Del II: Grensen mellom bolig og næring

5 Bruk av arealformål for å regulere korttidsutleie

Kommunene har etter plan- og bygningsloven handlingsrom til å styre hvordan arealer og bygninger skal brukes. Gjennom tydelige arealformål og presise planbestemmelser kan kommunen forebygge konflikter, sikre ønsket utvikling, balansere bolig- og næringsformål og ivareta hensynet til omgivelsene.

Formålet boligbebyggelse omfatter arealer hvor alle former for permanent helårs boligbebyggelse og bruk til bolig og tilhørende anlegg er tillatt.10 Tilhørende anlegg er slikt som fellesarealer, uthus, garasje, hage, grøntarealer og møteplasser. Arealformålet kan presiseres i reguleringsplaner gjennom underformål som frittliggende småhusbebyggelse, konsentrert småhusbebyggelse, blokkbebyggelse og garasjeanlegg for bolig- eller fritidsbebyggelse. For å unngå tolkningstvil, oppfordres det til at planbestemmelsene definerer de begrepene som brukes.11

Boligformålet skal legge til rette for gode hjem og et velfungerende bomiljø. Bo- og nærområdene bør være trygge og hyggelige.12 Bruk som sorterer under andre arealformål, kan være krevende å kombinere med boliger, ettersom slik bruk i noen tilfeller kan gå på bekostning av bokvalitet og bomiljø.

Dersom områder for boligbebyggelse påvirkes av andre formål i nærliggende områder, eller boligformålet er kombinert med andre formål, kan det være hensiktsmessig med bestemmelser som skal avbøte interessemotsetningene mellom de ulike formålene. Avveiningen mellom ulike interesser bør gjøres i planprosessen, slik at konflikter forebygges og ikke oppstår i etterkant. Plassering av funksjoner kan planlegges slik at ulemper som støy og trafikk reduseres. Avbøtende tiltak må sikres gjennom planen – som bestemmelser eller gjennom plankartet.

Departementet har vurdert at plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 2 ikke gir tilstrekkelig hjemmel til å fastsette planbestemmelser som innebærer restriksjoner eller forbud mot korttidsutleie.13

6 Når endret bruk av bolig utløser krav til søknad om bruksendring og dispensasjon

Når en bolig er oppført, kan den brukes til det formålet og på den måten det er gitt tillatelse til. Skal boligen brukes på en annen måte, vil dette kreve søknad om og tillatelse til bruksendring.14

Ved vurderingen av om det foreligger en bruksendring, sammenholdes den faktiske bruken med hva som er tillatt bruk. Ofte gir byggetillatelsen svaret, men dersom tillatelsen gir lite eller uklar informasjon, kan plangrunnlaget som gjaldt da tillatelsen ble gitt, gi veiledning ved tolkningen. Grensedragningen mellom bolig og næring kan være relevant både når kommunen vurderer hva som er tillatt bruk – for eksempel om eksisterende bruk er ulovlig – og når den vurderer om en søknad om bruksendring er i samsvar med plangrunnlaget.

Det vil alltid være en søknadspliktig bruksendring å gå fra et arealformål til et annet. Det kan også være bruksendring å gå fra en type virksomhet til en annen innenfor samme arealformål.15 Selv om en eiendom fortsatt brukes som bolig, kan bruksmåten likevel være såpass endret at det kreves bruksendring. Endret bruk kan også utløse krav til planendring, eventuelt søknad om dispensasjon, se blant annet uttalelsen fra Miljøverndepartementet i sak 00/287, publisert i Planjuss 1/2002, som gjaldt omdisponering av eiendom fra bolig til hospits i et område regulert til boligformål. Departementet uttalte blant annet at selv om eiendommen tidligere var godkjent til hospits og brukt til dette formålet før den (igjen) ble tatt i bruk til bolig, var bruksendringen i strid med reguleringsformålet, og den krevde derfor dispensasjon.16

Sentralt for vurderingen er om en står overfor en endring av bruken som kan ha betydning for de hensynene plan- og bygningsloven skal ivareta. Dette vil bero på en konkret helhetlig vurdering. Rettspraksis viser at det ikke kreves store endringer i virksomheten før kommunen kan forlange å vurdere den endrede bruken, se blant annet Rt. 2010 s. 291 avsnitt 49:

«Selv om også den tidligere bruk hadde vært boformål, berører den nye bruken – som påpekt i kommunens vedtak 30. desember 2005 – flere forhold som ordningen med bruksendringstillatelse skal ivareta. For utleie og salg på det åpne marked var det blant annet nødvendig å vurdere planløsning, parkeringsforhold, utenomhusareal, atkomstforhold og tekniske anlegg. Hvorvidt de krav som i så henseende må stilles til leiligheter for uleie og salg, i dette tilfellet faktisk var oppfylt, hører under søknadsbehandlingen. Det er tilstrekkelig for at det skal være nødvendig med bruksendringstillatelse, at den nye bruk av bygningene skapte behov for plan- og bygningsmyndighetene å vurdere slike forhold.» (vår understreking)

Det sentrale hensynet bak søknadsplikten for bruksendring er ikke om kommunen har noe å innvende mot endringen, men å gi den mulighet til å vurdere om den påtenkte bruken berører hensyn som plan- og bygningslovgivningen skal ivareta. Formålene som loven skal ivareta, tilsier at terskelen for å kunne kreve søknad om bruksendring skal være lav.

Korttidsutleie og boligformålet – relevante momenter

Vurderingen av om endret bruk er i samsvar med planformålet, henger nært sammen med vurderingen av om den endrede bruken er søknadspliktig. Det vil måtte foretas en konkret helhetlig vurdering av hver enkelt sak, og det er en rekke momenter som i den forbindelse er relevante å legge vekt på.17 Det finnes, så langt vi er kjent med, ikke nyere norsk rettspraksis som gir veiledning om når bruk av bolig går over til å være næringsvirksomhet eller hotellignende virksomhet. Det finnes derimot rettspraksis fra blant annet Sverige og Finland. De nordiske landene har nært beslektede rettstradisjoner og bygger ofte på tilsvarende regelstrukturer og formål. Nordisk rettspraksis kan derfor være relevant som et sammenligningsgrunnlag ved tolkningen av norsk rett. Særlig i spørsmål hvor norsk praksis er begrenset, eller rettstilstanden ikke er fullt ut avklart, kan nordiske avgjørelser gi praktisk veiledning om hvilke momenter og avveininger som typisk tillegges vekt, men uten at disse er bindende for forvaltningen eller domstolene.18

Vi gjør ordens skyld oppmerksom på at momentene som gjennomgås nedenfor, ikke er ment å være uttømmende.

I. Formålet med virksomheten

Ved vurderingen av om korttidsutleie medfører en annen bruk enn ordinær boligbruk, er det ikke tilstrekkelig å legge til grunn at et formål er «å bo». Dette begrepet kan strengt tatt også beskrive et midlertidig opphold ved for eksempel hotellovernatting. Dersom man kun tok utgangspunkt i at brukeren oppholder seg og sover i en enhet, ville både boliger, hotellrom, hospitser og andre overnattingssteder, og institusjoner som sykehus, fengsler og alders- og sykehjem falle inn under samme kategori, noe som åpenbart ikke er riktig.19

At noe skal regnes som «bolig», forutsetter en viss varighet, stabilitet og tilknytning til stedet. Det avgjørende er brukens karakter, ikke brukerens subjektive hensikt. Dersom bruken i praksis ligner mer på hotell- eller lignende overnattingsdrift, kan den ikke anses som «ordinær boligbruk». Det er naturlig at boligformålet skal sikre at bygninger fungerer som hjem. Hyppige korttidsopphold innebærer kontinuerlig utskifting av brukere uten tilknytning til nabolaget, noe som kan svekke hensynet bak boligformålet og skape utfordringer for bomiljøet. En tilsvarende forståelse er også lagt til grunn av det svenske Boverket i veiledningen til de svenske reglene i plan- och bygglagen om bruksendring.

