Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 1999 og 2000

2 Det økonomiske opplegget for 1999

2.1 Inntekter og utgifter

I Nasjonalbudsjettet 1999 ble det lagt opp til en reell vekst i kommunenes inntekter i 1999 på vel 11/4 prosent, eller om lag 2,6 milliarder kroner. Stortingets budsjettvedtak medførte en reduksjon i kommunesektorens inntekter på om lag 450 millioner kroner sammenliknet med opplegget i Nasjonalbudsjettet.

Etter at Nasjonalbudsjettet 1999 ble lagt fram, er inntektsnivået i 1998 oppjustert med om lag 1,6 milliarder kroner. Av dette skyldes om lag 1,4 milliarder kroner økt skatteanslag. Om lag 200 millioner kroner skyldes at statsregnskapstallene nå er innarbeidet. Disse endringene påvirker ikke inntektsanslaget for 1999, men har betydning for veksten fra 1998.

I forhold til de forutsetningene som lå til grunn for vedtatt budsjett 1999, er anslaget for kommuneforvaltningens inntekter endret i Revidert nasjonalbudsjett bl.a. som følge av:

• endret anslag for prisutviklingen for kommunale utgifter

• nedjustering av lønnsvekstanslaget

• nedjustering av skatteanslaget

• oppjustering av gebyranslaget

• forslag til netto økning i overføringer fra staten

De økonomiske rammene for 1999 ble fastsatt med utgangspunkt i en prisvekst på kommunal tjenesteyting på 41/4 prosent. Dette anslaget er nå nedjustert til 3,7 prosent, dels som følge av lavere forventet prisvekst på varer og investeringer, og dels som følge av at lønnsvekstanslaget er nedjustert. Det legges nå til grunn en gjennomsnittlig lønnsvekst fra 1998 til 1999 på 41/2 prosent. Nedjusteringen av prisveksten medfører isolert sett at realverdien av kommunesektorens inntekter øker med vel 1 milliard kroner.

Nedjusteringen av lønnsvekstanslaget medfører at anslaget for kommunesektorens skatteinntekter er nedjustert med 450 millioner kroner i 1999. Kommunenes ordinære skatter på inntekt og formue er anslått å øke nominelt med 1,4 prosent, jf. tabell 2.1. Dette er en reduksjon på 2 prosentenheter i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet for 1999. Fylkeskommunenes ordinære skatter på inntekt og formue er anslått nominelt uendret. Dette er en reduksjon på 3 prosentenheter i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet for 1999.

Videre er anslaget for gebyrinntektene oppjustert med om lag 400 millioner kroner, i første rekke fordi nye tall fra Statistisk sentralbyrå indikerer en sterkere vekst i gebyrer knyttet til egen bolig enn det som tidligere har vært lagt til grunn. Dette må blant annet ses i sammenheng med økte kostnader for kommunene knyttet til deponiavgiften.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett foreslås det økte bevilgninger til kommunesektoren på netto om lag 400 millioner kroner. Blant annet foreslås det økte bevilgninger til innsatsstyrt finansiering av sykehus (315 millioner kroner), investeringer i tilknytning til eldresatsingen (159 mill. kroner) og tusenårssteder i kommunene (87 millioner kroner).

I motsatt retning trekker forslaget om en reduksjon av hovedstadstilskuddet på 150 millioner kroner. Det foreligger en omfattende skattesak for inntektsårene 1966-1992 der to Hydroselskaper er involvert, jf omtale i pkt. 2.5.4. Oslo kommune skylder om lag 128 millioner kroner. På grunn av sakens kompleksitet og omfang legger Finansdepartementet opp til et forenklet oppgjør. Dette vil isolert sett gi Oslo en besparelse på 128 millioner kroner. Det legges opp til at denne besparelsen trekkes inn ved kutt i Oslo sine rammeoverføringer i 1999. Det legges videre opp til et ytterligere kutt i hovedstadstilskuddet med 22 millioner kroner. Dette kuttet er begrunnet ut fra hensynet til et generelt inndekningsbehov i budsjettet for 1999.

Forslagene til bevilgningsendringer er nærmere omtalt i St prp nr 67 (1998-99) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1999. Sammen med endrete anslag på skattevekst, lønnsvekst, gebyrvekst og prisutvikling på kommunale varer og tjenester, fører disse endringene til at kommunesektorens realinntekter nå anslås om lag 1,4 milliarder kroner høyere enn det som fulgte av vedtatt budsjett. Som nevnt er inntektsnivået i 1998 oppjustert med 1,6 milliarder kroner, slik at inntektsveksten fra 1998 til 1999 anslås noe lavere enn det som fulgte av vedtatt budsjett. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 1998 til 1999 anslås nå til om lag 1 prosent, tilsvarende om lag 2 milliarder kroner.

Kommunesektorens netto renteutgifter anslås å øke med om lag 700 mill. kroner fra 1998 til 1999. Endringen i netto renteutgifter vil ifølge anslagene langt på vei tilsvare endringen i brutto renteutgifter, siden nivået på brutto renteinntekter for kommunesektoren forventes å endre seg lite fra 1998 til 1999.

Det legges til grunn en vekst i sysselsetting og vareinnsats fra 1998 til 1999 på 11/4 prosent. Videre legges det til grunn en reell videreføring av investeringsnivået. Med disse forutsetningene anslås kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner for 1999 til om lag 3,6 milliarder kroner.

2.2 Skjønnstildelingen 1998 og 1999

2.2.1 Ordinært skjønn

Kommunal- og regionaldepartementet fikk fullmakt til å fordele 3 571 millioner kroner i skjønnstilskudd for 1999 ved behandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen for 1999. Av dette var 2 300 millioner kroner ordinært skjønn og 1 271 millioner kroner ekstraordinært skjønn til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet. I statsbudsjettet for 1999 vedtok Stortinget å sette av 50 millioner kroner i ekstra skjønnsmidler til kommuner som har ekstra stramme rammer og sliter med å opprettholde tjenestetilbudet. Disse midlene ble fordelt til kommuner med svak økonomi og nedleggingstruede grendeskoler. Samtidig ble det ekstraordinære skjønnstilskuddet korrigert til 1 281,9 millioner kroner. Ordinær skjønnsramme for 1999 utgjorde etter dette 2 339,1 millioner kroner, fordelt med 1 637,7 millioner kroner til kommunene og 701,4 millioner kroner til fylkeskommunene.

For 1998 ble det fordelt 3 204,4 millioner kroner i skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Av dette utgjorde 815,6 millioner kroner ekstraordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet, mens 2 388,8 millioner kroner var ordinært skjønnstilskudd.

Tabell 2.2 viser skjønnsfordelingen for kommunene fylkesvis og fylkeskommunene for 1998 og 1999.

Kommunene fikk 39,6 millioner kroner mer i ordinært skjønn i 1999 enn i 1998. I kommunerammen for Akershus inngår blant annet bistand til Ullensaker og Nannestad på grunn av at disse to kommunene har hatt merutgifter som følge av utbyggingen av hovedflyplassen. Kommunene i Troms fikk 19,6 millioner kroner mindre i skjønn i 1999 enn i 1998. Dette skyldes i hovedsak bortfall av ekstra skjønnstilskudd til fylket i 1998 på grunn av snøværet vinteren 1997/98. Kommunene i Vest-Agder fikk 15,1 millioner kroner mer i skjønn i 1999 enn i 1998. Dette skyldes særlig at Lindesnes kommune får kompensasjon for bortfall av selskapsskatt i 1999. Skjønnstilskuddet til Oslo kommune på - 36,2 millioner kroner er nærmere omtalt i kapittel 3.4.

Fylkeskommunene fikk 89,3 millioner kroner mindre i ordinært skjønn i 1999 enn i 1998. Denne reduksjonen skyldes i hovedsak bortfall av et engangsbeløp i 1998 på 90,4 millioner kroner til Sør-Trøndelag som kompensasjon for feilberegning av skatt.

Rogaland fikk 8 millioner kroner i ekstra skjønnstilskudd i 1999 på grunn av fylkeskommunens vanskelige økonomiske situasjon. Sør-Trøndelag fikk 6 millioner kroner i ekstra skjønnstilskudd som følge av utbyggingen av regionsykehuset i Trondheim. Skjønnstilskuddet til de tre nordligste fylkene er redusert som følge av bortfall av ekstra skjønnstilskudd i 1998 på grunn av snøværet vinteren 1997/98.

Kompensasjon for bortfall av selskapsskatt

I St. prp. nr. 60 (1997-98) varslet Regjeringen at den i statsbudsjettet for 1999 ville komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten for selskaper skal tilfalle staten. Regjeringen la til grunn at kommuner som får vesentlige tap som følge av en slik omlegging skulle få kompensert om lag halvparten av det anslåtte tapet gjennom økt naturressursskatt for kraftkommunene, hovedstadstilskudd for Oslo eller økte skjønnsmidler for andre kommuner. I Innst.S.nr.250 (1997-98) merket flertallet i Kommunalkomiteen seg at Regjeringen foreslår at det blir gitt delvis kompensasjon til de kommuner som får et vesentlig inntektsbortfall som følge av omleggingen.

I St. prp. nr 60 (1997-98) varslet Regjeringen at andre kommuner enn Oslo og kraftkommunene som får et betydelig inntektsbortfall fra etterskuddspliktige selskaper bør få kompensasjon ved økte skjønnsmidler. Lindesnes, Sørfold og Årdal ble nevnt som aktuelle kommuner for en slik kompensasjon. I tråd med dette har Lindesnes med 17 millioner kroner, Sørfold med 1,3 millioner kroner og Årdal med 4,5 millioner kroner fått kompensert om lag halvparten av anslått tap på bortfallet av selskapsskatten i 1999. I tillegg til dette har kommunene Fusa, Tysvær og Vanylven et vesentlig inntektsbortfall og er derfor blant de kommunene som med henholdsvis 3,5, 10 og 1 million kroner har fått delvis kompensasjon gjennom økte skjønnsmidler.

De ordinære skjønnsmidlene blir fordelt av departementet etter forslag fra fylkesmennene. I brev 04.08.98 til fylkesmennene om skjønnstilskuddet for 1999 presiserte departementet følgende: «Departementet vil påpeke at øvrige kommuner som får et betydelig inntektsbortfall som følge av at selskapsskatten blir statlig bør få kompensasjon ved økte skjønnsmidler.» Departementet har lagt fylkesmennenes forslag til fordeling av skjønnsmidlene til grunn. Departementet har samtidig tatt spesielt hensyn til kommuner som taper på bortfall av selskapsskatten i 1999 i behandlingen av søknader om forskudd på rammetilskudd for år 2000. Det ble også tatt hensyn til bortfall av selskapsskatt i fordelingen av 50 millioner kroner i ekstra skjønnsmidler for 1999.

2.2.2 Utviklingsprosjekter finansiert gjennom skjønnsmidler

Departementet foreslo i St.prp. nr.1 (1996-97) at det i begrenset omfang kunne tildeles midler fra skjønnsrammen direkte til konkrete utrednings- og utviklingsprosjekter i en kommune/-fylkeskommune, eller i samarbeidende kommuner/fylkeskommuner. Departementet la videre opp til en årlig tilbakemelding til Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen om denne bruken av skjønnsmidler. Stortinget hadde i sin behandling av proposisjonen ikke merknader til departementets forslag.

I retningslinjene for tildeling som ble utformet av departementet ble det lagt særskilt vekt på at:

• Prosjektene må ha utviklingskarakter og ha læringseffekt for andre kommuner og fylkeskommuner.

• Støtte gis primært på bakgrunn av søknader fra kommunesektoren (ev. i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund), men kan også brukes av departementet selv til å initiere utviklingsprosjekter i noen kommuner/-fylkeskommuner. Dersom tilsagn gis til andre enn kommuner/fylkeskommuner, må det gå klart frem at søker opptrer på vegne av kommuner/fylkeskommuner og at det i hovedsak er kommuner/fylkeskommuner som vil dra nytte av tiltaket.

• Det kan ytes støtte til godkjente forsøk etter forsøksloven, og til evaluering av forsøk.

• Støtten må være avgrenset i tid og størrelse. Støtten bør maksimalt gis i to år. Støtte utover to år må vurderes særskilt, primært i forbindelse med første gangs søknad. Ved slik særskilt vurdering skal det legges vekt på søknadssum og størrelse på disponibel ramme.

2.2.2.1 Prosjekter i 1998

I 1998 ble det fordelt i alt 6 283 000 kroner til særskilte prosjekt. Disse prosjektene fikk støtte:

• 500 000 kroner til Kommunesektorens innkjøpsforum (Kommunenes Sentralforbund).

• 100 000 kroner til Norges Velforbunds konferanse om lokalt demokrati og kultur i Bergen 7.-9. august 1998.

• 100 000 kroner tildelt Dyrøy kommune for videreføring av utviklingsprosjektet «Dyrøy, den lærende kommune».

• Kjøp og salg av tjenester mellom kommunene

  130 000 kroner til Ringerike kommune for å etablere et prosjekt om kjøp og salg av tjenester mellom kommuner. I tillegg til Ringerike er Hole og Jevnaker kommune med i prosjektet.

• Kommunal og fylkeskommunal planlegging

  50 000 kroner til Kommunenes Sentralforbund til et prosjekt om kommunal og fylkeskommunal planlegging.

• 50 000 kroner til Kommunenes Sentralforbund til et prosjekt om kommunal og fylkeskommunal planlegging.

• Planlegging og økonomistyring i omstillingstider

  Formålet med prosjektet er å utvikle metoder for å kunne få til en bedre kopling mellom tradisjonell planlegging og ressurstildeling/ressursstyring i kommunene. Det ble i 1998 utbetalt 1 000 000 kroner til en forfase og et hovedprosjekt i tre kommuner: Flora, Marker og Ski. Prosjektet varer ut 1999.

• 125 000 kroner til Ungdommens fylkesting i Hedmark fylkeskommune til utarbeiding av skoleringsmateriell.

• 400 000 kroner til Ofoten interkommunale plankontor i støtte til utredning av funksjonsproblemer ved fylkesgrensen mellom Nordland og Troms.

• Fylkes-KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering)

• 367 000 kroner til finansiering av pilotprosjektet for Fylkes-KOSTRA i Sør-Trøndelag fylkeskommune. Videre fikk Statistisk sentralbyrå 222 000 kroner for bistand i Fylkes-KOSTRA-prosjektet. Midlene er knyttet til utprøving av rapporteringsmal for Sør-Trøndelag fylkeskommune.

• Konsekvensanalyser av kommunestrukturen og interkommunalt samarbeid (KIKS):

  • Til disse konsekvensanalysene ble det i alt fordelt 1 922 000 kroner. For videre informasjon om disse prosjektene vises det til del 3, kapittel 12, og til St.prp. nr. 60 (1997-98), del III, kapittel 12.

  • Opinion AS ble tildelt 540 000 kroner for gjennomføringen av en spørreundersøkelse om lokaldemokrati og tilhørighet i de 19 kommunene som deltar i KIKS-prosjektet.

  • Det er også avholdt to samlinger for kommunene i Oslo. Til sammen 527 000 kroner ble fordelt til disse.

2.2.2.2 Prosjekter i 1999

På budsjettet for 1999 er det avsatt inntil 20,0 millioner kroner på grunnlag av de samme retningslinjene for bruk av midler. Som varslet i St.prp. nr. 60 (1997-98) skal en del av disse midlene benyttes i forbindelse med veiledning og tilrettelegging av KOSTRA-prosjektet i kommunene, jf. også omtale av dette prosjektet i del II kapittel 8. I 1999 er 10,0 millioner kroner avsatt til KOSTRA.

De øvrige 10 millioner kroner er allerede i all hovedsak tildelt eller avsatt til andre prosjekter. Nærmere oversikt vil bli gitt i neste års kommuneøkonomiproposisjon.

For 2000 er departementet innstilt på å videreføre ordningen med at en begrenset del av skjønnsmidlene kan brukes til å finansiere utrednings- og utviklingsprosjekter.

2.3 Budsjettsituasjonen for kommunene i 1999

De økonomiske rammebetingelser for kommunene endret seg fra 1997 til 1998. Foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå viser en reell inntektsvekst fra 1997 til 1998 på om lag 1/2 pst. Realinntektsveksten ble lavere enn lagt til grunn i vedtatt budsjett, noe som i første rekke kan tilskrives høyere kostnadsvekst enn tidligere lagt til grunn. Lønnsoppgjøret ga høye direkte lønnstillegg og som en følge av dette, økte pensjonspremier. Foreløpige regnskapstall viser at aktiviteten, målt som et veid gjennomsnitt av vekst i sysselsetting, vareinnsats og investeringer, økte med om lag 2 pst. fra 1997 til 1998, eller 1,5 prosentenheter mer enn den reelle veksten i inntektene.

Den svekkelse av balansen som fulgte av ulik veksttakt mellom utgifter og inntekter i 1998, medførte redusert handlingsrom i 1999. I St. prp. nr. 1 (1998-99) er utfordringen beskrevet slik:

«Inntektsveksten for kommunesektoren i 1999 er først og fremst knyttet til handlingsplaner på prioriterte områder som kreft, utstyr, psykiatri og eldreomsorg med sikte på økt aktivitet. Aktiviteten på disse områdene vil i tillegg til øremerkede tilskudd være avhengig av kommunenes egenfinansiering ved bruk av frie inntekter. I 1999 står imidlertid kommunesektoren også overfor betydelige merkostnader knyttet til lønnsoppgjøret i 1998, utvidet arbeidsgiverperiode i sykelønnsordningen, økte pensjonspremier og økte renteutgifter. En del av disse kostnadselementene er svært usikre. Det forutsettes at økte inntekter til enkeltsektorer gir grunnlag for ny aktivitet. Dette avhenger imidlertid også av hvordan kommunesektoren tilpasser seg de økonomiske rammebetingelsene. Gjennom omprioriteringer og effektivisering må sektoren frigjøre ressurser for å utløse ny aktivitet på satsningsområdene. Det er imidlertid usikkert hvor stort dette omstillingspotensialet er. Det vil også være store variasjoner mellom kommunene.»

Det hersker betydelig usikkerhet om i hvilken grad og på hvilken måte kommunene har maktet å foreta nødvendig omstilling og effektivisering. Kommunal- og regionaldepartementet har på denne bakgrunn søkt å kartlegge budsjettsituasjonen for kommunene i 1999 gjennom å be fylkesmennene om oversikter for det enkelte fylke basert på de vedtatte kommunebudsjetter for 1999.

Departementet har også nyttet data fra en utvalgsundersøkelse om utviklingen i nivået på de tekniske avgiftene i kommunene fra 1998 til 99. Dette er en undersøkelse Statistisk sentralbyrå årlig gjennomfører. Tekniske avgifter står for rundt halvparten av kommunenes gebyrinntekter.

I den lokale prioritering som er nødvendig for å saldere kommunebudsjettet, kan det nyttes ulike grep:

• Svekke budsjettbalansen

• Utsette låneavdrag eller forskuttere statlige tilskudd

• Øke de kommunale inntekter (kommunale avgifter)

• Foreta omprioriteringer og omstilling

Budsjettbalansen

De data departementet har hentet inn fra fylkesmennene viser at budsjettbalansen i kommunene er betydelig forverret fra 1998 til 1999. Mer enn 1 av 3 kommuner har i 1999 fastsatt et budsjett som viser et underskudd for 1999 isolert. I 1998 gjaldt dette 1 av 6 kommuner. Kommuner som budsjetterer med underskudd for 1999 er avhengig av å tære på oppsparte midler fra tidligere år. Blant kommuner som budsjetterer med et overskudd på driften har halvparten et overskudd tilsvarende 1 prosent av driftsinntektene eller lavere. Kun 15 prosent av kommunene budsjetterer med et driftsoverskudd på mer enn 3 pst.

Utsatte låneavdrag eller forskudd på statlige tilskudd

Regelverket åpner for at kommuner med en vesentlig økonomisk ubalanse, som del av en helhetlig plan for balanse, kan få anledning til å utsette ordinære låneavdrag. Kommunen får derved utsatt utgiftene slik at den får tid på seg til å foreta mer varige utgiftsreduserende tiltak. Et tilsvarende tiltak vil være å be om forskudd på statlig rammetilskudd. Som for utsatte låneavdrag gjelder at dette blir et midlertidig tiltak i påvente av varige tiltak som kan bedre budsjettbalansen. De data departementet har mottatt fra fylkesmennene viser at av de budsjettene som er gjennomgått, har 27 kommuner vedtatt å utsette ordinære låneavdrag, mens 7 kommuner har ønsket å motta forskudd på rammetilskuddet for 2000.

Vekst i de kommunale avgiftene

Utvalgsundersøkelsen som Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjennomført viser at nivået på de kommunaltekniske avgiftene i gjennomsnitt har økt med 9,4 prosent fra januar 1998 til januar 1999. Veksten i konsumprisindeksen var i samme periode 2,3 pst. Den sterkeste veksten i nivå har renovasjonsavgiften (16,7 pst). Innføringen av den statlige deponiavgiften forklarer rundt halvparten av den registrerte veksten. For vann, avløp og feiing har veksten i nivå vært hhv. 5,6 , 7,6 og 8,3 pst. En undersøkelse som KS har gjennomført i tillegg, viser vekst i betalingssatser for barnehage, skolefritidsordningen og hjemmehjelp på hhv 6, 12 og 6 prosent fra 1998 til 1999.

