Del 3
Andre aktuelle saker

12 Et enklere Norge

12.1 Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren

Regjeringen har besluttet at det skal foretas en gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, med tanke på å gi kommunene økt frihet. Regelverksgjennomgangen inngår i regjeringens program «Et enklere Norge». Programmet er omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1999, St meld nr 2 (1998-99).

Regjeringens siktemål med å sette i gang en generell gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, er at statlige styringsvirkemidler skal utformes slik at de ikke unødvendig binder ressurser og dermed hindrer effektive løsninger lokalt. Hensynet til det lokale folkestyret tilsier også at virkemidlene utformes slik at det lokale handlingsrommet ikke innsnevres i unødig grad. Kommunene bør i størst mulig grad kunne bruke sine ressurser på tjenesteyting, og ikke på administrasjon som følge av statlige pålegg. De regler som gjennomås i denne sammenheng er regler som er rettet mot kommuner eller fylkeskommuner. Lov- eller forskriftsregler som er rettet mot alle/flere samfunnssektorer omfattes i utgangspunktet ikke, men når slike regler likevel i realiteten først og fremst berører kommunesektoren, inngår disse i prosjektet. Særskilte forvaltningsregler omfattes av prosjektet, men ikke forvaltningsloven og offentlighetsloven.

Regler om oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune inngår ikke, men regler om oppgaver som er formulert på en slik måte at de i realiteten innebærer en beskrivelse av hvordan oppgaver skal løses, skal tas med. Bruk av øremerkede tilskudd omfattes av prosjektet i den grad det er knyttet vilkår til utbetaling av øremerkede tilskudd. Det er dermed «regelverk» i vid betydning av ordet som skal gjennomgås.

Arbeidet med gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren styres av et særskilt statssekretærutvalg med deltakelse fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet , Barne- og familiedepartementet, Finans- og tolldepartementet , Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Landbruksdepartementet , Miljøverndepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Statsministerens kontor. Statssekretærutvalget ledes av Kommunal- og regionaldepartementet som også ivaretar sekretariatsfunksjonen. Kommunesektoren ved bl. a. Kommunenes Sentralforbund trekkes inn i arbeidet på hensiktsmessig måte. Til sammen 13 departementer er faglig berørt av prosjektet.

Arbeidet er delt inn i ulike faser. I kartleggingsfasen, som strekker seg over mars, april og mai 1999 fremskaffes en oversikt over aktuelt regelverk. Neste fase går ut på å få frem beslutninger om inndeling av regelverket i følgende tre kategorier; regelverk som vil bli endret, regelverk som må vurderes nærmere med tanke på endring (herunder vil det bli vurdert å gjennomføre avgrensede forsøk med regelendringer), og regelverk som ikke vil bli endret. I siste fase, vurderingsfasen, fjernes/endres regelverk som i for stor grad innsnevrer det lokale handlingsrom og hindrer effektiv ressursutnyttelse- med mindre regelverket etter en konkret vurdering anses nødvendig å opprettholde av hensyn til nasjonal styring. Regelverksendringene vil bli foretatt i regi av det enkelte departement, slik at eventuelle lovforslag på vanlig måte vil bli fremmet av fagansvarlig departement overfor Stortinget.

Under budsjettbehandlingen for 1999 traff Stortinget følgende romertallsvedtak (nr. IX under rammeområde 6): «Stortinget ber Regjeringen om å vurdere prøveordninger med et frikommuneprosjekt der noen kommuner får reduserte bindinger i forhold til særlovgivningen. Et opplegg for slike prøveordninger bør fremlegges for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for 2000.»

I forbindelse med prosjektets andre fase vil Kommunal- og regionaldepartementet som nevnt gjennomføre et forsøk med unntak fra regler rettet mot kommunesektoren. Det vil bli lagt opp til evaluering av forsøkserfaringene som grunnlag for endelige beslutninger om endringer av de regler som eventuelt blir omfattet av et forsøk.

12.2 Oppfølging av byggesaksreformen

Innledning

Stortinget vedtok i 1995 en rekke endringer i plan- og bygningslovens byggesaksregler (byggesaksreformen). Formålet med lovendringene var blant annet å heve kvaliteten på bygninger gjennom å sikre at disse er i samsvar med de kvalitative krav som stilles i plan- og bygningslovgivningen. Virkemidlene var bl a de nye ansvarsreglene som ga de forskjellige aktørene i byggeprosessen et selvstendig ansvar for å oppfylle offentlige krav. Det ble innført nye kvalifikasjonskrav for å sikre profesjonalitet i prosjektering, utførelse og kontroll. Videre ble det innført nye kontrollregler, egenkontroll og tredjepartskontroll. Kommunene fikk endret sine oppgaver fra bygningskontroll til tilsyn. Reglene trådte i kraft 1. juli 1997 med en overgangstid til 1. januar 1998.

Stortinget behandlet den 13. oktober 1998 en interpellasjon fra representanten Sverre Hoddevik om endringene av byggesaksreglene i plan- og bygningsloven. Det ble fremmet forslag om forenklinger i kommunens saksbehandling. Det ble også fremmet forslag om forenkling av godkjenningskatalogen for ansvarlige foretak for å gjøre klassifiseringen enklere for kommuner og bedrifter. Videre ble det bedt om vurdering av utvidelse av adgangen gitt i forskriftene til å bruke melding i forbindelse med byggesaken ved å øke kvadratmetergrensen fra 30 til 50 m². Det ble også bedt om at kravene til enkle tiltak og grensene mellom tiltaksklassene senkes, og at mulighetene for å innføre en såkalt «tiltaksklasse 0» ble vurdert. Regjeringen ble bedt om å foreta en evaluering av byggesaksreformen innen utgangen av vårsesjonen, herunder kartlegge «skjemavelde og byråkrati innen bedrifter og kommuner», samt melde tilbake til Stortinget om hvordan reformen så langt har påvirket strukturen innen byggebransjen.

Representanten Hoddeviks forslag ble ikke vedtatt idet kommunal- og regionalminister Ragnhild Queseth Haarstad viste til at arbeidet med forenkling allerede var i gang i departementet og at en delevaluering av eventuelle endringer i bransjestrukturen kunne fremlegges for Stortinget våren 1999. Kommunal- og regionaldepartementet legger her fram en rapportering om tiltakene som gjelder forenklinger i regelverket, godkjenningskatalogen og skjemabruken. Foreløpige resultater av evalueringen av reformen, herunder forprosjekt om reformens betydning for bransjestruktur, kartlegging av virkninger for små og mellomstore bedrifter, omtales også.

Departementets arbeid med forenklinger i byggesaksbehandlingen

Kommunal- og regionaldepartementet sendte i februar i år forslag til forenklinger i forskriftene som gjelder saksbehandlingsreglene for byggesaker på bred høring med høringsfrist 25. mai i år. De viktigste forslagene er:

• Utvidelse av adgangen til å bruke melding i byggesak. Det er foreslått at kvadratmetergrensen for frittliggende bygning som ikke er beregnet for beboelse, utvides fra 30 til 50 m². Dette innebærer bl a at dobbeltgarasje som en del kommuner fremhever er det største behovet, vil kunne meldes. Også for tilbygg er utvidelse av arealgrensen fra 30 til 50 m² vurdert, men etter foreløpige tilbakemeldinger fra kommunene er det behov for at tilbygg behandles etter vanlig søknad av hensyn til helhetsløsninger i bygget og av hensyn til det estetiske. Tilbygg vil ofte være enkle tiltak som skal behandles innen fire uker. Departementet har derfor ikke funnet endring forsvarlig her. Videre er det foreslått presiseringer i adgangen til melding for driftsbygninger i landbruket. Skogshusvære og gjeterhytter i reindriften omfattes av meldingsadgangen.

• Det har tidligere vært et krav om byggesøknad dersom tiltaket krever dispensasjon fra bestemmelsene i plan- og bygningsloven, uansett om tiltaket ellers ville være meldepliktig eller unntatt. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at slike tiltak kan behandles som melding eller unntak dersom dispensasjon er innvilget og tiltaket ellers tilsier en slik behandlingsform.

• Unntakene fra plikten til søknad presiseres. Tiltak som f eks graving av kabler og stikkledning, lokal drenering, samt reparasjoner ved rør- og ledningsbrudd er foreslått unntatt fra søknadsplikt.

• Reglene om dokumentasjon foreslås endret. En regel om at kun nødvendig dokumentasjon skal følge byggesaken, er foreslått. Departementet vil med utgangspunkt i regelen gjennom veiledning konkretisere omfanget av dokumentasjonen. Dermed kan ikke kommunene kreve unødvendig dokumentasjon av søkeren.

• Kravet til godkjenning av ansvarlig foretak kan frafalles i en del tilfeller som f eks mindre fysiske arbeider, søknadspliktige skilt og bruksendring, der det er åpenbart unødvendig å stille slikt krav.

Det tas også sikte på å utarbeide veiledning om bruken av bestemmelsen om enkle tiltak. Enkle tiltak er en behandlingsform som er hjemlet i plan og bygningsloven § 95 b, og som innebærer at søknad skal avgjøres av kommunen innen fire uker. Departementet har inntrykk av at bestemmelsen ikke i tilstrekkelig grad er brukt.

Det har vist seg å være behov for en nærmere avgrensning mellom ansvarsregler og forholdet til entreprisekontrakter. Departementets utgangspunkt har vært at plan- og bygningslovens regler om ansvar ikke skal påvirke valg av entrepriseform. Dette er presisert av departementet når det gjelder muligheten for at en totalentreprenør/hovedentreprenør kan påta seg ansvar for deler av bygget foretaket selv ikke er kvalifisert for. Kommunen kan imidlertid kreve kvalifikasjonene dokumentert. Det er også behov for det motsatte, nemlig at en totalentreprenør/-hovedentreprenør ikke trenger å påta seg ansvar for deler av tiltaket han ikke er kvalifisert for. Ansvaret overfor myndighetene må altså kunne deles opp uten at det er nødvendig å lage egen entreprisekontrakt (kontrakt mellom tiltakshaver og utførende som har egen ansvarsrett). Et par formuleringer i Ot. prp. nr. 39 (1993-94) som lå til grunn for lovrevisjonen, kan forstås i retning av et forbud mot slik oppdeling. Lovteksten inneholder imidlertid ikke slike begrensninger. Departementet vil derfor informere om at ansvarsreglene skal være entreprisenøytrale.

Godkjenningskatalogen

Godkjenningskatalogen ble utarbeidet av Statens bygningstekniske etat som et hjelpemiddel for klassifisering av oppgaver som krever godkjenning etter plan- og bygningsloven. Statens bygningstekniske etat har sendt et forslag til forenklinger i katalogen på høring med frist april 99.

Forenklingen tar sikte på en klassifisering som er

• tilpasset tiltakshavernes ulike behov

• tilpasset de vanligste ansvarsforhold og struktur i bransjen og

• sikrer tilstrekkelig kompetanse i foretak som godkjennes

Forslagene til endringer er utarbeidet etter nær kontakt med godkjenningsnemnda, fagrådet og andre representanter for byggenæringen. Det er gjennomført høringsmøter om enkelte områder i revisjonen.

Forslaget innebærer at antallet godkjenningsområder reduseres med 28 % i forhold til dagens regler. Det anses vanskelig å redusere ytterligere pga stor spesialisering innen byggebransjen. Det er også foreslått visse andre endringer for å gjøre godkjenningskatalogen enklere i bruk. Det foreslås innført godkjenningsområder tilpasset den såkalte «bygg-komplett»-modellen, som innebærer at ett foretak ville kunne påta seg ansvarsrett for alle oppgaver, f eks i forbindelse med bygging av en enebolig. Det er for øvrig noe ulik oppfatning mellom spesialentreprenører og total/hovedentreprenører på dette punkt. Dersom alle foretak som utfører oppgaver på en enebolig skulle ha egen ansvarsrett, ville antallet i stedet for ett foretak kunnet bli 7-8 foretak.

Evalueringen av byggesaksreformen

Kommunal- og regionaldepartementet etablerte høsten 1997 et flerårig evalueringsprogram for å kartlegge virkningene av endringene i plan- og bygningsloven. Prosjektene er satt ut til ulike forsknings- og utredningsinstitusjoner.

Gjennom et forprosjekt er det etablert et opplegg for et program for kartlegging på myndighetssiden (i hovedsak kommunene). Det er i dette programmet igangsatt flere prosjekter. Parallelt er det startet evaluering av virkningene for bygge- og anleggsnæringen gjennom et samarbeid i Norges Forskningsråd.

På myndighetssiden omfatter programmet kartlegging av utgangspunkt, holdninger og kompetanse, omlegging av saksbehandlingen, samspill mellom myndigheter og bransje, og kartlegging av samfunnsmessige effekter, bl a omfang av byggskader.