II. Omfanget og varigheten av oppholdene

Andre momenter er hvor ofte boligene leies ut, og hvor lenge leieforholdene varer. Dette sier noe om virksomhetens karakter og intensitet. Når utleien skjer hyppig, over tid og i et omfang som tilsier en løpende og systematisk drift, beveger bruken seg stadig lenger bort fra ordinær privat boligbruk og over mot en mer profesjonalisert aktivitet. Korttidsutleie er ikke sammenlignbart med langtidsutleie. Langtidsutleie tar sikte på å etablere ordinære boforhold der leietakerne har boligformål for øyet, i motsetning til en kortvarig, mer flyktig bruk der utskiftningene er store. Dette kan typisk påvirke omgivelsene i langt større grad enn vanlig boligbruk.

At kortvarige opphold og hyppige utskiftninger ikke er typisk for boligformålet er også vektlagt av Högsta förvaltningsdomstolen (KHO) i Finland, se KHO:2014:143, KHO:2021:77 og KHO:2024:75.

III. Hvordan utleien er organisert og hvilke tjenester som tilbys

Organiseringen av utleien og hvilke tjenester som eventuelt tilbys, sier noe om virksomhetens profesjonalitet. Utleie gjennom profesjonelle bookingsystemer, markedsføring og tilbud om tilleggstjenester som nøkkelutlevering, kundestøtte, renhold, service eller matservering (for eksempel gjennom samarbeid med restauranter e.l.), gir virksomheten et preg som ligger nærmere næringsdrift enn ordinær boligbruk. Slike forhold kan underbygge at aktiviteten ikke er sporadisk, men organiseres og drives på en måte som har kommersiell karakter.20

At markedsføring via typiske overnattingsplattformer og tilleggstjenester som sengetøy, håndklær og renhold trekker i retning av kommersiell overnatting, er også fremhevet i avgjørelsene KHO:2021:76 og KHO:2024:75.

IV. Virkninger tiltaket har for omgivelsene og beboerne

Også tiltakets virkninger for andre beboere i bygget og for omgivelsene er relevante momenter i vurderingen. Eksempler på dette er i hvilken grad korttidsutleien medfører økt støy og trafikkbelastning. Hvis bruken i praksis medfører støy og trafikk som påvirker bomiljøet og naboene på en måte som avviker fra det forventede i et boligområde, taler dette for at bruken ikke lenger er ordinær boligbruk, men har en karakter som medfører krav til enten dispensasjon eller omregulering.

I Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) P 2014-11-28, mål nr P 4072-14 og KHO:2021:77 ble det fremhevet at økt trafikk og forstyrrelser kan trekke bruken bort fra bolig.

V. Eventuelle bygningsmessige endringer

Bygningsmessige endringer, som for eksempel oppdeling i mindre og egne boenheter (hyblifisering), kan underbygge at bruken har gått fra ordinær boligbruk til mer hotellignende virksomhet. Gjennom oppdeling tilrettelegges det for mer intensiv og systematisk utnyttelse (flere separate opphold og brukere, større utskiftning) og dermed en bruk som i praksis kan avvike fra det boligformålet skal ivareta. Slike fysiske tilpasninger kan også peke i retning av profesjonalisert og kommersielt organisert utleie, særlig når de ses i sammenheng med de øvrige momentene omtalt ovenfor.

Oppdeling i mindre og egne boenheter vil for øvrig i seg selv også kunne kreve både søknad og særskilt tillatelse fra kommunen, og det kan være i strid med planbestemmelser.21

Tabell 6.1 Sammenstilling av vurderingsmomenter og avveining

7 Utvalgte eksempler på korttidsutleie – grenseoppgang mot boligformålet

Nedenfor gjennomgås noen utvalgte eksempler på korttidsutleie og hvordan departementet vurderer disse. Formålet med eksemplene er ikke å gi en uttømmende fremstilling, men å illustrere enkelte typiske situasjoner hvor det kan oppstå spørsmål om tiltakets karakter – særlig om virksomheten ligger innenfor boligformålet, basert på momentene som er gjennomgått under punkt 2 ovenfor. Eksemplene er ment som praktiske hjelpemidler for å belyse hvor grensene ofte går, og hvordan konkrete forhold i hvert enkelt tilfelle vil kunne påvirke den plan- og bygningsrettslige vurderingen.