Fylkesmannens kontroll av kommunebudsjettene for 1999

Fylkesmennene har ved utgangen av april behandlet rundt 2/3 av kommunebudsjettene for 1999. Lovlighetskontrollen av budsjettene har foregått parallelt med behandlingen av de kommunale handlingsplanene på statlige satsingsområder. Andel av kommunebudsjettene som blir underkjent av fylkesmannen vil være en parameter på den generelle økonomiske situasjonen i kommunene. I noen fylker er kommunene bedt om å behandle sine budsjetter på nytt dersom aktivitetskravene i handlingsplanene ikke er oppfylt, jf pkt 2.4. Fylkesmennene har foreløpig bedt om at 46 kommunebudsjetter fornyet behandling av andre årsaker, herunder vesentlig urealistiske inntektsanslag. Dette er et høyere antall enn det som er registrert de senere årene.

Vurdering av situasjonen og behov for omstilling

Kommunene har et kontinuerlig ansvar for å tilpasse tjenestetilbudet til befolkningens behov innenfor de fastsatte inntektsrammer. Som følge av blant annet demografiske endringer må ressurser omfordeles mellom de kommunale tjenesteområder. De undersøkelser departementet selv har foretatt, eller bygger på, viser at mange kommuner har nyttet kortsiktige tiltak for å saldere budsjettene for 1999. Å operere med underskudd på driften vil kun være mulig i en begrenset periode. Å reelt heve nivået på de kommunale avgiftene vil ha klar effekt på budsjettbalansen, men vil samtidig bidra til å tømme ut potensialet for en ytterligere inntektsvekst.

Handlingsplanene innenfor eldreomsorgen og helsesektoren er prioritert fra Regjeringen. Samtidig er det behov for å føre en stram finanspolitikk som også vil få virkning for kommunenes utgifter. Departementet vil understreke at nødvendig omstilling må fortsette i 1999 og 2000. En vil ser ikke bort fra at gjennomføringen av handlingsplanene vil kunne kreve redusert aktivitet på andre tjenesteområder.

2.4 Handlingsplaner for eldre og psykisk helse

2.4.1 Handlingsplanen for eldreomsorgen

Status for tildeling av driftstilskudd fra Sosial- og helsedepartementet

Omsorgstjenestetilskudd utbetales på grunnlag av kommunens planer for styrking av pleie- og omsorgstjenesten. Kommunene må dokumentere at: 1) tilskudd utbetalt i 1998 ble brukt til å igangsette nye tiltak etter vedtatt plan, 2) tjenestetilbudet videreføres på det aktivitetsnivået som er etablert i 1998, 3) økningen i de øremerkede tilskuddene skal i sin helhet nyttes til å etablere nye tiltak og skape reell vekst i aktiviteten i 1999. Dette er krav som ble innskjerpet gjennom Stortingets behandling av årets statsbudsjett. Innenfor et samlet kommuneopplegg som stiller krav til omstilling og effektivisering, medfører dette at en del kommuner i første omgang ikke får tildelt fullt tilskudd jf nærmere omtale i kap 2.3. Av til sammen 1,89 milliarder kr bevilget over kap 670.61 som generelt driftstilskudd til styrking av pleie- og omsorgstjenesten er pr 04.05.99 1,67 milliarder kroner stilt til rådighet for kommunene. 347 kommuner er tildelt fullt tilskudd. 88 kommuner får foreløpig kun utbetalt avkortet driftstilskudd fordi kravene knyttet til tilskuddet ikke er innfridd.

Regjeringen vil fortsatt følge situasjonen nøye. Fylkesmannen og fylkeslegen vil bistå kommunene i prosessen med å innfri kravene og har nå nær kontakt med kommunene. Det forventes at et stort antall kommuner i løpet av de nærmeste måneder vil innfri kravene knyttet til tilskuddene og få utbetalt midlene. I lys av den finansielle situasjonen beskrevet i kap 2.3 vil dette i enkelte kommuner kreve omprioriteringer og innsparinger i andre kommunale sektorer for å oppnå nødvendig budsjettbalanse. Dette er prosesser som tar tid både i forhold til beslutninger og gjennomføring. Derfor vil noen kommuner ha behov for lengre tid til å innfri kravene knyttet til tilskuddene.

På bakgrunn av Stortingets behandling av statsbudsjettet for 1999 ble retningslinjene for skjønnstilskuddet endret og fylkesmennene ble bedt om å ta spesielt hensyn til kommuner som har gjennomført investeringer i sykehjem og omsorgsboliger før handlingsplanen ble vedtatt. Dette kommer i tillegg til formålet om å styrke kommuner med en svakt utbygd pleie- og omsorgstjenste og til kommuner med særskilt behov for kompetanseheving og opplæringstiltak. Det er en nødvendig forutsetning at kommunene har en spesielt svak økonomi.

I 1999 vil om lag 120 kommuner få skjønnstilskudd fordi de foretok større investeringer før finansieringsordningene for sykehjem og omsorgsboliger ble endret. Om lag 75 mill kr er benyttet til formålet og dette utgjør anslagsvis 70 prosent av økningen av tilskuddet fra 1998 til 1999. Dette kommer i tillegg til at ferdigstilte byggeprosjekter etter 1.1.97 ble omfattet av de nye satsene for oppstartingstilskuddet og at deler av skjønnstilskuddet også ble benyttet til dette formålet i 1998. Aktivitetskravene knyttet til driftstilskuddene gjelder ikke for skjønnstilskudd tildelt på dette grunnlaget. Midlene som tildeles kommuner som kompensasjon for tidligere investeringer vil derfor ikke nødvendigvis gi ny aktivitet eller bidra til nye årsverk innenfor pleie- og omsorgstjenesten i 1999. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere redegjørelse om dette i statsbudsjettet for 2000.

Tilskudd til investeringer fra Kommunal- og regionaldepartementet (kapittel 586)

I 1999 er vedtatt tilsagnsramme for kap 586 Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser på 1 024 millioner kroner. Rammen skal dekke tilsagn om bygging av 3 700 boliger og plasser knyttet til handlingsplanen for eldreomsorgen og 270 boliger knyttet til opptrappingsplanen for psykisk helse (driftsdelen av planen omtales i neste punkt). Bevilgningene er på 870,8 millioner kroner på post 60 Oppstartingstilskudd og 262,2 millioner kroner på post 63 Tilskudd til kompensasjon for utgifter til renter og avdrag. Kompensasjonstilskuddet gis automatisk til kommuner som får utbetalt oppstartingstilskudd, og gis på grunnlag av renter og avdrag på lån til boliger og plasser. Bevilgningene er knyttet til ferdigstillelse av boliger og plasser.

Det ble i 1. kvartal i år gitt tilsagn til bygging av om lag 870 omsorgsboliger og sykehjemsplasser for 220 millioner kroner. I samme periode har det kommet inn søknader om tilskudd til om lag 1 500 boliger og plasser for til sammen om lag 360 millioner kroner.

Dersom søknadsinngangen til Husbanken i første kvartal fortsetter ut året, vil den vedtatte tilsagnsrammen for 1999 bli for knapp. Erfaringsmessig øker dessuten søknadsinngangen mot slutten av året. Også de kommunale plantallene tyder på at søknadsinngangen vil bli svært høy. Regjeringen har i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1999 derfor foreslått å øke tilsagnsrammen for bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra 3 700 til 5 800 enheter. Bevilgningen økes med 159 millioner kroner for 1999. Økningen vil pga budsjetteringssystemet også få budsjettmessige konsekvenser for de neste 3 årene.

Kommunenes planer for 1999 til 2002

St.meld.nr.50 (1996-97) la for perioden 1998-2001 opp til en utbygging av totalt 24 400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, hvorav 5 800 enheter i 1998. Regjeringen legger opp til å følge opp denne totale rammen med økonomiske midler. I følge Husbankens statistikk fikk kommunene tilsagn for bygging av 5 616 boenheter i 1998 over Oppstartingstilskuddet kap 586.

I følge planene som kommunene har sendt fylkesmennene/fylkeslegene pr. 1.12.98 planlegges det å ferdigstille 8 000 nye omsorgsboliger/institusjonsplasser i 1999, og tilsvarende 10 500 enheter i 2000. For perioden 1998 til 2001 planlegges til sammen 28 500 nye institusjonsplasser/omsorgsboliger. Kommunene har i tillegg beregnet å ferdigstille ytterligere 6 500 enheter i de påfølgende år. Videre planlegger kommunene å utbedre 5 500 enheter i eksisterende bygningsmasse i perioden 1998-2001.

Sammenholdt med måltallene i handlingsplanen for eldreomsorgen ligger det totale nivået på investeringsplanene høyere enn forutsatt. Erfaringene fra 1998 tilsier likevel at ikke alle prosjekter som er planlagt blir ferdigstilt. Kommunenes planer skal innarbeides i årsbudsjett og økonomiplan. Erfaringsmessig vil ofte planene strammes noe inn når budsjettvedtak skal fattes. Videre er det rimelig å anta at planene justeres noe når tidspunktet for gjennomføring nærmer seg. I tillegg vil enkelte av prosjektene ikke falle inn under Husbankens tilskuddsordning for sykehjem og omsorgsboliger. Det er også grunn til å anta at en del kommuner har tatt høyde for økningen i antall eldre også de nærmeste årene etter handlingsplanperiodens utløp. Tallene inneholder videre boligbehov knyttet til opptrappingsplanen for psykisk helse og for noen andre mindre brukergrupper. Samlet innebærer dette at antallet søknader til Husbanken antas å bli lavere enn det kommunenes planer angir i dag. Alle disse forhold tatt i betraktning, er det likevel slik at tallet på søknader til Husbanken klart vil overstige tilsagnsrammene vedtatt i statsbudsjettet for 1999 (St.prp.nr 1 (1998-99).

St.meld.nr.50 (1996-97) la for perioden 1998-2001 opp til en økning på til sammen 12 040 årsverk. Kommunene planlegger å styrke bemanningen i pleie- og omsorgstjenestene med i overkant av 3.000 nye årsverk hvert år i perioden 1998-2001, noe som gir til sammen 12 500 nye årsverk. I tillegg har kommunene planlagt 1 500 nye årsverk i år 2002. På samme måte som for planlagte investeringer er det grunn til å betrakte kommunenes plantall for nye årsverk som maksimumstall, og at oppnådde resultater vil ligge noe lavere. Resultatene for nye årsverk i 1998 vil bli omtalt i statsbudsjettet for 2000.

Et viktig fokus fremover vil være tilstrekkelig samsvar mellom drift og investeringer og utviklingen i antall eldre med behov for pleie- og omsorgstjenester. Handlingsplanen forutsetter at utbyggingen av omsorgsboliger og sykehjemsplasser følges opp med tilsvarende styrking av tjenestetilbud og bemanning i pleie- og omsorgssektoren. For å sikre dette sendes alle søknader om investeringstilskudd fylkesmannen/fylkeslege til uttalelse før endelig behandling i Husbanken. Regjeringen vil følge denne utviklingen nøye for å sikre aktivitetsnivå, kvalitet og innhold i eldreomsorgen.

2.4.2 Styrking av kommunale og fylkeskommunale tiltak til mennesker med psykiske lidelser

Status for utviklingen av tjenestene og for utbetaling av driftstilskudd til kommunene fra Sosial- og helsedepartementet (kap 743 post 62)

Kommunene har mottatt øremerkede tilskudd på dette området fra og med 1995. Omfanget av tiltak og tjenester i kommunene viser en meget positiv utvikling (bl.a. stillinger for særlig kvalifisert personell, antall personer henholdsvis i dagtilbud og med spesielle botilbud). Dette gjelder også personer i arbeidsmarkedstiltak. En økende andel kommuner har etablert spesielle botilbud og samarbeid med arbeidsmarkedsetaten.

En stadig mindre andel av disponible midler overføres til påfølgende år. Samtidig øker bevilgningene. Det ser ut til at det er færre kommuner som overfører midler, og at disse gjennomgående har konkrete planer for bruken.

Totalinntrykket er at kommunene i løpet av 1998 for alvor har tatt fatt i utfordringene, og aktiviteten skyter fart. Det er viktig at sentrale myndigheter kan støtte opp under denne utviklingen.

Tilskudd utbetales på grunnlag av planlagt aktivitet i 1999 i kommunene på dette området. Kommunene må ha levert tilfredsstillende resultatrapportering for 1998, og samtidig vist at den samlede aktiviteten i 1999 planlegges økt ift. 1998-nivået minst svarende til økningen i tilskuddet fra 1998 til 1999. Vi viser her til Stortingets behandling av årets statsbudsjett. Innenfor et samlet kommuneopplegg som stiller krav til omstilling og effektivisering, medfører dette at en del kommuner i første omgang ikke får utbetalt fullt tilskudd.

Bevilgningen på denne posten er på 564 millioner kroner i 1999. Det er avsatt 522 millioner kroner til fordeling til kommunene i hovedsak etter inntektssystemets kostnadsnøkkel for den kommunale helse- og sosialtjenesten. Utbetalingen av dette beløpet til de kommunene som oppfyller vilkårene fordeles over tre terminer (16.3, 15.7 og 15.9). 350 kommuner har per 4.5 fått utbetalt fullt terminbeløp. 85 kommuner har foreløpig fått utbetalt avkortet tilskudd for denne terminen fordi vilkårene for utbetaling av tilskudd ikke var oppfylt. Det er så langt utbetalt 143 millioner kroner til kommunene. 31 millioner kroner av det første terminbeløpet er foreløpig holdt tilbake.

Regjeringen vil fortsatt følge situasjonen nøye. Fylkesmannen og fylkeslegen vil bistå kommunene i prosessen med å innfri kravene og har nå nær kontakt med kommunene. Det forventes at et stort antall kommuner i løpet av de nærmeste måneder vil innfri kravene knyttet til tilskuddene og få utbetalt midlene. I lys av den finansielle situasjonen beskrevet i kap 2.3 vil dette i enkelte kommuner kreve omprioriteringer og innsparinger i andre kommunale sektorer for å oppnå nødvendig budsjettbalanse. Dette er prosesser som tar tid både i forhold til beslutninger og gjennomføring. Derfor vil noen kommuner ha behov for lengre tid til å innfri kravene knyttet til tilskuddene.

Utviklingen i fylkeskommunene

Også fylkeskommunene har mottatt øremerkede tilskudd til utbygging av sine psykiatriske helsetjenester siden 1995. Det har vært en jevn økning i antall polikliniske konsultasjoner og antall utskrivninger etter døgnopphold fra psykiatriske institusjoner og antall årsverk. Andelen årsverk utført av kvalifisert personell viser også en positiv utvikling. Omstruktureringen av psykisk helsevern for voksne er kommet godt i gang i de fleste fylker. Utbyggingen av behandlingskapasiteten i psykisk helsevern for barn og unge har også kommet godt i gang en rekke steder, dette gjelder særlig tilbudet til ungdom.

For inneværende år er det over kap. 743 post 63 bevilget 503 millioner kroner i tilskudd til økt drift av fylkeskommunalt psykisk helsevern, 38 millioner kroner over kap. 743 post 64 i tilskudd til omstrukturering og utbygging av psykisk helsevern for voksne og 145 millioner kroner over kap. 743 post 65 til utbygging av psykisk helsevern for barn og ungdom. I tillegg er Kommunal- og regionaldepartementets rammetilskudd til fylkeskommunene økt med 165 millioner kroner, hvorav 100 millioner kroner er lagt inn for at fylkeskommunene skal være i stand til å dekke 40 prosent av kostnadene ved planlagte investeringer i henhold til opptrappingsplanen.

Tilskudd til drift fordeles til fylkeskommunene etter objektive kriterier, mens tilskudd til utbygging fordeles etter søknad. Fra år 2000 blir det stilt som vilkår for utbetaling av tilskudd etter objektive kriterier at fylkeskommunene, i tillegg til tilfredsstillede rapportering for bruk av tidligere tildelte midler, har en godkjent plan for oppfølging av målsettingene i opptrappingsplanen.

Fylkeskommunene ble i 1998 tildelt 418 millioner kroner i øremerkede driftstilskudd fra kap 743 post 63. I tillegg overførte fylkeskommunene i alt ca. 85 millioner kroner fra 1997, slik at fylkeskommunene for 1998 disponerte rundt 503 millioner kroner i øremerkede driftstilskudd. Fylkeskommunene har i 1998 brukt ca 400 millioner kroner av det disponible beløpet (foreløpige tall). Dette tilsvarer ca. 80 prosent i 1998 mot 70 prosent i 1997. Resten er overført til 1999, slik at disponibelt beløp i øremerket driftstilskudd for inneværende år er om lag 600 millioner kroner.

Tilskudd til økt drift for 1999 vil bli utbetalt til fylkeskommunene på grunnlag av tilfredsstillende rapportering for bruk av midlene for 1998.

For Handlingsplan for helse- og sosialpersonell, se kapittel 2.5. For handlingsplaner for eldre og psykisk helse, se kapittel 3.7. For Nasjonal kreftplan og Plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus, se 3.8.

2.5 Andre aktuelle saker for 1999

2.5.1 Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet

2.5.1.1 Nemndskjennelse om fordeling av konverteringsressurs ved spesialundervisning, leseplikt ved klassestyrertjeneste m m

Etter tvist i forhandlingene mellom lærerorganisasjonene og staten ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet om fordeling av konverteringsressurs ved spesialundervisning og redusert leseplikt ved klassestyrertjeneste m m, ble saken brakt inn for særskilt nemnd. Nemnden avsa kjennelse 30. oktober 1998. Kjennelsen innebærer at konverteringsressursen ved spesialundervisning (redusert leseplikt) i grunnskolen og den videregående skolen kan brukes mer fleksibelt - tilpasset den enkelte skoles behov - innenfor eksisterende ressursrammer. Kjennelsen innebærer videre at leseplikten for klassestyrere med flere enn 28 elever på grunnskolens ungdomstrinn reduseres med 1/4 time pr. klasse pr. uke. Kjennelsen forutsetter også at leseplikten for undervisning i samisk som førstespråk på grunnskolens ungdomstrinn reduseres fra 22,4 timer pr. uke til 20,4 timer pr. uke (777 timer pr. år). Det undervisningsvolum som på denne måten bortfaller, må erstattes med en økning i antall lærerårsverk ved skolen. Kjennelsen har virkning som særavtale fra 1. januar 1999. Budsjetteffekten i 1999 og de påfølgende år er 2,9 millioner kroner, som legges inn i rammetilskuddet til kommunene.

2.5.1.2 Ny opplæringslov

Stortinget vedtok sommeren 1998 ny lov om opplæring. Loven fører videre de sentrale rettigheter og standarder innen grunnskolen og videregående opplæring. Loven trer i kraft 1. august 1999.

Forskrifter til den nye loven er sendt på offentlig høring og vil bli vedtatt før loven trer i kraft. Gjennom begrensningen av forskriftshjemler knyttet til loven vil den totale regelmengden for skoleverket bli redusert. For eksempel oppheves de forskriftsfestede personalinstruksene. Videre åpner en ny forsøkshjemmel for unntak fra loven med forskrifter, og det er satt inn en generell unntakshjemmel i forhold til rektorkravet.

2.5.1.3 Rett til grunnskoleopplæring for voksne

I forbindelse med behandling av St meld nr 42 (1997-98) fattet Stortinget følgende vedtak, jf. Inst S nr 78 (1998-99):

«Stortinget ber Regjeringen fremme lovforslag om individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring. Stortinget forutsetter at kommunenes ekstrautgifter ved en individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring dekkes av staten.»

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil utrede nærmere de økonomiske, juridiske og organisatoriske konsekvensene av en individuell rett, med sikte på å iverksette ordningen snarest mulig. Likevel kan det ikke forventes at ordningen kan iverksettes før tidligst i 2001.

2.5.1.4 Oppsummering av Reform 94 - videre arbeid

St. meld. nr. 32 (1998-99) Videregående opplæring gir en oppsummering av de fire første årene med Reform 94. Meldingen inneholder også en vurdering av behov for justeringer og presenterer forslag for det videre arbeidet i årene fremover. Selv om rettsbestemmelsene innenfor videregående opplæring fungerer bra, er det behov for visse justeringer for å øke fleksibiliteten og for bedre å ivareta behovene for spesielle målgrupper, eksempelvis voksne elever. Når det gjelder tilbudsstrukturen, vil det bli opprettet to nye grunnkurs, og meldingen varsler en gjennomgang av VKI-tilbudet i samarbeid med partene i arbeidslivet, med sikte på en reduksjon. Hovedmodellen fungerer i hovedsak bra, samtidig som det er ønskelig å prøve ut nye løsninger for å imøtekomme en del elevers og lærlingers særskilte behov. Når det gjelder de innholdsmessige sidene ved opplæringen, tas det sikte på å gi arbeidet med yrkesretting og differensering et særlig løft gjennom et betydelig utviklingsprosjekt som vil omfatte alle videregående skoler. Arbeidet med å fremskaffe et tilstrekkelig antall læreplasser og motvirke misforholdet mellom tilbud og etterspørsel av læreplasser vil fortsatt ha høy prioritet. Rådgiving og yrkesveiledning vil derfor bli vektlagt også med sikte på å bidra til en jevnere kjønnsfordeling mellom studieretningene.

2.5.1.5 Omfang av videregående opplæring

Pr. 1. oktober var det registrert i overkant av 168 000 elever i videregående opplæring. Siden skoleåret 1996-97 er elevtallet redusert med i underkant av 10 000 elever. Dette kan ha sammenheng med lavere omvalgshyppighet p.g.a. bedre gjennomstrømning, situasjonen på arbeidsmarkedet og at flere får tilbud om læreplass og dermed ikke har behov for fagopplæring i skole.