Igangsatte prosjekter og foreløpige resultater

Så langt er det iverksatt flere evalueringsprosjekter som beskriver situasjonen fra 1998 da reformen ble iverksatt. På dette tidspunkt behandlet kommunene stort sett saker etter gammelt regelverk. Årsaken til dette var stor søknadsmasse innsendt etter gammelt regelverk og fordi søkerne ønsket behandling etter overgangsreglene i perioden 1.7.97 til 1.1.98. Forventningene til det nye regelverket ble også kartlagt.

1. Den første kommunekartleggingen er en undersøkelse foretatt av Byggforsk i 10 kommuner, og ble gjennomført i løpet av 1998. Målet har vært å kartlegge situasjonen før nye regler ble tatt i bruk og dessuten undersøke hvilke forventninger kommunene hadde til reformen. Resultatet viser at kommunene hadde store forventninger til det nye ansvarssystemet mht. å plassere ansvar for feil hos aktørene og gjennom dette forebygge feil og senere byggskader. Forhåndskonferansen er i stor grad innarbeidet allerede, og noen av kommunene rapporterer at forhåndskonferanse har ført til bedre søknader, raskere saksbehandling og til dels forebygging av feil. Tilsyn basert på kontrollplaner, til bruk for egenkontroll eller tredjepartskontroll, er under innarbeiding og vil være i støpeskjeen også i hele 1999. Omtalen er basert på utkast til rapport fra Byggforsk.

2. Virkninger av byggesaksreformen. Første kartlegging - sett fra bygg- og anleggsnæringens side. Undersøkelsen ble foretatt av Nord-Trøndelagsforskning, desember 1998. Undersøkelsen omfattet 57 bedrifter og viste en del skepsis til de nye reglene blant mindre bedrifter. Større bedrifter og bedrifter som hadde fått erfaring med regelverket var mer positive i sin holdning. For øvrig viste undersøkelsen at bransjeorganisasjonene spilte en viktig rolle mht. informasjon om regelverket.

3. Byggesaksreformens effekter på bransjestrukturen er et forprosjekt som er gjennomført i løpet av første kvartal 1999 for å klarlegge eventuelle effekter som byggesaksreformen har hatt for bedriftene og eventuell bransjestruktur. Forprosjektet er gjennomført i samarbeid mellom ECON Senter for økonomisk analyse, STEP-gruppen og Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning. Studien omfatter en spørreundersøkelse i bedriftene og bransjeorganisasjonene og en analyse av ulike typer data. Omtalen er basert på rapport fra ECON, april 1999.

   Studien konkluderer med at høyere kompetansekrav i de nye byggesaksreglene kan bety høyere inngangsbarrierer og isolert trekke i retning av færre bedrifter. Også andre faktorer har betydning. Dersom de større bedriftene har høyere kompetansenivå enn de små, kan dette i så fall innebære en konkurransefordel for de større bedriftene. Formalkompetansen har økt betydelig i BA-næringen de siste årene, men det er generelt små forskjeller i kompetansenivået i små og store bedrifter. I den grad forskjeller finnes med hensyn til formalkompetanse mellom små og store bedrifter, har de ikke blitt forsterket over tid.

   Det er liten grunn til å anta at de nye kravene vil føre til noe særlig frafall av større bedrifter. Enkelte mindre bedrifter kan imidlertid få problemer med å oppnå formell godkjenning.

   Konjunktursvingningene er imidlertid den helt dominerende påvirkningsfaktor for BA-bedriftenes arbeidssituasjon.

   Oppfatningene i bransjeorganisasjonene og bedriftene er at byggesaksreformen har hatt en forsterkende, men ikke avgjørende effekt mht næringsstrukturen. Bransjeorganisasjonene kan foreløpig ikke rapportere om sterke tegn til at bedrifter har endret arbeidsfelt, gått ut av næringen eller inn i andre bedrifter. Foreløpig er det bare få bedrifter som kan antas å få problemer pga. de nye byggeforskriftene. Disse bedriftene representerer sannsynligvis en meget liten andel av den totale kapasiteten.

   Med utgangspunkt i dagens planlagte publiseringsrutiner for SSB (Bygge- og anleggsstatistikken) er det vanskelig å spore endringstendenser i næringsstruktur så kort tid etter at reformen har blitt satt i verk. Selv om effektene av byggesaksreformen ikke direkte kan leses ut av løpende statistikk, viser byggearealstatistikken at det er lite sannsynlig at reformen så langt har hatt betydning mht byggeaktiviteten. Antallet nye, godkjente boliger lå i 1998 på et «normalt» nivå, dvs samme nivå som i 1995 og 1996.

   Erfaringene fra forprosjektet er at en separat undersøkelse av spesielt en til to-manns bedrifter vil være høyst aktuell i et eventuelt senere prosjekt.

   I det senere hovedprosjektet som departementet vil sette i gang vil det også være interessant å gå nærmere inn på hvor mye innføringen av de nye byggesaksreglene faktisk koster bedriftene, om det er forskjeller mellom små og store bedrifter og eventuelt hvor mye av kostnadene som overføres kundene.

4. Evaluering av nøkkeltall er et prosjekt i regi av Norsk Kommunalteknisk Forening, Forum for bygningskontroll. Prosjektet omfatter registreringer av utvikling i saksbehandlingstid i fem kommuner i Grenland, der saksbehandlingstiden er enhetlig elektronisk registrert etter en standard. Om lag 6000 byggesaker er registrert. Med bakgrunn i analysene kan det trekkes følgende konklusjoner: Saksmengden gikk betydelig opp før reformen trådte i kraft. Dette ga stort etterslep av saker kommunene måtte behandle mens nye rutiner i forhold til reformen ble innført. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Grenland før lovendringen var seks uker. Ved utløpet av overgangstiden 1. januar 1998 økte saksbehandlingstiden til 8 uker. Ett år etter ikrafttreden viser tilsvarende tall en nedgang til 7 uker. Videre evaluering i Grenland vil vise om saksbehandlingstiden går ytterligere ned. Omtalen er basert på foreløpig rapport fra Arkidata, som utfører prosjektet.

   Generelle tilbakemeldinger viser at saksbehandlingstiden ellers i landet varierer, fra 1-2 uker til 7-8 måneder. Tilbakemeldinger fra Forum for bygningskontroll og bransjeorganisasjonene tyder på at saksbehandlingstiden er på vei ned.

Videre arbeid

Evalueringsprogrammet innebærer mer langsiktig metodeutvikling for siden å måle omfanget av byggskader. Programmet vil følge utviklingen i et utvalg kommuner for å ha et godt grunnlag for senere å evaluere de samfunnsmessige effekter og se på hvorvidt lovens intensjoner blir virkeliggjort. Som ledd i programmet er det planlagt flere nye prosjekter.

Enklere skjemaer

Bruk av skjemaer i byggesaksbehandling er ikke lovpålagt. Brukervennlige skjemaer er imidlertid gode hjelpemidler både for foretakene og for saksbehandlingen i kommunene. Parallelt med arbeidet med forskrifter, godkjenningskatalog og effektivisering av sentral godkjenning, har det pågått et arbeid for å forenkle bruken av blanketter i saksbehandlingen.

Det legges nå opp til betydelige forenklinger i skjemaene. Norges Byggstandardiseringsråd (NBR) er igang med å utarbeide standardiserte blanketter (skjemaer) til bruk i byggesak. Arbeidet skjer med representasjon fra både bransjeorganisasjoner, kommuner og tiltakshavere.

Arbeidet fører til at hele dokumentasjonsprosessen blir vesentlig enklere og mer brukervennlig. Det påregnes at antall skjemaer blir redusert med om lag en tredel. Flere skjemaer skal slås sammen. Ansvarsoppgave, tiltaksprofil og kontrollplan vil antakelig inngå i søknadsskjemaet. Det er lagt ned stort arbeid i å klargjøre opplysninger og opplegg i tilknytning til kontrollplaner. Blankettene vil også foreligge i elektronisk form.

Forenklingen og standardiseringen av skjemaer kan bidra til raskere, mer forutsigbar og enhetlig forberedelse og behandling av søknadene i kommunene.

Oppsummering

Undersøkelsene tyder på at bl a økt saksbehandlingstid i kommunene er et overgangsproblem. Tilpasning i bransjen til de nye reglene er i gang, uten at det så langt synes å ha hatt inngripende virkning på f. eks. bransjestruktur. Det er foretatt en rekke tiltak for å bedre og forenkle forskriftene, skjemabruk og andre hjelpemidler. Departementet vil arbeide videre med disse tiltakene og følge utviklingen nøye, ikke minst gjennom evalueringsprosjektene.

12.3 Oppgavefordelingsutvalget, status

Regjeringen nedsatte et utvalg ved kgl. resolusjon 5. juni 1998 for å utrede oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene - Oppgavefordelingsutvalget.

Direktør Lars Wilhelmsen er utvalgets leder. Utvalget ellers har fire medlemmer foreslått av Kommunenes Sentralforbund, to fylkesmenn foreslått av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og tre medlemmer fra henholdsvis Finansdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunal-og regionaldepartementet. Utvalget har videre to medlemmer som representerer forskningsmiljøer.

Bakgrunnen for at utvalget ble nedsatt var et vedtak i forbindelse med at Stortinget i juni 1996 behandlet St meld nr 32 (1994-95) om kommune- og fylkesinndelingen, der Stortinget ba regjeringen vurdere å sette ned et bredt sammensatt utvalg for å foreta en helhetlig gjennomgang av ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de tre ulike forvaltningsnivåene. Stortinget ba også om å få seg forelagt utkastet til mandat for et slikt utvalg.

Regjeringen Jagland la utkast til mandat fram for Stortinget i St prp nr 1 (1997-98) Kommunal- og arbeidsdepartementet. Stortingets administrasjonskomite kommenterte mandatet i Budsjettinnst S nr 2 (1997-98) punkt 1.2.9:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er enig i at det er nødvendig å foreta en gjennomgang av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, herunder mellom fylkesmannsembetene og fylkeskommunene . . ... Flertallet forutsetter at regjeringen følger opp dette arbeidet . . ...»

Utvalget skal rette særlig oppmerksomhet mot erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå, relasjonene mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen og oppgavefordelingen mellom fylkeskommunene og kommunene. Utvalget skal se på eventuelle problematiske gråsoner og eventuelt foreslå endringer i oppgavefordelingen.

Utvalget er bedt om å levere sin utredning innen utgangen av juni 2000. Utvalget er godt i gang med sitt arbeid. Det har pr 8. mai 1999 vært avholdt fem møter i utvalget.

12.4 Utredninger om kommunesammenslutninger og interkommunalt samarbeid

19 kommuner fordelt på seks områder spredt over hele landet, har i 1998 utredet fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning eller et utvidet interkommunalt samarbeid. Hensikten har vært å drøfte disse to virkemidlene som mulige svar på de utfordringene kommunesektoren står overfor. Fellesnevneren er å finne ut hvilket grep som er det beste for å samordne den kommunale virksomheten over dagens kommunegrenser til beste for innbyggerne. Det har hele tiden vært en forutsetning at deltakelsen er basert på at kommunene selv ønsker å delta, og at innholdet i utredningene tar utgangspunkt i lokale behov. Utredningene ble ferdigstilt ved årsskiftet 1998/ 99.

I denne typen utredninger er spørsmål knyttet til lokaldemokrati og tilhørighet et sentralt tema. Departementet tok derfor initiativ til at det ble gjennomført en egen undersøkelse i de 19 kommunene knyttet til lokaldemokrati og tilhørighet, som et viktig element i de seks utredningene.

Selv om datagrunnlaget som framkommer i de enkelte områdene er forskjellig, og de politiske vurderingene likedan, gir prosjektet: 1) kunnskaper om hvilke fordeler og ulemper som følger av å endre kommuneinndelingen eller ved et utvidet interkommunalt samarbeid og 2) stimulans til at det blir satt i gang prosesser som kan medføre et utvidet samarbeid eller eventuelle sammenslutninger, dersom kommunene selv ønsker det.

Høgskolen i Sogn- og Fjordane har på oppdrag fra departementet utarbeidet en rapport (1/99) som på grunnlag av de 6 utredningene diskuterer hovedspørsmålet «Sammenslåing, samarbeid eller status quo. Hva bør skje med kommunestrukturen?» Konklusjonen i rapporten er at det er gevinster å hente gjennom samarbeid og sammenslåing, særlig med hensyn til kostnadseffektivitet og systemkapasitet. Det lar seg likevel ikke gjøre å rangere klart mellom interkommunalt samarbeid og sammenslåing som løsningsalternativer. Forslaget er ikke å satse alt på en modell, men å stimulere til ulike typer samarbeidsformer og strukturendringer med utgangspunkt i lokale forhold.

