§ 100 - Høring – forslag til endringer i film- og videogramloven

Saksnummer: 2005/03625 EO ATV/JCN

Dato: 31.08.2005

 

Høring – forslag til endringer i film- og videogramloven

Vi viser til brev 10. mai 2005 der det bes om høringsuttalelser på en rekke foreslåtte endringer i film- og videogramloven.

Justisdepartementets merknader til det fremsatte dokument 8-forslaget, Dok. nr. 8: 31 (2002-2003), følger under punkt 1 og 2. Merknader til endringene foreslått av Kirke- og kulturdepartementet på bakgrunn av Grl. § 100 følger under punkt 3-5.

1.            Reklame og barn

I Dok. nr. 8: 31 foreslås det å forby reklame før filmfremvisning av filmer egnet for barn.

1.1            Ytringsfrihet

Begrensninger i adgangen til å fremvise reklame på kinoer er en innskrenking i ytringsfriheten som er beskyttet av Grl. § 100. Spørsmålet er da hvilke begrensninger i slike ytringer som tillates av Grunnloven.

Reklame er en kommersiell ytring. Slike ytringer nyter et svakere vern under Grl. § 100 enn andre ytringer, se drøftelsene i NOU 1999:27 side 155 følgende. I NOU 1999:27 på side 156 heter det:

”Det vil ikke være i strid med ytringsfriheten å stenge de kommersielle ytringene ute fra de offentlige rom som ikke bør ansees som en markedsplass. ”

De foreslåtte begrensninger i adgangen til å vise reklame på kino må vurderes opp mot de tre begrunnelser for ytringsfriheten slik de er påpekt i Grunnloven: demokrati, sannhetsøking og individets frie meningsdannelse, jf. NOU 1999:27 side 156.

Etter Justisdepartementets syn er Grunnloven § 100 ikke til hinder for å begrense kommersielle ytringer rettet mot barn ved fremvisning av film.

Likevel kan det reises spørsmål om lovforslaget går for langt.

Forslaget forbyr også reklame rettet mot andre enn barn. Det skisserte forbudsalternativet forbyr all reklame vist i tilknytning til filmer som er egnet for barn. Begrunnelsen for den del av forbudet som rammer reklame som ikke er rettet mot barn, synes å være svak eller fraværende. Dersom problemet som ønskes løst er reklame rettet mot barn, virker forbudet å gå lengre enn nødvendig. Begrunnelsen for lovendringen er skissert i høringsnotatet på følgende vis på side 20:

”Det er ikkje tvil om at reklamefilm verkar på barn, noko som fører til eit press på foreldra til å kjøpe dei produkta det blir reklamert for. Dette talar for å innføra eit forbud mot å syna fram reklamefilm på framsyningar for barn. ”

Her omtales produkter ment for barn. Reklame for produkter ment for voksne er ikke omtalt. Slik forbudet er skissert, vil også reklame rettet mot voksne være omfattet. Selv om grunnlovsvernet for slike ytringer er svakt, gjelder vernet så lenge det ikke kan påvises en begrunnelse for inngrepet.

Justisdepartementet reiser spørsmål om det er nødvendig for å ivareta intensjonen i forslaget å forby enhver reklame før kinofremvisning for barn. Vi kan ikke se at det er gitt noen begrunnelse for et såpass vidtgående forslag som skissert.

Det er dermed en fare for at lovens løsning her er for vidtgående – den forbyr all reklame, også den som er fullstendig harmløs. Foruten reklame for voksenprodukter som ikke er relatert til foreldrerollen, rammes for eksempel reklame for babysvømming, helse- og rådgivningstjenester, reklame for barnevogn og så videre. At foreldre blir betraktet som en interessant konsumentgruppe virker uproblematisk så lenge reklamen ikke rettes mot barn.

