Brevdato: 13.11.2025

Habilitetsvurdering av arbeids- og inkluderingsminister Kjersti Stenseng                             


Innledning

Vi viser til brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) 17. oktober 2025. I brevet ber AID om Lovavdelingens vurdering av habiliteten til Arbeids- og inkluderingsminister Kjersti Stenseng i saker som statsrådens ektefelle har en tilknytning til.

1.  Bakgrunn

Bakgrunnen for AIDs anmodning er at arbeids- og inkluderingsministerens ektefelle Tom Tvedt har tilknytning til selskaper og organisasjoner som har eller kan ha interesser i saker som behandles i AID. AID gir følgende generelle beskrivelse i punkt 2 i brevet:

«Statsrådens ektefelle er:

    • Forbundsleder i Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU). NFU er en av fem medlemsorganisasjoner i SAFO.
    • Styreleder i Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO). Tvedt går av som styreleder i desember i år.
    • Vararepresentant for Rådet for nordiske samarbeid for funksjonshemmede (Funksjonshinderrådet)
    • Vararepresentant til ATLAS-alliansen sitt styre
    • Styreleder i Friluftsrådenes Landsforbund (FL)
    • Styreleder i TOTV AS
    • Daglig leder i Time Energipark AS
    • Styremedlem i Stiftelsen DAM
    • Styremedlem i Bransjeforeningen for Samfunnsnyttige Lotterivirksomhet (BSL)

NFU er en interesseorganisasjon for mennesker med utviklingshemming, deres pårørende og andre interesserte. SAFO er en paraplyorganisasjon for personer med funksjonsnedsettelse, og består av Angstforeningen, Norges Handikapforbunds Ungdom (NHFU), Norges Handikapforbund (NHF), Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) og Foreningen Norges Døvblinde (FNDB). SAFOs øverste organ er hovedstyret. Hovedstyret består av politisk valgt og administrativ ledelse i hver organisasjon (inkl. NFU).

ATLAS-alliansen er funksjonshemmedes egen paraplyorganisasjon som jobber for å fremme rettighetene og bedre levekårene for mennesker.

Friluftsrådenes Landsforbund (FL) er en organisasjon som arbeider for allmenne friluftsinteresser nasjonalt, og skal ivareta friluftsoppgaver for medlemskommunene, og styrke friluftsarbeidet i sine regioner i nært samarbeid og forståelse med medlemskommuner og friluftsorganisasjoner.

TOTV AS eies 100% av Tom Tvedt og driver blant annet med konsulentvirksomhet innenfor bedriftsrådgivning, styrearbeid mm. Statsråden har opplyst at ektefellen er utleid fra TOTV AS for å være daglig leder i Time Energipark AS. Time energipark AS legger til rette for batterifabrikk, sjømatproduksjon og annen innovativ virksomhet.

Stiftelsen DAM forvalter 6,4 prosent av overskuddet til Norsk Tipping, og gir penger til helse- og forskningsprosjekter som skal gi bedre helse gjennom deltakelse, aktivitet, og mestring for folk i Norge. BSL jobber med å påvirke og sikre forutsigbare retningslinjer, lovverk og forskrifter som berører medlemmenes inntekter fra lotterivirksomhet i Norge.

Bortsett fra overfor NFU og SAFO, har departementet ingen kjente kontaktpunkter opp mot disse organisasjonene. Vi kan likevel ikke utelukke at en sak som berører disse blir forelagt departementet og/eller statsråden, eller at en sak kommer opp i regjering. Da vil habilitet i den konkrete saken bli vurdert på vanlig måte av departementet.»

I brevets punkt 3 til 6 beskriver AID flere sakstyper i departementet som kan tenkes å berøre rettssubjekter Tvedt har tilknytning til. Vi presiserer innledningsvis at AID kun et stykke på vei har knyttet anmodningen til konkrete avgjørelser som kan treffes i departementet eller regjeringen. På flere punkter må vår vurdering derfor begrense seg til å trekke opp mer generelle føringer. Vi understreker at den endelige habilitetsvurderingen må gjøres konkret ut fra forholdene i hver enkelt sak.