Det må understrekes at det ikke er lagt noen bindinger fra departementets side når det gjelder kommunenes videre oppfølging av prosjektet. Departementet forventer imidlertid at rapportene blir diskutert i de enkelte kommunestyrer.

Videre prosess

Med bakgrunn i det arbeidet som til nå er nedlagt, og de kontaktene som er etablert i de seks områdene, ser departementet det som ønskelig å bidra i den videre prosessen blant annet for å høste erfaring. Departementets bidrag vil først og fremst være som tilrettelegger og medspiller, dersom kommunene selv ønsker det.

Kommunesammenslutninger

Når det gjelder kommunesammenslutning som løsningsalternativ, har departementet allerede en god del systematisert dokumentasjon med erfaringer og veiledning for gjennomføring av slike prosesser. Dette materialet omtaler både formelle krav til prosessen, hvilke aktører som må være med og hva som er viktige milepæler i arbeidet, osv.

Flere av utredningene peker på at kommunene vil tape økonomisk på sammenslutninger pga. overgangsordningen i inntektssystemet, og at dette er en avgjørende begrensning for gjennomføring av eventuelle sammenslutninger av kommunene i en region. Kommunene beholder med dagens ordning basistillegget i overgangsordningen i inntektssystemet (som for 1999 utgjør 4,6 mill kroner) i 5 år etter kommunesammenslutningen.

Departementet gir ikke økonomisk støtte til å avholde rådgivende folkeavstemninger i kommunene. Departementet vil imidlertid når en eventuell sammenslutning er et faktum, bidra til å finansiere deler av engangsutgiftene ved sammenslutningen, som f.eks ombyggings- og flyttekostnader, omlegging av telesystemer mv.

Interkommunalt samarbeid

Når det gjelder de kommunene som etter politisk behandling ønsker å videreutvikle interkommunalt samarbeid, er departementet innstilt på å vurdere økonomisk støtte til et slik arbeid. Støtten kan f.eks. benyttes til delfinansiering av en stilling, konsulentbistand o.l. Dersom det er ønskelig å etablere samarbeid som ligger i grenselandet av det som er innenfor rammene av dagens lovverk, er departementet innstilt på å drøfte slike tiltak og vil vurdere om forsøksloven kan benyttes for å få gjennomført samarbeidet. Fristen for søknad om støtte til prosjekter, som bygger på de allerede gjennomførte utredningene, er 30.06.99.

For å legge til rette for erfaringsutveksling mellom de seks områdene, og med departementet underveis, har departementet foreslått at det etableres en nettverksgruppe bestående av representanter fra de kommunene som ønsker å gå videre innenfor de rammene som er skissert over. Departementet vil være sekretariat for nettverksgruppen. Denne gruppen vil ikke bli etablert før eventuelle søknader om prosjekt foreligger.

Andre prosesser

Departementet mener, på bakgrunn av den informasjonen som er framkommet gjennom utredningene, at det er et klart behov for å få en bedre oversikt over den mest institusjonaliserte interkommunale samarbeidsformen, nemlig regionrådene. Det er pr i dag etablert et 30-talls regionråd spredt over hele landet. Men det finnes lite eller ingen oversikt over hvordan de er organisert, hva de steller med eller hvilket potensiale slike organ har i f.eks. samordning av forskjellige avgrensede samarbeid. Regionrådenes posisjon i styringssystemet er i liten grad drøftet prinsipielt. På bakgrunn av ovennevnte har Telemarksforskning fått i oppdrag å utrede regionrådenes rolle og funksjoner. Departementet ser også behov for å vurdere de rettslige rammene omkring interkommunalt samarbeid nærmere.

13 Kommunal og fylkeskommunal ressursbruk

13.1 Innledning

Kommunesektoren er ansvarlig for størstedelen av de offentlige velferdstjenestene. De siste årene har tjenesteytingen økt innenfor viktige områder som helse, skole, pleie og omsorg og barnehager. Kommunesektoren møter økte krav fra publikum om kvalitet og omfang på sine tjenester, samtidig som nye oppgaver settes på dagsorden. På bakgrunn av økningen i antallet eldre og reformer knyttet til viktige velferdsoppgaver i kommunene, vil etterspørselen etter tjenester fortsette å øke.

Nesten hver fjerde arbeidstaker er i dag sysselsatt i kommunesektoren, mens hvert femte timeverk produseres der. I den siste rapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (mars 1999), vises framskrivning av sysselsettingen i kommunesektoren på bakgrunn av den demografiske utvikling og vedtatte reformer (grunnskolereformen, handlingsplaner for eldre, psykiatri m.m.). For å opprettholde samme nivå på tjenestene som i 1997, vil kommunenes andel av totalt sysselsatte måtte øke med i underkant av en prosentenhet fram til 2010. Om en tar hensyn til vedtatte reformer, vil kommunesektorens andel av arbeidsstyrken øke med om lag to prosentenheter. Dette tilsvarer 85 000 årsverk. Det er da lagt til grunn uendrede teknologiske forutsetninger og uendret effektivitet. Framskrivningene viser en markert høyere kommunal sysselsettingsvekst enn det makroøkonomiske framskrivninger for hele økonomien gir rom for av offentlig sysselsettingsvekst. Dette innebærer betydelige utfordringer på lengre sikt når det gjelder offentlig ressursbruk.

Det er foretatt ulike utredninger om effektivitet og ressursbruk i kommunesektoren. Imidlertid er det ikke tidligere foretatt noen systematisk gjennomgang av kvaliteten på denne type studier. Generelt innebærer studier av effektiviseringsmuligheter store metodeproblemer. På bakgrunn av dette har Finansdepartementet, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, fått gjennomført et utredningsprosjekt der hensikten har vært å få en oversikt over og til en viss grad kvalitetskontrollere, relevante forsknings- og utredningsarbeider som foreligger på feltet.

I denne gjennomgangen er også relevante studier om konkurranseutsetting av kommunale tjenester kartlagt. Selv om kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for at det finnes et tjenestetilbud på de ulike områdene, er det ikke uten videre gitt at det er den enkelte kommune og fylkeskommune som selv skal produsere tjenesten. Konkurranseutsetting og eventuell privat tjenesteproduksjon kan på flere områder være et alternativ til å utføre oppgaver i kommunal regi. Spørsmålet om konkurranseutsetting av kommunale tjenester er opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å avgjøre. Det er bare unntaksvis lovverket begrenser adgangen til konkurranseutsetting. Grunnskolen er det viktigste eksemplet på tjenester som ikke kan konkurranseutsettes i sin helhet.

Utredningen om effektivitet og ressursbruk omtales i avsnitt 13.2. I avsnitt 13.3 redegjøres det kort for erfaringer fra kommersialisering av omsorgstjenester i Sverige og Danmark. Bakgrunnen er stortingsvedtak 13.1.98 ved behandlingen av en interpellasjon fra stortingsrepresentant Børge Brende til kommunal- og regionalministeren.

13.2 Gjennomgang av studier av kommunal ressursbruk

På oppdrag fra Finansdepartementet har Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) og forskningsstiftelsen ALLFORSK utført et utredningsprosjekt om effektivitet, ressursbruk og konkurranseutsetting i kommunesektoren. Hensikten med prosjektet har vært å få et samlet bilde av studier som er gjort av effektiviseringsmuligheter innenfor ulike delsektorer av kommunesektoren. Oppdraget til SNF og ALLFORSK var:

• vurdere relevante studier av effektiviteten i kommunal ressursbruk i ulike sektorer

• kartlegge potensialet for bedre ressursutnyttelse

• drøfte behovet for videre studier

I tillegg har det vært et mål å foreta en tilsvarende gjennomgang av aktuelle studier av effekter av konkurranseutsetting på kommunal ressursbruk.

Arbeidet er dokumentert i SNF-rapport 4/99: Effektivitet, ressursbruk og konkurranseutsetting i kommunesektoren - en gjennomgang av empiriske studier, og i Gjennomgang av 3 studier av ressursbruken i kommunal tjenesteproduksjon. Allforsk 1999.

Arbeidet har i hovedsak vært konsentrert om kostnadseffektivitet i kommunesektoren. Kostnadseffektivitet betyr at en tar hensyn til prisen på de ulike innsatsfaktorene (for eksempel arbeidskraft, utstyr, varer, bygninger), og at man velger en kombinasjon av innsatsfaktorer som gir lavest mulig kostnader for et gitt produksjonsnivå.

Studier av kommunal administrasjon, pleie- og omsorgstjenester, somatiske sykehus og videregående skoler indikerer vesentlige forskjeller i kostnadseffektivitet mellom kommunale virksomheter og kommuner/fylkeskommuner. Den metodiske tilnærmingen som er brukt, er å ta utgangspunkt i «beste kommune» som målestokk. Størrelsen på innsparingspotensialet er - i disse studiene - knyttet til at alle kommuner/fylkeskommuner innenfor alle delsektorer til enhver tid bruker ressursene som den mest kostnadseffektive kommunen/fylkeskommunen.

Tilsvarende analyser er ikke utført for grunnskoler eller barnehager. For grunnskolen viser ulike studier at det er store forskjeller i ressursbruk mellom kommuner. En studie av Bjørnenak (1997) av ressursbruken i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger viser store forskjeller både når det gjelder nivå og prioriteringer. Skolestrukturen (skolestørrelse og klassestørrelse) har avgjørende betydning for kostnadsnivået, og disse kostnadene fortrenger i stor grad bevilgninger som trenger særlig prioritering (spesialundervisning, ekstratimer etc). Sørensen (1997) har studert ressursbruken i grunnskolen i perioden 1980-92, og finner en betydelig økning av ressursinnsatsen til tross for at elevtallet sank i perioden. Dette tyder på at ressursnivået i grunnskolen i liten grad har konkurrert med ressursbehov i andre kommunale sektorer. Videre kan det tyde på lav omstillingsevne i kommunene når aldersstrukturen i befolkningen endres.

Allforsk har vurdert SNF-rapporten Effektiviseringsvirkninger av anbudskonkurranse i den norske rutebilsektoren (SNF 1/98). I rapporten undersøkes effekter av at det fra 1995 ble åpnet for anbud ved tildeling av konsesjon på rutetransport. Anbudskonkurranse omfatter foreløpig 1,7 prosent av den totale rutebiltransporten. Undersøkelsen konkluderte med at det eksisterer et reelt effektiviseringspotensiale på minst 10 prosent, med forbehold om at analysen bygger på et avgrenset erfaringsmateriale.

SNF/ALLFORSK peker på svakheter ved undersøkelsene som gjør det vanskelig å trekke entydige konklusjoner om størrelsen på innsparingspotensialet:

• Valg av metode og siktemål varierer mellom de studiene som er vurdert. Dataene er ofte gamle og for lite omfattende i enkelte av studiene. Enkelte av studiene er vanskelig å generalisere fra, fordi de studerer få kommuner/fylkeskommuner

• Så langt som mulig er det korrigert for objektive forskjeller mellom kommunene/fylkeskommunene, det vil si forhold knyttet til befolkningssammensetning, geografi m.v. Det kan imidlertid være særtrekk ved den enkelte kommune/fylkeskommune som ikke blir fanget opp, og som gjør effektivisering av driften vanskelig.

• Enkeltkommuner/-fylkeskommuner kan ha prioritert høy kvalitet på tjenester, noe som gjenspeiles i høyere ressursbruk. Det kan være at effektivitetsmålene som blir brukt ikke fanger opp ulikheter i kvalitet. Målt ulikhet i effektivitet kan med andre ord skyldes ulik kvalitet.

• Bindende statlige regler om tjenesteyting kan begrense kommunenes muligheter til å gi et tjenestetilbud som er tilpasset lokale forhold. Slike forhold fanges ikke opp av de sammenlikninger som blir gjort.

For nærmere detaljer om de vurderte undersøkelsene, vises det til nevnte rapporter fra SNF og ALLFORSK.

Oppfølging og videre arbeid

Som nevnt indikerer studiene at det på flere områder kan være muligheter for innsparinger i kommunesektoren. Det er imidlertid usikkert hvor stort effektiviseringspotensialet er, og hvor raskt dette kan realiseres. I lys av kommunesektorens størrelse og betydning for norsk økonomi, er det viktig at sektoren stimuleres til å utnytte effektiviseringsmulighetene. Dette stiller krav til kommunesektoren. Også staten har et ansvar for å øke kommunenes handlefrihet gjennom forenkling av regelverk og forskrifter. Det vises i denne sammenheng til det arbeid som nå pågår med forenkling av statlig regelverk overfor kommuner og fylkeskommuner, jf. omtalen i kapittel 12. Resultatet av arbeidet vil etter planen bli lagt fram i Kommuneøkonomiproposisjonen 2001. Staten har også et ansvar for å framskaffe sammenlignbare data om ressursbruken i ulike kommuner/fylkeskommuner, jf. omtalen av KOSTRA i kapittel 8.