Et eventuelt forbud bør knyttes mer direkte mot det en ønsker å forby – reklame rettet mot barn eller annen skadelig reklame. Justisdepartementet ser det på denne bakgrunn som ønskelig at en unngår et totalforbud mot reklame i tilknytning til barnefilmer.

Vi vil også påpeke at et reklameforbud som rettes mot filmer for barn under en viss alder, ikke vil ramme reklame rettet mot barn foran andre filmer enn de som er særskilt egnet for barn (under 7 år). Konsekvensen av dette blir altså at det kan vises reklame rettet mot barn i alle aldre foran en familiefilm. Tatt i betraktning forslagstillernes intensjoner og drøftelsene i NOU 2001: 6 virker ikke lovutkastet som en fullgod løsning på det skisserte problemet.    

Den tilsvarende bestemmelsen kringkastingsloven § 3-1 2. ledd lyder:

”Det kan ikke sendes reklameinnslag i tilknytning til barneprogram eller reklameinnslag som særlig er rettet mot barn.”

Denne bestemmelsen inkluderer altså ”reklameinnslag som er særlig rettet mot barn” og dermed unngår en den nevnte konsekvensen.

Denne bestemmelsen kan tjene som modell for en tilsvarende bestemmelse i filmloven dersom en ønsker et forbud mot reklame rettet mot barn i tilknytning til kinofremvisning.

1.2            Barn

Vi stiller også spørsmål om den valgte alder – syv år – er den beste løsning. Det er ikke gitt grunner for at en har valgt syv år.

I denne sammenhengen kan det være verd å merke seg at i NOU 2001:6 foreslås et generelt forbud mot reklame rettet mot barn under 12 år, se NOU 2001:6 punkt 1.2.1.

I kringkastingsloven er forbudet mot reklame rettet mot barn under 18 år, jamfør forskrift 28. februar 1997 § 3-6.

Valget av syv år fremstår som noe vilkårlig. Flere av de argumenter som taler for forbudet, taler med sterkere kraft for et forbud mot reklame rettet mot eksempelvis tolvåringer. Det er også et argument i seg selv at en søker å ha mest mulig medienøytrale reguleringer for reklame.

2.            Aldersgrenser og følgeregel

I Dok. nr. 8: 31 forslaget er det foreslått å endre aldersgrensene i filmloven og fjerne følgeregelen.

2.1            Aldersgrenser

Justisdepartementet har vansker med å se hvordan mer fingraderte alderstrinn skal kunne tjene det formål som forslagstillerne ønsker å fremme – at barn i større grad blir vernet mot uønskede sex- og voldsskildringer enn i dag. 

I dag fastsettes aldersgrensene ut fra en vurdering om det kan være skadelig for barnet å se den aktuelle filmen. Filmloven § 5 tredje ledd lyder:

”Ved aldersvurdering som nemnt i første leddet, skal Medietilsynet leggje avgjerande vekt på om filmen eller videogrammet kan påverke sinn eller rettsomgrep på ein skadeleg måte. ”

Deretter settes aldersgrensen i samsvar med vurderingen etter dette skadekriteriet.

Det er ikke foreslått å endre skadekriteriet. Dermed er konsekvensen slik vi oppfatter det at forslaget slik det er formulert vil føre til at yngre barn enn i dag kan se filmer med uønskede volds- og sexskildringer.

For å illustrere: dersom en film blir ansett å være skadelig for en tolvåring, vil aldersgrensen etter dagens system bli 15 år mens det etter forslagets system vil bli 13 år. Likeledes vil en film som er funnet å være skadelig for en niåring kunne sees av en tiåring under forslagets system, men ikke under det gjeldende system.

Barn vil altså under det foreslåtte systemet kunne gå tidligere alene og se filmer, men må være eldre enn tidligere for gå sammen med sine foreldre.

Forslagstillerne begrunnelse er referert i på følgende måte i høringsnotatet side 3:

”Representantene grunngir framlegget m.a. med at fleire kinofilmar ”…har fått lavere aldersgrense enn det mange mener er riktig for barn”. ”

Forslaget vil etter Justisdepartementets skjønn ikke endre rettstilstanden i den retning representantene ønsker.