Gjennom de tre siste årene har det vært en jevn reduksjon i antall elever på grunnkurs, videregående kurs I og videregående kurs II. Ett av unntakene er allmennfaglig påbygningskurs, der det er i overkant av 15 prosent flere elever i år enn ved forrige skoleår. Dette viser at mange av dem som i første omgang valgte yrkesfaglige studieretninger, benytter seg av muligheten Reform 94 gir til å oppnå studiekompetanse gjennom et påbygningskurs. Andelen elever over 19 år har holdt seg stabilt på om lag 14 prosent de to siste skoleårene.

Antall søkere uten tilbud er blitt redusert fra om lag 7 000 i skoleåret 1995-96 til vel 2 000 i skoleåret 1997-98. Pr. 1. oktober 1998 var det kun i overkant av 1 600 søkere uten tilbud om skoleplass. Dette er søkere uten lovbestemt rett til videregående opplæring.

I underkant av 84 prosent av elevene i videregående opplæring er rettighetshavere. Denne andelen har holdt seg stabil fra forrige skoleår.

Tallene fra fylkeskommunene viser at det kun er Vest-Agder fylkeskommune som oppfyller kravet til omfang av videregående opplæring for skoleåret 1998-99. I forskrift om omfang kreves det at fylkeskommunene skal ha et omfang som utgjør minimum 375 prosent av et årskull. På landsbasis er omfanget redusert til 350 prosent mot 358 prosent i fjor. Fylkesvis oversikt over omfang gis i kap. 7.5.3.

2.5.1.6 Forsøk med ulike timeressursmodeller i ungdomsskolen

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil vurdere å foreslå en ressursfestet norm for tildeling av timer på ungdomstrinnet, slik at tildelingen av ressurser i større grad knyttes til elevtallet på hvert årstrinn. Formålet med dette tiltaket er å stimulere til større fleksibilitet i organiseringen av opplæringen og samtidig jevne ut forskjeller i lærertetthet mellom små og store klasser, ved at minstetimetallet per skole gjøres avhengig av elevtallet på hvert klassetrinn.

Som et første skritt vil det bli satt i verk forsøk for å prøve ut ulike modeller for tildeling av timer til skolene. Forsøket vil omfatte ungdomstrinnet i 10-15 kommuner. Det vil både bli satt i verk forsøk som aktivt utnytter handlingsrommet i gjeldende lov- og regelverk, og forsøk som går utover disse rammene, med grunnlag i ny forsøkshjemmel i § 1-4 i opplæringsloven. Det vises for øvrig til St. meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål. Om einskapsskolen, det likeverdige opplæringstilbodet og ein nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling i grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.

2.5.1.7 Overføring av stillinger fra statlige kompetansesentra til kommunal og fylkeskommunal pedagogisk-psykologisk tjeneste

St. meld. nr. 23 (1997-98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov ble behandlet i Stortinget 15. juni 1998, Jf. Innst. S. nr. 228 (1997-98). Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil, som en oppfølging av meldingen, overføre midler svarende til 264 årsverk fra staten til den kommunale/fylkeskommunale PP-tjenesten. I 1999 overføres midler tilsvarende inntil 244 årsverk. Midler tilsvarende de resterende 20 årsverkene holdes midlertidig tilbake for å dekke kostnader ved omstillingen, men overføres når omstillingsprosessen er sluttført. Det gis et tilskudd på kroner 400 000 pr. årsverk på helårsbasis ved tilsetting i kommunal og fylkeskommunal PP-tjeneste fra 1. august 1999. Videre vil det gis et tilskudd på kroner 15 000 til dekning av etableringskostnader.

Det er en forutsetning at forslagene i meldingen skal gjennomføres innenfor rammen av frigjorte midler. På denne bakgrunn vil det være nødvendig at midlene overføres etter det prinsipp at «midlene følger personen». Det vil si at overføringen av midler finner sted når det er foretatt nytilsettinger i PP-tjenesten og tiltredelse har funnet sted. Det er en forutsetning at midlene er øremerket i en overgangsfase. Midlene foreslås innarbeidet i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner om ca fem år.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har, i tråd med merknader i Innst. S. nr. 228 (1997-98), nedsatt en arbeidsgruppe som foretar en konsekvensanalyse av en eventuell avvikling av Programmet for Nord-Norge. Arbeidsgruppen avga sin tilråding til departementet i april 1999. Dersom programmet avvikles, kan det bli aktuelt med en ytterligere styrking av PP-tjenesten.

2.5.2 Sosial-og helsedepartementet

2.5.2.1 Stønadsordningen for enslige forsørgere

I forbindelse med behandlingen av Velferdsmeldingen (St. meld. nr. 35 for 1994-95) ble stønadsordningen for enslige forsørgere endret fra 1. januar 1998. Hensikten med omleggingen er å gjøre enslige forsørgere i større grad selvforsørget, og å gi enslige forsørgere med småbarn bedre økonomi. Omleggingen tar sikte på redusert behov for sosialhjelp for enslige forsørgere. Se nærmere omtale i kommuneøkonomiproposisjonen for 1998, kap 2.

Med virkning fra 1. juli 1999 begrenses stønadsordningen for enslige forsørgere til en forelder som lever alene med barnet/barna. Det skal ikke gis stønad når vedkommende lever i et samboerforhold som har vart minst 12 av de siste 18 månedene. Isolert sett kan denne endringen føre til en viss økning i sosialhjelp. Sett i sammenheng med reformen fra 1998 vil det imidlertid fortsatt være mulighet for nedgang i kommunenes utgifter til sosialhjelp.

2.5.2.2 Regionsykehustilskuddet

I St.prp. nr. 1 (1998-99) skisserer Sosial- og helsedepartementet en ny utforming av regionsykehustilskuddet, herunder nye krav til oppfølging og rapportering.

Regionsykehustilskuddet foreslås delt i fire, og det er lagt opp til følgende utforming av regionsykehustilskuddet fra 1999:

1. Tilskudd til basiskostnader

2. Tilskudd til spesialiserte funksjoner (tilskudd til pasientbehandling)

3. Tilskudd til forskning

4. Tilskudd til undervisning

I behandlingen av St.meld. nr. 24 (1996-97), sluttet Stortinget seg til forslaget om å overføre funksjonstilskuddet direkte til regionsykehusene. Ny lov om spesialisthelsetjenesten som skal erstatte sykehusloven, ble fremmet for Stortinget høsten 1998 og kan derfor tidligst tre i kraft fra 2000. Før dette vil utbetalingen av hele regionsykehustilskuddet gå til sykehuseier.

En arbeidsgruppe som har vurdert regionsykehustilskuddet er enig i at det både fra departementet, fylkeskommunene og universitetene har vært utvist en for dårlig oppfølging av tilskuddet, og at oppfølgingen må bli tettere. Sosial- og helsedepartementet vil følge opp dette, og det vil gjennom tilsagnsbrev for 1999 til regionsykehuseierfylkene bli angitt nærmere krav til rapportering på alle fire deler av tilskuddet.

Sosial- og helsedepartementet foreslo i St.prp. nr. 1 (1998-99) at det i 1999 etableres et formelt samarbeidsorgan mellom sykehus/sykehuseier og universitetet på alle regionsykehusene. Dette samarbeidsorganet vil få oppfølging og rapportering av tilskuddet til undervisning og forskning som en av de viktigste oppgavene. Fylkeskommunene står fritt i å bestemme hvordan samarbeidsorganet skal organiseres. Den nye ordningen legger opp til at en større del av regionsykehustilskuddet fordeles etter objektive kriterier.

2.5.2.3 Kapittel 730 post 60 Innsatsstyrt finansiering

Det samlede bevilgningsbehov som fremmes i RNB på kapittel 730 post 60 er 448 millioner kroner. Av disse er 315 millioner kroner til dekning av høyere aktivitet i 1998 og til videreføring av aktivitetsnivået i 1999. Statssykehusene endrer utgiftsføring av DRG-refusjoner og utbetalingene vil følge kalenderåret. Det vil utbetales 133 millioner kroner mer gjennom ordningen innsatsstyrt finansiering (ISF) i 1999, og tilsvarende mindre under budsjettkapitlene til Rikshospitalet og Radiumhospitalet.

Det ble bevilget totalt 8 313 millioner kroner på kap 730 post 60 for 1998 jf. St prp 65 (97-98). I dette beløpet var det inkludert en nominell vekst på 802 mill. kroner for å dekke aktivitetsøkning og prisjustering for 1998. Det ble utbetalt à konto beløp til fylkeskommunene i henhold til de plantall som ble innrapportert, i alt 8 283 millioner kroner inkl. utbetalinger til Rikshospitalet og Radiumhospitalet. Det er også utbetalt sluttoppgjør for økt aktivitet 2. halvår 1997, videre er det utbetalt midler til prosjekt «ventelistedugnad» og til evaluering av ISF.

Det foreligger nå materiale som gir grunnlag for endelig avregning for 1998. Dette viser at aktiviteten har økt betydelig i 1998 og gir totalt behov for en etterbetaling på 205 millioner kroner til fylkeskommunene. Det er allerede tatt høyde for 95 millioner kroner i budsjett for 1999. Det fremmes derfor forslag om å øke kap 730 post 60 med 110 millioner kroner isolert sett for å kunne foreta den nødvendige avregningen for 1998.

Den nye informasjonen for aktiviteten i 1998 gir grunnlag for å øke bevilgningen for 1999 med til sammen 205 millioner kroner. Denne oppjusteringen skyldes videreføring av det høyere aktivitetsnivået i 1998 samt at det nå legges til grunn en noe større aktivitetsvekst fra 1998 til 1999.

Redusert etterbetaling for enkelte fylkeskommuner

Hensikten med innsatsstyrt finansiering (ISF) er å øke aktiviteten i sykehusene, for derigjennom å redusere ventetiden for behandling. I 1998 tilsvarte refusjonssatsen 45 pst. av den gjennomsnittlige behandlingskostnad. Utover statlige tilskudd til styrking av sektoren, ble bevilgningen finansiert ved trekk i rammetilskuddene. Uttrekket ble gjort slik at fylkeskommunene ville motta det samme i statlige overføringer med samme aktivitet som i basisåret. Dette uttrekket er gjort på grunnlag av registreringspraksis i 1995.

Samlet sett får fylkeskommunene etterbetalt 205 millioner kroner for meraktivitet i 1998 i forhold til plantall. Dette beløpet er imidlertid mindre enn det enkelte fylkeskommuner hadde regnet med. ISF er en betydelig helsepolitisk reform, hvor 1998 var det første hele året ordningen var i drift. Usikkerheten som knytter seg til implementeringen av en slik stor reform, burde tilsi en viss forsiktighet i den fylkeskommunale budsjetteringen. Fylkeskommunene har i ulik grad gjort dette. Fylkeskommunene får likevel full økonomisk uttelling for økt aktivitet, men ikke nødvendigvis for endret registreringspraksis.

Når Sosial- og helsedepartementet har funnet å måtte redusere refusjonsgrunnlaget for enkelte fylkeskommuner, skyldes det i hovedsak to forhold:

• Ved innføring av ISF var det en betydelig underregistrering av hva sykehusene faktisk utførte av pasientbehandling. Underregistreringen innebar at fylkenes rammetilskudd ble tilsvarende mindre redusert. Fylkeskommunene har derfor fått betalt for all pasientbehandling. Etter at ISF ble innført er kvaliteten på registreringen blitt bedre og mer i samsvar med retningslinjene. Endret registrering vil kunne gi urimelig høy økonomisk uttelling i forhold til faktiske kostnader. Dette gjelder særlig registrering av dagpasienter og observasjonspasienter. Fylkeskommunene er orientert i informasjonsskriv i januar 1998 om at bl.a. registrering av dagpasienter vil kunne bli håndtert særskilt ved fastsettelse av utbetalingsgrunnlaget. Sosial- og helsedepartementet har derfor funnet å måtte redusere utbetalingene der disse klart overstiger faktiske kostnader. I noen tilfeller ville fylkeskommunene ellers fått en kostnadsdekning på mellom 200 og 400 prosent, mot 45 prosent som har ligget til grunn for ordningen i 1998.

• Registreringspraksis som ikke er i tråd med gjeldende regler. Et eksempel er pasientbehandling som ikke omfattes av ordningen med innsatsstyrt finansiering (legevakt og poliklinikk).

Departementet har dialog med de aktuelle fylkeskommunene om gjennomføring av den justerte avregningen for 1998.

Effektene av ISF på fylkeskommunal ressursbruk

Førsteamanuensis ved Universitetet i Oslo Terje P. Hagen har gjennomført en analyse av effektene av innsatsstyrt finansiering (ISF) på fylkeskommunal ressursbruk. Analysen fokuserer primært på hvilken effekt øremerkede tilskudd knyttet til ISF og andre øremerkede tilskudd innenfor den somatiske sektoren har på prioriteringer i ressursbruken mellom helsesektoren, videregående opplæring og samferdselssektoren.

Analysene viser at den mest effektive utformingen av øremerkede tilskudd er å utforme tilskuddet som et prisvridende tilskudd. ISF er et prisvridende øremerket tilskudd. Et prisvridende tilskudd senker prisen på en tjeneste, og påvirker dermed direkte de lokale kostnadsforhold. Fylkeskommunen vil da bruke mer av de subsidierte tjenestene og ressursbruken på området øker.

Analysene så langt viser at ressursbruken er vridd mot somatiske helsetjenester som følge av innføringen av ISF. Det er samferdselssektoren som svakt nedprioriteres parallelt med økningen i somatiske helsetjenester. I analysene er det ikke funnet at fylkeskommunenes utgifter til undervisningssektoren er påvirket av ISF. ISF ble innført med virkning fra 1. juli 1997. Ettersom det er relativt kort tid siden ISF ble innført, vil disse konklusjonene kunne bli endret når man kan gjøre analyser på grunnlag av erfaringsmateriale over en lengre tidsperiode.

Evaluering av innsatsstyrt finansiering

SHD involverte ved innføringen av innsatsstyrt finansiering en rekke eksterne forskningsmiljøer for å evaluere ulike sider ved den nye finansieringsordningen. Resultater av evalueringsarbeidet vil i hovedsak foreligge mot slutten av 1999. Det som foreligger tidlig i 1999 er observasjoner som baseres på datamateriale for 2. halvår 1997.

De foreløpige resultatene fra Heltef (Stiftelsen for helsetjenesteforskning) indikerer ingen uønskede vridningseffekter innenfor sykehussektoren som følge av innføringen av ISF, verken når det gjelder utbygging/opprettelse av tilbudet eller behandlingspraksis for enkelte pasientgrupper som kunne fryktes nedprioritert ved innføring av ISF.

Senter for helseadministrasjon har sett på fylkeskommunenes tilpasning til ISF i tråd med statlige ønsker og retningslinjer. I 1999 er det 18 fylkeskommuner som har innført aktivitetsbaserte kontrakter, mens Sogn- og Fjordane diskuterer endringer fra 1. juli 1999. Vel 20 prosent av sykehusene viderefører de aktivitetsbaserte refusjonene til avdelingsnivå. Det er økende grad av fokus på bruk av DRG som måltall for sykehusene.

En foreløpig analyse fra Statens institutt for folkehelse, basert på informasjon fra skaderegisteret, viser at det ikke har skjedd en økning av unødvendige innleggelser av pasienter med skader etter oppstart av ordningen.

Sintef Unimed, Oslo har sett på indikatorer innen tilgjengelighet, tjenestetilbud, pasientflyt og klinisk kvalitet. Den nye finansieringsformen har virket for kort til å si noe om mulige endringer i tjenestetilbudet. Sintef Unimed, Oslo beskriver og tallfester kvalitetsindikatorer som kan danne basis for å senere sammenligninger.

Sintef Unimed, NIS (Norsk institutt for sykehusforskning) skal se på om innføringen av ISF endrer produktiviteten og kostnadseffektiviteten ved landets sykehus. Resultatet at denne evalueringen vil først foreligge ultimo 1999.

Vurdering av 50 prosent refusjon i 1999, sett i lys av aktiviteten for 1998

Aktivitetsutvikling i antall sykehusopphold over null liggedager økte med 2,5 prosent fra 1996 til 1997 og 2,8 prosent fra 1997 til 1998. Veksten i 3. tertial 1998 er større enn de to første tertialene. Videre har det vært en reell økning i antall dagpasienter utover den aktivitetsrapportering som nevnes her.

Effekten av økt DRG-refusjon fra 45 prosent til 50 prosent antas å stimulere til økt aktivitet. Aktivitetsvekst i sykehus vil blant annet avhenge av kapasitetsutnyttelse, og marginalkostnadene vil variere innenfor hvilke områder aktivitetsøkninger finner sted. Det er foreløpig vanskelig å si noe om effekten av en økning av refusjonssatsen fra 45 prosent til 50 prosent utover det som aktivitetstallene viser.

2.5.2.4 Refusjon poliklinisk virksomhet ved sykehus m.v.

I St.prp. nr. 1 (1998-99) uttales det at « Det er stor usikkerhet knyttet til de samlede utgiftene til denne posten. Departementet vil vurdere en eventuell takstjustering når tallgrunnlaget gir grunn for det». I 1998 var veksten i den polikliniske aktiviteten større enn forventet og medførte et merforbruk på 81 millioner kroner i forhold til budsjettet. Sosial- og helsedepartementet regner med at denne høye aktiviteten vil fortsette i 1999. Poliklinikktilskuddet er en budsjettstyrt post. Av hensyn til budsjettstyringen ble takstene satt ned med 4 prosent, 2,5 prosent på årsbasis, med virkning fra 1. april 1999.

Det har tidligere vært foretatt til dels store forandringer i de polikliniske takstene som et ledd i en større omlegging. Utgiftene til de offentlige poliklinikkene økte betraktelig, og i de påfølgende årene var det nødvendig å sette ned takstene. I 1997 ble det på nytt foretatt en betydelig økning av refusjonene til poliklinikkene. Dette innebar en kraftig oppjustering av de fleste takstene i tillegg til innføring av en rekke nye. Fra 1997 økte utbetalingene med 27 prosent, eller med 565 millioner kroner, i forhold til året før. Pasientens egenandel for legehjelp økte med 7 prosent fra 25. januar 1999. For poliklinikkene utgjør denne økningen rundt 35 millioner kroner i merinntekter.

Den gjennomførte takstendringen fra 1. april innebærer for sykehusene en redusert inntekt på 33 millioner kroner i forhold til de inntektene de ville hatt med uendrede takster og samme egenandeler som i 1998.

Sosial- og helsedepartementet arbeider med å få bedre prognoser for virksomheten ved poliklinikkene.

2.5.2.5 Kjøp av behandlingstjenester for å spare sykepenger

Trygdeetaten har i løpet av 1997 og 1998 gjennomført et forsøk i åtte fylker der trygdeetaten ble gitt anledning til å kjøpe medisinsk utredning og behandling for sykmeldte som har lidelser som kan kureres gjennom relativt enkle inngrep. Fra 1999 gikk ordningen fra å være en forsøksordning til å bli en permanent og landsdekkende ordning.

I løpet av årene 1999 til 2001 skal ordningen være i drift i alle landets fylker. Tiltaket er integrert i trygdeetatens øvrige arbeid med oppfølging av sykmeldte. Evalueringen av forsøksordningen skal ferdigstilles i løpet av våren 1999.

2.5.2.6 Økning av minstepensjonen med 1000 kroner per måned fra 1. mai 1998 -helårsvirkning i 1999

Folketrygdens minstepensjoner økte betydelig fra 1. mai 1998. Minstepensjonene økte med kroner 1000 per måned til kroner 81 360 på årsbasis for enslige, og med vel kroner 940 til mellom kroner 67 608 til kroner 70 020 for gifte pensjonister og visse samboerpar (avhengig av om ektefelle/samboer er minstepensjonist). 1999 blir det første året med helårseffekt av denne økningen.

Om lag 284 000 pensjonister som hadde minstepensjon i folketrygden før økningen fikk full økning som nevnt. Videre fikk om lag 40 000 pensjonister med lave tilleggspensjoner økt sin pensjon med noe særtillegg i varierende grad opp til det nye minstepensjonsnivået, og utvidet dermed gruppen minstepensjonister i folketrygden

Vederlagsbetalingen til kommunene fra pensjonister som bor på alders- og sykehjem er beregnet å ha økt med mellom 150 og 200 millioner kroner i året som følge av økningen. Økningen i minstepensjonen medfører ingen reduksjon i adgangen til bostøtte. De kommunale pensjonsordningene får en viss innsparing ved at det økte særtillegget i større grad vil erstatte tjenestepensjonen. Innsparingen på helårsbasis anslås til om lag 200-300 millioner kroner.

2.5.2.7 Handlingsplan for helse- og sosialpersonell

Personellet er den viktigste ressurs i helse- og sosialtjenestene - nær sagt all undersøkelse, behandling, rehabilitering, pleie, omsorg og sosial tjenesteyting består i menneskelig innsats. Derfor er helse- og sosialtjenestene sårbare for svingninger i personelldekning. Reformer og opptrappingsplaner innenfor eldreomsorgen, kreftomsorgen, rehabilitering, psykiatri og allmennlegetjenesten er alle avhengige av tilgang på kvalifisert personell.