Det planlegges å gjøre en nærmere undersøkelse av effektivitetsforskjeller knyttet til pleie- og omsorgssektoren. Aktuelle forskningsmiljøer inviteres til å delta i prosjektet. Det tas sikte på å presentere resultater fra prosjektet i Kommuneøkonomiproposisjonen 2001.

13.3 Kommersialisering, konkurranseutsetting og privatisering av pleie- og omsorgstjenestene

I forbindelse med en interpellasjon fra representanten Børge Brende til kommunal- og regionalministeren, vedtok Stortinget den 13.01.98 følgende: «Stortinget ber Regjeringa legge fram en vurdering av erfaringer med kommersialisering av omsorgstjenester i Sverige og Danmark».

I tillegg til en kort gjennomgang av de erfaringer som er gjort i Sverige og Danmark, vil det redegjøres for de viktigste begreper som brukes i debatten rundt dette tema.

Omsorgstjenester omfatter kommunenes tjenestetilbud til hjelpe- og pleietrengende, yngre og eldre som har behov for bistand på grunn av sykdom, alderssvekkelse eller funksjonshemming. Omfanget og variasjonsrikdommen av tilbud varierer både mellom landene og innenfor det enkelte land.

Kommersialisering betyr «å gi et forretningsmessig preg» hvor fortjenesteaspektet inngår. Dette kan innebære kjøp og salg av pleie- og omsorgstjenester, for eksempel ved økt bruk av bedriftsøkonomiske og forretningsmessige prinsipper og metoder, et blandet privat og offentlig tjenestetilbud med ulike former for konkurranse, eller utvikling av markeder hvor den enkelte bruker kjøper tjenester direkte fra yteren.

Konkurranseutsetting innen pleie- og omsorgssektoren innebærer at kommunen åpner for konkurranse om drift av tjenesteproduksjon. Kommunen kan selv være en av disse produsentene. Utsetting av oppgaver kan også gjøres ved at kommunen avtaler direkte med et privat firma eller en organisasjon om å produsere tjenester. Kommunen har fortsatt ansvar for tildeling, utforming og kontroll av tjenestene etter lovverket og lokale vedtak, og ansvar for finansiering av tjenestene. Konkurranseutsetting kan også være knyttet til å la brukere selv velge den institusjon man vil etterspørre tjenester fra. Det etableres således en konkurransesituasjon mellom institusjonen om å tiltrekke seg brukere.

Privatisering brukes som betegnelse når ansvar for finansiering og/eller driftsoppgaver som tidligere ble ivaretatt av det offentlige blir overført til private.

I Danmark finnes det få eksempler på konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester. Noen kommuner har konkurranseutsatt enkelte spesialtjenester, som transport, matproduksjon, matombringing, rengjøring, tøyvask etc. Erfaringer etter konkurranseutsetting av spesialtjenester beskrives i hovedsak som kostnadsbesparende for kommunene og at kvaliteten på tilbudet opprettholdes. Det vektlegges her at kommunens forarbeid før konkurranseutsettingen er viktig og spesielt ivaretagelsen av de ansatte som blir berørt. Det er også gjort noen få forsøk på konkurranseutsetting av omsorgstjenestene. Flere av disse forsøkene har strandet på et tidlig stadium, enten på grunn av misnøye med tjenestetilbudet, eller konflikt mellom den private operatør og kommunen. Det foreligger ikke større studier over de erfaringer som er gjort etter konkurranseutsetting av omsorgstjenester i Danmark.

I Sverige har konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester fra tidlig på 90-tallet fått et relativt stort omfang. De svenske erfaringene tyder på at markeder for konkurranseutsetting innen pleie- og omsorgssektoren finnes i de folkerike delene av landet. Det har vært en gradvis økning av den private andel av drift fra tidlig på 90-tallet.

Det er gjennomført en rekke enkeltstående studier av konkurranseutsetting og privat drift innen eldreomsorgen i Sverige, men det påpekes at man pga for få, landsomfattende, større undersøkelser fortsatt har for dårlig grunnlag for å kunne si noe presist om hva konkurranseutsetting og privat drift har ført til, spesielt over tid.

De effekter man nå ser av konkurranseutsettingen av pleie- og omsorgstjenester i Sverige kan kort oppsummeres med følgende:

Kvaliteten på tjenesten ser ikke ut til å endre seg etter at private overtar driftsansvaret. Dette bekreftes gjennom brukerundersøkelser der både beboere, pårørende og ansatte har deltatt. I disse undersøkelsene fremkommer imidlertid store forskjeller i kvalitet mellom tjenestesteder og kommuner, uavhengig av hvem som driver tjenesten. Det finnes enkelte eksempler der kommunen har lagt opp til at konkurransen i hovedsak dreier seg om pris og kostnadsbesparelser. Dette har i et par tilfeller ført til så lave driftsrammer for den private operatøren at kvaliteten er blitt uakseptabel. Kommunene har i disse tilfellene overtatt driftsansvaret etter kort tid.

Det ser ut til at kommunene har oppnådd kostnadsbesparelsergjennom konkurranseutsetting. Kostnadsbesparelsene kommer i hovedsak gjennom at private firmaer tilbyr rimeligere matproduksjon og distribusjon, vask av tekstiler, renhold i lokalene og besparinger i forhold til ansattes lønnsmidler. Kommunale tjenester blir også billigere ved trussel om konkurranseutsetting.

De ansatte innen privat virksomhet tilbys strammere arbeidsvilkår. Det etableres flatere organisasjoner med utstrakt delegering av ansvar og oppgaver. Turnusene organiseres med økt innslag av deltidsarbeid med hyppige kvelds-, natt- og helgevakter. Arbeidsdagen preges av høyt tempo. Få ansatte får tilbud om heltidsstilling. Samtidig er det gjennom undersøkelser kommet frem at ansatte innen privat virksomhet signaliserer god trivsel. De begrunner dette bl.a. med økte muligheter for bruk av egen kompetanse og stor delaktighet i beslutninger om utforming av tjenestetilbudet.

Generelt - Norge

Få sektorer i samfunnet er så avhengige av personellet som pleie- og omsorgstjenestene. Stor belastning på personellgruppen vil kunne få negative konsekvenser på sikt, med bl.a. sviktende rekruttering. Det er derfor en stor utfordring for kommunene å legge til rette egen virksomhet slik at de ansatte får brukt sin kompetanse og at de blir tatt med i videreutvikling av tjenestetilbudet.

I forbindelse med konkurranseutsettingen må det gjennomføres grundige analyser, detaljbeskrivelser og vurdering av hvilke kvalitetskrav kommunen ønsker innen pleie- og omsorgstjenesten. Dette er et arbeid som enhver kommune bør gjøre uavhengig av hvem som skal drive tjenesten. I så måte kan spørsmålet om konkurranseutsetting være en utfordring for kommunene til å forbedre egen virksomhet.

Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere utdyping og drøfting av konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester i den varslede stortingsmelding «Omsorg år 2000», som etter planen legges fram høsten 1999.

14 Forsøk med rammefinansiering

14.1 Bakgrunn

Regjeringen foreslo i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 (St. prp. nr. 60 (1997-98)) å sette i gang et forsøk med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd i 20 kommuner og 2 fylkeskommuner. Det ble lagt opp til at forsøket skal starte i år 2000 med fire års varighet.

Et viktig formål med forsøket er å finne ut om tilførsel av inntekter som rammetilskudd bidrar til mer effektiv oppgaveløsning. Det er ønskelig å se både om kommunene kan produsere billigere tjenester og om tjenesteytingen i større grad blir målrettet i forhold til innbyggernes behov. Fordi forsøkskommunene vil få større handlefrihet enn øvrige kommuner, vil forsøket også kunne si noe om betydningen av større handlefrihet for det lokale demokratiet.

Regjeringen har etter en grundig vurdering kommet frem til at det ikke er formålstjenlig å ta med det øremerkede tilskuddet til innsatsstyrt finansiering i sykehussektoren i en slik forsøksordning. Momenter i denne vurderingen har blant annet vært mulige uheldige konsekvenser for effektiviteten i sykehusene, samt begrensede muligheter for å generalisere ut fra erfaringer i bare to fylkeskommuner.

Øremerkede midler til innsatsstyrt finansiering i sykehussektoren representerer ett av kjerneområdene innen fylkeskommunal tjenesteproduksjon og er av beløpsmessig stor betydning for den enkelte fylkeskommune. Et forsøk med rammefinansiering vil ha svært begrenset verdi når det øremerkede tilskuddet til innsatsstyrt finansiering i sykehussektoren er unntatt fra forsøket.

Departementet har på denne bakgrunn invitert kommunene til å sende søknad om å delta i forsøket, og orientert fylkeskommunene om at de likevel ikke tas med i forsøket.

Nedenfor skisseres forsøksopplegget nærmere.

14.2 Utvelgelse av forsøkskommuner

Departementet har mottatt om lag 120 søknader fra interesserte kommuner, og har etablert kontakt med Statistisk sentralbyrå som vil bistå ved utvelgelsen av de 20 deltakerkommunene og 20 kontrollkommunene. Anbefalingen skal ta utgangspunkt i de innkomne søknadene og byråets nye kommuneklassifisering, som bl.a. grupperer kommunene etter størrelse og utgiftsbehov. Det skal også tas hensyn til inntektsnivå og geografisk spredning. I tillegg blir det lagt vekt på om deltakerkommunene ved oppstart av forsøket fører regnskap og rapporterer etter KOSTRA-systemet, fordi det vil gi et godt datagrunnlag om ressursbruk og tjenester i disse kommunene.

Utvelgelsen av deltakerkommuner og kontrollkommuner vil være klar før sommeren. Forsøket starter ved årsskiftet og varer i 4 år.

14.3 Evaluering

Et viktig formål er å skaffe kunnskap om alternativer til dagens finansieringssystem med mange øremerkede tilskudd. Evalueringen er derfor sentral. Departementet vil engasjere eksterne FOU-miljøer i evalueringen av forsøket. Evalueringen vil bli finansiert av Kommunal- og regionaldepartementet. Det vil i denne sammenheng kunne dreie seg om både brukerundersøkelser og spørreundersøkelser blant kommunestyrerepresentanter og innbyggerne, i tillegg til den ordinære regnskaps- og tjenesterapporteringen.

Alle deltakerkommunene vil bli kontaktet av departementet og informert om det konkrete opplegget for gjennomføringen av forsøket.

14.4 Hvilke øremerkede tilskudd som skal inngå i forsøket - unntak

For å få til et mest mulig reelt forsøk, har utgangspunktet vært at alle øremerkede tilskudd som en kommune mottar skal tildeles som rammetilskudd. Likevel er det flere øremerkede tilskudd som det ikke er hensiktsmessig å ta med i forsøket. Departementet har lagt opp til at følgende typer øremerkede tilskudd skal unntas fra forsøket:

• Investeringstilskudd

• Øremerkede tilskudd som har en kombinasjon av følgende tre egenskaper:

  • - fordeles til få kommuner

  • - tidsbegrensede (forsøk/utvikling)

  • - små beløpsmessig

• Øremerkede tilskudd som går til kommuner som betaling/ refusjon for tjenester kommunalforvaltningen utfører på vegne av staten eller andre kommuner.

Det er totalt om lag 100 øremerkede tilskuddsordninger som går til kommunene og fylkeskommunene. Omkring 50 av disse går til kommunene. Gjennomgangen og vurderingen av de øremerkede tilskuddene på bakgrunn av kriteriene ovenfor har resultert i at 16 øremerkede tilskudd til kommunene anses som egnet for dette forsøket. Alle store tilskudd til ordinære driftsoppgaver inngår, og beløpsmessig utgjør dette om lag 78 prosent av det totale beløpet som gis som øremerkede midler til kommunene, jf. tabell 14.1.

14.5 Fordeling av midler

De fleste øremerkede tilskuddene i forsøket vil bli fordelt til forsøkskommunene med utgangspunkt i summen av øremerkede tilskudd som disse kommunene mottok året før forsøket starter opp. Dette vil bidra til å holde de økonomiske rammebetingelsene stabile i forhold til situasjonen før forsøket.

For å sikre at kommunene ikke taper økonomisk på å delta, legges det opp til at tildeling av midler gjennom forsøksperioden skal være lik veksten i de aktuelle øremerkede tilskudd til øvrige kommuner. Departementet legger til grunn at forsøket gjennomføres innenfor den økonomiske rammen av kommuneopplegget.

Noen øremerkede tilskudd er av en slik karakter at tildelingen til den enkelte kommune kan variere betydelig fra det ene året til det andre. For å ta høyde for slike variasjoner, vil man ved tildelingen av disse gjøre en årlig vurdering av fordelingen til forsøkskommunene i forsøksperioden.