2. Rettslige utgangspunkter

Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og andre «som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» jf. forvaltningsloven § 10. Reglene gjelder dermed for statsråder både i egenskap av departementssjef og som medlem av regjeringen.

Etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav c er en tjenesteperson inhabil til å forberede eller treffe avgjørelse i en sak der tjenestepersonens ektefelle er part. Ingen av habilitetsspørsmålene AID har reist, vedrører imidlertid denne situasjon. De angår i stedet betydningen av at statsrådens ektefelle har tilknytning til organisasjoner som kan ha interesser i saker som behandles i AID. Slike spørsmål må besvares på bakgrunn av bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Etter § 6 annet ledd er en tjenesteperson inhabil til å treffe eller tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse i en forvaltningssak dersom det foreligger «andre særegne forhold (…) som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen gir anvisning på en bred helhetsvurdering av personens tilknytning til saken og hvorvidt denne kan svekke tilliten til at vedkommende behandler saken på en nøytral måte. Ordlyden «egnet til» indikerer at det vil være sentralt hvordan det aktuelle forholdet fremstår utad. Den nærmere grensedragningen må skje i lys av de grunnleggende hensynene bak reglene om habilitet, nemlig å sikre riktige avgjørelser og beskytte tilliten og troverdigheten til forvaltningen, se Rt. 1996 s.64 på side 68.

I habilitetsvurderingen etter § 6 annet ledd skal det etter ordlyden blant annet vektlegges om avgjørelsen kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for tjenestepersonen selv eller noen han eller hun har nær personlig tilknytning til.

Ekteskap omfattes av formuleringen «nær personlig tilknytning», og det er lagt til grunn at en må gå relativt langt i å identifisere tjenestepersonen med vedkommendes ektefelle. Dette betyr at dersom ektefellen ut fra sine interesser i saken selv ville ha vært inhabil til å treffe eller forberede en avgjørelse, vil også tjenestepersonen lett kunne bli inhabil, se JDLOV-2019-1787 med henvisning til Frihagen, «Inhabilitet etter forvaltningsloven» (1985) side 223. Det er videre lagt til grunn at identifikasjonssynspunktet står sterkest når det gjelder økonomiske interesser, se JDLOV-2016-3452.

I habilitetsvurderingen må det tas hensyn til arten av den avgjørelsen som tjenestepersonen skal treffe eller forberede. Det vil normalt ikke foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen er av generell karakter. Vi viser til følgende fra uttalelsen JDLOV-2009-7092:

«Uttrykket «særlig» innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp.nr.3 (1976–1977) s. 62. I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket.»

Tilsvarende er lagt til grunn i en rekke senere uttalelser, se for eksempel JDLOV-2023-3904 og JDLOV-2024-806.

3. Saker i AID hvor organisasjonen har status som part

AID har bedt om vår vurdering av statsrådens habilitet i saker der en av organisasjonene statsrådens ektefelle har en tilknytning til, er part. AID skriver følgende:

«Ingen av organisasjonene er direkte i målgruppen for departementets tilskuddsordninger, men departementet er klageinstans for vedtak om tilskudd etter kapittel 621 i Prop. 1 S, som er statsbudsjettets kapittel for tilskudd til sosiale tjenester og sosial inkludering. Det kan ikke utelukkes at NFU, SAFO eller noen av de andre nevnte organisasjonene søker om penger til prosjekter e.l. Det er for tiden ingen slike ubehandlede saker til behandling, men departementet mener det er hensiktsmessig å oppnevne settestatsråd for de tilfellene hvor de overnevnte organisasjonene er søknads- eller klagepart i en sak i departementet. Vi ber om Lovavdelingens vurdering av dette.»