De siste ti-årene er helse- og sosialtjenesten tilført store personellressurser. Likevel får kommunene ikke nok kvalifiserte medarbeidere, utkantstrøk opplever lege- og tannlegemangel, spesialisthelsetjenesten hemmes av mangel på nøkkelpersonell.

For å bedre personellsituasjonen, arbeider Sosial- og helsedepartementet med flere tiltak:

1. Samarbeid med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet om økning av utdanningskapasiteten innenfor helse- og sosialfag.

2. Samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Arbeidsdirektoratet om rekruttering av leger, sykepleiere og tannleger fra utlandet. Samtidig vurderer Sosial- og helsedepartementet hvordan godkjenningsordningene for utenlandsk helsepersonell kan forenkles samtidig som kvalitetskrav ivaretas.

3. Stimuleringstiltak for å bidra til geografisk spredning av leger og tannleger.

4. En stram regulering av legemarkedet. Fra 1.1.99 fastsetter departementet rammen for antall legehjemler som skal tildeles kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Departementet vil gå inn for at det skal etableres et begrenset antall legestillinger, og at de nye stillingene skal etableres innenfor prioriterte områder som kreftomsorg, psykiatri og kommunehelsetjenesten. Kommunene vil få nærmere orientering om søknadsprosedyrer i rundskriv.

5. Som ledd i handlingsplan for helse- og sosialpersonell, gis det 88,9 millioner kroner i tilskudd bl a til opplærings- og utdanningsformål i kommuner og fylkeskommuner (det vises til rundskriv I-1/99).

Departementet vil videre fremheve det ansvar som ligger hos arbeidsgiver med hensyn til arbeidsmiljø og hensiktsmessig bruk av personellet. Minst like viktig som å skaffe mer personell, er virksomhetenes og arbeidsgivernes arbeid for å beholde personellet. Handlingsplanen for sosialtjenestens førstelinje (1998-2001) Kunnskap og brubygging inngår som en del av dette, og omfatter bl a en rekke kompetanse- og personellrettede tiltak for å bedre kvaliteten i den sosiale tjenesteytingen.

Det vises for øvrig til «Rett Person på Rett Plass» - handlingsplan for helse- og sosialpersonell 1998-2001, som vil foreligge i 3. utgave våren 1999.

2.5.3 Barne- og familiedepartementet

2.5.3.1 Særskilt kommunalt tilskudd til enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere

Tilskuddet til kommunene for dekning av utgifter til bosetting av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere har siden 1996 vært 80 000 kroner pr. barn pr. år. F.o.m. 1999 ble tilskuddet økt til 90 000 kroner, og aldersgrensen for tilskuddet hevet til 20 år.

Departementet gjennomgår nå situasjonen for de enslige mindreårige i sin helhet, i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet og Kommunenes Sentralforbund.

2.5.3.2 Kortsiktig løsning for å avhjelpe den økonomiske situasjonen i private barnehager

Situasjonen for en del private barnehager synes å være såpass vanskelig at Regjeringen i påvente av mer permanente løsninger, ønsker å fremme forslag om et engangstiltak i 1999 for å unngå ytterligere nedleggelser. Det fremmes forslag om å styrke private barnehager med 37 millioner kroner i 1999. Midlene tilføres kommunene i forhold til det registrerte antall barn i private barnehager og øremerkes økonomisk støtte til private barnehager som kan dokumentere at de har økonomiske problemer. Kommunene må få seg forelagt budsjett, regnskap, opplysninger om foreldrebetaling o.l. slik at det kan gjøres en individuell vurdering av barnehagens behov for støtte. Barne- og familiedepartementet vil fordele midlene til kommunene og kommunene vil forvalte ordningen. Det foreslås at kommunene tilføres 3 millioner kroner som en kompensasjon for merarbeidet som følge av å forvalte ordningen. Det foreslås at dette beløpet fordeles til kommunene etter antallet barn i private barnehager.

For øvrig omtale av barnehagesektoren vises det til kapittel 3.8.3.1.

2.5.4 Finansdepartementet

Endringer i skatt for Hydroselskaper for inntektsårene 1966-1992

Det foreligger en omfattende skattesak for inntektsårene 1966-1992 der to Hydroselskaper er involvert (Norsk Hydro ASA og Norsk Hydro Produksjon AS). Saken omhandler både tvister om fordeling av inntekter og fradrag mellom ca. 50 kommuner, samt tvist mellom staten og Hydroselskapene om fordeling av inntektsgrunnlagene for skatt mellom land og sokkel og andre ligningsmessige forhold.

Etter at det foreligger vedtak i Riksskattenemnda og Oljeskattenemnda, er det foretatt reviderte skatteberegninger. Beregningene viser at Norsk Hydro har samlet tilgode et beløp på ca. 153 millioner kroner, mens staten skal tilføres netto om lag 65 millioner kroner. Kommuner og fylkeskommuner skal netto trekkes med om lag 218 millioner kroner. Kommuner som er skyldig større beløp er Oslo (128,4 millioner kroner), Meløy (41,3 millioner kroner), Porsgrunn (22,0 millioner kroner), Karmøy (9,7 millioner kroner), Notodden (3,2 millioner kroner) og Tokke (2,4 millioner kroner). Fylkeskommuner som er skyldig større beløp er Nordland (21,8 millioner kroner), Telemark (6,3 millioner kroner) og Rogaland (3,7 millioner kroner). Enkelte kommuner har større skattebeløp til gode, Tinn (11,1 millioner kroner), Bamble (8,5 millioner kroner) og Tysvær (1,0 millioner kroner). For kommuner og fylkeskommuner som omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet (gjelder alle berørte kommuner og fylkeskommuner unntatt Oslo, Tokke og Vinje), vil en eventuell tilbakebetaling av skatt i hovedsak bli kompensert gjennom inntektssystemet.

På grunn av sakens kompleksitet og omfang, legger Finansdepartementet opp til et forenklet oppgjør. Finansdepartementet vil foreslå at staten bevilger et samlet beløp til Norsk Hydro over statsbudsjettets utgiftsside, med grunnlag i beregninger som er foretatt i Skattedirektoratet. Videre foreslås det at tilbakebetalingskravene mot aktuelle kommuner og fylkeskommuner frafalles, samt at staten utbetaler til de kommuner som har beløp til gode. Det tas forbehold om justeringer i tallgrunnlaget.

Det legges opp til at oppgjøret foretas i år 2000. Oppgjøret av denne skattesaken overfor kommunesektoren må ses i sammenheng med det samlede økonomiske opplegget for kommunesektoren i 1999, jf. omtale i kap. 2.1.

3 Det økonomiske opplegget for 2000 m.v.

3.1 Generelt om 2000

Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 1 1/4 prosent fra 1999 til 2000. Dette svarer til en reell inntektsvekst på om lag 2,5 milliarder kroner. Veksten er regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 1999 som er lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett, inkludert forslag til bevilgningsendringer i St prp nr 67 (1998-99).

Innenfor rammen av et stramt finanspolitisk opplegg har Regjeringen funnet rom for å øke kommunesektorens samlede inntekter fra 1999 til 2000. Opplegget må ses i lys av at Regjeringens trapper opp innsatsen på høyt prioriterte områder innenfor helsesektoren og eldreomsorgen, i tråd med de vedtatte handlingsplanene. Det meste av inntektsveksten for 2000 vil derfor komme gjennom øremerkede ordninger. Det legges også opp til en viss vekst i de frie inntektene, jf. omtale i pkt. 3.2. For å løse de prioriterte oppgavene innenfor helsesektoren og eldreomsorgen, er det nødvendig at kommuner og fylkeskommuner omprioriterer og effektiviserer ressursbruken.

3.1.1 Handlingsplanen for eldreomsorg

Regjeringen legger til grunn at handlingsplanen for eldreomsorgen gjennomføres som opprinnelig vedtatt av Stortinget, fra 1998 til og med 2001. I statsbudsjettet for 2000 vil det i tråd med dette bli foreslått at driftstilskuddet trappes opp med 800 millioner kroner, og at tilsagnsrammen for oppstartingstilskudd til omsorgsboliger og sykehjem settes til 5 800 enheter.

Det vises til nærmere omtale av handlingsplanen for eldre i pkt. 2.4 og 3.7.

3.1.2 Handlingsplanene innenfor helsesektoren

Regjeringen legger opp til opptrapping av satsingen innenfor helsesektoren i 2000. Grunnlaget for denne satsingen er handlingsplaner for investeringer i medisinsk teknisk utstyr i sykehus, styrking av psykisk helsevern og kreftomsorg, som ble behandlet i Stortinget våren 1998. For en nærmere orientering om de ulike handlingsplanene vises det til pkt. 3.7.

3.2 Frie inntekter. Fastsettelse av de kommunale og fylkeskommunale skattørene

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer og utgjør om lag 70 prosent av sektorens inntekter. Innenfor den samlede vekstrammen på om lag 1 1/4 prosent, legger Regjeringen opp til en reell vekst i de frie inntektene på om lag 1/4 prosent.

Regjeringen legger til grunn om lag samme reelle nivå på kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter i 2000 som i 1999, basert på anslaget for kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter i 1999 i Revidert nasjonalbudsjett. Dette innebærer at nedjusteringen av kommunesektorens skatteinntekter i 1999 med i alt 450 millioner kroner (jf. pkt. 2.1) vil bli videreført til 2000.

Det presiseres at dersom anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 1999 blir endret i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 2000 bli endret når statsbudsjettet legges fram i oktober.

Regjeringen tilrår at en i likhet med tidligere år fastsetter de kommunale og fylkeskommunale skattørene ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Dette skyldes at det er stor usikkerhet knyttet til anslaget for kommunesektorens skatteinntekter for inneværende år, og at anslaget for skatteinntekter for 2000 vil avhenge av anslag for lønnsutvikling, sysselsettingsanslag og eventuelle endringer i skattereglene.

Regjeringen foreslår at tapskompensasjonen for kommuner og fylkeskommuner som følge av omleggingen av inntektssystemet i 1997, blir videreført i 2000 etter de samme prinsipper som i de foregående år. Økningen i tapskompensasjonen er anslått til om lag 470 millioner kroner.

Gjennom inntektssystemet gis det et særskilt tilskudd til kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2000 foreslå at tilskuddet for 2000 skal være reelt uendret i forhold til nivået på tilskuddet i 1999.

Regjeringen foreslår at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 4 310 millioner kroner i skjønn i 2000. En nærmere omtale av skjønnsrammen for 2000 er gitt i pkt. 3.5.

En vesentlig del av inntektsveksten til kommunene er knyttet til øremerkede tilskudd til gjennomføring av handlingsplanene innenfor helsesektoren og eldreomsorgen. Dette legger begrensninger på veksten i de frie inntektene. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 tar Regjeringen sikte på å legge fram forslag om innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet, slik at kommunesektoren kan få større rom til å anvende inntektene i tråd med lokale prioriteringer.

3.3 Om konsultasjoner med kommunesektoren om kommuneopplegget

På bakgrunn av Rattsø-utvalgets delinnstilling 2 (NOU 1997: 8) og oppfølgingen i Stortinget våren 1998, er det etablert et system med drøftingsmøter knyttet til statsbudsjettprosessen mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund (KS). Møtene tjener til å utveksle informasjon om forhold som har betydning for kommunesektorens utgiftsnivå.

KS har tatt opp spørsmålet med Kommunal- og regionaldepartementet om mer forpliktende konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren om de årlige økonomiske opplegg. Dagens modell med drøftingsmøter bør etter KS' syn utvikles mot at staten og kommunesektoren skal komme til enighet om hvilket nivå på tjenesteytingen og hvilke nye tiltak og reformer det er rom for innenfor en gitt inntektsramme.

Stortinget har det overordnede ansvaret for å fastsette nasjonale økonomiske og politiske mål. Spørsmålet om utvidet samarbeid med kommunesektoren må bl.a. vurderes i forhold til konsekvensene for den makroøkonomiske styringen av sektoren.

Regjeringen vil fram til Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 vurdere en utvidelse av dagens ordning med drøftingsmøter i retning av en konsultasjonsordning. Denne vurderingen gjøres i samarbeid med KS. Regjeringen vil ta initiativ overfor KS til et opplegg for hvordan dette arbeidet skal legges opp.

3.4 Inntektssystemet

Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner.

For kommunene foreslår Regjeringen for år 2000 at det bevilges følgende tilskudd over kap 571:

• Post 60 Innbyggertilskudd med utgifts- og inntektsutjevning ( endret)

• Post 62 Nord-Norgetilskudd

• Post 63 Regionaltilskudd

• Post 64 Skjønnstilskudd

• Post 65 Hovedstadstilskudd

For fylkeskommunene foreslår Regjeringen at det for år 2000 bevilges følgende tilskudd over kapittel 572:

• Post 60 Innbyggertilskudd med utgifts- og inntektsutjevning ( endret)

• Post 62 Nord-Norgetilskudd

• Post 64 Skjønnstilskudd

• Post 65 Hovedstadstilskudd

Innføringen av løpende inntektsutjevning medfører at tidligere post 61 Inntektsutjevnende tilskudd faller bort. Løpende inntektsutjevning er foreslått utformet som en ren omfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For hele landet samlet vil netto inntektsutjevning summere seg til null og ikke lenger være et tilskudd over statsbudsjettet. Beløpet som tidligere ble bevilget til inntektsutjevnende tilskudd, vil bli overført til innbyggertilskuddet, post 60. Post 60 vil derfor fra år 2000 omfatte Innbyggertilskudd, utgifts- og inntektsutjevning. Løpende inntektsutjevning står nærmere omtalt under kapittel 3.6.

Det den enkelte kommune vil få i rammetilskudd i år 2000 vil være avhengig av størrelsen på følgende elementer:

• Innbyggertilskuddet med fratrekk/tillegg i utgiftsutjevning og fratrekk/tillegg i inntektsutjevning.

• Nord-Norge-tilskuddet.

• Regionaltilskuddet.

• Hovedstadstilskuddet

• Skjønnstilskuddet.

3.4.1 Innbyggertilskuddet

Fra år 2000 innføres løpende inntektsutjevning. Dette medfører at det beløp som tidligere har blitt brukt til inntektsutjevning legges inn i innbyggertilskuddet. Ellers vil beregninger til inntektssystemet følge de samme prinsippene som for 1999. Det er lagt til grunn inntektsrammen for 1999. Med unntak av skjønnstilskuddet er alle tallene i 1999-kroner. Et foreløpig anslag på innbyggertilskuddet for 2000 er basert på følgende beregninger:

• Nord-Norgetilskuddet tildeles med en fast sum pr. innbygger i de tre nordligste fylkene. For kommunene er beløpet 1 110 kr i Nordland, 2 129 kr i Troms og 5 185 kr i Finnmark. For fylkeskommunene henholdsvis 1 254 kr, 1 505 kr og 1 756 kr. I 1999 kroner ville dette for kommunene utgjøre 969 184 000 kroner og for fylkeskommunene 655 434 000 kroner

• Hovedstadstilskuddet utgjør for Oslos kommunedel 192 025 000 kroner etter innlemmingen av tilskuddet for drift av Oslo Nye Teater. For fylkesdelen av Oslo er hovedstadstilskuddet 129 000 000 kroner. I beløpene for hovedstadstilskuddet er det ikke innarbeidet et forslag i Revidert nasjonalbudsjett om et engangskutt på hovedstadstilskuddet på 150 millioner kroner.

• Regionaltilskuddet tildeles kommuner i prioriteringsområde for distriktspolitiske virkemidler som har under 3000 innbyggere og under 110 prosent av landsgjennomsnitlige skatteinntekter. Regionaltilskuddet er differensiert etter prioriteringsområde for distriktspolitiske virkemidler. Det vil bli trappet opp etter tidligere plan vedtatt av Stortinget. Vi viser her til omtale under 3.4.3. Regionaltilskuddet vil for 2000 utgjøre om lag 377 800 000 kroner. Vi har her forutsatt at de samme kommuner som i fjor får regionaltilskudd.

• Regjeringen foreslår at det samlete skjønnstilskuddet for 2000 utgjør 4 310 millioner kroner. Vi viser til omtale under kapittel 3.5. Samlet vil skjønnet utgjøre 3 107 425 000 kroner for kommunene og 1 203 439 000 kroner for fylkeskommunene. Tallene er i 2000 kroner.

Størrelsen på innbyggertilskuddet til kommuner og fylkeskommuner framkommer ved å ta sum rammetilskudd fratrukket regionaltilskudd, hovedstadstilskudd, Nord-Norgetilskudd og skjønn. Differansen deles så på sum innbyggere i landet.

For kommunene blir dermed innbyggertilskuddet om lag 6290 kr pr. innbygger og for fylkeskommunene om lag 3280 kr pr. innbygger.

Innbyggertilskuddet får et fratrekk/tillegg som følge av utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen. Det er ikke foreslått endringer i prinsippene for utgiftsutjevningen.

For at den enkelte kommune/fylkeskommune skal kunne beregne fratrekk/tillegg i inntektsutjevning, er kommunen avhengig av å ha anslag på finansieringen av inntektsutjevningen. Anslagene nedenfor er basert på skattetall for 1997. De er derfor bare ment som illustrasjonsberegninger.

For den enkelte kommune beregnes inntektsutjevningen slik:

• Inntektsutjevningen for kommunene vil for år 2000 ha et referansenivå på 108 prosent og en kompensasjonsgrad på 91 prosent. Kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnitt trekkes 50 prosent av overskytende beløp. Øvrige kommuner hverken mottar eller trekkes penger gjennom inntektsutjevningen. På grunnlag av skattetall for 1997, foreløpige befolkningstall for 1.1.1999, et referansenivå på 108 prosent og en kompensasjonsgrad på 91 prosent ville inntektsutjevningen for 2000 ha vært 6 827 135 000 kroner. Finansieringen av inntektsutjevningen pr. innbygger blir 1 536 kroner.

• Inntektsutjevningen for fylkeskommunene vil for år 2000 ha et referansenivå på 119 prosent og en kompensasjonsgrad på 91 prosent. På grunnlag av skattetall for 1997 og foreløpige befolkningstall for 1.1.1999 ville inntektsutjevningen for 2000 ha vært på 5 701 506 000 kroner. Finansieringen av inntektsutjevningen pr. innbygger blir 1 283 kroner.

3.4.2 Inntektsutjevningen

Inntektsutjevningen for kommuner og fylkeskommuner vil fra år 2000 gjøres løpende. Det innebærer at oppdaterte skattetall legges til grunn for beregningene, og at finansieringen av det inntektsutjevnende tilskuddet synliggjøres. Det vises til omtale under kapittel 3.6.

Det inntektsutjevnende tilskuddet i år 2000 for den enkelte kommune vil framstå som differansen mellom bruttoinntektsutjevning for den enkelte kommune og finansieringen av inntektsutjevningen.

3.4.3 Tapskompensasjon for kommuner og fylkeskommuner

I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 fikk kommuner som tapte på omleggingen, full kompensasjon gjennom regionaltilskuddet og det ekstraordinære skjønnstilskuddet. Fylkeskommunene ble sikret at ingen fikk en inntektsnedgang totalt som følge av omleggingen, utover en reduksjon på 60 kroner pr. innbygger. I St.prp. nr. 60 (1997-98) foreslo regjeringen at tapskompensasjonen for årene 2000 og 2001 ble lagt fast i 1998. Hensikten var å bidra til økt forutsigbarhet og å bidra til å lette arbeidet med framskrivning av rammetilskuddet i økonomiplanarbeidet. Stortinget ga sin tilslutning til dette. I desember 1998 sendte Kommunal- og regionaldepartementet ut en oversikt over tapskompensasjonen for årene 2000 og 2001 til kommuner og fylkeskommuner. Beregningen av tapskompensasjonen fulgte de samme prinsipper som tidligere år, slik de ble skissert i St prp nr 60. Tapskompensasjonen for kommunene omfatter både det ekstraordinære skjønnet og regionaltilskuddet. For fylkeskommunene dekker det ekstraordinære skjønnet tapskompensasjonen. Regionaltilskuddet vil bli beregnet til statsbudsjettet til høsten og vil følge opptrappingsplanen som tidligere vedtatt av Stortinget. Dersom en kommune får eller mister sitt regionaltilskudd for 2000 eller 2001 på grunn av endringer i innbyggertall, skatteinntekt eller inndelingsendringer i det distriktspolitiske virkeområdet, kan beregningene av det ekstraordinære skjønnstilskuddet bli endret.

Regionaltilskuddet

Regionaltilskuddet utgjør 283,5 millioner kroner i 1999. For år 2000 vil økningen i regionaltilskuddet utgjøre om lag 95 millioner kroner. Opptrappingen av regionaltilskuddet sikrer at regionaltilskudd kombinert med økning i ekstraordinært skjønnstilskudd dekker beregnet tap som følge av omleggingen av inntektssystemet for kommunene.

3.4.4 Nord-Norgetilskuddet

Det gis et særskilt tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge. Tilskuddet fordeles etter en sats pr. innbygger differensiert mellom fylkene. For 1999 ble satsene for Nord-Norgetilskuddet prisjustert. Regjeringen tar sikte på å prisjustere Nord-Norgetilskuddet også for år 2000. De endelige satsene blir lagt fram i statsbudsjettet til høsten.

3.4.5 Hovedstadstilskuddet

Fra 1999 ble det innført et eget hovedstadstilskudd i inntektssystemet. Tilskuddet ble opprettet for å gi Oslo kompensasjon for om lag halvparten av sitt inntektsbortfall ved at selskapskatten ble gjort statlig. Oslo fikk hovedstadstilskudd både som kommune og fylkeskommune, til sammen 288 millioner kroner.