Kommunal- og regionaldepartementet vil sammen med berørte departement arbeide videre med den tekniske tilpasningen av forsøksopplegget i det ordinære budsjettopplegget fram mot statsbudsjettet for år 2000.

15 Oppfølging av hovedstadsutvalgets utredning, NOU 1997:12 Grenser til besvær - lokaldemokrati og forvaltning i hovedstadsområdet

15.1 Innledning og sammendrag

15.1.1 Bakgrunnen for oppnevningen

Hovedstadsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 15.5.95. Oppnevningen fant sted samtidig med fremleggelsen av stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen, som var en oppfølging av NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndeling i et Norge i forandring. I denne utredningen ble inndelingen i hovedstadsområdet vurdert som særlig problematisk og utvalget mente det forelå et stort reformbehov, særlig i forhold til fylkesinndelingen. Utvalget anbefalte at det ble arbeidet videre med en prinsippskisse der fylkene Oslo og Akershus ble slått sammen og at de fylkeskommunale oppgavene til Oslo kommune ble overført til en ny felles fylkeskommune for Oslo og Akershus. I meldingen konkluderte Regjeringen med at den gjeldende inndeling og enkelte sider ved oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i hovedstadsregionen kan skape problemer for mulighetene for god samordning, effektiv ressursbruk og lokaldemokratisk styring innen sentrale kommunale, fylkeskommunale og statlige ansvarsområder. Også høringsinstansene i Oslo og Akershus sluttet seg til konklusjonen i NOU 1992:15 om at det forelå et reformbehov i regionen, men det var uenighet om løsningene. Alle høringsinstansene understreket at det var nødvendig å utrede både problemene og mulige løsninger grundigere. I meldingen konkluderte Regjeringen også med at det var et behov for å utrede prinsipielle og praktiske spørsmål knyttet til egenskapene ved mulige reformer.

15.1.2 Mandat

I mandatet ble utvalget særlig bedt om å vurdere hvilken betydning kommune- og fylkesinndelingen og oppgavefordelingen har for å sikre samordning og helhet i den regionale oppgaveløsningen, og mulighetene for å ivareta verdiene ved lokalt og regionalt demokrati i hovedstadsregionen.

Med geografisk inndeling siktes det konkret til grensen mellom Oslo kommune og kommunene i Akershus, og mellom Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. Med oppgavefordeling siktes det til hvordan ansvaret for ulike oppgaver er fordelt mellom statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå i Akershus, og mellom staten og Oslo kommune.

Utgangspunktet for arbeidet er de spesielle behovene for samordning og helhetsvurderinger som kommer av at hovedstadsområdet er en funksjonell region som i stor grad utgjør et felles bolig-, arbeids- og tjenestemarked. Korte avstander, økende mobilitet, gode kommunikasjoner og sterk befolkningsvekst gjør at særlig de sentrale delene av hovedstadsområdet i økende grad framstår som et naturlig sammenhengende bysamfunn med felles problemer og utfordringer.

15.1.3 Innholdsoversikt og sammendrag

I det videre redegjøres det kort for utvalgets vurdering av reformbehovet i hovedstadsregionen. Deretter presenteres utvalgets drøfting av mulige løsningsalternativer for å møte reformbehovet og utvalgets anbefalinger, både de kortsiktige tiltakene og de langsiktige forvaltningsreformene. Utredningen ble sendt på bred høring, og i 15.4. sammenfattes høringsinstansenes uttalelser. Til slutt presenteres regjeringens oppfølging av utredningen.

15.2 Utvalgets vurdering av reformbehovet

Utvalget foretok en grundig analyse av en rekke kommunale, fylkeskommunale og statlige oppgaver av regional karakter, dvs. oppgaver som berører befolkningen i hele eller deler av hovedstadsområdet.

I sin vurdering av den gjeldende organisering av tjenestene i hovedstadsområdet, la utvalget til grunn evalueringskriterier om befolkningens behov for offentlige tjenester, likeverdige tjenestetilbud, kostnadseffektivitet, miljøhensyn og verdiskapning.

Lokaldemokratiets virkemåte i hovedstadsområdet sto sentralt i utvalgets vurdering av gjeldende organisering, og i vurderingen av egenskapene ved mulige alternativer til dagens organisering. Utvalget la vekt på noen hovedhensyn i diskusjonen av lokaldemokratiet og dets virkemåte, hensyn som også har stått sentralt i tidligere utredninger - påvirkningskraft og styringsevne, både lokal og regionalt, valgfrihet for befolkningen, deltakelse og tilhørighet og oversiktlig forvaltning.

På basis av kartlegging og analyser av i alt ni hovedområder innen den regionale oppgaveløsningen, konkluderer utvalget med at det er et reformbehov knyttet til hvordan disse er organisert i hovedstadsområdet.

Utvalget begrunner sin konklusjon i tre forhold:

1. Det foreligger forbedringsmuligheter knyttet til oppgaveløsningen. Dagens organisering kan innebære store skjulte kostnader, som kan frigjøres og benyttes til velferdsforbedringer.

   Mest tydelig finnes mulighetene for forbedringer innen:

   • arealdisponering, utbyggingspolitikk og samordnet areal- og transportpolitikk

   • kollektivtransporten og avveininger av investeringer i vei, bane og jernbane

   • planlegging og drift av sykehusene

Også innenfor tekniske tjenester som vannforsyning og renovasjon så utvalget et klart potensiale for forbedringer. Innenfor sektorer som videregående utdanning og avløp foreligger det etter utvalget syn også et forbedringspotensiale, men av noe mindre omfang.

1. Viktige sider ved lokaldemokratiet kan ivaretas bedre, særlig i løsningen av regionale oppgaver. Den sterke integrasjonen i hovedstadsområdet gjør at viktige uttrykk for fellesskapet til befolkningen i området, er å finne på tvers av grensene for dagens folkevalgte enheter. Nærhet er et sentralt demokratihensyn, men samtidig mener utvalget det er viktig å styrke muligheten til demokratisk styring av felles problemer på tvers av grensene. Mange innbyggere i hovedstadsområdet berøres direkte av beslutninger som fattes av folkevalgte organer som de ikke er med å velge. Utvalget mener at større regional påvirkningskraft kan styrke den demokratiske styringen.

   Også befolkningens valgfrihet kan økes. En spørreundersøkelse som utvalget fikk gjennomført, indikerer at 13 prosent av befolkningen i hovedstadsregionen (tilsvarer rundt 100 000 innbyggere) har opplevd problemer med å bruke ønskede offentlige tjenester på grunn av dagens forvaltningsgrenser.

2. Ifølge Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskriving kan det forventes rundt 100 000 flere innbyggere i hovedstadsområdet fram mot år 2010. Utbyggingspresset forsterkes samtidig som det skal tas sterkere hensyn til natur og miljø. Disse framtidige utviklingstrekk vil ifølge utvalget forsterke behovet for regional samordning og helhetlig styring i hovedstadsområdet.

Dagens organisering i hovedstadsområdet karakteriseres likevel ikke som dramatisk eller kriseartet. Også innenfor gjeldende organisering løses regionale interessekonflikter, selv om organiseringen ikke sikrer en tilfredsstillende avveining av de ulike hensyn som bør inngå i disse avklaringene.

15.3 Aktuelle løsningsalternativer og utvalgets anbefalinger

Utvalget drøftet fire mulige alternativer som løsninger på det påviste reformbehovet. Nedenfor gjengis hovedtrekkene i disse alternativene sammen med utvalgets drøfting av det enkelte alternativ. Til slutt redegjøres det for utvalgets anbefalinger.

15.3.1 Samarbeidsløsninger

Fordelen med samarbeidsløsningene er at de politiske institusjonene på lokalt og regionalt nivå kan beholdes, slik at befolkningens tilknytning til de folkevalgte organene ikke brytes og gevinstene som kan ligge i å føre videre en innarbeidet forvaltning kan tas vare på. To hovedformer for interkommunalt og interfylkeskommunalt samarbeid blir drøftet. Den ene hovedformen tar utgangspunkt i eksisterende verktøy for samarbeid, slik dagens lovgivning åpner for. I den andre formen siktes det til et system der samarbeidsorganene tildeles et direkte ansvar for bestemte oppgaver, og der samarbeidspartene er pålagt å delta. Samarbeidsorganene vil i et slikt system ha avgjørelsesmyndigheten for de regionale oppgavene.

En hovedkonklusjon i diskusjonen når det gjelder samarbeid basert på eksisterende lovverk er at slikt samarbeid kan føre til bedre oppgaveløsning på flere områder, men at det har begrensninger særlig som følge av vanskene med å håndtere interessekonflikter mellom de deltakende parter. Enkelte konfliktsaker vil en ikke kunne løse gjennom frivillig samarbeid. Dermed kan en komme i den lite ønskelige situasjon at staten tar de endelige beslutninger i saker som er lagt til kommuner/fylkeskommuner. En annen svakhet med samarbeid som løsningsalternativ, er at beslutninger ikke fattes av representanter som står direkte ansvarlig overfor velgerne, og viktige demokrativerdier svekkes. Samarbeidsorganer på flere sektorer kan også svekke kommuners og fylkeskommuners rolle som generalistorgan, dvs. deres muligheter til å prioritere ressursinnsatsen på tvers av flere sektorer.

Når det gjelder samarbeid med bindende beslutningsmyndighet, innebærer det at det etableres et fjerde forvaltningsnivå med både indirekte finansiering og indirekte representasjon. Ved å gi samarbeidsorganer bindende beslutningsmyndighet kan de også bli beslutningsdyktige på samarbeidsområder preget av interessemotsetninger. Dette kan bidra til ytterligere å svekke viktige demokratiegenskaper ved lokalforvaltningen. Et samarbeid basert på disse prinsippene vil også kunne føre til at samarbeidsorganet kan binde opp ressursbruken til en eller flere av samarbeidspartene, noe som kan komme i strid med det finansielle ansvarsprinsippet, dvs. prinsippet om at den som har ansvaret for å løse en oppgave også har det finansielle ansvaret for oppgaven.

15.3.2 Regionkommuner

Utvalget antar at en slik reform bør være forholdsvis omfattende, og foreslår at dagens kommuner i Akershus omdannes til tre store regionkommuner; en i Follo, en på Romerike og en for Asker og Bærum. Denne reformen kan baseres på etablerte ordninger for styring, finansiering og oppgaveløsning. De tre regionkommunene vil kunne overta oppgaver som i dag løses av Akershus fylkeskommune, med den konsekvens at denne nedlegges i sin nåværende form. Modellen innebærer ingen endringer i Oslo kommunes styringssystem, som dermed bl.a. kan opprettholde sin bydelsordning. Tilsvarende bydelsordning kan også opprettes for de tre regionkommunene.

For befolkningen vil modellen åpne for større regional påvirkningskraft innenfor hver av de nye kommunene, men påvirkningskraften overfor oppgaver som går på tvers av de nye grensene vil ikke uten videre økes. Regionkommunene vil øke muligheten for samordning og helhetlig styring av regionale oppgaver som løses innenfor den enkelte regionkommune, men ikke innen hovedstadsområdet som helhet. Driften av sykehusene vil trolig ikke kunne håndteres av disse tre regionkommunene hver for seg. Denne oppgaven vil derfor måtte løses i en eller annen form for samarbeid mellom de tre regionkommunene og Oslo kommune. Modellen legger derfor ikke godt til rette for løsning av de utbyggings- og arealutviklingsproblemene som oppstår som følge av den administrative oppsplittingen av hovedstadsområdet.

15.3.3 Hovedstadsfylke

Den grunnleggende ideen med denne modellen er å forene behovet for sterkere samordning av regionale oppgaver uten å gjøre dyptgripende endringer i kommunestrukturen.

En felles fylkeskommune for Oslo og Akershus betyr at det etableres et felles fylkesting - hovedstadsting - som er direkte valgt av befolkningen. Dette folkevalgte organet vil kunne ta overordnede beslutninger som gjelder regionen, legge til rette for samarbeid og samordning mellom kommunene i området og ivareta regionale hensyn i tilknytning til kommunale beslutningsprosesser.

Den nye fylkeskommunen tenkes å ivareta følgende kjerneoppgaver:

• Styrket fylkesplanlegging med pålagt arealdel og med vekt på overordnet styring av den regionale infrastrukturutbyggingen.

• Overordnet ansvar for utbygging og drift av spesialiserte og kompetanse- og ressurskrevende funksjoner som det ikke er hensiktsmessig å legge til kommunene. Sykehusvirksomheten vil være en fylkeskommunal oppgave.

• Ansvaret for kollektivtrafikktilbudet i Oslo og Akershus.

• Ansvaret for fylkesveiene i Oslo og Akershus.

• Ansvaret for en felles næringspolitikk for regionen.