Slik vi oppfatter brevet fra AID, spørres det ikke etter en vurdering av saker der statsrådens ektefelle kan ha en direkte økonomisk interesse i en individuell avgjørelse i departementet, for eksempel fordi et selskap han er eier av, er part i saken. Vi nevner likevel at statsråden i et slikt tilfelle som et klart utgangspunkt vil være inhabil.

Når det gjelder avgjørelser som berører interesseorganisasjoner Tvedt er tilknyttet, må det i vurderingen etter § 6 annet ledd særlig legges vekt på hvilken og hvor sterk interesse organisasjonen har i den konkrete avgjørelsen, og hvilken rolle Tvedt har i organisasjonen. Vi viser til vår uttalelse i JDLOV-2005-7435A, der vi vurderte daværende statsminister Jens Stoltenbergs habilitet i saker som vedrørte Røde Kors. Stoltenbergs far var på dette tidspunktet president i Røde Kors. Om saker der Røde Kors var part, uttalte vi følgende:

«På det generelle plan vil Norges Røde Kors' status som part i en sak som statsministeren skal behandle, tilsi at foreningen har en interesse i saken som er så sterk at dette taler for inhabilitet. Partsstatusen innebærer at avgjørelse i saken «retter seg mot» eller «direkte gjelder» Norges Røde Kors, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Det må likevel skje en konkret vurdering ut fra lovens vurderingstema og de momentene som er nevnt foran. Som eksempel på et tilfelle der inhabilitetsspørsmålet kunne være aktuelt, kan nevnes at Norges Røde Kors alene skulle søke om ekstra tilskudd til et større hjelpeprosjekt, eller at det inngås avtale med organisasjonen om utføring av bestemte oppdrag.»

Uttalelsen må leses på bakgrunn av Thorvald Stoltenbergs rolle som president i Røde Kors. Jo mer sentral rollen i organisasjonen er, jo mer nærliggende er det at omverdenen vil identifisere personen med organisasjonens interesser, se i samme retning JDLOV-2023-4798 punkt 2.3 og JDLOV-2010-6903.

Dersom Tvedt er forbunds- eller styreleder i en organisasjon som er part i en sak i AID, vil statsråden etter vår vurdering normalt være inhabil hvis organisasjonen har en ikke-ubetydelig interesse i avgjørelsen. I saker om tilskudd, som AID har trukket frem, vil organisasjonen gjennomgående ha en så klar interesse i avgjørelsen at statsråden vil være inhabil hvis Tvedt har en slik rolle. Som utgangspunkt antar vi at dette langt på vei også vil kunne gjelde dersom han er ordinært styremedlem. Hvis Tvedt er varamedlem i den aktuelle organisasjonen, er det grunn til å gjøre en nærmere vurdering av hans faktiske tilknytning til og rolle i organisasjonen. Betydningen av dette må vurderes konkret, og vi utelukker ikke at forholdene kan ligge slik an at statsråden vil være inhabil.

4. Trygdeoppgjøret

AID har bedt om vår vurdering av om statsråden vil være inhabil i behandlingen av trygdeoppgjøret som følge av SAFOs deltakelse i drøftelsesmøter med AID. Tom Tvedt er som redegjort for i punkt 1 styreleder i SAFO frem til desember i år. AID skriver følgende:

«SAFO deltar i departementets årlige møter om trygdeoppgjøret. Det følger av avtalen av 20. juni 2022 mellom regjeringen og pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner om regulering av folketrygdens grunnbeløp og pensjoner, at SAFO kan delta med inntil to deltakere.

Formålet med avtalen er «så langt det er mulig å sikre en felles forståelse mellom de undertegnede partene, av de forutsetninger som skal legges til grunn for reguleringen. Det skal også vurderes om det foreligger særlige forhold som det eventuelt skal tas hensyn til.» Det framgår av avtalen at det er tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) hva gjelder årslønnsvekst og prisvekst i foregående år, som skal legges til grunn, samt regjeringens anslag i RNB for gjennomsnittlig årslønnsvekst og anslått prisvekst framover.