Eksempel 1: Korttidsutleie av hele bygget gjennom hele året

Arealformålet «boligbebyggelse» forutsetter i utgangspunktet permanent beboelse. Korttidsutleie har ikke som formål å etablere boforhold, men å gi midlertidig overnatting for et skiftende antall gjester. Selv om brukerne fysisk oppholder seg og sover i enheten, er ikke dette ensbetydende med at bruken kan karakteriseres som boligbruk i plan- og bygningsrettslig forstand.

Korttidsutleie av et helt bygg året rundt vil normalt innebære en annen bruk i intensitet og omfang enn ordinær boligbruk. En slik bruk vil derfor fort fremstå som et fremmedelement som kan påvirke hensynene bak planen på en negativ måte.

Når en bolig tas i bruk til helårlig og systematisk korttidsutleie med hyppige utskiftninger, profesjonell organisering og merkbar påvirkning på omgivelsene og bomiljøet, får virksomheten en karakter som mangler den stabile og varige bruken som kjennetegner boligbruk. Den samlede intensiteten gjør at virksomheten må betraktes som systematisk og kommersiell. En slik virksomhet lar seg ikke forene med intensjonene bak boligformålet.22

Tilsvarende ble også lagt til grunn av Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) P 2014-11-28, mål nr P 4072-14. Her var en bolig med fem rom og ti til tolv sengeplasser brukt til «Bed & Breakfast». Domstolen mente at boligen var tatt i bruk til et vesentlig annet formål enn bolig, og begrunnet dette blant annet med at virksomheten førte til økt trafikk som påvirket omgivelsene. Se også KHO:2014:143, hvor korttidsutleie i en enebolig ble ansett å være i strid med reguleringsformålet og byggetillatelsen. Det ble blant annet pekt på at innkvarteringsperiodene var kortvarige, noe som ikke var typisk for et område med boliger. Retten la også vekt på at ulike formål brukes ved planlegging av henholdsvis bolig- og turisttjenester, fordi virkningene er forskjellige.23

Eksempel 2: Korttidsutleie av deler av bolig

En mer krevende grensedragning kan oppstå der en eier leier ut deler av boligen sin til korttidsutleie, samtidig som eier selv bor der. Normalt vil dette være uproblematisk og ikke utløse verken krav om søknad om bruksendring eller være i strid med boligformålet.24 Omfattende korttidsutleie til et større antall gjester og etablering av tilleggstjenester, eller tilrettelegging for slik omfattende bruk, kan imidlertid føre til en annen vurdering. Også når utleien gjelder deler av en bolig, legger dette opp til hyppig tilstrømning og utskiftning av personer som skal overnatte, og dette aktualiserer blant annet brannvern, støy, økt trafikk og parkeringsbehov. En slik bruk skiller seg vesentlig fra den påregnelige bruken av en bolig.

Et konkret eksempel som har vært behandlet av forvaltningen, gjaldt en større bolig tilrettelagt for korttidsutleie i et omfang som lå langt utenfor vanlig boligbruk. Boligen hadde egen heis og mer enn tretti sengeplasser, samtlige rom var merket med romnummer, og gjestene fikk adgangskort til heisen. Utleien var kombinert med organiserte tjenester som renhold, transport og matbestilling for gjestene.

Statsforvalteren kom til at virksomheten samlet sett fremstod som næringsrettet og uforenlig med godkjent bruk til boligformål. At eierne selv benyttet deler av bygningen til fast bolig, endret ikke denne vurderingen.25

Eksempel 3: Korttidsutleie av enkeltstående leiligheter i boligbygg

Er en bygning regulert til boligformål, og tilsvarende formål følger av byggetillatelsen, er dette også styrende for bruken av de enkelte leilighetene. Vurderingen må da ta utgangspunkt i den faktiske bruken av hver enkelt leilighet. At korttidsutleien er begrenset til å gjelde enkeltstående leiligheter, har ikke betydning for vurderingen av om det foreligger en bruksendring. Bruk av enkeltstående leiligheter i et boligbygg til å drive kommersiell utleievirksomhet, er ikke virksomhet som er typisk for et boligområde.26