Det er gjennomført en avtale mellom Kulturdepartementet og Oslo kommune om ny ansvarsdeling for Oslo Nye Teater og Nationaltheatret inklusive Torshovteatret. Avtalen innebærer at ansvaret for driften av Oslo Nye Teater ble overført Oslo kommune med virkning fra 1. januar 1999 og at ansvaret for Nationaltheatrets virksomhet ved Torshovteatret ble overført staten fra samme dato. I forbindelse med ansvarsdelingen ble Oslo kommune gitt en kompensasjon på 33,025 millioner kroner. Dette blir gitt som en del av hovedstadstilskuddet, mot en tilsvarende reduksjon på Kulturdepartementets budsjett.

I Revidert nasjonalbudsjett for 1999 er det foreslått et engangskutt på hovedstadstilskuddet på 150 millioner kroner.

3.4.6 Justering av kostnadsnøkler

3.4.6.1 Endringer for fylkeskommunene

Dagens kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er bygget opp av sektornøkler for helsesektoren, videregående skole og samferdsel. Disse er igjen bygget opp av delkostnadsnøkler. I statsbudsjettet for 1999 ble det foretatt oppgaveendringer og innlemminger av øremerkede tilskudd. Bortsett fra endring i uttrekket for innsatsstyrt finansiering for sykehus, var ikke endringene av en slik størrelse at det medførte endring av kostnadsnøkkelen.

Innsatsstyrt finansiering

I forbindelse med innføringen av innsatsstyrt finansiering i sykehussektoren ble det i 1997 overført om lag 1,2 milliarder kroner fra rammetilskuddet til et eget refusjonstilskudd på Sosial- og helsedepartementets budsjett kap. 730, post 60. I statsbudsjettet for 1998 ble det foreslått overført ytterligere om lag 3 milliarder kroner fra rammetilskuddet til innsatsstyrt finansiering, til sammen om lag 4,2 milliarder kroner. I rammetilskuddet for 1998 ble kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene endret for å ta hensyn til virkningen av trekket for innsatsstyrt finansiering. I statsbudsjettet for 1998 ble det laget en egen overgangsordning basert på delkostnadsnøkkelen for sykehus, som er en del av helsesektornøkkelen.

Under Stortingets behandling av statsbudsjettet for 1998 ble refusjonsandelen økt fra 40 til 45 prosent. Det medførte et ytterligere uttrekk på om lag 0,9 milliarder kroner for 1998. Dette nye trekket ble regnet sammen med trekket på 4,2 milliarder kroner og utgjør i 1998 grunnlaget for den separate overgangsordningen for innsatsstyrt finansiering. Det nye uttrekket etter statsbudsjettbehandlingen medførte at kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene måtte justeres.

Under Stortingets behandling av statsbudsjettet for 1999 ble refusjonsandelen i 1999 for sykehusbehandling av innlagte pasienter (ISF) økt fra 45 til 50 prosent. Dette medførte at rammetilskuddet for fylkeskommunene ble redusert med ytterligere 1 021 600 000 kroner. Det nye uttrekket etter statsbudsjettbehandlingen medfører at hele kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene på nytt må justeres.

Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene er en sammenvekting av de enkelte sektornøkler etter hver sektors andel av netto driftsutgifter i kommune-/fylkeskommuneregnskapet for 1994. For netto driftsutgifter for helsesektoren er det tatt utgangspunkt i driftsutgifter fra kommuneregnskapet for 1995. Dette er så justert ned som følge av økt uttrekk av midler til innsatsstyrt finansiering av sykehus.

Tabell 3.1 viser dagens kostnadsnøkkel og Regjeringens forslag til ny kostnadsnøkkel til fylkeskommunene. Det er to typer endringer i kostnadsnøklene. For det første blir vektene til de kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen for sykehus isolert sett redusert. For det andre økes vektene til de øvrige kriteriene. Dette skyldes at sykehussektorens andel av den totale kostnadsnøkkelen er redusert. De øvrige sektorers betydning for vektene har relativt sett økt. Endringer i de enkelte kriterier kan derfor ikke leses som endringer i faktisk tildeling av midler. Eksempelvis gir økningen i kriteriet «søkere yrkesfag» ikke uttrykk for at skolesektoren har fått mer penger, men for at den relative andelen til kriteriene i skolesektoren er blitt større etter at midler til innsatsstyrt finansiering er trukket ut.

For kriteriet «innbyggere 16-18 år» får vi en økning i kostnadsnøkkelen. Dette skyldes at kostnadsnøkkelen for videregående skole utgjør en stor del av den samlede kostnadsnøkkelen, og at denne andelen øker som følge av at sykehusdelens andel justeres ned. Denne virkningen er større enn den relative nedjusteringen som følge av at dette kriteriet også inngår i kostnadsnøkkelen for sykehus.

Vekten for kriteriet «innbyggere 0-15 år» får også en økning i kostnadsnøkkelen. Dette kriteriet inngår i kostnadsnøkkelen for lokale ruter, i tillegg til i kostnadsnøkkelen for sykehus. Lokale ruters betydning for kostnadsnøkkelen øker som følge av at sykehusdelens andel justeres ned. Dette medfører at kriteriet «innbyggere 0-15 år» i kostnadsnøkkelen for lokale ruter oppjusteres mer enn det nedjusteres i kostnadsnøkkelen for sykehus. Dermed får vi en netto økning i kriteriet «innbyggere 0-15 år» i hele kostnadsnøkkelen.

I statsbudsjettet for 1999 ble det laget en ny separat overgangsordning for trekket i forbindelse med vedtaket om økningen av innsatsstyrt finansiering. I statsbudsjettet for 2000 vil trekket være andre år i overgangsordningen. Det vil si at det blir lagt 40 prosent vekt på sykehusnøkkelen og 60 prosent vekt på opprinnelig fordeling.

3.4.6.2 Endringer for kommunene

Pensjonstilskudd for lærere i grunnskolen

I 1998 ble det vedtatt at tilskuddet til kommunene til premie i Statens pensjonskasse skulle legges inn i inntektssystemet. Beløpet var på 1104 millioner kroner. Beløpet skulle dekke det kommunene skulle betale i arbeidsgiveravgift og premie til Statens Pensjonskasse i 1998. På grunn av regnskapsmessige forhold, ble i 1998 bare 5/6 av det samlete årsbeløpet lagt inn. I 1999 ble det lagt inn 1/6 til, 192,775 millioner kroner, for å få en helårsvirkning. Samlet sum ble da 1296,775 mill kr. Tilskuddet ble for begge årene lagt inn i inntektssystemet, men fordelt etter en egen fordeling utenfor overgangsordningen. Våren 1999 foretok Statens Pensjonskasse etterberegninger på grunnlag av opplysninger fra kommunene om feil i det opprinnelige beregningsgrunnlaget fra 1997. Etterberegningene medførte korreksjoner for noen kommuner. Etterberegningene var på netto 2,691 millioner kroner, slik at samlet beløp utgjør 1299,466 millioner kroner. Fra 2000 skal dette beløpet innlemmes i overgangsordningen i inntektssystemet.

Regjeringen foreslår å endre kostnadsnøkkelen for kommunene for 2000 som følge av innlemmingen av dette øremerkete tilskuddet. Pensjonstilskudd for lærere er på samlet 1299,466 millioner kroner. I 2000 vil dette beløpet bli omfattet av utgiftsutjevningen. Beløpet vil innlemmes i overgangsordningen etter grunnskolenøkkelen og bli fordelt etter samlet kostnadsnøkkel etter en overgangsperiode på 5 år. Dagens kostnadsnøkkel for grunnskolen vil bli beholdt, men vil få større vekt i den samlete kostnadsnøkkelen.

Forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene

Kostnadsnøkkelen for kommunene er en sammenvekting av de enkelte sektornøkler etter hver sektors andel av netto driftsutgifter (brutto driftsutgifter fratrukket øremerkete tilskudd og brukerbetaling) i kommuneregnskapet i 1994. Netto driftsutgifter for de enkelte sektorer er justert for tidligere innlemminger av øremerkete tilskudd. For 1999 ble kostnadsnøkkelen justert for innlemmingen av driftsmidlene til Reform 97 i inntektssystemet.

Beregnet utgiftsbehov vil øke med om lag 1,3 milliarder kroner som følge av innlemmingen av midlene til pensjonstilskudd til lærere. Kriteriene i grunnskolenøkkelen får større vekt på bekostning av resten av kriteriene. Samtidig omfordeles det et større beløp gjennom utgiftsutjevningen i forslaget til ny kostnadsnøkkel for kommunene enn i dagens kostnadsnøkkel. Derfor betyr f.eks. ikke en nedgang i vekten for kriteriet «innbyggere 67-79 år» at en innbygger i denne aldersgruppen gir mindre penger til kommunene, men at den samlete potten som omfordeles er blitt større.

I tabell 3.3 er vist dagens kostnadsnøkkel for kommunene og forslag til ny kostnadsnøkkel for år 2000.

Økningen i kriteriet «innbyggere 6-15 år» og i kriteriet «beregnet reisetid» er en følge av den økte andelen til grunnskolenøkkelen i samlet kostnadsnøkkel.

3.4.7 Korrigeringer i beregningsgrunnlaget for tilskudd til pensjonstilskudd for lærere i 1999

Tilskuddet til kommunene til premie til pensjonstilskudd for lærere ble lagt inn i inntektssystemet i 1998 og 1999. Vi viser til omtale i kap 3.4.6.2. Etterberegningene våren 1999 fra Statens Pensjonskasse medførte korreksjoner for 12 kommuner. Noen kommuner hadde fått for lite trekk, noen hadde fått for mye trekk. Kommuner som har fått for stort trekk, får dette korrigert i form av lavere trekk for 1999. Kommuner som har fått for lite trekk, vil få økt trekk for 1999. Kommuner som får et økt trekk fra Statens Pensjonskasse som følge av oppretting av feil i beregningsgrunnlaget, vil få dette kompensert gjennom økte utbetalinger i rammetilskuddet siste halvår 1999. Tilsvarende vil kommuner som på samme grunnlag får redusert trekk fra Statens Pensjonskasse, få redusert sine rammeoverføringer i siste halvår av 1999. Endringene utgjør netto om lag 2,7 millioner kroner.

3.4.8 Reform 97 - Om innlemmingen av tilskuddet til Reform 97 i statsbudsjettet for 1999 og endring i overgangsordningen fra 2000

Når et øremerket tilskudd skal innlemmes i eller tas ut av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, vil det føre til større eller mindre endringer i forhold til opprinnelig tilskudd. For at kommunene og fylkeskommunene skal få tilstrekkelig tid til omstilling, har inntektssystemet en overgangsordning på 5 år ved innlemming av nye tilskudd. Overgangsordningen er utformet slik at man for hver kommune/fylkeskommune beregner differansen mellom den opprinnelige fordeling og fordeling etter kostnadsnøkkelen. Deretter omfordeles 1/5 av denne differansen pr. år. Ved innlemming av mindre tilskudd brukes den generelle kostnadnøkkelen for beregning av overgangsordningen. Ved innlemming av større tilskudd vil det være mest korrekt å bruke den aktuelle sektorkostnadsnøkkelen.

Ved innlemming av større tilskudd vil beregnet utgiftsbehov endres og kostnadsnøkkelen justeres. Det vises her til omtale over om endret kostnadsnøkkel for kommuner og fylkeskommuner for 2000.

Midlene til Reform 97 ble innlemmet i inntektssystemet i 1997. Beløpet ble ikke da lagt inn i overgangsordningen, men hadde en egen fordeling fram til 1999. Ved innlemmingen av midlene til Reform 97 i overgangsordningen ble det i 1999-beregningene benyttet hovedkostnadsnøkkelen, ikke sektornøkkelen for grunnskole. Dette betyr at noen kommuner har fått for lite - andre for mye - i forhold til en mer korrekt beregning. Fra og med år 2000, som vil være 2. år i overgangsordningen, tar derfor departementet sikte på å benytte grunnskolenøkkelen i overgangsordningen.

Kommunal- og regionaldepartementet vil kompensere de kommunene som tapte mer enn kr 25 pr. innbygger på at ikke grunnskolenøkkelen ble brukt i overgangsordningen for 1999. Disse kommunene vil få tapet kompensert via skjønnet for år 2000.

3.4.9 Videre arbeid med inntektssystemet

Departementet tar sikte på å avslutte behandlingen av en rekke utredningsprosjekter knyttet til inntektssystemet våren 2000. Eventuelle endringer i kostnadsnøkkelen som følge av disse prosjektene vil dermed få virkning fra 2001. Departementet ser det som en fordel at store endringer i kostnadsnøklene i størst mulig grad blir gjennomført samlet av hensyn til forutsigbarhet i rammetilskuddet for kommuner og fylkeskommuner.

Nytt kriterium for bosettingsmønster

En referansegruppe nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet to alternative bosettingsindikatorer for kommunene. Referansegruppens rapport «Nye mål på busetjingsmønsteret i kommunane» er sendt på høring til kommunene, med høringsfrist 1. juli 1999. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 vil departementet komme tilbake med en oppsummering av høringsuttalelsene og en vurdering av behovet for å foreta endringer i kostnadsnøkkelen for kommunene.

Psykiatri og rus

I St.prp. nr. 60 (1997-98) gikk departementet inn for å sette i gang videre utredningsarbeid knyttet til rus og psykiatri. Som en oppfølging av dette har departementet invitert forskningsinstitusjoner til å delta i et forskningsprosjekt som skal se på sammenhengen mellom ulike sosiale forhold og kostnadsvariasjoner knyttet til rusvern og psykiatri mellom fylkeskommunene. Det er nå utarbeidet et forskningsprosjekt om kostnadsvariasjoner mellom fylkeskommunene knyttet til psykiatri. Prosjektet skal ferdigstilles høsten 1999 og departementet tar sikte på å presentere resultatet av arbeidet i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001.

Departementet har ikke mottatt noen prosjektforslag fra forskningsinstitusjonene til prosjektet om utgiftsvariasjoner mellom fylkeskommunene knyttet til rusvern. Årsaken til dette kan skyldes lite tilgang på data og at datakvaliteten er usikker. Departementet ønsker å avvente igangsetting av dette prosjektet til forholdene ligger bedre til rette for utredningsarbeid på dette feltet. KOSTRA-prosjektet setter fokus på relevans og pålitelighet i rapporteringen fra fylkeskommunene til bruk i offisiell statistikk. Gjennom dette utviklingsarbeidet bør en på noe sikt få et bedre datagrunnlag og dermed bedre analysemuligheter.

Kostnadsnøkkel for lokale ruter

Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Samferdselsdepartementet satt igang et forskningsprosjekt på samferdselssektoren. En tar sikte på å foreta en full gjennomgang av den eksisterende kostnadsnøkkel for lokale ruter i inntektssystemet. Prosjektet er delt i to deler, et forprosjekt og et hovedprosjekt. Forprosjektet ble avsluttet høsten 1998. Hovedprosjektet skal være ferdig i løpet av høsten 1999, og resultatene vil bli presentert i en rapport fra SNF. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 vil regjeringen komme tilbake til en vurdering av behovet for å foreta endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.

Kostnadsnøkkel for den kommunale landbruksforvaltningen

I St.prp. nr. 55 (1995-96) gikk Regjeringen inn for å innlemme tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen i inntektssystemet fra 1997. Det ble forutsatt at Kommunal- og regionaldepartementet og Landbruksdepartementet i fellesskap skulle utarbeide en kostnadsnøkkel for tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen. I 1997 og 1998 har tilskuddet ikke vært omfattet av utgiftsutjevningen.

Landbruksdepartementet arbeider med en ny stortingsmelding om landbrukspolitikken. I påvente av stortingsmeldingen vil tilskuddet for kommunale landbrukskontor ikke bli omfattet av utgiftsutjevningen i 1999 og i 2000. Departementet tar sikte på å legge frem endringer i kostnadsnøkkelen for kommunal administrasjon i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001.

Klima

Departementet vil sette i gang utredningsarbeid som har som målsetting å avdekke om klima har betydning for utgiftsvariasjoner i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon.

3.5 Skjønnsrammen for 2000

3.5.1 Forslag til skjønnsramme for 2000

For 1999 ble det fordelt 3 621 millioner kroner i skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Av dette var 1 281,9 millioner kroner ekstraordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet, mens 2 339,1 millioner kroner var ordinært skjønnstilskudd. I kapittel 2.2 er fordelingen av det ordinære skjønnet for 1999 nærmere omtalt.

For 2000 foreslår Regjeringen at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 4 310 millioner kroner i skjønnstilskudd, hvorav om lag 1 660 millioner kroner er ekstraordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet, jf. kapittel 3.4. Ordinær skjønnsramme for 2000 blir således 2 650 millioner kroner. Dette er en nominell økning på 275 millioner kroner i forhold til sammenlignbar ramme for 1999 1. Økningen er forårsaket av at det ordinære skjønnet er prisjustert og at innsatsmidlene til særskilt ressurskrevende psykisk utviklingshemmede foreslås overført fra Sosial- og helsedepartementet til det ordinære skjønnet.

Regjeringen foreslår at kommunene fra og med 2000 gis kompensasjon knyttet til særlig ressurskrevende brukere over Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd, jf. kapittel 3.8 Det foreslås satt av til sammen 310 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet for år 2000 til dette formålet. Dette finansieres gjennom at innsatsmidlene til særskilt ressurskrevende psykisk utviklingshemmede på 210 millioner kroner er foreslått overført fra Sosial- og helsedepartementet til det ordinære skjønnet. Resterende 100 millioner kroner foreslås finansiert innenfor den ordinære skjønnsrammen.

Løpende inntektsutjevning vil bli innført fra og med år 2000, jf. kapittel 3.6 Det legges opp til en overgangsordning for 2000 for å kompensere kommuner en på forhånd anslår taper mye på at 1998 bortfaller som grunnlag for inntektsutjevningen. Overgangsordningen vil beløpe seg til om lag 251 millioner kroner for kommunene og 10,4 millioner kroner for fylkeskommunene. Det foreslås at overgangsordningen blir finansiert innenfor den ordinære skjønnsrammen.

Ved innlemmingen av Reform 97 i inntektssystemet i 1999 benyttet departementet hele kostnadsnøkkelen i stedet for bare grunnskolenøkkelen i beregningen av overgangsordningen, jf. kapittel 3.4 Dette betyr at noen kommuner har fått for lite og andre for mye i forhold til en mer korrekt beregning. Det foreslås at det gis kompensasjon innenfor den ordinære skjønnsrammen på til sammen 41,5 millioner kroner til kommuner som i 1999 har tapt på departementets beregning av overgangsordningen.

Det har siden 1996 blitt gitt tilskudd over skjønnet til kommuner som har store utgifter som følge av regelen om språkdeling i grunnskoleloven § 40. Det foreslås at denne ordningen videreføres i 2000 basert på de samme fordelingsprinsippene som i inneværende år, jf. kapittel 3.5 i St. prp. nr. 60 (1997-98). Dette innebærer en foreløpig totalramme for 2000 på 29 millioner kroner, som er en økning på 8,4 millioner kroner fra 1999.

Ordningen med tilskudd over ordinært skjønn til utviklings- og utredningsprosjekter i kommuneforvaltningen foreslås videreført i 2000.

3.5.2 Retningslinjer for det ordinære skjønnstilskuddet

Stortinget ba i forbindelse med behandlingen av St. prp. nr. 60 (1997-98) Regjeringen om å komme tilbake med forslag til klarere retningslinjer for fordeling av det ordinære skjønnstilskuddet i statsbudsjettet for 1999. I St. prp. nr. 1 (1998-99) orienterte Kommunal- og regionaldepartementet om hovedtrekkene i retningslinjene for fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet. Det ble samtidig varslet om at departementet ville komme tilbake med en grundigere gjennomgang av retningslinjene i neste års kommuneøkonomiproposisjon.

Departementet fordeler det ordinære skjønnstilskuddet til den enkelte kommune etter forslag fra fylkesmennene. Fylkesmennene foreslår hvor mye kommunene bør få i skjønnstilskudd basert på retningslinjer fra departementet og kunnskap om særskilte forhold i den enkelte kommune. Hensikten med retningslinjene er å oppnå en likebehandling av kommunene i alle landets fylker slik at kommunene skal være i stand til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. De gjeldende retningslinjene ble sist gang revidert i 1998.

Det ordinære skjønnstilskuddet skal først og fremst ivareta spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av inntektssystemet. Dette har sammenheng med at det ikke er mulig å fange opp alle lokale forskjeller gjennom de objektive kriteriene i inntektssystemet. Retningslinjene påpeker at dette er spesielt viktig på grunn av svakhetene ved eksisterende mål for spredt bosetting i inntektssystemet. Videre bes fylkesmennene om å vurdere å motvirke inntektsnedgangen til kommuner som blir særlig hardt rammet av fraflytting. Det er også aktuelt å vurdere om økte skjønnsmidler kan sette fraflyttingskommuner i stand til å iverksette særskilte tiltak for å motvirke fraflytting. Retningslinjene påpeker også at det er viktig at bykommunene blir vurdert på lik linje med andre kommuner. Dette har sammenheng med at bykommunene tradisjonelt har fått en mindre andel av skjønnsmidlene enn bykommunenes størrelse isolert sett skulle tilsi.