Det er dermed godt regulert hvordan trygdeoppgjøret skal gjennomføres, inkludert fastsettingen av nytt grunnbeløp og reguleringen av løpende alderspensjon. Selve fastsettingen skjer gjennom forskrift fastsatt av Kongen, som fremmes av arbeids- og inkluderingsministeren.

Det står i avtalen av det skal vurderes om det foreligger særlige forhold. Det vil svært sjelden være tilfellet.

Vi ber om Lovavdelingens vurdering av om statsråden vil være inhabil i behandlingen av trygdeoppgjøret, dvs. selve møtene med tilhørende protokoller og den konkrete fastsetting av nytt grunnbeløp og regulering av pensjon i forskrift, dersom SAFO deltar på disse møtene i tråd med avtalen.»

Slik vi forstår omtalen, munner trygdeoppgjøret ut i fastsetting av en forskrift med generelle satser, herunder grunnbeløpet og ulike pensjonssatser. Som omtalt i punkt 2 vil det bare unntaksvis foreligge inhabilitet ved avgjørelser av generell karakter, slik som lov- og forskriftssaker. Inhabilitet kan i et slikt tilfelle først og fremst tenkes dersom avgjørelsen reelt sett bare får konsekvenser for en liten krets rettssubjekter, eller dersom avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestepersonen eller dennes nærstående enn for de fleste andre som blir berørt.

Lovavdelingen har i enkelte tidligere uttalelser vurdert betydningen av at en statsråds nærstående har hatt verv i en ideell organisasjon som har hatt interesse i en generell sak i departementet eller regjeringen. Vi viser til følgende fra den nevnte uttalelsen i JDLOV-2005-7435A, om Jens Stoltenbergs habilitet i saker som vedrørte Røde Kors:

«I en annen stilling kommer saker der Norges Røde Kors i generelle saker forfølger de ideelle interesser som foreningen skal ivareta, for eksempel ved høring av utkast til lover eller forskrifter. Norges Røde Kors er en av mange interesseorganisasjoner innenfor området, målene er velkjente, det er tale om brede allmennyttige formål og de kommer ikke Thorvald Stoltenberg spesielt til nytte. I slike tilfeller kan vi vanskelig se for oss inhabilitet for statsministeren.»

Et tilsvarende utgangspunkt er lagt til grunn i JDLOV-2001-9733, som gjaldt daværende fiskeriminister Svein Ludvigsens habilitet i saker som berørte Sildesalgslaget, der statsrådens bror var nestleder i styret. Lovavdelingen la til grunn at fiskeriministeren lett ville anses inhabil i saker der Sildesalgslaget hadde status som part, men at han normalt ikke ville være inhabil i saker der Sildesalgslaget opptrådte som interesseorganisasjon.

I AIDs tilfelle dreier det seg om fastsetting av en forskrift som påvirker en svært vid krets. Justeringen av grunnbeløpet og pensjonssatsene har betydning for store deler av befolkningen. Etter vår vurdering er det nokså klart at verken SAFOs deltakelse i drøftingsmøtene eller Tvedts roller i ulike interesseorganisasjoner som har en interesse i justeringen, gjør statsråden inhabil til å delta i behandlingen av den aktuelle forskriften. 

