§§ 32-8 og 34-4 Varsling av overtredelsesgebyr og organisering av kommunen for tilsyn og ilegging av overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven

Vi viser til e-post fra Sandnes kommune av 13. november 2013, der kommunen ber om departementets synspunkter på to problemstillinger vedrørende kommunens ileggelse av overtredelsesgebyr.

Varsling av overtredelsesgebyr

Kommunen viser til at en sak om overtredelsesgebyr ikke bør begynne før en sak om tilsyn i byggesaken er ferdig, og spør om dette innebærer at overtredelsesgebyr ikke bør nevnes som en mulighet før dette tidspunktet. Departementet viser til omtalen av dette i veiledningen til byggesaksforskriften kapittel 16:

”Innhenting av opplysninger. Tidspunkt for ileggelse av overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en reaksjon som omfattes av den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) som gjelder i Norge, jf. menneskerettighetsloven §§ 2 og 3. Etter konvensjonen artikkel 6 kan ikke noen pålegges under trussel om sanksjoner å gi opplysninger som kan medføre en straff. I forbindelse med tilsyn kan det forekomme at tiltakshaver pålegges å utlevere opplysninger. Hvis det samtidig er startet en sak om overtredelsesgebyr, slik at opplysningene kreves utlevert også i denne sammenhengen, kan de således ikke brukes ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Alternativt kan den ansvarlige ha rett til å nekte å utlevere opplysninger i et tilsyn, hvis opplysningene skal brukes i en allerede igangsatt sak om overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr bør derfor ilegges etter at kommunen har fattet eventuelle vedtak om pålegg om retting, og påleggene er fulgt. Tilsyn bør være avsluttet. (departementets understrekinger)”

Det avgjørende punktet når det gjelder forbud mot selvinkriminering er altså at overtrederen ikke pålegges å utlevere opplysninger som kreves utlevert for å ilegge en straffereaksjon. Kommunen bør derfor ikke åpne sak om overtredelsesgebyr, eller vurdere om dette kan være en riktig reaksjon, før tilsynssaken er over. Dette betyr ikke at kommunen ikke kan gi generell informasjon i byggesaker om at overtredelsesgebyr kan være et mulig utfall hvis det foreligger ulovlige forhold.

Kommunens organisering

For det andre spør Sandnes kommune om hvordan kommunen bør organisere seg for å hindre uheldig sammenblanding av roller i forbindelse med ileggelse av overtredelsesgebyr. Spørsmålet er omtalt i NOU 2003:15 Fra bot til bedring:

”12.5 Anklageprinsipp eller inkvisisjonsprinsipp

I strafferetten regnes det som et viktig prinsipp at det er opp til påtalemyndigheten å sørge for sakens etterforskning og for å fremme saken. Domstolene i Norge har ikke ansvar for etterforskning og tar aldri opp straffesaker på egen hånd. Dette kalles anklageprinsippet og regnes som en viktig garanti for at dommerne er fullstendig uavhengige når det idømmes straff.

Situasjonen i forvaltningen er normalt slik at det er det samme organet som administrerer et regelverk, som avdekker overtredelser, og som eventuelt bestemmer om overtredelser skal sanksjoneres. Ordningen kan sammenliknes med det såkalte inkvisisjonsprinsippet og kan føre til tvil om organets objektivitet og uavhengighet i visse situasjoner.

Dersom anklageprinsippet skulle kunne gjennomføres i forvaltningen, måtte det etableres egne organer som skulle fastsette sanksjoner. Dette ville imidlertid medføre så store administrative og økonomiske konsekvenser at utvalget ser det som en uaktuell løsning. Det vises også til pkt 10.4 der utvalget generelt ikke går inn for å opprette nye håndhevingsorganer.

Etter utvalgets syn må eventuelle ulemper knyttet til at det er det samme organet som undersøker om overtredelse har funnet sted og som fastsetter er sanksjon, avbøtes ved gode interne retningslinjer og saksbehandlingsregler. Internt i forvaltningen bør det vurderes hvordan avdekking av overtredelser kan skilles fra sanksjonering slik at det ikke er de samme personene som behandler sakene. Ulempene blir også avhjulpet ved at det alltid vil være klageadgang til et overordnet forvaltningsorgan. Det ligger også en kontrollfunksjon i muligheten for å bringe saken inn for sivilombudsmannen. Videre vil sanksjonsvedtak alltid kunne bringes inn for domstolene til full prøvelse, se punkt 12.8.

Verken Grunnloven eller EMK stiller opp noe forbud mot at et forvaltningsorgan ilegger sanksjoner, så lenge det er adgang til å bringe vedtaket inn for en domstol og kravene til saksbehandling mv. for øvrig følges.”

Det er altså et generelt prinsipielt utgangspunkt at ileggelsen av overtredelsesgebyret gjøres av andre enn de som er ansvarlige for ”etterforskningen”/tilsynet. Som det fremgår av siste avsnitt, så er det ikke et krav at ileggelsen av overtredelsesgebyret skal ilegges av noen andre enn tilsynsmyndigheten. Den viktigste garantien for rettssikkerhet i forbindelse med overtredelsesgebyr er muligheten for klagebehandling, og det avgjørende kravet til den som ilegger overtredelsesgebyr er at saksbehandlingen er forsvarlig. Etter vår mening vil ikke et vedtak om overtredelsesgebyr automatisk lide av noen avgjørende feil hvis samme innstans og saksbehandler har utført tilsyn mv. og deretter ilagt overtredelsesgebyr.

Kommunal- og regionaldepartementet vil likevel peke på at ileggelsen av overtredelsesgebyr er en straffelignende reaksjon som omfatets av straffebegrepet i EMK. Det er viktig at beslutningen er – og ikke minst oppfattes som – en objektiv beslutning. Departementet vil derfor anbefale at kommunen så langt mulig forsøker å skille beslutningen om ileggelse av overtredelsesgebyr fra den øvrige ulovlighetsoppfølgingen. Ileggelsen av overtredelsesgebyret bør ideelt sett gjøres av en annen saksbehandler enn den som utførte tilsyn, for at saken skal vurderes med friske øyne. I det minste må det ved ileggelsen av overtredelsesgebyr fremgå at det er foretatt en særskilt vurdering av kriteriene for ileggelse av overtredelsesgebyr, som er strengere enn kriteriene for pålegg om retting, bl.a. når det gjelder skyld.

Til toppen