Regjeringen foreslår at kommunene fra og med 2000 gis kompensasjon knyttet til særlig ressurskrevende brukere over Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd, jf. kapittel 3.8. I retningslinjene for det ordinære skjønnet bes fylkesmennene om å ta hensyn til ressurskrevende brukere som trafikkofre, fysisk funksjonshemmede, respiratorpasienter, rusmiddelmisbrukere mv som ikke fanges opp gjennom inntektssystemet eller andre tilskuddsordninger. Kapittel 3.8 gjengir hvilke generelle prinsipper departementet tilrår å legge til grunn for utmåling og tildeling av tilskudd til den enkelte kommune. Departementet vil fram mot skjønnstildelingen for 2000 arbeide videre med retningslinjene for skjønnstilskudd til ressurskrevende brukere.

Skjønnstilskuddet kunne tidligere benyttes til å forskuttere kompensasjon for svikt i skatteinntektene gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. Innføringen av løpende inntektsutjevning i 2000 innebærer at det ikke er aktuelt å benytte skjønnstilskuddet til dette i og med at inntektsutjevningen vil skje fortløpende gjennom året.

Det inntektsutjevnende tilskuddet i inntektssystemet omfatter kun kommunenes skatt på inntekt og formue. Eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter og eierinntekter er blant de inntektene som av den grunn ikke inngår i grunnlaget for det inntektsutjevnende tilskuddet. I retningslinjene heter det at dette ikke er til hinder for at fylkesmennene i skjønnstildelingen kan ta hensyn til slike inntekter i en totalvurdering av kommunenes økonomi.

Retningslinjene påpeker at skjønnstilskudd kan gis i forbindelse med helt nødvendige investeringer. Dette har sammenheng med at inntektssystemet er rettet mot driftsutgifter mer enn kapitalutgifter. På sikt er det grunn til å tro at kommunenes drifts- og kapitalutgifter vil stå i et noenlunde likt forhold til hverandre. Kommunenes investeringer kan imidlertid i praksis føre til at kapitalutgiftene varierer mye over tid. Fylkesmennene bes derfor om å vurdere om skjønnstildelingen bør brukes for å gjøre det mulig for en kommune å gjennomføre helt nødvendige investeringer.

Fylkesmennene bes også om å vurdere om endringer i oppgavefordelingen har utilsiktede konsekvenser for enkeltkommuner. Oppgavefordelingsendringer mellom kommune og stat eller mellom kommune og fylkeskommune er basert på at det nivå som overtar en oppgave skal gis full økonomisk kompensasjon for de merutgiftene som påføres. Det kan imidlertid være vanskelig å forutse konsekvensene fullt ut før reformen er gjennomført. I tillegg vil beregningen av de økonomiske virkningene ofte måtte basere seg på foreløpig tallmateriale som ikke alltid reflekterer alle konsekvenser av overføringen. I den grad enkelte kommuner blir påført klart utilsiktede utgifter som følge av slike reformer, bes fylkesmannen vurdere om det skal ytes ekstra skjønnstilskudd.

I retningslinjene presiseres det at skjønnsmidler som hovedregel kun skal tildeles på grunnlag av forhold som kommunene selv ikke har herredømme over. På bestemte vilkår kan det gis tilskudd til en kommune som ber om hjelp til å komme ut av en vanskelig økonomisk situasjon som det er grunn til å anta den selv har brakt seg i. En nødvendig forutsetning for slik hjelp er at kommunen ikke på kort sikt kan løse problemene selv uten at det går klart urimelig ut over innbyggerne i kommunen. Et eventuelt skjønnstilskudd må være koblet til en forpliktende og tidsavgrenset handlingsplan for hvordan kommunen skal løse de problemer den er kommet opp i. En slik plan må inneholde kommunens egne klare bidrag som står i forhold til at staten yter bidrag på bakgrunn av selvforskyldte problemer. Et element i en slik plan vil kunne være å utnytte avgiftsgrunnlaget i kommunen.

3.6 Innføring av løpende inntektsutjevning

Et utvalg nedsatt av Kommunenes Sentralforbund foreslo i april 1997 at inntektsutjevningen i inntektssystemet burde baseres på den løpende skatteinngangen gjennom året. I dagens ordning er utjevningen basert på to år gamle skattetall. En enstemmig arbeidsgruppe med representanter fra Finansdepartementet, Skattedirektoratet, Kommunenes Sentralforbund og Kommunal- og regionaldepartementet la våren 1998 frem en rapport om hvordan forslaget teknisk kunne gjennomføres. Rapporten ble sendt på høring med høringsfrist 1.8.1998. Høringen ga i hovedsak støtte til forslagene. Høringsuttalelsene er gjengitt i Kommunal- og regionaldepartementets St.prp. nr. 1 (1998-99).

I rapporten gikk man inn for at løpende inntektsutjevning burde innføres med virkning fra 2001, når inntektsutjevningen i inntektssystemet var ferdig opptrappet. Ved behandlingen av St.prp. nr. 61 (1997-98) Om kommuneøkonomien m.v. våren 1998 ba Stortinget regjeringen om å fremskynde iverksettingen av løpende inntektsutjevning med sikte på ikrafttredelse fra 1.1.2000.

3.6.1 Hva er løpende inntektsutjevning?

Det inntektsutjevnende tilskuddet i inntektssystemet skal bidra til å jevne ut inntektsforskjellene mellom skattesvake og skattesterke kommuner og fylkeskommuner. Kommunene som har skatteinntekter under et gitt nivå i forhold til landsgjennomsnittet («referansenivået») mottar det meste av differansen («kompensasjonsgraden») som inntektsutjevnende tilskudd. Disse kommunene kalles «minsteinntektskommuner».

Inntektsutjevningen er under følgende opptrapping i perioden 1997-2001:

I år 2001 vil kommuner med skatteinntekt lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet få kompensert 90 prosent av forskjellen mellom dette referansenivået og egen skatteinntekt pr. innbygger.

Kommuner med skatteinntekter høyere enn 140 prosent av landsgjennomsnittet («høyinntektskommuner») trekkes for 50 prosent av det overskytende beløpet. Dette gjelder ikke for fylkeskommunene. Kommuner med skatteinntekter mellom 110 og 140 prosent og fylkeskommuner med skatteinntekter over 119 prosent verken mottar eller trekkes i inntektsutjevning.

Forskjellen mellom dagens inntektsutjevning og løpende inntektsutjevning

I tillegg til noen tekniske forskjeller er det to hovedforskjeller:

1. Hittil har det inntektsutjevnende tilskuddet vært basert på to år gamle skattetall. I 1999 mottar kommunene inntektsutjevnende tilskudd basert på skatteinngangen i 1997. Løpende inntektsutjevning vil innebære at inntektsutjevningen for den enkelte kommune beregnes fortløpende gjennom året når skatteinngangen for den enkelte måned foreligger. Inntektsutjevningen vil utbetales i overkant av 1 måned etter skatteinntektsmåneden. Dette betyr at kommuner med skattesvikt slipper å vente i to år på kompensasjon. Man unngår også at kommuner risikerer skattesvikt samme år som man eventuelt får lavt inntektsutjevnende tilskudd pga. høy skatteinngang to år tidligere.

2. I dagens system mottar alle såkalte minsteinntektskommuner inntektsutjevning (brutto inntektsutjevning). Finansieringen av inntektsutjevningen skjer ved at alle kommuner trekkes med et likt beløp pr. innbygger. Dersom inntektsutjevningen blir dyrere på landsbasis, reduseres altså innbyggertilskuddet tilsvarende. Løpende inntektsutjevning er utformet som et rent omfordelingssystem mellom alle kommuner, der finansieringen synliggjøres. For den enkelte kommune beregnes inntektsutjevningen slik:

   brutto inntektsutjevning

   ÷ finansiering av inntektsutjevningen

   = netto inntektsutjevning

   Noen kommuner vil få positiv netto inntektsutjevning, mens andre vil få negativ netto inntektsutjevning, avhengig av om de er med på å finansiere mer enn de får. Netto inntektsutjevnende tilskudd er altså et nullsumspill. En ordning med løpende inntektsutjevning vil totalt sett ikke føre til omfordeling av inntekter mellom kommunene, i forhold til dagens ordning.

   I sum (innbyggertilskudd, utgiftsutjevning og inntektsutjevning) innebærer ikke overgangen fra dagens ordning til løpende inntektsutjevning noen forskjell verken for kommuner eller fylkeskommuner.

3.6.2 Gangen i innsamlingen av skattetall og beregning av inntektsutjevningen

Skattedirektoratet samler inn og fordeler skattetallene for hver måned. Så snart disse foreligger, sendes tallene til Statistisk sentralbyrå for videre behandling. Kommunal- og regionaldepartementet vil motta skattetallene fra Statistisk sentralbyrå samtidig som de offentliggjøres. Dette vil være om lag midt i måneden etter skatteinntektsmåneden. Departementet har da om lag en uke til å beregne størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet. Utbetalingene vil være på kommunenes konti senest den 5. i måneden etter.

For hver termin baseres inntektsutjevningen på skatteinngangen hittil i inntektsåret minus skatteinngangen som det tidligere er foretatt inntektsutjevning for. Inntektsutjevningen i mars vil dermed være basert på skatteinngangen for januar, inntektsutjevningen i mai basert på perioden februar og mars, osv. Inntektsutjevningen i januar vil være basert på skatteinngangen for november året før, mens inntektsutjevningen i februar vil være basert på skatteinngangen i desember året før.

I dag utbetales rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner over 10 årlige terminer. Det er ingen utbetalinger i juli og desember. Det inntektsutjevnende tilskuddet skal utbetales i 7 terminer gjennom året. For å koordinere utbetalinger av rammetilskudd og inntektsutjevning forskyves utbetalingsterminen av rammetilskuddet fra august til juli, slik at både netto inntektsutjevning og det øvrige rammetilskuddet utbetales i mars, mai, juli, september, november, januar og februar. Det blir dermed ingen utbetalinger av verken rammetilskudd eller inntektsutjevnende tilskudd i august og desember.

3.6.3 Overgangsordning

Overgangen til løpende inntektsutjevning fra 2000 vil innebære at 1998 og 1999 bortfaller som grunnlag for inntektsutjevning. I Budsjett-innst. S. nr. 1 (1998-99) uttalte et flertall i finanskomiteen bestående av alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte bl.a.:

«Flertallet vil vise til at kommuner med særlig lav skatteinngang i 1998 og 1999 vil tape store beløp dersom løpende inntektsutjevning innføres uten at manglende skatteinngang for disse to år blir kompensert. Tilsvarende vil kommuner med høy skatteinngang tjene på at det ikke skjer en avregning for disse to årene. På denne bakgrunn ber flertallet departementet komme tilbake med forslag til ordninger som gir bedre fordelingseffekt.»

Utformingen av en overgangsordning for 2000

I nåværende ordning for inntektsutjevning blir endringer i skatteinntekter i år T utjevnet i år T + 2. En innføring av løpende inntektsutjevning fra 2000, medfører at det ikke vil skje en utjevning med basis i kommunenes skatteinntekter for 1998. Dette vil slå uheldig ut for de kommunene og fylkeskommunene som får lave skatteinntekter i 1998 og samtidig en sterk vekst i skatteinntekter i år 2000. Hvilke kommuner og fylkeskommuner som vil få engangstap/gevinst som følge av innføringen av løpende inntektsutjevning vil en ikke vite før endelige skattetall for år 2000 foreligger. I en overgangsordning vil det dermed være innebygget mange usikre forutsetninger. Først i januar 2001 vet man hvilke kommuner og fylkeskommuner som tjener og hvilke som taper på at 1998 bortfaller som grunnlag for inntektsutjevningen. Overgangsordningen vil være basert på anslag som kan være svært upresise i forhold til hvordan utviklingen i skatteinntektene faktisk vil bli.

Med dette som bakgrunn legges det opp til en overgangsordning som tar utgangspunkt i 1998 sammenlignet med et beregnet normalår for å identifisere kommuner og fylkeskommuner som taper på at skatteinngangen i 1998 bortfaller som grunnlag for inntektsutjevning. Departementet foreslår at kommunene som i en slik sammenligning taper over et visst beløp pr. innbygger, får delvis kompensasjon gjennom overgangsordningen.

Skatteinntektene for årene 1993-97 er lagt til grunn ved beregning av normalåret. Det er beregnet en gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger for hver kommune og fylkeskommune, som defineres som normalåret. Dette er altså et uttrykk for hva en kan betegne som kommunens normale nivå på skatteinntektene. Ut fra dette beregnes inntektsutjevningen. Deretter beregnes det inntektsutjevnende tilskuddet kommunene og fylkeskommunene ville mottatt i 2000 basert på skatteinngangen i 1998. Differansen mellom normal inntektsutjevning og inntektsutjevningen for 1998 er et uttrykk for hvilke kommuner og fylkeskommuner som taper på at 1998 bortfaller som grunnlag for inntektsutjevningen. Dette gjelder kommuner og fylkeskommuner som på grunn av lave skatteinntekter i 1998 ville fått mer i inntektsutjevning i 2000 enn i et normalår.

For å illustrere dette med et talleksempel kan man tenke seg en kommune som har skatteinntekter på 10 000 kroner pr. innbygger i 1998 og gjennomsnittlig 11 000 kroner pr. innbygger i normalåret (1993-97). La oss si at landsgjennomsnittlig skatt pr. innbygger er 12 000 kroner både for 1998 og normalåret. Kommunen skulle da hatt 2 694 kroner pr. innbygger i brutto inntektsutjevning for 1998 og 1 784 kroner pr. innbygger i brutto inntektsutjevning for normalåret. Vi forutsetter finansiering av inntektsutjevningen med et likt beløp pr. innbygger i 1998 og normalåret. Kommunen skulle da hatt 910 kroner mer i netto inntektsutjevning pr. innbygger med 1998-skatt lagt til grunn enn med normalåret lagt til grunn. Dersom det legges til grunn at tap over 100 kroner pr. innbygger skal kompenseres med 50 prosent, vil kommuner bli kompensert 405 kroner pr. innbygger gjennom økt skjønnstilskudd.

Departementet foreslår at kun minsteinntektskommuner kommer med i betraktningen om hvilke kommuner som skal kompenseres. I alt 260 minsteinntektskommuner og 9 minsteinntektsfylkeskommuner taper på bortfallet, sammenlignet med et normalår. Den foreslåtte ordningen innebærer at alle minsteinntektskommuner som taper mer enn 100 kroner pr. innbygger på at 1998 bortfaller kompenseres med 50 prosent av det overskytende beløpet. Kompensasjonen vil totalt beløpe seg til om lag 251 millioner kroner. På samme måte vil alle minsteinntektsfylkeskommuner som taper mer enn 100 kroner på at 1998 bortfaller kompenseres med 50 prosent av det overskytende beløpet. Dette vil beløpe seg til om lag 10,4 millioner kroner.

Finansieringen foreslås tatt innenfor den ordinære skjønnsrammen, jf. omtale under punkt 3.5.1.

Ingen overgangsordning for 2001

Det lar seg vanskelig gjøre å utforme samme overgangsordning for 2001 som for 2000. Dette skyldes i hovedsak bortfall av selskapsskatten som kommunal skatt fra 1999. Det medfører at skattetall for 1999 ikke blir direkte sammenlignbare med skattetall for tidligere år. Departementet foreslår derfor at det ikke lages egen overgangsordning for 2001, men at kommuner/fylkeskommuner som eventuelt kommer spesielt dårlig ut vurderes i forhold til skjønnstildelingen i 2002.

3.6.4 Inntektsutjevning for januar og februar 2000

Etter anordningsprinsippet for regnskapsførsel skal inntektsutjevningen henføres til perioden den er generert, altså i skatteinntektsperioden. Løpende inntektsutjevning innebærer at det i januar og februar utbetales inntektsutjevning for henholdsvis november og desember året før. For at kun månedene i 2000 skal være skattegrunnlag for inntektsutjevnende tilskudd i 2000 vil det i januar og februar 2000 ikke betales ut noen inntektsutjevning. I mars 2000 vil netto inntektsutjevning for januar utbetales. I januar og februar 2001 vil det beregnes inntektsutjevning basert på november og desember 2000.

Fordi det ikke utbetales inntektsutjevning i januar og februar 2000 vil de kommuner og fylkeskommuner som skulle ha mottatt inntektsutjevning få et likviditetsproblem. Ved å øke kommunenes innbyggertilskudd i januar og februar økes kommunesektorens likviditet sett under ett. Det legges opp til at kommunene mottar 1 milliard kroner ekstra i innbyggertilskudd i januar og februar samlet, og at fylkeskommunene på samme måte mottar 500 millioner kroner ekstra. Disse midlene vil bli trukket inn som en reduksjon i innbyggertilskuddet resten av året. Dette vil gjelde alle kommunene og fylkeskommunene, også de som ikke er minsteinntektskommuner.

Det presiseres at ordningen ikke innebærer noen endring i utbetalt rammetilskudd for året sett under ett. Sammenlignet med et normalår med løpende inntektsutjevning endres ikke inntektsfordelingen mellom kommunene eller mellom fylkeskommunene. En ordning med løpende inntektsutjevning vil i forhold til dagens inntektsutjevning uansett være en forbedring med hensyn til likviditetsproblemer, ved at man hindrer svikt i skatteinngang og lavt inntektsutjevnende tilskudd samme år.

3.6.5 Kontroll og klage

Beregningsmodellen vil bli grundig beskrevet i Beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr. 1 (1999-2000) («Grønt hefte 2000»), sammen med et eget regneeksempel. For å kunne kontrollere beregningene som gjøres må kommunene for hver utbetalingstermin kjenne skattetallet som er lagt til grunn ved beregningen av inntektsutjevningen for kommunen, og gjennomsnittlig skatteinngang for perioden. Dette vil bli lagt ut på Kommunal- og regionaldepartementets hjemmesider på internett samtidig som utbetalingen skjer. Det vil bli sendt ut særskilt dokumentasjon av beregningene ved de to første utbetalingsterminene der den nye inntektsutjevningen gjør seg gjeldende (mars og mai 2000).

Statistisk sentralbyrå publiserer skatteinngangen jevnlig i «Dagens Statistikk».

Klager rettet mot skattetallene vil bli behandlet i Skattedirektoratet, som skal behandle klager fortløpende gjennom året. Eventuelle endringer i skattetallene for en termin inngår i det aggregerte skattetallet påfølgende termin. Eventuelle endringer av skattetall for siste termin i året, regnes inn i skattegrunnlaget det påfølgende år. Øvrige klager, som har med selve beregningene av inntektsutjevningen å gjøre, vil bli behandlet i Kommunal- og regionaldepartementet.

3.6.6 Negative rammetilskudd

Enkelte kommuner kan ha så høy skatteinngang at de skal trekkes mer i netto inntektsutjevnende tilskudd enn det de mottar i øvrig rammetilskudd. Etter at selskapsskatten ble en ren statlig skatt, er det av skatteinntektskilder kun naturressursskatten som tilfaller kommunene fra etterskuddspliktige skatteytere. Denne er av langt mindre størrelse enn selskapsskatten, noe som vil bidra til at svingningene i skatteinngang fra termin til termin reduseres. Det må likevel eksistere et opplegg for å håndtere kommuner som får større trekk i netto inntektsutjevning enn de mottar i innbyggertilskudd og øvrige tilskudd for året sett under ett. Departementet foreslår at differansen dekkes inn av neste års bevilgning.

3.6.7 Regnskapsføringsprinsipp

Det inntektsutjevnende tilskuddet skal føres etter anordningsprinsippet slik praksisen er for andre tilskudd.

Anordningsprinsippet innebærer at alle kjente utgifter/utbetalinger og inntekter/innbetalinger i året skal tas med i bevilgningsregnskapet for vedkommende år, enten de er betalt eller ikke når regnskapene avsluttes. Slik kan tilskuddet sees i sammenheng med skatteinntektene for tilsvarende periode. Ved utbetalingene av rammetilskuddet i januar og februar må det inntektsutjevnende tilskuddet henføres til den perioden utjevningen gjelder for (november og desember), mens det øvrige rammetilskuddet henføres til perioden som innbetalingen skjer (januar og februar).

Dette vil innebære at kommunenes skatteinntekter og eventuelt inntektsutjevnende tilskudd føres på samme måned slik at totalinntektene kan sees i sammenheng.

Ved regnskapsavslutning 15. februar, må størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet for regnskapsåret være kjent. Kommunene kan her legge det utbetalte inntektsutjevnende tilskuddet for regnskapsåret til grunn. Eventuelle korrigeringer i skattetallene etter regnskapsavslutning vil bli regnet inn i skattegrunnlaget for påfølgende år.

3.6.8 Post 61 Inntektsutjevnende tilskudd utgår

Som nevnt over blir løpende inntektsutjevning utformet som et nullsumspill. Beløpet som i dagens ordning går til finansiering av det inntektsutjevnende tilskuddet legges inn i innbyggertilskuddet. Post 61 inntektsutjevnende tilskudd på kapittel 571 Rammetilskudd til kommuner og kapittel 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner utgår dermed.

3.6.9 Oppsummering

Løpende inntektsutjevning innføres fra og med 1.1.2000.

Departementet foreslår at det etableres en overgangsordning for å kompensere de kommuner og fylkeskommuner som taper mest på at 1998 bortfaller som grunnlag for inntektsutjevning. Overgangsordningen kompenserer noen minsteinntektskommuner og -fylkeskommuner som opplevde stor nedgang i skatteinntektene i 1998 sammenlignet med et normalår basert på gjennomsnittlig skatteinngang for årene 1993-97. Overgangsordningen finansieres innenfor det ordinære skjønnstilskuddet for 2000.