Slik vi forstår henvendelsen hit, ønsker AID også tilbakemelding på om statsråden kan være inhabil til å delta i drøftingsmøtene som følge av SAFOs deltakelse. Vi viser til at en tjenesteperson etter forvaltningsloven § 6 kan være inhabil til å treffe eller tilrettelegge for en «avgjørelse» i en forvaltningssak. Å delta i et møte er ingen avgjørelse i forvaltningslovens forstand. Et møte vil derimot kunne utgjøre del av tilretteleggingen for en avgjørelse. Dersom statsråden er inhabil til å treffe en bestemt avgjørelse i departementet, vil hun etter § 6 være avskåret fra å delta i et møte som er del av forberedelsen for den aktuelle avgjørelsen. Når arbeids- og inkluderingsministeren etter vår vurdering ikke er inhabil til å treffe avgjørelse om justering av de generelle satsene, vil § 6 derimot ikke være til hinder for at hun deltar i et møte som er del av forberedelsen for denne avgjørelsen. Brevet fra AID inneholder ikke informasjon om at drøftingsmøtene kan anses som del av tilretteleggingen for andre avgjørelser i departementet. Gjør de det, må det vurderes om statsråden er habil til å treffe den konkrete avgjørelsen.

5.  Møter med SAFO og NFU

AID har bedt oss vurdere om det utfordrer statsrådens habilitet at NFU og SAFO deltar i møter med AID. Tom Tvedt er forbundsleder i NFU og styreleder i SAFO frem til desember i år. AID har gitt følgende bakgrunnsinformasjon for dette spørsmålet:

«Departementet har jevnlig kontakt med SAFO og NFU i spørsmål som gjelder den gruppen de representerer.

AID har invitert SAFO til innspillsmøter i 2025, i tillegg til de andre paraplyorganisasjonene for personer med funksjonsnedsettelse. Dette er f.eks. innspillsmøte om erfaringsbasert rådgivning og møte i samarbeidsforumet for arbeidsinkludering, angående Ungdomsløftet som SAFO er avtalepart i.

AID har også hatt møter med NFU om konkrete saker. Dette er f.eks. møte om personkretsen for arbeidsmarkedstiltaket Varig Tilrettelagt Arbeid (VTA) og møte om arbeidstilbudet til personer med utviklingshemming med statsråder fra AID og Kultur- og likestillingsdepartementet (KUD).

En annen del av kontakten med SAFO går via etablerte kanaler som KUD organiserer, som ansvarlig for koordinering av regjeringens politikk for personer med funksjonsnedsettelser. AID deltar på en del av disse møtene på politisk nivå. Et eksempel på dette er årets rundebordskonferanse med organisasjoner for personer med funksjonsnedsettelser. Her deltok AID og SAFO med representanter fra blant annet NFU, Norges handikapforbund, Angstforeningen, daglig leder i SAFO og en ungdomsrepresentant for SAFO.

I de nevnte møtene drøftes ulike spørsmål av interesse for organisasjonenes medlemmer, uten at dette nødvendigvis er direkte knyttet til en etterfølgende avgjørelse fra departementets side. Vi ønsker Lovavdelingens vurdering av om NFU og SAFO sin deltakelse i slike møter utfordrer statsrådens habilitet.»

Vi viser til omtalen i punkt 4 om at deltakelse i et møte ikke utgjør en «avgjørelse» i habilitetsreglenes forstand. Som nevnt over vil statsråden bare være avskåret fra å delta i et møte etter forvaltningsloven § 6 dersom møtet anses å «tilrettelegge grunnlaget for» en avgjørelse som statsråden er inhabil til å treffe. Om statsråden er inhabil, må vurderes konkret med utgangspunkt i den aktuelle avgjørelsen. Slik vi oppfatter omtalen fra AID, er imidlertid møtene med SAFO og NFU, i den grad de gjelder bestemte saker, normalt knyttet til saker av generell karakter. I slike tilfeller vil det som nevnt bare unntaksvis være aktuelt med inhabilitet. Er det tale om en individuell avgjørelse, vil det være sentralt hva slags og hvor sterk interesse organisasjonen har i avgjørelsen, og hvilken rolle Tvedt har i organisasjonen, se punkt 3 foran.

Vi nevner for øvrig at den avledede inhabiliteten som følger av forvaltningsloven § 6 tredje ledd, ikke omfatter saksforberedelse. Dette betyr at selv om statsråden selv skulle være inhabil til å delta i et saksforberedende møte, vil den avledede inhabiliteten ikke være til hinder for at underordnede i AID deltar. Avgjørelsen i saken må imidlertid da fattes av en settestatsråd.