2.2            Følgereglen

Vi har hatt følgeregler siden filmloven av 1913. Regelen har en tosidig begrunnelse. På den ene siden er den ment å gi foreldre mulighet til å gå på kino uten å tinge barnepass. På den andre siden ser en det slik at så lenge barna er med foreldrene, er det foreldrene som har ansvaret og det er også foreldrene som best er i stand til å vurdere hvor moden deres barn er. Det må også antas at barna i mindre grad risikerer å ta skade som en følge av film når de er ledsaget av foreldrene.

Å fjerne følgeregelen innebærer en innskrenking av foreldreansvaret. En slik innskrenking bør eventuelt kunne begrunnes i tungtveiende hensyn. Justisdepartementet ser ikke at påstanden om at foreldrene generelt er lite orienterte om reglene og at de kan bli utsatt for press fra sine barn, er grunnlag for å gjøre et så vidtgående inngrep i foreldreretten. 

Et annet viktig moment ved vurdering av følgeregelen er ansvarsfordelingen mellom foresatte og det offentlige i å skape trygge oppvekstvilkår for barn. Utgangspunktet er at de foresatte har ansvaret for sine barn.

Vi nevner også at en på slutten av åttitallet valgte å utvide følgeregelen. Som begrunnelse ble det blant annet trukket frem at en utvidelse ville samsvare mer med situasjonen for TV, se Ot.prp.nr. 20 (1986-87) (merknad til filmlovens § 5). Dette argumentet veier nok minst like tungt i dag.

3.            Forhåndssensur gjennom konsesjonskrav

Departementet konkluderer i sitt høringsnotat på følgende måte (side 17):

”Når det gjeld framsyning av film eller videogram, jf § 2 fjerde leddet, stiller mange kommuner i dag vilkår om at innehavaren av kinokonsesjonen skal syna eit rimeleg utval av det som finst av film på marknaden. Mange kommuner stiller også meir konkrete vilkår, til dømes når det gjeld tilbodet av barnefilm og norskprodusert eller norskspråklig film. Dette er en type vilkår som ikkje lenger kan stillast.

…

Departementet legg til grunn at kommunane etter dette ikkje kan leggja vekt på innhaldet i tilbodet når dei vurderer konsesjonssøknader. ”

Justisdepartementet er enig i at det etter Grunnloven § 100 fjerde ledd som utgangspunkt ikke kan stilles krav til innholdet i tilbudet som vilkår for at det gis konsesjon til fremvisning eller omsetning av film eller videogram i næring. Det kan likevel spørres om det må gjelde visse modifikasjoner fra dette prinsipielle utgangspunktet. Disse modifikasjonene kan være av praktisk betydning slik markedet for fremvisning av film i dag fungerer. Vi konsentrerer oss i det følgende om fremvisning av film.

Grunnloven § 100 fjerde ledd inneholder som utgangspunkt et absolutt forbud mot ”Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler”. Uttrykket ”andre forebyggende Forholdsregler” omfatter ordninger som kan ha tilsvarende effekt som ordinære sensurordninger, jf. NOU 1999: 27 s. 246. Dette omfatter ikke bare kontroll med enkeltstående ytringer, men også ordninger som er rettet mot summen av ytringer. Det prinsipielle utgangspunktet er med dette at det ikke kan stilles som vilkår for konsesjon til fremvisning eller omsetning av film eller videogram at konsesjonærens tilbud har et bestemt innhold. Det må, iallfall som utgangspunkt, både gjelde for vilkår om at filmer med et bestemt innhold skal vises, og for vilkår om at filmer med et bestemt innhold ikke skal vises.

