Del III: Tilsyn og ulovlighetsoppfølging

8 Innledning

Kommunene har etter plan- og bygningsloven en generell plikt til å påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes, se pbl. § 1-4 første ledd. Bestemmelsen må ses i sammenheng med de generelle reglene om tilsyn i lovens kapittel 25. Videre har kommunen plikt til å forfølge forhold som er i strid med loven, se pbl. § 32-1 første ledd.

Plan- og bygningsloven § 25-4 gir bygningsmyndighetene hjemmel til å føre tilsyn med eksisterende arealer og byggverk for å påse at det ikke foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold. Eieren har plikt til å bistå med blant annet å gi nødvendige opplysninger, se § 25-5. Etter departementets vurdering omfatter bestemmelsen også plikt til å gi myndighetene informasjon om antallet utleieforhold, omfanget og varigheten m.m. Vernet mot selvinkriminering etter EMK artikkel 6 gjelder ikke ved tilsyn, der den ansvarlige forventes å samarbeide med utlevering av opplysninger. Hensynet til effektiv forvaltning er blant annet tillagt vekt av EMD, se blant annet Saunders v. United Kingdom:

«a requirement that such a preparatory investigation should be subject to the guarantees of a judicial procedure as set forth in Article 6 para. 1 (art. 6-1) would in practice unduly hamper the effective regulation in the public interest of complex financial and commercial activities»

Vernet mot selvinkriminering etter EMK artikkel 6 nr. 1 kommer derimot til anvendelse i saker om administrative reaksjoner som er «straff» etter EMK. Overtredelsesgebyr regnes som en straffelignende reaksjon, og omfattes av selvinkrimineringsvernet. Det avgjørende punktet når det gjelder forbud mot selvinkriminering er altså at overtrederen ikke pålegges å utlevere opplysninger som kreves utlevert i forbindelse med vurderinger om å ilegge en straffereaksjon. Departementet har i tidligere uttalelser anbefalt at kommunen ikke åpner sak om overtredelsesgebyr, eller vurderer om dette kan være en riktig reaksjon, før tilsynssaken er over, se departementets uttalelse i sak 13/2629.

I tillegg til eventuelle opplysninger fra eieren selv, kan bygningsmyndighetene i sin vurdering også bygge på tilgjengelig informasjon hentet fra for eksempel utleieplattformer og opplysninger mottatt fra naboer eller andre myndigheter, for eksempel politiet eller brannvesenet.

9 Beviskrav og tvilsrisiko

Utgangspunktet i forvaltningssaker er at det er tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt for å kunne fatte også inngripende vedtak.28 Ved tvil om hva som er mest sannsynlig, «skal tvilen gå ut over den parten som har interesse av et rettsstiftende eller rettsendrende alternativ».29Denne parten har altså tvilsrisikoen.

I forvaltningsretten har forvaltningen tvilsrisikoen i inngrepssaker, mens i søknadssaker gjelder et motsatt utgangspunkt. Der må parten selv godtgjøre grunnlaget for å gi en tillatelse.30 Bevisbyrden kan imidlertid skifte i løpet av sakens gang. Når forvaltningen i et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 forelegger opplysninger som tilsier at vilkårene for et tyngende vedtak kan være oppfylt, må parten peke på konkrete omstendigheter som tilsier at forutsetningene ikke er til stede. I mer kurante saker kan forvaltningen bygge på normalforventninger, slik at parten må redegjøre for særlige forhold som gjør at saken avviker fra normalsituasjonen. Ulovlighetssaker er en «hybrid», hvor det både ligger et inngrepselement og et ansvar hos eieren for å ha søkt om og fått tillatelse til søknadspliktige tiltak. Om et forhold er søknadspliktig vurderes i utgangspunktet etter reglene som gjaldt på oppføringstidspunktet, men plan- og bygningsloven kapittel 31 og sikkerhetskrav knyttet til brann og rømning kan medføre at nye regler får betydning også for eldre bygg. Dette kan påvirke både bevisvurderingen og rettsanvendelsen, se blant annet LG-2023-98627 med videre henvisninger.

10 Hjelpemidler for kommunenes tilsyn og ulovlighetsoppfølging

Tilsyn er en lovpålagt oppgave for kommunene. Det er en generell hovedutfordring at det føres få tilsyn. Årsaken til dette er sammensatt. Undersøkelser gjennomført av Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) peker blant annet på at det settes av for lite ressurser til tilsyn i mange kommuner, små kompetansemiljøer og mangel på prioriteringer.

Blant de større kommunene er det etablert et eget nettverk, Storbynettverket for tilsyn, hvor kommunene deler erfaringer om og med tilsyn. Til hjelp for kommunenes tilsyn har DiBK utarbeidet Veiledning for kommunalt tilsyn. Det finnes også tilgjengelige maler som kommunen kan bruke for å be om informasjon, å varsle befaring og å varsle pålegg.

DiBK arrangerer den årlige konferansen Byggesaksdagene, som er en viktig møteplass for kommunalt ansatte for erfaringsutveksling om tilsyn.

Aurland kommune

Flere kommuner har bygget opp erfaring med å føre tilsyn med blant annet korttidsutleie. En kommune som departementet likevel særlig vil fremheve, er Aurland, som har vist hvordan en kommune med begrensede ressurser kan ta tak i og få god kontroll med omfanget av korttidsutleie.

Kommunen, som er et populært turistmål hadde over lengre tid hatt utfordringer med korttidsutleie. Kommunestyret satte derfor av egne budsjettmidler for å kunne følge opp dette.