Se for øvrig avgjørelser fattet av Högsta förvaltningsdomstolen (KHO), hvor tilsvarende er lagt til grunn. KHO:2021:76 gjaldt bruk av elleve leiligheter til korttidsutleie i et område regulert til boligblokker. Bygget bestod totalt av 44 leiligheter. Leilighetene var blitt markedsført for utleie både på kort og lang sikt, men via plattformer typiske for korttidsutleie. I tillegg ble leilighetene tilbudt med sengetøy, håndklær og rengjøringstjenester, og brukerne kunne bestille tilleggstjenester. I første etasje lå det en kafé som også betjente kunder som leide leiligheter av denne utleieaktøren. Domstolen kom til at korttidsutleievirksomheten var i strid med boligformålet som fulgte av reguleringsplanen og byggetillatelsen.

I KHO:2021:77 hadde en privatperson bedt kommunen gripe inn for å avslutte utleievirksomhet på to eiendommer som grenset til hans bolig. Noen av boligene ble brukt til vanlige boligformål, men minst to var tilgjengelige for korttidsutleie via Booking.com og Tori.fi. Eiendommene lå i et område regulert til boligformål. Kommunen mente at utleievirksomheten var typisk for området, fordi det allerede var gitt dispensasjon for tilsvarende virksomhet i samme boligblokk, og ville av den grunn ikke gripe inn. Domstolen mente derimot at utleievirksomheten ikke var en aktivitet som var typisk for et boligområde. Det ble blant annet pekt på at boligformål normalt innebærer permanent beboelse. Hyppige utskiftninger av beboere og økt trafikk mente domstolen var virkninger som avviker fra normal boligbruk. Kommunen ble også kritisert for å ha lagt for stor vekt på at det tidligere var gitt én dispensasjon til korttidsutleievirksomhet. Domstolen kom til at utleievirksomheten var i strid med gjeldende reguleringsformål og byggetillatelsen.

I KHO:2024:75 hadde bygningstilsynet i Helsingfors, under varsel om tvangsmulkt, gitt A forbud mot å bruke to leiligheter i en boligblokk til overnatting. Som aksjonær hadde A rett til å disponere leilighetene. Forbudet gjaldt ikke utleievirksomhet basert på leiekontrakter inngått for minst tre måneder.

Den aktuelle boligblokken var i detaljplanen angitt som område for boligblokker. De to leilighetene A brukte i sin utleievirksomhet, var ifølge byggetillatelsen godkjent som boliger. Domstolen slo fast at eiere i utgangspunktet kan leie ut egne boliger også for korte perioder. Likevel kan korttidsutleie etter en konkret vurdering anses som virksomhet som ikke lenger er ordinær boligbruk, jf. også KHO:2021:76 og KHO:2021:77.

Utleievirksomheten ble av domstolen ansett som kontinuerlig, profesjonell og rettet mot gjentakende, kortvarige opphold, med tjenester som lignet hotellvirksomhet. Den hyppige utskiftningen av beboere var ikke typisk for området og i strid med både reguleringsplanen og byggetillatelsen. Domstolen tok ikke stilling til om utleieperioder på minst tre måneder skulle eller kunne regnes som ordinær boligbruk.

Eksempel 4: Intensiv og sammenhengende korttidsutleie i en begrenset periode

Intensiv og sammenhengende korttidsutleie i en tidsbegrenset periode, for eksempel to eller tre måneder, kan etter forholdene være en søknadspliktig bruksendring og i strid med planer.