En ny, felles fylkeskommune vil ha noe begrensede muligheter til å ivareta de delene av reformbehovet som gjelder kommunale oppgaver innen arealdisponering, miljøvern og tilrettelegging for næringslivet. For å bedre på dette, forutsetter utvalget at det innenfor modellen legges opp til styrket fylkesplanlegging med retningslinjer for kommunal arealplanlegging og arealdel til fylkesplanen som gir de overordnede føringene for utbyggingsmønster og infrastruktur.

Som en ny ordning bør den nye fylkeskommunen få en lovhjemmel til å delegere myndighet og driftsoppgaver, særlig innen individrettet tjenesteyting, til kommunene i regionen. Dette begrunnes ut fra behovet for større nærhet til innbyggerne i løsningen av denne type oppgaver. Folketallet i den nye fylkeskommunen vil i løpet av få år passere en million. Mange av kommunene i Akershus er store i nasjonal sammenheng og vil ha forutsetninger for å kunne påta seg fylkeskommunale driftsoppgaver. Oslo kommune bør kunne beholde de fylkeskommunale driftsoppgavene den har i dag, med unntak av de ovennevnte kjerneoppgavene (jf. kulepunktene ovenfor).

Når det gjelder demokratiet i regionen, vil fylkesmodellen ha både sterke og svake sider. Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og Akershuskommunene treffer i dag beslutninger hver for seg som berører befolkningen i regionen. I en fylkesmodell får befolkningen i området ett felles folkevalgt organ å øve innflytelse gjennom når løsningen av de fylkeskommunale oppgavene skal fastlegges. Det regionale folkevalgte organet vil trolig i større grad kunne treffe vedtak om regional oppgaveløsning som faktisk iverksettes, siden det folkevalgte organet representerer både Oslo og Akershus og dermed dekker vesentlige deler av den funksjonelle regionen.

Det kan få konsekvenser for lokaldemokratiet at Oslo kommunes ansvarsområde reduseres. Oslo-borgerne er vant til å velge representanter til et politisk organ med store fullmakter og god total samordningsmulighet innenfor Oslos grenser. Endring av dette forholdet kan få konsekvenser for den politiske deltakelsen.

Denne modellen vil ha størst omstillingskostnader for Oslo kommune, som må bryte opp eksisterende strukturer i egen organisasjon og få dette samkjørt med strukturene i fylkeskommunen.

15.3.4 Hovedstadskommune

Modellen med hovedstadskommune innebærer at det opprettes et direkte valgt hovedstadsstyre for nåværende Oslo kommune og som minimum de nærmeste ni kommunene (delkommuner) - Asker, Bærum, Ski, Oppegård, Rælingen, Lørenskog, Skedsmo, Nittedal og Nesodden. En hovedtanke med hovedstadskommunemodellen er at den skal omfatte den sentrale og tettest integrerte delen av hovedstadsområdet. De andre kommunene i Akershus, bortsett fra Hurdal, Eidsvoll, Nes og Aurskog Høland, kan i prinsippet velge om de skal inngå i den nye hovedstadskommunen eller innlemmes i nabofylket. Modellen forutsetter at Akershus fylkeskommune opphører å eksistere.

Hovedstadskommunen vil ha ansvar for alle de oppgaver som er tillagt landets kommuner og fylkeskommuner. Modellen baserer seg imidlertid på at hovedstadsstyret delegerer deler av sin kompetanse til delkommunene innenfor de funksjonsområder som i dag stort sett tilsvarer kommunale oppgaver slik de framkommer av særlovgivningen, med unntak av overordnede fordelings- og planleggingsoppgaver. De 25 bydelene i Oslo vil måtte likestilles med Akershuskommunene hva angår oppgaver. For å sikre at helheten i regionale spørsmål ivaretas på en bedre måte enn med dagens organisering, er det en forutsetning at hovedstadsstyret har beslutningsmyndighet i spørsmål knyttet til overordnet arealplanlegging, næringsutvikling og miljøvern. Dette gjelder også de tradisjonelle fylkeskommunale oppgavene som delvis er fastsatt i særlovene, med bl.a. sykehusdrift, videregående opplæring, kollektivtransport samt institusjoner innen rusmiddelomsorg og barnevern.

Både hovedstadsstyret og de folkevalgte organer i delkommunene vil være direkte valgt av innbyggerne. For hovedstadsregionens befolkning vil muligheten til å påvirke regionale beslutninger bli vesentlig styrket. Overføring av flere oppgaver til bydelene i Oslo vil øke den lokale påvirkningskraften og nærheten til oppgavene for Oslo-borgerne. For innbyggerne i Akershuskommunene, som mister flere oppgaver i forhold til dagens organisering, vil modellen kunne innebære svekket lokal tilhørighet og redusert lokal påvirkning.

Modellen bygger på en forvaltningsmodell som har klare likhetstrekk med den som Oslo praktiserer i dag, og som dermed vil være kjent for en stor del av befolkningen. Akershuskommunenes ansvarsområde og status vil bli mindre. Akershus fylkeskommune vil opphøre, samtidig som Akershuskommunene må forholde seg til helt andre styringsprinsipper enn i dag. Modellen innebærer også at antall forvaltningsnivåer reduseres siden Akershus fylkeskommune nedlegges.

15.3.5 Utvalgets anbefalinger

I sin utredning fremhevet utvalget at det ikke er mulig å finne fram til et reformgrep som ivaretar alle gode egenskaper på en like god måte. Valg av løsningsalternativ krever at det velges mellom hvilke egenskaper som skal vektlegges. Den sentrale målkonflikten som i større og mindre grad har fulgt med i alle alternativene som utvalget skisserer, er konflikten mellom nærhet, tilhørighet og lokal påvirkningskraft på den ene siden og samordning og økt regional påvirkningskraft på den andre siden.

Utvalget, med unntak av ett medlem, konkluderte med at omfattende samarbeid der samarbeidsorganene får bindende beslutningsmyndighet har så mange praktiske og prinsipielt uheldige sider at det ikke kan anbefales. Når det derimot gjelder samarbeid basert på eksisterende lovverk, mener samtlige utvalgsmedlemmer at det kan forbedre den regionale samordningen på sentrale områder.

Utvalget konkluderte med at det ikke kunne anbefale etablering av regionkommuner, og begrunnet dette særlig ut fra at modellen ikke løser de grunnleggende samordningsbehovene i hovedstadsregionen. Det tettbygde området vil fortsatt være oppdelt av grenser med de konsekvenser det har for løsningen av samordningsbehovet, særlig på arealsiden.

Et flertall på åtte medlemmer konkluderte med at hovedstadskommunen vil være det beste utgangspunktet for å løse reformbehovet i regionen. Ytterligere to medlemmer anbefalte denne modellen subsidiært. Flertallet la vekt på at denne modellen vil kunne løse samordningsbehovet for viktige regionale oppgaver på en fundamental måte. Dette vil være av særlig betydning for sentrale regionale konfliktområder som overordnet arealplanlegging, miljøvern og næringsutvikling. Her vil en hovedstadskommune innebære opphevelse av både geografiske grenser og ansvarsoppdeling på ulike forvaltningsnivåer og dermed kan uheldige spillsituasjoner unngås. Utvalgsflertallet la også vekt på at ansvaret for lokale oppgaver legges til folkevalgte organer valgt av befolkningen innenfor innarbeidede geografiske enheter i hovedstadsområdet. Samtidig peker flertallet på at befolkningens regionale påvirkningskraft styrkes ved at hovedstadsstyret er et direkte valgt organ.

Et mindretall på fem medlemmer anbefalte modellen med felles hovedstadsfylke, og ytterligere fem medlemmer anbefalte den som subsidiær løsningsmodell. Mindretallet la særlig vekt på at denne modellen bevarer kommunestrukturen i Akershus, samtidig som den gir god mulighet for styring av de oppgaver som Oslo og Akershus fylke må løse sammen.

Ett medlem reserverte seg mot både modellen med hovedstadskommune og -fylke, og mente at gjennomføringen av de kortsiktige tiltakene i overskuelig tid vil kunne ivareta det avdekkede reformbehov. Etter dette medlemmets syn har alle løsningsalternativene utover den skisserte «minimumspakken» konsekvenser som kan betegnes som både dramatiske og prinsipielt uheldige, og det synes ikke å være et rimelig samsvar mellom de utredede reformbehov og omstillingskostnadene.

Uavhengig av gjennomføringen av en større forvaltningsreform, anbefaler et enstemmig utvalg at det raskt gjennomføres tiltak som kan bedre den regionale samordningen på områder hvor forbedringsmulighetene er store. Utvalgets «minimumspakke» er beskrevet i følgende syv punkter:

1. Endringer i helseregioninndelingen. Utvalget anbefalte at Oslo og Akershus ble plassert i samme helseregion.

2. Sykehusene bør tilhøre samme forvaltningsnivå. Med nåværende eierstruktur vil det si at fylkeskommunen, dvs. Oslo og/eller Akershus, overtar de statlige sykehusene (Rikshospitalet og Radiumhospitalet).

3. Samarbeid om planlegging. Arealplanlegging, utbygging og utforming av utbyggingsmønsteret og infrastrukturen i regionen har vært sentrale oppgaver for ulike samarbeidsutvalg gjennom tidene. Utvalget mener dette er viktige oppgaver som ikke blir løst tilfredsstillende, og foreslår at Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og Akershuskommunene samarbeider om planlegging. Interkommunalt plansamarbeid mellom Oslo kommune og nabokommunene vil legge et bedre grunnlag for helhetlige avveininger av utbyggingsretning og -mønster. Samarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om en felles fylkesplan for hele Oslo og Akershus kan legge overordnede retningslinjer for utvikling og arealbruk i hovedstadsregionen. Slikt plansamarbeid vil kunne legge grunnlaget for en mer samordnet areal- og transportplanlegging i hele regionen.

4. Utrede kjøp av lokale jernbanetjenester. En overføring av ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester fra staten til fylkeskommunen vil kunne bidra til mer enhetlig styring og prioritering av kollektivtransporten. Imidlertid kan en overføring av ansvaret for kjøp av jernbanetjenester gi ulemper for samordningen mellom ulike jernbanetilbud.

5. Utrede nedklassifisering av større deler av riksveinettet til fylkesveier. Dette kan etter utvalgets mening legge bedre til rette for en helhetlig transportplanlegging i hovedstadsområdet.

6. Samarbeid om felles kollektivtrafikkselskap i Oslo og Akershus bør prioriteres og sluttføres.

7. Bedre samordning av regional statsforvaltning. Organiseringen av den regionale statlige forvaltningen i hovedstadsområdet bør gjennomgås med sikte på en bedre integrering av virksomheten i Oslo og Akershus. Konkret foreslår utvalget at fylkeslegeembetene i Oslo og Akershus slås sammen.

Sammenlignet med dagens situasjon vil disse forslagene etter utvalgets oppfatning gi forbedringer, men de vil ikke fjerne de grunnleggende årsakene til dagens samordningsproblemer i hovedstadsområdet.

15.4 Oppsummering av høringsuttalelsene

15.4.1 Innledning

Hovedstadsutvalget avga sin utredning, NOU 1997:12 Grenser til besvær, i mars 1997. Departementet sendte utredningen på bred høring i april med frist 1. oktober 1997. Etter at en rekke av høringsinstansene hadde henvendt seg til departementet med forespørsel om forlengelse av høringsfristen, ble denne utsatt til 1. desember 1997.

Høringsinstansene var bl.a. kommunesektoren i hovedstadsområdet og i helseregion 1 og 2, i alt 182 kommuner og fylkeskommuner. Andre høringsinstanser var fylkesmannsembetene, utdanningsdirektørene og fylkeslegene innen helseregion 1 og 2, KS sentralt, de regionale helseutvalgene, samtlige departement med underliggende etater, yrkesorganisasjoner og andre organisasjoner. Utredningen ble sendt på høring til 241 instanser, hvorav 55 instanser svarte, dvs 23 prosent.

Det er først og fremst instanser i hovedstadsområdet og parter som berøres av utvalgets forslag til langsiktige løsninger som har avgitt uttale. Med unntak av en, har alle kommunene i Akershus, Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, samt fylkesmannen i Oslo og Akershus avgitt høringsuttalelser.

For kommuner og andre instanser i helseregion 1 og 2, var det særlig utvalgets forslag til ny helseregioninndeling som var av særlig interesse. En forklaring på den lave svarprosenten blant disse er nok at Stortinget midt i høringsprosessen, i forbindelse med behandlingen av St.meld.nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, ba Regjeringen om å legge fram «forslag om inndeling når det gjelder helseregion 1 og helseregion 2, der det forutsettes at Oslo og Akershus tilhører samme region». Sosial- og Helsedepartementet fulgte opp dette spørsmålet, og la i mai 1998 fram forslag til ny inndeling i St.meld.nr. 37 Et sted må grensen gå - Om ny inndeling av helseregionene på Sør-Østlandet. Ny inndeling av helseregionene ble iverksatt fra 1.1.99.