6. Deltakelse i Nordisk ministerråd

AID har bedt om Lovavdelingens vurdering av om statsråden kan være inhabil til å delta i Nordisk ministerråd fordi hennes ektefelle er medlem av Funksjonshinderrådet. Funksjonshinderrådet er slik vi forstår det et rådgivende organ innad i Nordisk ministerråd, administrativt underlagt Nordisk ministerråd for sosial- og helsespørsmål. AID skriver følgende om dette i sitt brev:

«Tom Tvedt er oppnevnt som varamedlem til Funksjonshinderrådet 2025-2027. Rådet er underlagt Nordisk ministerråd for helse- og sosialspørsmål (MR-S), hvor statsråden deltar sammen med helse- og omsorgsministeren. I praksis er det embetspersoner i KUD som holder i dette, da deler av KUDs ansvar for likestilling faller inn under MR-S. Kultur- og likestillingsministeren er imidlertid ikke medlem av MR-S – det er formelt sett arbeids- og inkluderingsministeren og helse- og omsorgsministeren. Funksjonshinderrådet har et årlig budsjett på 1,294 mill. danske kroner. Det fattes sjelden eller aldri beslutninger i ministermøtene som berører innretningen av de midlene som stilles til disposisjon for Funksjonshinderrådet – men medlemmene får dekket reisekostnader, og kan løfte initiativer til Nordisk ministerråd. Til orientering har KUD blitt enige med organisasjonene om en rotasjonsordning, og i 2027 er det SAFO som skal ha det ordinære medlemmet.

Vi ber om Lovavdelingens vurderinger av om statsrådens deltakelse i Nordisk ministerråd er inhabiliserende når Tom Tvedt er medlem av Funksjonshinderrådet.»

Habilitetsreglene vil etter vår vurdering gjelde på vanlig måte dersom det skal treffes avgjørelser i departementet om norske posisjoner i Nordisk ministerråd. Skulle det bli aktuelt å treffe en slik avgjørelse i AID som omhandler Funksjonshinderrådet, må det vurderes konkret om avgjørelsen berører Tvedt på en slik måte at det vil kunne utgjøre et «særegent forhold» som er egnet til å svekke tilliten til statsrådens upartiskhet. Ettersom AID ikke har pekt på konkrete avgjørelser, begrenser vi oss til å nevne at det i vurderingen vil måtte ses hen til hva slags avgjørelse det er snakk om, og hvilke konsekvenser den får for Funksjonshinderrådet og mer spesifikt for Tvedt personlig. I denne vurderingen inngår også det forholdet at Tvedt som varamedlem normalt vil ha en noe svakere tilknytning til organisasjonen enn det faste medlemmer har. Informasjonen vi har mottatt fra AID, tilsier etter vårt syn at det er lite sannsynlig at det vil treffes avgjørelser i Nordisk ministerråd som har en slik betydning for Tvedt at det vil oppstå spørsmål om statsrådens habilitet.

Forvaltningslovens regler gjelder bare for norske forvaltningsorganer, og gjelder dermed ikke for saksbehandlingen i Nordisk ministerråd. Selv om habilitetsreglene ikke gjelder direkte, er det likevel gode grunner som tilsier at en person som ville vært inhabil til å treffe en avgjørelse i et forvaltningsorgan, normalt ikke bør treffe den samme avgjørelsen i en internasjonal organisasjon der vedkommende deltar i kraft av sin stilling. Et slikt synspunkt er lagt til grunn i JDLOV-1973-1470, se også Frihagen (1985), «Inhabilitet etter forvaltningsloven» side 47-48. Siden vi legger til grunn at det er lite sannsynlig at det vil treffes avgjørelser i Nordisk ministerråd som reiser spørsmål om statsrådens habilitet, går vi ikke nærmere inn på dette.