Spørsmålet om korttidsutleievirksomheten skjer innenfor grensene eierseksjonsloven § 24 sjuende ledd oppstiller, er av underordnet betydning for vurderingen som skal gjøres etter plan- og bygningsloven. Ved innføring av grensene for utleie i eierseksjonsloven § 24 sjuende ledd ble ikke forholdet til plan- og bygningsloven vurdert. Det følger også av forarbeidene til eierseksjonsloven at «[d]epartementet vil heller ikkje sjå vekk frå at utleiga kan ha ein slik arakter at ho er å rekne som ulovlegnæringsverksemd også før grensa på 90 dagar er nådd.».27

Selv om korttidsutleien ligger innenfor eierseksjonsloven, kan altså bruken likevel innebære en søknadspliktig bruksendring. Grunnen til dette er at den faktiske bruken i perioden får karakter av overnattingstilbud med hyppige gjesteskifter, endret risiko- og brannklasse og potensielle nabolagsvirkninger. Den kan dermed ha betydning for de hensynene plan- og bygningslovgivningen skal ivareta. Det er tilstrekkelig at endret bruk kan påvirke hensyn plan- og bygningsloven skal ivareta, dvs. at det ikke er krav om at slike virkninger faktisk har oppstått.

Dersom bruken klart ligger utenfor boligformålet, som ved hotelldrift, kan driften følges opp uten at bruken må ha pågått over tid. Tidsavgrenset utleie som er knyttet til at beboerne midlertidig oppholder seg et annet sted, mens boligen normalt fungerer som permanent bolig, vil ofte kunne anses uproblematisk.

Dersom den alternative bruken er kortvarig, må andre momenter trekke mer i retning av næring for at bruken skal anses uforenelig med boligformålet. Bruk av profesjonelle tjenester, markedsføring eller virksomhetspregede rutiner vil trekke i retning av næringsformål. Manglende organisering eller ad hoc-utleie kan tale for at det fortsatt dreier seg om ordinær boligbruk, så lenge det er for en begrenset periode. Tilbud som renhold, frokost eller lignende taler for kommersiell overnattingsvirksomhet.

Tilpasninger som separate innganger, flere rom med hotellpreg eller andre endringer som legger til rette for gjennomstrømming av gjester, vil også kunne vektlegges. Støy, økt trafikk og andre konflikter i forbindelse med alternativ bruk kan være viktige momenter i vurderingen. Imidlertid skal plan- og bygningsmyndighetene ikke håndtere konflikter om støy, trafikk og ulemper i ordinære naboforhold innenfor boligformålet.

Eksempel 5: Korttidsutleie der det enkelte utleieforholdet varer minimum 30 dager

Det avgjørende for om korttidsutleie ligger innenfor boligformålet, er ikke om leieforholdet gjelder for et bestemt antall dager. Det avgjørende er karakteren og virkningene bruken har for hensynene som plan- og bygningsloven skal ivareta, til blant annet omgivelsene, beboere, sikkerhet og infrastrukturen (vei, vann og avløp).

Som nevnt ovenfor forutsetter bruken av underformålet boligbebyggelse en mer permanent beboelse, som bidrar til å sikre et stabilt bomiljø. Hyppige utskiftninger av beboere og manglende tilknytning til området er ikke typisk for ordinær boligbruk. Selv om utleieforhold på minimum 30 dager i utgangspunktet kan fremstå mindre intensivt, kan også en slik bruk likevel innebære en hyppigere rotasjon av gjester som skiller seg fra den stabiliteten som er påregnelig i et boligområde. At det enkelte utleieforholdet varer minimum 30 dager er altså ikke isolert sett tilstrekkelig til å oppfylle boligformålet dersom bruken ellers ligner overnattings- eller turistvirksomhet.

Korttidsutleie skaper ofte mer uforutsigbarhet og trafikk enn vanlig boligbruk. Dette er virkninger som også kan oppstå ved leieperioder på minimum 30 dager, særlig når de gjentas flere ganger gjennom året.

Det vil videre være av betydning om utleievirksomheten markedsføres via plattformer, og om det tilbys tjenester som sengetøy, håndklær og renhold. Dette er forhold som klart peker i retning av at også opphold på minimum 30 dager i realiteten ikke fungerer som ordinær boligbruk, men som hotellignende virksomhet.

Også korttidsutleieforhold med varighet på minimum 30 dager kan altså være i strid med boligformålet når bruken samlet sett får preg av kortvarig, gjentakende og kommersielt organisert overnattingsvirksomhet. Dette gjelder særlig der virksomheten innebærer hyppig utskiftning av beboere, markedsføring mot korttidsbruk, tilleggstjenester og virkninger som avviker fra normal boligbruk.