I brevet til høringsinstansene ba departementet særlig om synspunkter på reformbehovet, på utvalgets forslag til kortsiktige tiltak og til de langsiktige løsningene som utvalget foreslo. Presentasjonen av høringsmaterialet vil i det følgende bli lagt opp etter de hovedspørsmål som ble skissert i høringsbrevet. Først presenteres kommunesektorens synspunkter på utvalgets forslag, deretter redegjøres det for andre høringsinstansers synspunkter.

15.4.2 Langsiktige løsninger

15.4.2.1 Hovedstadskommune

Både kommunene i Akershus og Akershus fylkeskommune går imot at det blir arbeidet videre med denne modellen.

I begrunnelsen legges det vekt på at en hovedstadskommune vil bli en uforholdsmessig stor enhet i norsk sammenheng, og at modellen forutsetter et omfattende delegasjonssystem, som kan medføre økt byråkrati, ineffektivitet og motsetninger. Videre mener de også at denne modellen vil føre til en unødvendig sentralisering av kommuner i Akershus som i dag har godt fungerende lokaldemokrati, samtidig som en hovedstadskommune fortsatt vil være geografisk for liten til alene å løse mange viktige oppgaver av regional karakter i samfunnsutbyggingen, næringsutviklingen, kollektivtrafikken mm. Det pekes da spesielt på at Gardermoenregionen vil ligge utenfor det som er definert som «minimumsløsningen» for hovedstadsmodellen. Sentralt i argumentasjonen er det også at som delkommuner i hovedstadskommunen vil kommunene bli fratatt viktige oppgaver som arealmyndighet, beskatningsretten og muligheten for å fastsette nivået på gebyrer, takster, priser mm., alle viktige virkemidler for å utforme lokalsamfunnet og påvirke levekårene i kommunen. En frykter med dette at den politiske interessen og engasjementet vil kunne bli svekket. Mange av kommunene i Akershus peker også på at denne modellen innebærer at etablerte samarbeidsordninger i Follo og på Romerike brytes opp.

Akershus fylkeskommune deler utvalgets syn på at reformbehovet særlig er knyttet til samordningsbehov i de regionale samfunnsutbyggingsoppgavene, kollektivtrafikken og de spesialiserte tjenestene som sykehusvirksomheten representerer. Fylkeskommunen viser til at dette er oppgaver som i dag løses på et fylkeskommunalt nivå eller er oppgaver som i liten grad blir ivaretatt innenfor dagens fylkesstruktur. Akershus fylkesting understreker at det er viktig at disse oppgavene løses for et geografisk område som dekker hele Oslo og Akershus og at det derfor vil være uakseptabelt at Gardermoregionen skal stå utenfor et styringsorgan som har ansvar for den regionale utviklingen i hovedstadsområdet. Videre understreker fylkestinget også at kommunestrukturen i hovedstadsområdet er veltilpasset løsningen av de aller fleste av de kommunale oppgavene og at kommunene har et velfungerende lokaldemokrati.

Av de berørte parter er det bare Oslo kommune som støtter utvalgets flertall i at denne modellen er den beste langsiktige løsningen på reformbehovet i hovedstadsregionen. Oslo kommune legger særlig vekt på at med status som både kommune og fylkeskommune, har kommunen også i dag gode interne samordningsmuligheter. Kommunens vurdering er at modellen med hovedstadskommune bygger videre på disse gode egenskapene ved styringsmodellen i Oslo. Videre innebærer modellen for Oslos vedkommende at ansvaret for den offentlige oppgaveløsning er fordelt på nivåene stat, kommune og delkommune.

Byrådet i Oslo mener også at denne modellen er den som best ivaretar reformbehovet i forhold til lokal og regional påvirkningskraft. Byrådet peker på at hovedstadsområdet har et felles bolig- og arbeidsmarked, befolkningen benytter seg av mange felles serviceinstitusjoner, og det er stor mobilitet over de eksisterende fylkes- og kommunegrensene. De folkevalgte institusjonene som skal forvalte hovedstadsområdet bør derfor være felles for hele området og direkte valgt av befolkningen. Nærhet til de folkevalgte organene og lokaldemokrati ivaretas ved delkommunene, der disse får vide fullmakter fra hovedstadskommunens styrende organer.

Oslo kommune deler utvalgets syn på at virkningene av dagens organisering ikke kan karakteriseres som kriseartet. Men kommunen poengterer at det i årene framover trolig vil være nødvendig å tilrettelegge arealer og infrastruktur for en betydelig boligbygging og næringsutvikling, og at det derfor er nødvendig med en organisering som kan sikre rasjonell utbygging. Kommunen ser det også som særlig viktig at modellen med hovedstadskommune har virkemidler som kan gi samordning mellom infrastruktur og arealdisponering og mellom ulike transportformer.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus deler utvalgets oppfatning av at dagens situasjon ikke kan karakteriseres som «krise», men at bedre samordning både på tvers av dagens grenser og mellom stat, fylkeskommune og kommune, vil kunne føre til en mer effektiv utnyttelse av de samlede ressurser. Etter fylkesmannens syn må det være en forutsetning for de omfattende og omstillingskrevende endringene i forvaltningsstrukturen at de resulterer i nettoinnsparinger utover det som kan realiseres uten omfattende forvaltningsreform. Dette finner ikke fylkesmannen å være sannsynliggjort. Kommunene som foreslås innlemmet i hovedstadskommunen er etter fylkesmannens erfaring meget godt fungerende - trolig er disse kommunene av de mest veldrevne i landet. Deres størrelse gjør også at vesentlige stordriftsfordeler ved sammenslåing ikke kan forventes, og fylkesmannen finner det høyst tvilsomt om den nye storkommunen vil fungere bedre enn disse kommunene gjør i dag.

Av de åtte departementene som har avgitt uttale, er det tre departement som gir sitt syn på hva som er den beste langsiktige løsningen for å møte reformbehovet i regionen. Landbruksdepartementet og Samferdselsdepartementet mener begge at for å ivareta samordningsbehovene innen areal- og transportpolitikken er modellen med hovedstadkommune best egnet. Også Miljøverndepartementet mener denne modellen er bedre enn dagens løsning, men vil prinsipalt anbefale hovedstadsfylkemodellen fordi en da kan unngå dyptgripende endringer i kommunestrukturen.

LO Oslo mener modellen med hovedstadskommune best vil ivareta reformbehovet, og viser særlig til at en konkurranse mellom regionens kommuner om å tiltrekke seg attraktiv næringsvirksomhet, svekker hele regionen. En sammenslåing av Oslo og de omkringliggende kommunene vil hindre dette, og muliggjøre en felles skatte- og avgiftspolitikk og samordning av arealbruken, noe LO Oslo vurderer som viktig i forhold til næringslivet.

15.4.2.2 Hovedstadsfylke

Både Akershus fylkeskommune og Oslo kommune fraråder at det arbeides videre med denne modellen.

I sin uttalelse legger Oslo bystyre vekt på at for Oslo vil modellen med hovedstadsfylke innebære at den offentlige oppgaveløsningen i praksis deles på fire forvaltningsnivåer - stat, fylkeskommune, kommune, bydel. Oslo legger vekt på at i denne modellen vil Oslo miste muligheten den har i dag til å foreta en ønsket samordning av sentrale tjenesteområder. Dette gjelder bl.a. for mulighetene til å se infrastruktur og arealplanlegging i sammenheng, og for en helhetlig planlegging av ulike transportformer.

Både innen arealmyndighet, utbygging og drift av kommunale veier og tekniske tjenester, som vann, avløp og renovasjon, vil modellen innebære at ansvaret for dette splittes opp på 23 kommuner.

Også innen andre tjenesteområder hvor det er viktig med vertikal integrasjon, f.eks. barnevern og rusmiddelomsorgen, vil modellen innebære en oppsplitting av ansvaret. Med sykehusene som en fylkeskommunal oppgave, vil dette også gjelde mulighetene for å samordne tilbudene som gis av første- og andrelinjetjenesten.

Det er heller ingen av kommunene i Akershus som prinsipalt tilrår denne modellen .

Flere (ni) kommuner åpner likevel for en diskusjon av modellen og mener den vil være en langt bedre løsning og gi et mer adekvat svar på det reformbehov som er påvist enn hovedstadskommunemodellen og regionkommunemodellen. I argumentasjonen legges det bl.a. vekt på at hovedstadsfylkemodellen vil gi ett regionalpolitisk organ med et klart ansvar for tunge og viktige oppgaver som kun er av regional karakter, og som kan foreta viktige regionalpolitiske avveininger for hele Oslo- og Akershusregionen. Befolkningen i regionen vil dermed få større mulighet enn i dag til å kunne påvirke utviklingen og velferdstilbudene i regionen. Dermed vil bl.a. utviklingen i Gardermoenregionen kunne ses bedre i sammenheng med utviklingen av de sentrale deler av hovedstadsregionen. Det legges også vekt på at denne modellen ikke innebærer dyptgripende endringer i kommunestrukturen. Det presiseres likevel fra alle disse kommunene at en bør vurdere effekten av de kortsiktige tiltakene før en tar stilling til behovet for større endringer.

LO Oslo og Akershus mener hovedstadsfylkemodellen er den beste langsiktige løsningen, og legger særlig vekt på at det innenfor denne modellen kan tilrettelegges for felles løsninger innen næringsutvikling, miljøpolitikk, samferdselssektoren og overordnet arealplanlegging .

Naturvernforbundet i Oslo og Akershus peker særlig på nødvendigheten av felles arealplanlegging og bedre løsninger innen samferdsel og miljø og anbefaler at det arbeides videre med å konkretisere innholdet i hovedstadsfylkemodellen.

15.4.3 Kortsiktige tiltak

Det er stor oppslutning blant høringsinstansene om utvalgets forslag til kortsiktige tiltak, og nedenfor følger en oppsummering av høringsinstansenes syn på hvert av de kortsiktige tiltakene som utvalget foreslo.

Utrede fylkeskommunalt kjøp av lokale jernbanetjenester: Med unntak av en, er det enighet blant samtlige kommuner og fylkeskommuner som har uttalt seg om at forslaget bør utredes. Av andre høringsinstanser som har uttalt seg, er det bare LO Oslo som ikke støtter forslaget.

Utrede nedklassifisering av større deler av riksveinettet til fylkesveier: Også dette forslaget får støtte hos de fleste kommuner (med unntak av tre) og fylkeskommuner. Av andre høringsinstanser går LO Oslo og LO Oslo og Akershus imot forslaget.

Samarbeide om felles kollektivselskap: Samtlige instanser som har uttalt seg er enige med utvalget i at dette er et tiltak som må prioriteres og sluttføres. Oslo kommune tar imidlertid forbehold om innstillingen til et utvalg nedsatt for å vurdere dette spørsmålet.

Sykehusene bør tilhøre samme forvaltningsnivå: 10 av høringsinstansene er enige i at Rikshospitalet og Radiumhospitalet overføres til fylkeskommunen. I likhet med utvalget tar de fleste av disse ikke stilling til om det er Oslo eller Akershus fylkeskommune som bør overta ansvaret. 8 av høringsinstansene mener de statlige sykehusene bør forbli statlige, mens de fleste ikke har merknader til forslaget.

Bedre samordning av regional statsforvaltning: Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å slå sammen fylkeslegeembetene i Oslo og Akershus, og noen foreslår også andre regionale statlige etater som etter deres syn kan samordnes bedre (utdanningsdirektøren, fylkesveterinæren, vegsjefen og fylkesmannen).

Tre fylkesleger (Oslo, Akershus og Buskerud)uttaler seg om forslaget om sammenslåing av fylkeslegeembetene, og alle er skeptiske til forslaget som de mener ikke er godt nok utredet. De ønsker derfor at spørsmålet blir videre utredet.

Samarbeid om kommune- og fylkesplanlegging: Et flertall av høringsinstansene slutter seg til utvalgets forslag om felles fylkesplan for Oslo og Akershus og interkommunalt plansamarbeid mellom Oslo kommune og nabokommunene. Akershus fylkeskommune og de fleste av kommunene i Akershus har også forslag til hvordan fylkesplansamarbeidet kan organiseres, bl.a. med to plannivåer for å sikre deltakelse fra Akershuskommunene i en felles fylkesplanlegging for Oslo og Akershus. I en konkret gjennomføring av felles fylkesplan er det flere spørsmål som må utredes nærmere, men det pekes spesielt på betydningen av å bygge videre på de etablerte regionrådene som ansvarlige samarbeidsorganer for planlegging av utviklingen i delregionene i Akershus (Follo, Romerike og Vestområdet) og eventuelt i de tilstøtende områder/bydeler i Oslo. Akershus fylkeskommune og flertallet av kommunene i Akershus er skeptiske til en utvikling der samarbeidsorganene får styrket sin beslutningsmyndighet på bekostning av kommunene.