Følgen av dette utgangspunktet kan illustreres med følgende eksempler: Kommunen driver kino i en større by, det er utvilsomt kommersielt grunnlag for flere kinooperatører, og det er marked for både kvalitet og bredde i tilbudet. Det ville være i strid med Grunnloven § 100 fjerde ledd om det som vilkår for konsesjonen til en søker som ønsker å drive uten noen form for støtte fra kommunen, ble stilt krav om at tilbudet skal omfatte en bestemt type norskspråklig film og/eller barnefilmer. På lignende vis ville det være i strid med Grunnloven § 100 fjerde ledd om det ble stilt krav om tillatelse for å gi ut eller å selge bøker, og tillatelsen var avhengig av at utvalget hadde en bestemt profil.

Det sentrale spørsmålet er om vilkår som nevnt kan begrunnes med ønsket om å sikre bredde og kvalitet – eller liknende vilkår med krav til innholdet i tilbudet – i en situasjon der det egentlig ikke er kommersielt økonomisk grunnlag for å ha et slikt tilbud. I mange kommuner begrenses muligheten til å drive kino av markedet. Dette fremgår av høringsnotatet, se også NOU 2001: 5 punkt 6.1.

Under forberedelsen av nye Grunnloven § 100 ble spørsmålet om adgang til å knytte vilkår om innhold til kringkastingskonsesjoner, relativt grundig drøftet. Det er derfor grunn til å se hen til disse drøftelsene når kinokonsesjonene skal vurderes.

Kommisjonen bygger tilsynelatende på at bare begrensninger som ligger i ”naturgitte knapphetsgoder” kan begrunne vilkår om krav til innholdet i kringkastingskonsesjoner. Et par steder legges det også vekt på at det her er tale om ”offentlige” knapphetsgoder, se NOU 1999: 27 s. 246 sp. 2. En nærmere lesning av forarbeidene, særlig NOU 1999: 27 s. 179–181, etterlater imidlertid uklarhet om kommisjonen med kriteriet ”naturgitte knapphetsgoder” mener å trekke en streng grense mot de begrensningene markedet setter for å kunne drive flere kinoer på kommersielt grunnlag. Uttalelsene i NOU 1999: 27 s. 180 sp. 1 bringer ikke klarhet, heller ikke uttalelser på s. 246 sp. 2. En mulighet er at kommisjonen, i sin omtale av filmfremvisning og videoutleie, bygger på en uuttalt forutsetning om at markedet her i praksis gir rom for en rekke aktører, og at mangfold og kvalitet jevnt over ikke er noe problem. Men dette er kanskje en dristig antakelse om hva kommisjonen har forutsatt. Det er uansett mindre grunn til å forsøke å klarlegge endelig kommisjonens forutsetninger, fordi de senere forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen er av større interesse.

Regjeringens tilråding om valg av grunnlovsbestemmelse i St.meld. nr. 26 (2003–2004) kaster bare i beskjeden grad lys over forståelsen av den endelig vedtatte grunnlovsteksten. Det har sammenheng med at den endelig vedtatte teksten på det relevante punktet avvek fra det regjeringen opprinnelig tilrådde. Av lignende grunner gir heller ikke komiteens merknader i Innst. S. nr. 270 (2003–2004) særlig veiledning.

Under debatten i Stortinget 30. september 2004 uttalte imidlertid saksordføreren (St.forh. (2003–2004) s. 3586):

”Flertallet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen mener formuleringen i alternativ 1 vil måtte innebære at dagens ordning med kringkastingskonsesjoner ikke kan opprettholdes i en tenkt fremtidig situasjon der det ikke lenger er frekvensknapphet.

     Flertallet vil understreke at Ytringsfrihetskommisjonens resonnement har gyldighet i en situasjon der absolutt alle husstander kan nås med rimelig teknologi, og helt uten frekvensknapphet, altså i en tenkt situasjon som trolig ligger meget langt frem i tid.

