, og den tilhørende andelsmessige økning i den kommunale medfinansieringen i 1998 og 1999 er knyttet til innsatsstyrt finansiering av sykehus og handlingsplanen for eldreomsorg. Dersom en korrigerer for økningen i disse tilskuddene, er det usikkert om det har vært noen økning i den kommunale medfinansieringen for disse årene.

Det understrekes at det er knyttet betydelig usikkerhet til anslagene på den kommunale medfinansieringen.