Flertallet av Akershuskommunene og Akershus fylkeskommune mener også det er nødvendig å styrke fylkesplanen som styrings- og prioriteringsinstrument.

Oslo kommune er skeptisk til forslaget om felles fylkesplanlegging, særlig fordi en styrking av fylkesplanen forutsetter sterkere statlig styring. En fylkesplan der staten gjør bruk av bl.a. rikspolitiske retningslinjer, egne forskrifter og innsigelser vil etter Oslo kommunes oppfatning svekke lokaldemokratiet.

Imidlertid er Oslo kommune positiv til et mer begrenset plansamarbeid både med Akershus fylkeskommune og nabokommunene også når det gjelder arealdisponering og arealplanlegging. Oslo viser til de positive erfaringer en har hatt gjennom samarbeid om fylkesdelplaner og etterbruk av Fornebu, og mener et mer begrenset samarbeid er mer fornuftig enn et omfattende samarbeid om en felles fylkesplan.

Miljøverndepartementet legger i sin høringsuttalelse vekt på at fylkesplanleggingen har et vesentlig større potensiale som politisk styringsredskap for regional utvikling enn det som har vært utnyttet til nå. Dette potensialet bør utnyttes ved at det startes opp et samarbeid om felles fylkesplan for Oslo og Akershus, og mener at det allerede er lagt et godt grunnlag for dette gjennom de to felles fylkesdelplanene for transportsystemet i hhv Vestkorridoren og Sørkorridoren.

Minimumspakken og reformbehovet

Et stort flertall av kommunene i Akershus og Akershus fylkeskommune er enig med det ene mindretallet i utvalget i at gjennomføringen av de kortsiktige tiltakene i overskuelig framtid ivaretar reformbehovet i hovedstadsområdet. I likhet med dette mindretallet fremhever de fleste felles fylkesplanlegging, der også fylkesplanen blir styrket som samordnings- og prioriteringsinstrument, som sentralt for å møte reformbehovet innen areal-, utbyggings- og samferdselspolitikken.

Når det gjelder næringsutvikling, er det mange av Akershuskommunene som ikke gir støtte til utvalget i at det foreligger et reformbehov utover det som kan håndteres gjennom samarbeid i de tre regionrådene eller i andre regionsamarbeid (f.eks. Follo i Vekst).

Akershus fylkeskommune og de fleste Akershuskommunene understreker også betydningen av å videreutvikle dagens samarbeidsordninger, men er skeptiske til samarbeidsløsninger basert på overføring av beslutningsmyndighet til samarbeidsorganet.

Både kommunestyret i Asker og i Bærum understreker sterkt at store og viktige fellesoppgaver i hovedstadsområdet må løses gjennom samarbeid. Samtidig peker de også på at hovedstadsområdet for begge disse kommunene inkluderer kommunene Lier, Røyken, Hurum og Drammen i Buskerud.

15.5 Regjeringens oppfølging av utvalgets forslag

15.5.1 Forvaltningsreformene

Flertallet i utvalget anbefalte hovedstadskommunemodellen som langsiktig forvaltningsreform for hovedstadsområdet. Modellen får imidlertid liten oppslutning blant høringsinstansene, og særlig gjelder dette de berørte parter, med unntak av Oslo kommune. Det store flertallet blant høringsinstansene mener det påviste reformbehovet ikke kan rettferdiggjøre så drastiske endringer som denne modellen oppfattes å innebære. Mange av høringsinstansene understreker også at kommunesammenslutninger og/eller andre inndelingsendringer må basere seg på lokal enighet. Regjeringen legger i denne saken vekt på høringsinstansenes lave oppslutning om utvalgsflertallets forslag til forvaltningsreform i hovedstadsområdet. Av de berørte parter er det bare Oslo kommune som støtter dette forslaget.

Også mht utvalgets mindretallsforslag om et felles hovedstadsfylke, vil Regjeringen vektlegge at Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, som reformen først og fremst vil gjelde, avviser modellen som en framtidig løsning på de utfordringer hovedstadsregionen står overfor. Flertallet av kommunene i Akershus gir heller ikke støtte til et videre arbeid med denne modellen.

Regjeringen oppnevnte i juni 1998 Oppgavefordelingsutvalget, som er bedt om å gi en samlet vurdering av den nåværende oppgave- og ansvarsfordelingen mellom kommuner, fylkeskommuner og stat, og på bakgrunn av denne vurderingen er utvalget også bedt om gi forslag til eventuelle reformer som kan gi forbedringer i oppgavefordelingen og forvaltningsnivåenes rolle. Regjeringen vil avvente denne utredningen og ønsker å se på spørsmålet om en langsiktig forvaltningsreform for hovedstadsområdet på grunnlag av bl.a. også denne utredningen. Utvalget skal avslutte sitt arbeid i juni år 2000.

Regjeringen vil imidlertid arbeide videre med noen av de kortsiktige tiltakene utvalget mente vil gi forbedringer i den regionale oppgaveløsningen, og som det er stor tilslutning til blant høringsinstansene.

15.5.2 De kortsiktige tiltakene

Når det gjelder de syv konkrete tiltakene som utvalget foreslo for å gi forbedringer i oppgaveløsningen i hovedstadsområdet, er noen av disse allerede gjennomført og noen er under arbeid i de departement som har ansvaret for saksområdet.

Hovedstadsutvalgets anbefaling om at Oslo og Akershus bør plasseres i samme helseregion er gjennomført. I St.meld. nr 37 (1997-98) Ett sted må grensen gå - Om ny inndeling av helseregionene på Sør-Østlandet, fremmet regjeringen forslag om at Østfold, Hedmark og Oppland går sammen med Oslo og Akershus i helseregion 1. Stortinget sluttet seg til forslaget, og denne helseregioninndelingen ble vedtatt med hjemmel i sykehusloven § 2 a ved kgl res 15. januar 1999 med virkning fra 1. februar 1999.

Hovedstadsutvalget påpekte at selv om Oslo og Akershus plasseres i samme helseregion, vil ikke det i seg selv føre til bedre samordning av regionsykehustjenestene i hovedstadsområdet. Hovedgrunnen til dette er at staten som sykehuseier ikke er med i de regionale helseutvalgene. Derfor foreslo utvalget at sykehusene bør tilhøre samme forvaltningsnivå, noe som betyr at Rikshospitalet og Radiumhospitalet overføres til Oslo kommune og/eller Akershus fylkeskommune. I flere stortingsmeldinger er eierstrukturen til de statlige og fylkeskommunale sykehusene blitt vurdert. Sykehusenes rammebetingelser er under vesentlig endring, gjennom bl.a. innsatsstyrt finansiering, fritt sykehusvalg og sterkere satsing på regional helseplanlegging. Heller enn å vurdere eierskapet, har regjeringen nå sett det som mer aktuelt å se på ulike tilknytningsformer for sykehusene. Regjeringen oppnevnte i september 1998 et utvalg ledet av professor Rune Sørensen for å utrede og vurdere hva som er hensiktsmessige tilknytningsformer for offentlig eide sykehus. Utvalget la fram sin utredning 23. mars 1999 (NOU 1999:15) «Hvor nært skal det være? Tilknytningsformer for offentlige sykehus». Utredningen er sendt på høring til de berørte parter med høringsfrist 9. juli 1999. Regjeringen vil orientere Stortinget om den videre oppfølgingen etter høringsfristens utløp.

Når det gjelder fylkesplanarbeidet, har både Oslo kommune og Akershus fylkeskommune uttrykt klare intensjoner om å samarbeide på avgrensede temaer, f.eks. når det gjelder utvikling av en samordnet regional politikk for senterstruktur og kjøpesenteretableringer. Miljøverndepartementet vil aktivt følge opp fylkesplanarbeidet med sikte på å bidra til best mulig samordnede prosesser og for å stimulere til at det bl.a. utarbeides felles plangrunnlag for de fylkesdelplanene Oslo og Akershus skal utarbeide hver for seg, og eventuelt felles fylkesdelplaner slik det er gjort for transportsystemet i Vest- og Sørkorridoren. I utviklingen av felles plangrunnlag må også boligbyggebehovene i regionen vurderes og nabokommunene må trekkes inn i et samarbeid slik at partene kan finne felles løsninger på regionale planutfordringer.

Regjeringen oppnevnte Planlovutvalget høsten 1998. Dette utvalget har bl.a. som oppgave å gjennomgå plansystemet for å vurdere hvordan bestemmelsene om fylkesplaner og kommunale planer kan endres med sikte på bedre regional samordning og helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked, transport og investeringer mv. I denne sammenheng blir det også viktig å se på hvordan samarbeidet mellom statlige etater, kommunene og fylkeskommunene om fylkesplanleggingen kan styrkes. Utvalget skal også se på hvordan planleggingstiltak som strekker seg over administrative grenser kan gjøres enklere.

Fylkeskommunene har i dag hovedansvaret for den lokale kollektivtrafikken unntatt transport med jernbane og kommuner/fylkeskommuner for et kommunalt/fylkeskommunalt vegnett. Staten har ansvaret for riksvegene. Etter hovedstadsutvalgets vurdering vil en nedklassifisering av større deler av riksvegnettet til fylkesveger legge bedre til rette for en helhetlig transportplanlegging, der veipolitikken kan ses i sammenheng med kollektivpolitikken. I samarbeid med Vegdirektoratet vil Samferdselsdepartementet vurdere ulike tiltak for at fylkeskommunene kan få et større helhetlig ansvar for vegnettet i sitt fylke.

Institutt for administrasjons- og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet gjennomført en utredning om kollektivtransportens forvaltningsorganisasjon og valg av politiske styringsinstrumenter for å fremme kollektivtransporten. Utredningen fokuserer på forvaltningsorganiseringen i storbyområdene, hvor satsing på kollektivtransporten ikke bare har en velferdsbegrunnelse, men også kan begrunnes i miljø- og kapasitetsfremmende hensyn.

Rapporten har vært på høring blant berørte parter, og Samferdselsdepartementet har bl.a. på denne bakgrunn igangsatt en ny utredning som skal belyse kollektivtransportens forvaltningsorganisasjon i byområder i andre utvalgte land, gi en nærmere konkretisering av organisasjonsmodellen for norske byområder, samt vurdere videre utredningsbehov. Samferdselsdepartementet tar i denne sammenheng sikte på å utrede nærmere spørsmålet om overføring av statlige kjøp av jernbanetjenester i hovedstadsområdet til fylkeskommunalt nivå. Dette vil bl.a. være en naturlig oppfølging av St. meld. nr. 39 (1996-97) Norsk jernbaneplan 1998-2007, kap 4.5, samt Innst. S. nr. 138 (1998-99) Om NSB BAs virksomhet pkt. 2.2, hvor Stortinget forutsetter at departementet foretar en slik vurdering på generelt grunnlag.

Regjering tar sikte på å gi en samlet orientering om status for dette arbeidet i Nasjonal transportplan som etter planen skal legges fram for Stortinget våren 2000.

Det er av stor betydning for befolkningen i hovedstadsområdet å ha et helhetlig og effektivt kollektivsystem. Regjeringen har registrert at det nå pågår et arbeid lokalt for å danne et felles kollektivselskap i Oslo og Akershus. Regjeringen ser positivt på dette og vil avvente dette arbeidet før det vurderes et evt statlig initiativ i denne saken.

Når det gjelder forslaget om å bedre samordningen av regional forvaltning, vil Regjeringen vise til at den har vedtatt å sette i gang et toårig program kalt «Et enklere Norge». Arbeidet skal konsentreres om tre satsningsområder; generell regelforenkling, brukerorientert forvaltningsutvikling og gjennomgang av statlig regelverk overfor kommunesektoren. Regjeringen vil spesielt vise til arbeidet med en brukerorientert forvaltningsstruktur når det gjelder spørsmålet knyttet til organisering av regional statsforvaltning.

16 Kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning

Daværende Kommunal- og arbeidsdepartement varslet i kommuneøkonomiproposisjonen for 1998 (St. prp 61 (1996-97)) en gjennomgang av kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning. En tok på dette tidspunkt sikte på å sende dokumentet med forslag til endringer i regelverket ut på høring høsten 1998.

Gjennomgangen i departementet har blitt noe forsinket. Høringsdokumentet ventes nå sendt ut i løpet av 1. halvår 1999. Høringsdokumentet og høringsuttalelsene vil danne grunnlag for senere lovproposisjon til Stortinget. Endringer i kommuneloven vil tidligst kunne tre i kraft for budsjett- og regnskapsåret 2001. Dette er ett år senere enn tidligere varslet.