     Flertallet har også merket seg at både Ytringsfrihetskommisjonen og Regjeringen legger til grunn at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer i et marked uten etableringskontroll ikke kan oppfattes som forhåndskontroll i Grunnlovens forstand.

     I lang tid fremover vil det, også med digitalisering av bakkenettet, være problemer knyttet til dekningsgrad, lokale radioskygger i bakkenettet, lokale skygger i forhold til satellittkringkasting og betydelige kostnader for offentlige eller halvoffentlige organer knyttet til selve kringkastingen.

     Flertallet har derfor trukket den konklusjon at det i overskuelig fremtid vil være behov for en ordning med konsesjoner for radio- og TV-sendinger, både for lokale og riksdekkende kanaler, og at konsesjonene må kunne sette innholdsmessige krav når det gjelder kvalitet og bredde i tilbudet. Flertallet vil understreke at et formål med dagens konsesjonssystem etter kringkastingsloven er å styrke ytringsfriheten ved å gi publikum bredde og kvalitet i tilbudet.

     Etter flertallets oppfatning er dagens konsesjonsordninger slik utformet og praktisert at de i dag ikke kan sies å forstyrre eller skade ytringsfrihetens prosesser. Flertallet vil videre understreke at dette unntaket ikke åpner for sensur eller forhåndskontroll av det enkelte program, men begrenser seg til innholdsmessige krav til bredden og kvaliteten på sendingene som helhet.”

Sitatet viser at de partiene som stilte seg bak saksordførerens innlegg, la vekt på at fjerde ledd ikke skulle tolkes for strengt når det gjaldt adgangen til å knytte vilkår om ”bredde og kvalitet på sendingene som helhet” til kringkastingskonsesjoner. Saksordføreren åpnet for at det kan tas betydelig hensyn til kostnadene ved å oppnå en situasjon der frekvensknapphet ikke lenger eksisterer. Uttalelsen tar avstand fra den tilsynelatende strenge tolkingen som Ytringsfrihetskommisjonen la opp til på dette punktet.

De omtalte ordningene etter film- og videogramloven § 2 og kringkastingsloven har viktige trekk felles. Etter begge ordningene kan det stilles krav til innholdet i konsesjonærens programtilbud som vilkår for at det gis konsesjon. Innholdskravene er rettet mot summen av ytringer, og ikke den enkelte ytringen. I begge tilfeller er formålet å sikre kvalitet og mangfold i tilbudet. Det er uansett ikke tale om sterke inngrep i ytringsfrihetens prosesser (likevel slik at dette avhenger av hvordan vilkårene konkret utformes). Disse parallellene skulle isolert sett tilsi at en tilsvarende, lempelig tolking av fjerde ledd som saksordføreren la opp til, er den riktige også når ordningen etter film- og videogramloven skal vurderes. Under stortingsdebatten uttalte imidlertid saksordføreren følgende:

”Når det gjelder dagens ordning med at kommunene kan sette krav til innholdet i tilbudet som vilkår for å kunne vise eller omsette film og videogram i næring, antar flertallet at dette vil komme i konflikt med formuleringen i alternativ 1. Dersom alternativ 1 vedtas, vil det bare være anledning til å sette krav som har til hensikt å ”beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder”.

Uttalelsen – tatt på ordet – legger til grunn at det skal gjelde et reservasjonsløst forbud mot å sette krav til innholdet som vilkår for å kunne vise eller å omsette film eller videogram i næring.

Det er ikke opplagt hvilken vekt som skal legges på den siterte uttalelsen. Riktignok omtaler den direkte det aktuelle spørsmålet. Uttalelsen er imidlertid knapp, og står ikke i godt samsvar med den grundigere uttalelsen om kringkastingskonsesjonene like foran. Uttalelsen gir dermed best sammenheng dersom den kun forstås som et utsagn om hva som er det prinsipielle utgangspunktet på dette området, slik at det ikke er tatt høyde for de begrensningene som markedet i dag setter for å kunne drive kommersiell kinovirksomhet når det gjelder å sikre kvalitet og mangfold. Følgen av en slik innskrenkende tolking av utsagnet vil være at Grunnloven § 100 fjerde ledd som utgangspunkt forbyr å knytte vilkår om innholdet i programtilbudet til en kinokonsesjon, men at dette ikke kan gjelde ubetinget der det på grunn av markedsforholdene er umulig å opprettholde et tilbud med tilstrekkelig bredde og kvalitet i utvalget.