Det etableres ikke en overgangsordning for å kompensere kommuner og fylkeskommuner som taper på at 1999 bortfaller som grunnlag for inntektsutjevning. Kommuner/fylkeskommuner som eventuelt kommer spesielt dårlig ut vurderes i forhold til skjønnstildelingen i 2002.

Kommunene og fylkeskommunene får en større andel av innbyggertilskuddet for 2000 utbetalt i januar- og februar-terminene enn i de øvrige terminene for å delkompensere for eventuelle likviditetsproblemer.

August-terminen for utbetaling av rammetilskudd inkludert inntektsutjevning flyttes frem til juli.

Kommunene legger anordningsprinsippet til grunn for føring av det inntektsutjevnende tilskuddet.

3.7 Handlingsplaner for eldre og psykisk helse

3.7.1 Handlingsplanen for eldreomsorgen

Stortinget vedtok våren 1997 en 4-årig handlingsplan for eldreomsorgen for perioden 1998-2001, med i alt 24 400 sykehjemsplasser/omsorgsboliger og 12 030 årsverk. I tråd med dette er det i 1999 lagt opp til 3 000 nye årsverk og i revidert nasjonalbudsjett for 1999 legges det nå opp til tilsagn for 5 800 nye sykehjemsplasser/omsorgsboliger i 1999.

Regjeringen vil følge opp Stortingets vedtak om å finansiere byggingen av 24 400 boenheter. Regjeringen legger til grunn at investeringene gjennomføres innenfor den opprinnelige tidsplanen for eldreplanen. Dette medfører at det for år 2000 vil bli gitt tilsagn for 5 800 boligenheter. Stortingets budsjettvedtak for 1999 innebærer imidlertid også at de kommuner som har behov for noe lenger tid til å planlegge og iverksette byggeprosjekter, skal få anledning til å bruke ytterligere 2 år (til 2003). Regjeringen vil følge opp dette innenfor de vedtatte måltall for samlet antall boenheter i eldreplanen.

Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2000 foreslå en opptrapping av driftstilskuddet knyttet til gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorgen med 800 millioner kroner. Det generelle driftstilskuddet vil bli fordelt etter samme fordelingsnøkkel som i 1999.

Sosial- og helsedepartementet vil før sommeren i rundskriv gi en samlet fremstilling av hvilke plan- og resultatdata kommunene må rapportere i forbindelse med handlingsplanene for eldreomsorgen, psykisk helse og helse- og sosialpersonell. Det er en klar intensjon at kravene som følger de statlige handlingsplanene så langt det er mulig skal ivaretas gjennom de obligatoriske og løpende systemene for planlegging, budsjettering og rapportering i kommunene. Dette betyr at kommuner med et tilfredsstillende rullerende plansystem (kommuneplan, helse- og sosialplan og fireårig økonomiplan) kan benytte disse som dokumentasjon i forhold til handlingsplanen for eldreomsorgen. For å utløse de øremerkede tilskuddene til drift i år 2000 skal kommunene sende fylkesmannen en revidert plan for perioden 2000 til 2003 innen 01.01.2000.

Regjeringen vil i tråd med Stortingets vedtak ved behandlingen av St.meld. nr. 50 (1996-97), komme tilbake til Stortinget med en ny gjennomgang av behovsanslagene og en justering av virkemidlene etter to år.

3.7.2 Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006

Stortinget vedtok våren 1998 en forpliktende opptrappingsplan over 8 år. Planen innebærer at det skal investeres for ca. 6,3 milliarder kroner i løpet av planperioden, og at driftsutgiftene gradvis økes til et nivå som ligger reelt ca 4,6 milliarder kroner over utgiftsnivået i 1998. Det legges til rette for statlig styring gjennom bruken av øremerkede tilskudd. Planleggingen av tilbudet til mennesker med psykiske lidelser står sentralt i gjennomføringen av tiltak og for at de statlige øremerkede tilskuddene skal nyttes på en optimal måte i tråd med forutsetningene. Det stilles krav om kommunale og fylkeskommunale planer før øremerkede midler kommer til utbetaling.

Regjeringen vil følge opp opptrappingsplanen i budsjettframlegget for år 2000.

Planarbeidet i kommuner og fylkeskommuner. Videre utvikling

Kommunene

For kartlegging av behov og planlegging av tilbudet vises det til at kommunene utarbeidet særskilte planer på dette området med frist 1.6.1998 etter nærmere retningslinjer gitt i rundskriv I-14/98. Sosial- og helsedepartementet vil før sommeren i rundskriv til kommunene komme tilbake med oppdaterte retningslinjer for disse planene slik at de kan tilpasses måltallene for opptrappingsplanen på nasjonalt nivå. Det vil der bli gitt en samlet fremstilling av plankrav knyttet til handlingsplanene for eldreomsorgen, psykisk helse og helse- og sosialpersonell i kommunene. Det er en klar intensjon at kravene som følger de statlige handlingsplanene så langt som mulig skal ivaretas gjennom de obligatoriske og løpende systemene for planlegging, budsjettering og rapportering i kommunene. Politisk vedtatte planer skal være ferdigstilt innen 1.1.2000.

Fylkeskommunene

Fylkeskommunene skal framlegge politisk behandlede planer for psykisk helsevern innen 1.1.2000. Etter det Sosial- og helsedepartementet kjenner til, er nødvendig planarbeid, eventuelt justering/revisjon av foreliggende planer, igangsatt i alle fylkeskommuner. Sekretariatet som er etablert for å følge opp den fylkeskommunale delen av opptrappingsplanen har jevnlig kontakt med alle fylkeskommuner for å avklare spørsmål, gi råd og veiledning, samt formidle erfaringer.

Alle fylkeskommuner har planer for psykisk helsevern, men planene er i ulik grad ajourført i forhold til de siste stortingsdokumentene. Planer som er eldre enn St. prp. nr. 63 (1997-98) tar ikke utgangspunkt i den betydelige opptrappingen av tilbudene som proposisjonen varslet, og som Stortinget sluttet seg til. Fylkeskommunene trenger derfor i varierende grad å justere og supplere sine planer for psykisk helsevern, særlig for å synliggjøre hvordan opptrappingsplanens målsetninger planlegges innfridd i det enkelte fylke.

Fra og med 2000 stilles det krav om politisk vedtatte planer for psykisk helsevern før fylkeskommunene tildeles øremerkede tilskudd. Plankravene er nærmere beskrevet i et rundskriv som sendes ut i mai 1999.

De fylkeskommunale planene for utbygging og omstrukturering av psykisk helsevern skal integreres i de regionale helseplanene. Fylkeskommunenes planer for psykisk helsevern bør derfor oversendes det regionale helseutvalg parallelt med at de oversendes Sosial- og helsedepartementet.

3.8 Endringer i oppgavefordelingen, regelverk og øremerkede tilskudd m.v.

3.8.1 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

3.8.1.1 Overføring av utgifter til husleie ved private skoler fra kommuner til stat

I forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 45 (1997-98) Om visse endringer i tilskottsordninga for skular som får statstilskudd etter lov om tilskott til private grunnskoler og private skular som gir videregående opplæring, Jf. Innst. S. nr. 3 (1998-99), er det fastsatt at staten skal dekke husleieutgifter for grunnskoler for funksjonshemmede. Tidligere ble disse utgiftene betalt av elevenes hjemkommuner. Merutgiftene for staten vil bli trukket fra rammetilskuddet til kommunene og legges inn på Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett.

3.8.1.2 Overføring av Samordningsutvalget Finnmark som utdanningsregion (SUFUR)

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet tar sikte på å overføre SUFUR fra staten til Finnmark fylkeskommune fra 1. januar 2000.

3.8.1.3 Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

I Innst. S. Nr. 110 (1998-99) jf. St. meld. nr. 25 (1998-99) Morsmålsopplæring i grunnskolen, er endringer i tilskuddsordningen for opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen behandlet. Flertallet i Stortinget sluttet seg til at tilskuddet fortsatt skal være øremerket. Det vises i denne sammenheng også til § 24-1 i utkast til forskrifter til ny opplæringslov som har vært på høring. Denne omhandler kommunenes plikt til å gi opplæring til elever fra språklige minoriteter. Det tas sikte på at forskriftene til den nye opplæringsloven vil bli gjort gjeldende fra skoleåret 1999/2000.

Målgruppen for den nye tilskuddsordningen vil være elever fra språklige minoriteter som ikke har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen med godt utbytte. Tilskuddet til særskilt norskopplæring og tilskuddet til morsmålsopplæring vil bli slått sammen til ett tilskudd. Det øremerkede tilskuddet vil bli utformet som en rammebevilgning og vil bli fordelt etter antall elever som mottar særskilt norsk- og morsmålsopplæring og/eller tospråklig opplæring. Det tas sikte på at dagens ordning med tilskudd til opplæring for barn i asylmottak og barn som omfattes av integreringstilskuddet blir videreført.

Et vilkår for å motta tilskudd vil være at kommunene utarbeider og følger en plan for opplæringen. Denne planen bør inngå som en del av kommunenes allerede eksisterende styringsdokumenter. Planen skal inneholde en oversikt over omfanget og organiseringen av planlagt opplæring samt en rapport over hvordan opplæringen forrige skoleår ble gjennomført. Kommunene skal fortsatt rapportere om opplæringen for elever fra språklige minoriteter i Grunnskolens informasjonssystem (GSI), og data fra GSI vil danne grunnlag for kommunenes planer. Det skal være et rimelig samsvar mellom plan, tildelte midler og gjennomført opplæring.

3.8.1.4 Tilbud om videregående opplæring for voksne

Arbeidslivets, samfunnets og individets behov for kompetanse er basis i kompetansereformen, jf. St. meld. nr. 42 (1997-98). Et sentralt tema i tilknytning til dette, er å gi voksne mulighet - ny sjanse - til å ta videregående opplæring. Regjeringen gikk derfor inn for å øke voksnes muligheter til å få slik opplæring i meldingen om kompetansereformen gjennom å lovfeste en plikt for fylkeskommunene til å tilby videregående opplæring for voksne som ikke har det fra før. Ved behandlingen av kompetansemeldingen i Stortinget var det imidlertid ikke flertall i komiteen for noen av forslagene til hvordan tilbudene skal bedres. I Statsministerens brev til partene i forbindelse med tariffoppgjøret gjennomgås Regjeringens planer for satsning på etter- og videreutdanning. Regjeringen utreder nå tiltak som vil kunne sikre tilbud om videregående opplæring for voksne. Tiltakene og eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser vil bli innarbeidet i statsbudsjettet for 2000.

3.8.2 Sosial- og helsedepartementet

3.8.2.1 Brukerstyrt personlig assistent

Brukerstyrt personlig assistanse er en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp for sterkt funksjonshemmede som har behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet. Ordningen har blitt utprøvd siden 1990, og har vært et av hovedsatsingsområdene i Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1994-97. Siden 1994 har departementet gitt stimuleringstilskudd til kommuner som etablerer ordningen. Sosial- og helsedepartementet har i overveiende grad fått positive tilbakemeldinger på bruken av ordningen.

Sosial- og helsedepartementet tar sikte på å legge fram en lovproposisjon for Stortinget våren 1999. Det vil bli foreslått å ta inn personlig assistanse i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a. Lovendringen innebærer at kommunen plikter å ha denne tjenesten på lik linje med de andre lovregulerte tjenestene etter sosialtjenesteloven. Forslaget innebærer ingen endringer i retten til tjenester som er regulert i § 4-3. Sosial- og helsedepartementet vil i lovproposisjonen omtale på hvilken måte midlene skal videreføres.

3.8.2.2 Finansiering av tiltak for særlig ressurskrevende brukere i kommunene

Regjeringen foreslår at kommunene fra og med år 2000 gis kompensasjon knyttet til særlig kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester over Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd på kap. 571 post 64. Innsatsmidlene for særlig ressurskrevende psykisk utviklingshemmede på Sosial- og helsedepartementets budsjett kap. 673 post 61 overføres Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd. Det vises til nærmere omtale under kapittel 3.8.6 Kommunal- og regionaldepartementet og under kapittel 3.5 Skjønnsrammen for 2000.

3.8.2.3 Rehabiliteringsmeldingen - kommunesektorens innsats

Regjeringen fremmet i desember 1998 St.meld nr 21(98-99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk. Meldingen behandles i Stortinget våren 1999. Et hovedelement i rehabiliteringsmeldingen er vektlegging av kommunenes rolle, både som ansvarlig for bistand til den enkelte bruker i dennes innsats for å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, og som ansvarlig for å koordinere innsatsen fra ulike instanser, kommunale og statlige, for å kunne gi et mest mulig helhetlig tilbud. Regjeringen foreslår å forskriftsfeste krav til kommunenes rehabiliteringsinnsats med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven. De økonomiske og administrative konsekvensene vil avhenge av hvorledes forskriften blir utformet. Samtidig vil det bli satt i gang metodisk og organisatorisk forsøks- og utviklingsarbeid på lokalt nivå.

3.8.2.4 Fastlegereformen

Under Stortingets behandling av statsbudsjettet for 1999 ble iverksetting av fastlegereformen utsatt med ett år til 1. januar 2001. Samtidig ble bevilgningen til stimuleringstiltak for å bedre legedekningen økt. Utsettelsen betyr at departementet, kommunene og den enkelte lege får bedre tid til å forberede og legge forholdene til rette for den nye reformen.

Forslag til utforming av fastlegeordningen ble presentert i et høringsnotat høsten 1998. Sosial- og helsedepartementet tar sikte på å legge fram en lovproposisjon om fastlegeordningen i løpet av sommeren 1999.

Landets kommuner har i løpet av 1998 startet prosessen med kartlegging av behovet for framtidige legetjenester og plan for primærlegetilbudet innenfor rammen av fastlegeordningen. Departementet ga retningslinjer for dette arbeidet i rundskriv I-39-98. I den forbindelse ba departementet kommunene om å gi foreløpig tilbakemelding om legebehov og rapportere om stabiliteten i legetjenesten. Departementet vil følge opp dette for å få jevnlig rapportering om utviklingen i legemarkedet.

Det foreslås at kommunenes frie inntekter økes med 10 millioner kroner i 2000 for å ta høyde for kommunenes forberedelse til fastlegeordningen.

Med fastlegeordningen vil finansieringmodellen for legers inntekter endres. Overføringen til lege fra kommune vil være basert på et per capita-tilskudd til forskjell fra dagens driftstilskudd eller fastlønn. Den endrede finansieringen vil få konsekvenser for statlige overføringer til kommunene i 2001. De økonomiske konsekvenser for kommunene vil bli nærmere omtalt i neste års kommuneøkonomiproposisjon.

Stabilitet i primærlegetjenesten er vesentlig for å kunne gi fastlegeordningen et reelt innhold. Derfor er det problematisk at flere kommuner har vanskeligheter med å rekruttere leger til faste stillinger. Dette gjelder særlig kommuner i Nord-Norge, men også for enkelte utkantkommuner i andre deler av landet.

I 1999 er det avsatt 20 millioner kroner til stimuleringstiltak for å bedre stabiliteten i allmennlegetjenesten i utkantkommuner. Bevilgningen vil brukes til følgende tiltak:

• opprettelse av vikarordning

• tilskudd til interkommunalt legevaktsamarbeid

• tilskudd til etter- og videreutdanning

• veiledning av turnusleger

• opplæring i nasjonale fag for utenlandske leger

• utvikling av ressurskommuner

Flere tiltak er startet opp og alle vil være i drift fra høsten 1999. Sosial- og helsedepartementet vil orientere kommunene om disse tiltakene i eget skriv.

3.8.2.5 Nasjonal kreftplan 1999-2003

Nasjonal kreftplan har en samlet kostnadsramme på i overkant av 2 milliarder kroner, der omlag halvparten skal gå til økte driftsutgifter og omlag halvparten til investeringer i planperioden. For 1999 er det bevilget 135 millioner kroner til tiltak innenfor Nasjonal kreftplan. Handlingsplanen vil bli fulgt opp i statsbudsjettet for år 2000.

3.8.2.6 Plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus 1998-2002

Stortinget har vedtatt en plan for investeringer i IT- og medisinsk teknisk utstyr i sykehus. Medregnet fylkeskommunenes medfinansiering legges det opp til omlag 5,3 milliarder kroner til investeringer i utstyr i perioden. Det er etablert en statlig refusjonsordning for dokumenterte utgifter til medisinsk teknisk utstyr på 60 prosent for perioden. For å sikre opprettholdelse av eksisterende investeringsnivå i fylkeskommunene i overgangsfasen, stilles det krav om at fylkeskommunene samlet sett skal ha investert 600 millioner kroner i medisinsk teknisk utstyr etter 1. januar 1998 før statlige refusjonsmidler kommer til utbetaling.

I 1998 ble det bevilget i underkant 520 millioner kroner inkludert vel 50 millioner kroner som ble overført fra 1997. For 1999 er det bevilget i underkant av 530 millioner kroner, hvorav vel 240 millioner kroner er overførte midler fra 1998. Regjeringen vil følge opp utstyrsplanen i budsjettframlegget for år 2000.

Investeringer som overstiger 2 millioner kroner eller som kan antas å påvirke funksjonsfordelingen mellom sykehus skal legges frem for de regionale helseutvalg til vurdering. Fylkene har per 1. mars 1999 utarbeidet femårige planer for investeringer i perioden. Et sentralt punkt for planene er investeringer knyttet til 2000-års problematikken når det gjelder IT-utstyr. Planene skal rulleres årlig. Det vises også til St prp nr 61 (1997-1998) Om nasjonal kreftplan og plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus.

3.8.2.7 Gjestepasientoppgjør basert på DRG

Sosial- og helsedepartementet vil vurdere om dagens kurdøgnsfinansiering av gjestepasienter fra 1/1-2000 skal erstattes med et gjestepasientoppgjør basert på DRG, dvs. at betaling per behandling er uavhengig av antall kurdøgn. Et gjestepasientoppgjør basert på DRG er et oppgjørssystem som bedre vil reflektere kostnadene i behandlingen.

Omleggingen av gjestepasientordningen basert på DRG kan føre til omfordelingseffekter mellom fylkeskommunene. Omleggingen kan innebære en omfordeling mellom fylkene i favør av de fylkene som har regionsykehus.

Sosial- og helsedepartementet tar sikte på å tilrettelegge en smidig overgang i samarbeid med fylkeskommunene.

Utformingen av gjestepasientoppgjøret med økonomiske konsekvenser vil eventuelt bli beskrevet nærmere i St. prp. nr. 1. (1999-2000). Sosial- og helsedepartementet vil der også vurdere økonomiske overgangsordninger.

3.8.2.8 Livshjelpsutvalget

Regjeringen oppnevnte i februar 1998 et utvalg som fikk i oppgave å utarbeide en helhetlig plan for behandlings-, pleie- og omsorgstilbudet for uhelbredelig syke og døende. Utvalget avga sin rapport 20. januar 1999. Utredningen er sendt på høring. Utvalget har foreslått en rekke tiltak både i kommuner og fylkeskommuner. Sosial- og helsedepartementet vil komme tilbake til saken i budsjettproposisjonen til høsten.

3.8.2.9 Private laboratorier og røntgeninstitutt

Sosial- og helsedepartementet minner om at fra 1. juli 2000 kan fylkeskommunene selv velge om de vil inngå avtale med private medisinske laboratorier og røntgeninstitutt.

3.8.2.10 Tilknytningsformer for offentlige sykehus - (NOU 1999:15)

Utvalget la fram sin utredning 23. mars 1999 «Hvor nært skal det være? Tilknytningsformer for offentlige sykehus». Utvalget stod samlet i sin påpeking av et generelt reformbehov i styringen av de offentlige sykehusene.

Flertallet går inn for at det gis mulighet til å velge mellom flere organisasjonsmodeller. Foruten organisering av offentlige sykehus som forvaltningsorgan foreslår flertallet at det fortsatt skal være adgang til å organisere slik virksomhet som statsforetak, aksjeselskap og stiftelse. Flertallet tilrår dessuten at det fremmes forslag til ny lov om kommunalt og fylkeskommunalt selskap med henblikk på at fylkeskommunene skal kunne organisere sine sykehus som kommunalt selskap. Mindretallet frarår at det fremmes slikt lovforslag.

Utredningen er sendt på høring til de berørte parter med høringsfrist 16. juli 1999. På bakgrunn av utvalgets utredning og høringen vil Regjeringen sette i gang arbeid med sikte på å følge opp utredningen overfor Stortinget til høsten.

3.8.3 Barne- og familiedepartementet

3.8.3.1 Kommunene og barnehagene

Tilbud om barnehageplass til alle som ønsker det, er nødvendig for å sikre et likeverdig velferdstilbud til barn og foreldre.

Det er et offentlig ansvar å skaffe nok barnehageplasser, og kommunene har som barnehagemyndighet en sentral rolle i utformingen av det totale tilbudet lokalt. Regjeringen vil legge vekt på å videreføre og forsterke det lokale politiske ansvaret for barnehagesektoren. Departementet forventer at hver enkelt kommune selv analyserer behovet og lager planer for den videre utvikling av et tilbud med full behovsdekning. Privat drift utgjør en del av barnehagetilbudet i de fleste kommuner, og bør også i framtida ha en sentral plass i sektoren.