Kommunens tilnærming kan sammenfattes på følgende vis:

• Tydelig målsetting
• Det ble tatt et klart strategisk valg: Målet var ikke å straffe enkeltutleiere, men å redusere omfanget av korttidsutleie i kommunen.
• Realistisk prioritering
• Kommunen laget Excel-oversikter og prioriterte kun de mest alvorlige eller mest håndterbare tilfellene. Responsen var rask når det var nødvendig, særlig i saker der utleie kunne forhindres før den startet. Dette ga stor effekt med liten ressursbruk.
• Aktiv og åpen kommunikasjon
• Det ble ført åpen dialog med både eierne og media. Dialogen med media bidro til å synliggjøre kommunens arbeid og forsterke forebyggende effekt. Kommunens gav «amnesti» til flere aktører for å avvikle ulovlig utleie over sommeren, noe som også var et bevisst konfliktreduserende tiltak.

Som suksessfaktor har kommunen selv særlig fremhevet stort politisk engasjement, og at administrasjonen fikk frie rammer til å løse oppdraget på best mulig måte. Gjennom en pragmatisk tilnærming har kommunen klart å tilpasse metoder og ambisjonsnivå til ressursene de faktisk hadde til rådighet. Det ble foretatt realistiske avveininger om hva som var mulig. Kommunen har gått for dialog og forebygging, med et par enkeltsaker for å understreke alvoret. Den åpne kommunikasjonen med utleiere og media har gitt en signaleffekt som både har bidratt til forebygging og vært konfliktreduserende.

Aurland kommunes tilnærming vil ikke nødvendigvis kunne overføres til alle kommuner, men den kan tjene som inspirasjon til hvordan en i utgangspunktet overveldende oppgave kan løses på en pragmatisk måte.

Vedlegg – Hjelp til vurdering av korttidsutleie. Ordinær boligbruk eller søknadspliktig bruksendring (pbl.)

1 Rammer og faktagrunnlag (innhenting)

1.1 Tillatt bruk (arealplan og byggetillatelse)

• ☐ Arealformål/bruk etter plan: [ ]
• ☐ Bruk etter byggetillatelse/ferdigattest: [     ]
• Utgangspunkt lagt til grunn:   ☐ Boligbebyggelse / ordinær boligbruk   ☐ Annet: [     ]

1.2 Kartlegging av faktisk bruk

• Type utleie:   ☐ Hele bolig   ☐ Del av bolig   ☐ Flere enheter   ☐ Annet: [     ]
• Opplysninger om omfang og varighet innhentet (pbl. § 25-4 ved tilsyn/ulovlighet):
• ☐ Antall utleieforhold: [     ]
• ☐ Varighet per leieforhold: [     ]
• ☐ Perioder/årshjul (når i året): [     ]
• ☐ Hyppighet og kontinuitet over tid: [     ]
• Dokumentasjon vedlagt/registrert:   ☐ Ja   ☐ Nei.
• Hvis ja, hva: [     ]

1.3 Terskel og vurderingstema

• ☐ Vurdert etter terskelen i SAK10 § 2-1 bokstav a (bygget eller del av bygget brukes eller tilrettelegges for annet enn det som følger av tillatelse eller lovlig etablert bruk) og/eller bokstav b (endret bruk kan påvirke hensyn som loven skal ivareta)
• ☐ Vurderingen gjennomføres som en konkret og helhetlig vurdering

2 Kontrollspørsmål (ikke uttømmende)

Kryss av og noter kort.

2.1 Formål og karakter. Hjem vs. overnatting

• ☐ Fremstår bruken som hjem (varighet, stabilitet, tilknytning)
• ☐ Fremstår bruken som midlertidig overnatting for skiftende gjester

Notat: [     ]

2.2 Omfang og varighet. Intensitet over tid

• ☐ Sporadisk/avgrenset
• ☐ Gjentakende over tid
• ☐ Hyppig og i omfang som tilsier løpende/systematisk drift
• ☐ Vurdert at antall dager alene ikke er avgjørende. Karakter og virkninger er avgjørende

Notat: [     ]

2.3 Organisering og tjenester. Profesjonalisering/kommersiell drift

• ☐ Utleie via bookingsystem/plattform
• ☐ Aktiv markedsføring
• Tilleggstjenester:   ☐ Nøkkelutlevering   ☐ Kundestøtte   ☐ Renhold   ☐ Service   ☐ Matservering   ☐ Annet: [     ]
• ☐ Forhold som trekker mot kommersiell drift/næring

Notat: [     ]

2.4 Virkninger for omgivelsene og bomiljøet

• ☐ Kan medføre økt trafikk
• ☐ Kan medføre støy
• ☐ Kan medføre uforutsigbarhet/hyppig ferdsel av nye personer
• ☐ Andre mulige avvik fra forventet boligbruk: [     ]
• ☐ Vurdert at det er tilstrekkelig at virkninger kan oppstå

Notat: [     ]

2.5 Bygningsmessige endringer (fysiske tiltak)

• ☐ Ingen kjente fysiske endringer
• ☐ Opplysninger om fysiske endringer foreligger
• ☐ Mulig oppdeling i egne enheter/hyblifisering
• ☐ Mulig søknadsplikt og/eller planstrid knyttet til fysiske tiltak
• ☐ Merknad: Endret bruk kan foreligge også uten fysiske endringer

Notat: [     ]

3 Konklusjon og saksgang

3.1 Videre håndtering

• ☐ Rød eller klart gul: Vurder søknadspliktig bruksendring og om bruken kan være i strid med plan
• Neste steg:   ☐ Varsel   ☐ Pålegg   ☐ Dialog om søknad   ☐ Annet: [     ]
• Frist for tilbakemelding/dokumentasjon: [     ]
• ☐ Grønn: Dokumenter vurderingen og avslutt
• Oppfølgingspunkt ved endret omfang: [     ]

3.2 Kort konklusjonstekst

[     ]