Vektige argumenter taler også mot en slik forståelse. Dersom en ny aktør ønsker å etablere seg i en kommune uten noen som helst form for offentlig tilskudd, virker det prinsipielt betenkelig om vedkommende skulle bli stilt overfor vilkår med krav til innholdet i tilbudet. Det kan riktignok innvendes at et slikt, nytt tilbud – dersom det viser seg å ha livets rett i en kortere eller lengre periode – undergraver det øvrige tilbudet ved at dette utkonkurreres. Det er imidlertid en følge av publikums valg.

Det prinsipielt riktige synes på denne bakgrunn å være følgende: Dersom det offentlige ønsker å sikre bredden og kvaliteten i kinotilbudet i kommunene, kan dette ikke skje ved å stille positive krav til innholdet i dette tilbudet. Derimot er det som utgangspunkt ikke forbudt etter Grunnloven § 100 fjerde ledd at det offentlige stiller vilkår for å gi positiv støtte til drift av kinoer. Støtten kan ha ulik karakter, for eksempel i form av direkte økonomiske tilskudd eller billige kinolokaler. Det ligger i infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd at det offentlige har plikt til å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Støttetiltak til kinoene vil bidra til oppfyllelse av denne plikten. Her kan en trekke en parallell til for eksempel markedet for skjønnlitteratur: Utgivelsen av en rekke bøker er i praksis avhengig av offentlige støtteordninger selv om det på dette området ikke er tale om ”naturgitte” begrensninger på adgangen til å gi ut bøker. Det er imidlertid lite tenkelig at det offentlige skulle gripe inn med krav til innholdet i boktilbudet (enten overfor forfattere, forlag eller bokhandlere) for å sikre kvalitet og mangfold. Noe lignende gjelder for øvrig for lokalaviser: Det er i dag lite aktuelt at det offentlige skulle kunne stille krav om at lokalavisen har et bestemt innhold. Det gjelder selv om et mangfold av lokalaviser er viktig for å sikre ytringsfriheten – mange vil mene at det er viktigere enn et variert kinotilbud. Disse to eksemplene gir ikke i seg selv grunnlag for noen logisk slutning om at Grunnloven § 100 fjerde ledd er til hinder for at det stilles vilkår med krav til innholdet overfor den som får konsesjon til å drive kino og særlige hensyn kan gjøre seg gjeldende, men de viser at tankegangen kan synes fremmed på andre områder der det er viktig å sikre kvalitet og bredde.

Mot en slik løsning kan det tenkes innvendt at vilkår for eksempel knyttet til økonomisk støtte kan føre til en lite konsekvent praksis og uforutsigbare forhold for dem som ønsker å drive kino. I den grad en mener dette er et problem, kan dette motvirkes ved at lovgivningen regulerer spørsmålet nærmere. Dermed kan likebehandling mv. sikres.

Etter Justisdepartementets syn finnes det i det foreliggende rettskildematerialet vektige argumenter for at det kan innfortolkes reservasjoner i det prinsipielle utgangspunktet ved tolkingen av Grunnloven § 100 fjerde ledd på dette punktet.

En mulig mellomløsning ved tolkingen er å skille på grunnlag av hvor tyngende vilkårene er. Det kan etter vårt syn argumenteres for at de minst spesifikke vilkårene overhodet ikke kan regnes som ”forebyggende Forholdsregler” som har tilsvarende effekt som sensur. Hvor tyngende vilkårene vil virke, kan også avhenge av hva som er det nærmere formålet med den aktuelle virksomheten innenfor rammen av det som overhodet kan regnes som ”næring”.