Regjeringen vil i stortingsmeldingen om barnehager, som legges fram høsten 1999, drøfte private barnehagers situasjon og plass i kommunesektoren. Et godt samarbeid mellom kommunene og private barnehageeiere vil kunne bidra til et helhetlig og samtidig variert barnehagetilbud i pakt med brukernes behov. En sentral problemstilling vil derfor være hvordan samarbeidet mellom private aktører og kommunen som barnehagemyndighet kan oppmuntres og sikres. Dette reiser spørsmål både om hvilke virkemidler kommunene kan bruke for å utøve det kommunale ansvaret, og hvilket handlingsrom de ulike private eiere bør ha under kommunens overordnede ansvar.

Regjeringen vil i stortingsmeldingen foreta en vurdering av hvordan en kan sikre økonomien til private barnehager som inngår i kommunenes totale barnehagetilbud. Stortingsmeldingen vil drøfte hvordan dette kan utformes i praksis f.eks. med samarbeidsavtaler mellom kommuner og private barnehageeiere. Det vil fra Regjeringens side være en klar forutsetning at barnehager som naturlig inngår i kommunens tilbud, ikke kan nektes støtte på ideologisk grunnlag.

Fra ulikt hold kommer det signaler om at private barnehageeiere er i en utsatt økonomisk situasjon. Det vises til lavere etterspørsel etter barnehageplasser etter innføringen av kontantstøtte, liten endring i statens tilskuddssatser og økte driftsutgifter som følge av lønnsoppgjøret i 1998.

Foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrås barnehagestatistikk viser at antallet barnehager er redusert med vel 200 i løpet av 1998. Det har vært en liten økning i antall offentlig eide barnehager, mens antallet privateide er redusert med 225.

På vegne av Barne- og familiedepartementet har Opinion AS, i januar 1999, gjennomført en spørreundersøkelse med et utvalg på 800 private barnehager. Formålet med undersøkelsen var å kartlegge den økonomiske situasjonen i private barnehager. Undersøkelsen viste at omtrent 10 til 13 prosent av barnehagene står i fare for å bli nedlagt på lengre sikt, og at så godt som alle disse barnehagene har gjennomført kostnadsbesparende tiltak og hevet foreldrebetalingen.

For omtale av tiltak rettet mot private barnehager vises det til kapittel 2.5.3.2.

3.8.3.2 Krisetiltak

Barne- og familiedepartementet har startet arbeidet med å endre regelverket for tilskudd til krisetiltak. Foreløpig vil ordningen bli opprettholdt som en øremerket overføring.

En interdepartemental arbeidsgruppe er nedsatt for å gjennomgå reglene for tilskuddsordningen. Målet er å få regler som gjør tilskuddsordningen mer økonomisk forutsigbar for både tilskuddsmottakerne og departementet, samt forsøke å effektivisere forvaltningen av ordningen. Det er usikkert hvorvidt de nye reglene vil tre i kraft allerede fra 1. 1. 2000.

3.8.4 Justisdepartementet

3.8.4.1 Ny lov om pasientskadeerstatning

Justisdepartementet fremmet forslag til ny lov om pasientskadeerstatning i desember 1998 (Ot.prp nr 31 (1998-99)). Lovforslaget er ennå ikke behandlet i Stortinget. Etter at lovforslaget er vedtatt, vil utarbeidelsen av forskrifter ta noe tid. Det er derfor usikkert når loven vil kunne tre i kraft, og det er lite sannsynlig at den nye ordningen vil påvirke kommuneøkonomien i år 2000. I dag gjelder en midlertidig, avtalebasert ordning med erstatning for pasientskader, som er finansiert ved fylkeskommunale og statlige tilskudd. Lovforslaget bygger i store trekk på den midlertidige ordningen, men innebærer enkelte utvidelser i anvendelsesområdet. Ordningen er fortsatt tenkt finansiert ved tilskudd fra staten, etter nærmere bestemmelse av Kongen. Det forutsettes i proposisjonen at kommunesektoren skal kompenseres for merutgifter ved lovfestingen.

3.8.5 Miljøverndepartementet

3.8.5.1 Kommunale gebyrinntekter på karttjenester og i plan-, bygge- og oppmålingssaker

Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet og Miljøverndepartementet arbeider med å få bedre oversikt over kommunale gebyrinntekter for plan-, bygge- og oppmålingssaker, sett i forhold til kommunenes kostnader. En tidligere spørreundersøkelse om kommunal oppmålingsvirksomhet viser at det er grunn til å anta at det for kommunene samlet sett er et potensiale for å øke de årlige kommunale gebyrinntektene. Samme undersøkelse tydet samtidig på at mange kommuner allerede utnytter potensialet for full gebyrdekning. Når det gjelder plansaker er det tidligere ikke gjennomført noen liknende undersøkelse. En undersøkelse i 1991-92 viste at byggesaksgebyrene varierte betydelig. På bakgrunn av stikkprøver fra 1998 synes variasjonene i disse gebyrene å ha blitt mindre, samtidig som flere kommuner mente å få dekning for selvkost. Kommunenes arbeid med planer og kartverk kommer alle kommunens innbyggere til gode. Kostnader til dette arbeidet kan ikke dekkes ved gebyr. Kommunenes Sentralforbund arbeider med ny mal for gebyrregulativ bl.a. for kart-, plan- og byggesaker.

3.8.5.2 Utslipp fra separate avløpsanlegg

Statens forurensningstilsyn har utarbeidet en revidert forskrift om utslipp fra separate avløpsanlegg. Bakgrunnen for revideringsarbeidet har vært å sikre at kommunene skal ivareta sitt ansvar for separate avløp på en bedre måte.

Den foreslåtte omleggingen innebærer at kommunene vil få ansvaret for all saksbehandling av anlegg opp til 2000 personekvivalent (PE). Tidligere hadde kommunene kun ansvar for saksbehandling av anlegg opp til 25 PE. Det forventes derfor at kommunene vil få en noe øket arbeidsmengde når det gjelder saksbehandling ved søknader og arbeid knyttet til kontroll med anleggene, selv om det ikke dreier seg om mer enn rundt 150 søknader årlig på landsbasis. MD foreslår i forskriften å åpne for å gi kommunen myndighet til å kunne fastsette gebyrer til dekning av kommunenes kostnader ved saksbehandlingen og kontrollen.

Samlet sett vil forslaget innebære en redusert ressursbruk. Kommunene vil antagelig i en overgangsperiode bruke mer administrative ressurser på omleggingen. Den reviderte forskriften skal sendes på høring våren 1999. Miljøverndepartementet tar sikte på at forskriften vil tre i kraft fra 1.1.2000.

3.8.5.3 Miljøvernarbeid i kommunene

For Regjeringen er lokalt engasjement og samspill mellom stat og kommune i miljøpolitikken viktig. Regjeringen ønsker en forpliktende, lokal oppfølging av Brundtland-kommisjonen (lokal Agenda 21). Forvaltning av områder vernet etter lov om naturvern er et eksempel på en oppgave som kan ha stor betydning lokalt. Det er derfor en prioritert oppgave å delegere forvaltningsansvaret for verneområder til kommunalt nivå der forholdene ligger til rette for det. Kommunene har derfor blitt invitert til å søke om å overta forvaltningsansvar for alle områder vernet i medhold av lov om naturvern med unntak av nasjonalparkene og våtmarksområder med internasjonal verneverdi (Ramsar-områder). Søknadsfristen for kommunene var 1.2.1999. Søknadene vil bli vurdert av fylkesmennene og avgjort av Direktoratet for naturforvaltning i all hovedsak i løpet av inneværende år. Tilbudet til kommunene om å overta forvaltningsansvaret for verneområder vil bli fulgt opp med tilbud om opplæring fra statens side.

Gjennom reformen «Miljøvern i kommunene» ble det fra 1992 bevilget et øremerket tilskudd som ledd i styrkingen av det kommunale miljøvernarbeidet. F.o.m. 1997 ble tilskuddet innlemmet i de ordinære rammeoverføringene fra staten. Kommunene fikk på den måten muligheter til å skaffe seg miljøvernfaglig kompetanse, og derigjennom bl.a. kunne løse administrative oppgaver knyttet til delegering av forvaltningsansvaret for verneområder. Kommunene vil måtte dekke eventuelle administrative kostnader ved overtagelse av forvaltningsansvaret innenfor rammeoverføringene, men kan søke om midler til å løse konkrete oppgaver som oppsyn og skjøtsel. Dette er midler som bevilges over Miljøverndepartementets budsjett og som i dag fordeles til fylkesmennene.

3.8.6 Kommunal- og regionaldepartementet

3.8.6.1 Finansiering av tiltak for særlig ressurskrevende brukere i kommunene

I kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 ble det orientert om en interdepartemental arbeidsgruppe under ledelse av Kommunal- og regionaldepartementet,som skulle vurdere mulige finansieringstiltak for særlig kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester. Regjeringens hensikt med arbeidet er bl.a. å unngå uverdige situasjoner som kan gjøre enkeltpersoner til «kasteballer» mellom ulike forvaltningsnivå og mellom kommuner.

Det vises også til at det i forbindelse med statsbudsjettet for 1999 ble vedtatt følgende romertallsvedtak VIII i Innstilling S. nr. 11 (1998-99):

«Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til ordninger som sikrer at funksjonshemmede med store hjelpebehov får de samme tilbud uavhengig av hvilken kommune de er bosatt i. Det bør vurderes å innføre en ordning med ekstraordinære tilskudd til de kommuner som har ansvaret for brukere med et dokumentert stort hjelpebehov når dette for enkeltbrukere overstiger et bestemt nivå.»

Arbeidsgruppa er nå ferdig med sitt arbeid, og tilrår at det fra og med år 2000 gis kompensasjon til kommunene knyttet til særlig ressurskrevende brukere over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, kap. 571 post 64 skjønnstilskuddet. Innsatsmidlene for særlig ressurskrevende psykisk utviklingshemmede på Sosial- og helsedepartementets budsjett kap. 673 post 61 foreslås overført til Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd.

Arbeidsgruppa mener at det i første rekke er innenfor områdene helse-, pleie og omsorg at problemene med finansiering av særlige kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester er størst. Det gjelder brukere slik som psykisk utviklingshemmede, fysisk funksjonshemmede, eldre med fysisk og/eller mental svikt (aldersdemens) og psykiatriske pasienter.

Den mener prinsipielt at overføringene til kommunesektoren så langt som mulig bør ivaretas gjennom rammetilskudd basert på objektive kriterier. Det finnes imidlertid ikke objektive data for variasjoner i hjelpebehov, slik at det har vært nødvendig å vurdere alternative løsninger. En ren refusjonsordning mener arbeidsgruppa har for mange svakheter, jf. begrunnelse for arbeidsgruppas tilrådning nedenfor.

Det vil være vanskelig å anslå tjenestebehovet i forhold til særlig kostnadskrevende brukere uten et betydelig element av skjønn. Med finansiering innenfor Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsramme vil disse kostnadene også kunne sees bedre i sammenheng med den enkelte kommunes økonomi/inntektsnivå og andre lokale forhold, og løsningen ivaretar hensynet til hjelpebehov uavhengig av sektoransvar. Hensynet til enklest mulig statlig budsjettstyring og lavest mulig statlige administrasjonskostnader er også argumenter for arbeidsgruppas tilrådning. Arbeidsgruppa legger videre til grunn at skjønnsandelen til særlige kostnadskrevende brukere skal synliggjøres, og at finansieringen skal være mest mulig forutsigbar for kommunene. For å sikre dette tilrår arbeidsgruppa at det må arbeides videre med retningslinjer for tildeling av midler (se nedenfor).

Regjeringen slutter seg til arbeidsgruppas tilrådninger, og foreslår at kommunene fra og med år 2000 gis kompensasjon knyttet til særlig kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester over Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd på kap. 571 post 64. Innsatsmidlene for særlig ressurskrevende psykisk utviklingshemmede på Sosial- og helsedepartementets budsjett kap. 673 post 61 overføres Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd. Det vises til omtale av forslag til skjønnstilskudd for 2000 under kap. 3.5 Skjønnsrammen for 2000.

Selv om midler til enkelte grupper ressurskrevende tjenestemottakere er foreslått ivaretatt gjennom skjønnsmidlene til Kommunal- og regionaldepartementet, vil fagdepartementene fremdeles ha det faglige ansvaret for disse gruppene.

Departementet tilrår i samsvar med arbeidsgruppas anbefalinger at følgende prinsipper legges til grunn for utmåling og tildeling av tilskudd til kommunene:

1. For hver enkelt særlig kostnadskrevende bruker skal det foreligge et kostnadsoverslag basert på overordnede retningslinjer for hvilke kostnadselementer som skal tas med - for eksempel antall tildelte timer hjemmetjenester over et visst nivå, hentet fra pleie- og omsorgsstatistikken. Siden det er vanskelig å definere et objektivt utgiftsbehov i forhold til kostnadskrevende brukere, må det være elementer av skjønn knyttet til kostnadsoverslaget.

2. Ved tildelingen av tilskudd bør det tas hensyn til innbyggertall i kommunen, slik at kommuner med få innbyggere prioriteres mer enn kommuner med flere innbyggere. Dette fordi at et gitt antall kostnadskrevende brukere som avviker fra normalfordelingen, betyr mer for gjennomsnittskostnadene i en kommune med få innbyggere enn for en kommune med mange innbyggere. Folkerike kommuner vil ut fra en generell gjennomsnittsbetraktning ha lettere for å kunne finansiere et godt tjenestetilbud til sine brukere selv om det har noen flere og/eller mer kostnadskrevende brukere enn landsgjennomsnittet. For enkelte kommuner med lavt innbyggertall kan en eller noen få svært tunge enkeltbrukere medføre et betydelig redusert tilbud til de andre brukerne av kommunale omsorgstjenester.

3. Det skal stilles krav til kommunal egenfinansiering. Denne bør differensieres etter størrelsen på utgiftsbehovet. Kravet til egenfinansiering bør i noen grad baseres på skjønn, bl.a. med utgangspunkt i kommunenes økonomiske situasjon.

4. Det må korrigeres for tildeling av midler gjennom andre relevante tilskuddsordninger til ressurskrevende brukere - det foreslås i denne omgang ingen endringer i inntektssystemet når det gjelder de nylig innførte kriteriene knyttet til psykisk utviklingshemmede over og under 16 år eller i øremerkede tilskuddsordninger som vertskommunetilskuddet på kap. 673 post 61, kap. 673 post 62 tilskudd til utskrivning av yngre funksjonshemmede fra alders- og sykehjem, kap. 673 post 63 knyttet til begrenset bruk av tvang overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming, kap. 673 post 65 knyttet til psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, kap 674 post 60 tilskudd til personlige assistenter for funksjonshemmede, kap 521 post 60 tilskudd knyttet til flyktninger og innvandrere og ulike tilskuddsordninger knyttet til barn med spesielle behov.

5. Siden tilskudd over statsbudsjettet ikke har karakter av en rettighet til enkeltindivider på linje med trygdetildelinger, vil størrelsen på tilskuddet, kravet til egenbetaling fra kommunen og antall brukere som omfattes av ordningen kunne variere fra et år til et annet.

3.8.6.2 LTA, fylkeskommunene og SND

Da ordningen med Lokalt total ansvar (LTA) ble innført i 1991, ble fylkeskommunene gitt midler som kompensasjon for at de tok over en større del av ansvaret for forvaltning av distriktspolitiske virkemidler (dvs risikolån og distriktsutviklingstilskudd). Dette ble fra og med 1994 innarbeidet i rammeoverføringene til fylkeskommunene. Ansvar for forvaltning av distriktsutviklingstilskudd (DU-tilskudd) og distriktsrettede risikolån vil i løpet av 1999 bli overført til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) distriktskontor i alle fylker. SNDs kostnader ved forvaltning av DU-tilskudd og risikolån dekkes derfor i dag delvis av administrasjonstilskudd bevilget av fylkene, og delvis av bevilging over Nærings- og handelsdepartementets (NHD) budsjett. For å få en mer oversiktlig modell er det besluttet at man fra år 2000 skal bevilge midler til administrasjonstilskudd til SND for DU-tilskudd og risikolån samlet over NHDs budsjett. Rammeoverføringen til fylkene for 2000 vil som følge av dette bli redusert med tilsvarende det beløp fylkeskommunen i dag betaler til SND for forvaltning av distriktsutviklingstilskudd og risikolån. Fylkeskommunenes overføringer til SNDs distriktskontor vil opphøre fra samme tidspunkt. Inndratte midler som dekker forvaltningen av DU-tilskuddet skal overføres administrasjonstilskuddet til SND over NHDs budsjett, mens inndratte midler som dekker forvaltningen av risikolån vil bli tilført statskassen. Det ble vedtatt i forbindelse med St meld nr 51 at risikolåneordningen skal dekke egne administrasjonskostnader. Dette som følge av at omleggingen av SNDs innlånsbetingelser har medført at risikolåneordningen fra og med 1998 vil ha større renteinntekter enn renteutgifter.

Den totale reduksjonen i rammetilskuddet vil utgjøre om lag 33 millioner kroner. Av dette vil i underkant av 25 millioner kroner bli overført Nærings- og handelsdepartementets budsjett. De resterende midlene vil bli tilbakeført statskassen som følge av at risikolåneordningen skal dekke egne administrasjonsutgifter.

3.8.7 Finansdepartementet

3.8.7.1 Kap 1632 post 60 Kompensasjon av merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner

Lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende ble vedtatt av Stortinget 20. desember 1994. Formålet med ordningen er å motvirke konkurransevridning mellom kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon i egen regi, som ikke er avgiftspliktig, og kommuners og fylkeskommuners kjøp av tjenester fra private næringsdrivende som er avgiftsbelagte.

På bakgrunn av behandlingen av Dok 8: 99 (1995-96) vedtok Stortinget 18 oktober 1996 at forskriften til kompensasjonsordningen skulle utvides til også å omfatte «private og ideelle virksomheter som er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale/fylkeskommunale tjenestetilbudet. Ordningen skal omfatte virksomheter der driften finansieres fullt ut med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter».

Vedtaket krever både forskrifts- og lovendring. Det tas sikte på å fremme en proposisjon med forslag om endring av kompensasjonsloven i vårsesjonen 1999. En nærmere beskrivelse av utvidelsen og gjennomføringen av vedtaket vil bli foretatt i nevnte proposisjon. Forskriften vil bli endret i tilknytning til lovendringen.

3.8.8 Kulturdepartementet

3.8.8.1 Tilskudd til skolekonsertordningen m.m.

Skolekonsertordningen gir alle grunnskoleelever i mer enn 360 kommuner i 18 fylker to konsertbesøk hvert år gjennom hele skoletiden. Ordningen gjennomføres av Rikskonsertene i samarbeid med de enkelte fylkeskommunene og Statens utdanningskontorer, og finansieres i dag over kap 323 Musikkformål, post 01 Driftsutgifter. I 1999 er det bevilget drøyt 42 millioner kroner til ordningen.

Kulturdepartementet og Kommunenes Sentralforbund nedsatte i 1998 en arbeidsgruppe med formål å arbeide fram et felles grunnlag for framtidig organisering av skolekonsertordningen. Arbeidsgruppen har vurdert saken, og fremmet forslag som innebærer at Rikskonsertene og fylkeskommunene hver skal ha ansvar for halvparten av turneene som inngår i skolekonsertordningen på årsbasis. Fylkeskommunene blir ut fra dette foreslått gitt et årlig tilskudd til skolekonsertordningen direkte over Kulturdepartementets budsjett.

Det legges opp til ny organisering av skolekonsertordningen f.o.m. 2000 med overføring av ansvar og oppgaver til fylkeskommunene i tråd med hva som er anbefalt av den nevnte arbeidsgruppen. En slik overføring av ansvar og oppgaver fra Rikskonsertene til fylkeskommunene forutsetter at Rikskonsertene og fylkeskommunene, representert ved Kommunenes Sentralforbund, inngår en rammeavtale om samarbeid om skolekonsertordningen i samsvar med dette.

Den foreslåtte ordningen innebærer en sterkere regional forankring av skolekonsertordningen ved at fylkeskommunene får et klarere og mer omfattende ansvar for skolekonserttilbudet, herunder et særskilt ansvar for produksjoner med utgangspunkt i regional/lokal kultur. Samtidig vil Rikskonsertene fortsatt ha en særlig funksjon m.h.t. å sikre nasjonal samordning, ivareta rollen som nasjonalt musikkfaglig kompetansesenter og å bidra særlig med programtilbud i forhold til sjangerbredde, herunder samtidsmusikk og utenomeuropeisk musikk.

Forslaget til ny organisering vil videre gi en bedre samordning av kulturpolitiske og utdanningspolitiske mål. Under forutsetning av at det inngås avtale mellom Kommunenes Sentralforbund og Rikskonsertene i samsvar med det som er nevnt ovenfor, foreslår Kulturdepartementet at det under kap 323 Musikkformål opprettes ny post 60 Tilskudd til skolekonsertordningen m.m. Forslaget innebærer at om lag 27 millioner kroner under kap 323 må omdisponeres fra post 01 Driftsutgifter til ny post 60.

Kulturdepartementet vil i St.prp. nr. 1 (1999-2000) gi en nærmere omtale av krav til tilskuddsordningen, og fylkeskommunenes egenandel ved ordningen.

Den nye ordningen forutsettes underlagt en uavhengig evaluering etter tre virkeår. Det vil i denne forbindelse bli vurdert hvordan midlene videre skal kanaliseres til fylkeskommunene.