Justisdepartementet ønsker ikke nå å trekke noen endelige konklusjoner når det gjelder forståelsen av Grunnloven § 100 fjerde ledd på dette punktet. Dersom det skulle være ønskelig, kan vi komme tilbake til spørsmålet på et senere stadium.

3.1            Avvikle konsesjonsordningen?

Dersom det er aktuelt å gjennomføre en ordning der det ikke kan stilles innholdskrav i konsesjon om kinodrift – er det etter Justisdepartementets oppfatning grunnlag for å vurdere om konsesjonsordningen bør avvikles.

En konsesjon uten innholdskrav vil trolig ha temmelig begrenset selvstendig betydning. Andre krav som ikke retter seg til innhold – for eksempel krav til funksjonshemmedes adkomstmuligheter, som nevnt i høringsnotatet – kan stilles i kraft av andre rettslige grunnlag enn konsesjon etter filmloven, for eksempel i kraft av plan- og bygningslovgivningen.

Etter vår oppfatning vil det være uheldig å ha en egen konsesjonsordning med et slikt begrenset innhold. Den er ressurskrevende, egnet til å skape misforståelser, kan åpne for myndighetsmisbruk og svekker allmennhetens forståelse av konsesjonsinstituttet.

4.            Forhåndskontroll av videodistribusjon

Til forslaget om videreføring av reglene om registrering av videogram for omsetning vil Justisdepartementet bemerke:

Stikkprøvekontroll av videogrammers innhold før registrering innebærer en forhåndskontroll. Det er adgang til slik kontroll bare dersom den er nødvendig for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder. Det fremgår av St. forh. (2003-2004) s. 3586 sp. 1 at et flertall på Stortinget sluttet seg til en forståelse av grunnlovsbestemmelsen som muliggjør videreføring av dagens ordning. Det kan imidlertid hevdes at det vil være prinsipielt heldigere å oppheve ordningen.

5.            Frivillig forhåndsgodkjenning

5.1   Er avslag på forhåndsgodkjenning et enkeltvedtak?

I høringsnotatet s. 13 er det lagt til grunn at et avslag på forhåndsgodkjenning av 18 års film ikke er et enkeltvedtak, mens forhåndsgodkjenning vil være det. Forslaget legger opp til at forhåndsgodkjenningen skal være bindende mens avslaget kun er rådgivende. Etter vårt syn er også nektelse av forhåndsgodkjenning et enkeltvedtak etter definisjonene i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a, jf. bokstav b.

Nektelsen innebærer at vedkommende ikke får den privilegerte rettsstillingen som følger av en forhåndsgodkjenning. Det er derfor tale om en ”avgjørelse” som er ”bestemmende” for den avslaget er rettet mot.

At reglene om enkeltvedtak bør følges også i disse tilfellene, støttes av reelle betraktninger. Før saken er vurdert av tilsynet er det uansett vanskelig å vite hva utfallet vil bli, og dermed problematisk å ha slike saksbehandlingsregler. Når vedtaket treffes er det størst behov for å følge reglene om enkeltvedtak – særlig om begrunnelse og klage – dersom forhåndsgodkjenning ikke gis.

Etter vårt syn taler uansett de beste grunner for å innrømme søkeren en klagerett. En slik klagerett fremstår totalt sett mest rimelig og i tråd med nåværende ordning. Det er i liten grad tale om en ressurskrevende klageordning. Vi må tilbake til 1994 for å finne sist gang at en film ble forbudt i Norge for filmfremvisning. Sannsynligvis er det bare unntaksvis aktuelt med en klagebehandling. Det er grunn til å regne med at de få tilfellene vil få stor oppmerksomhet. Dette taler for å gi mulighet til klagebehandling.