§ 78 nr. 4 Ansvaret for regnskapsrevisjon av området veier og ferjer i fylkeskommunene

Revisjon av fylkesveiene etter overføring av ansvaret for de fleste riksveier og riksveiferjer fra staten til fylkeskommunene

INNLEDNING

Vi viser til brev fra Riksrevisjonen 8. desember 2009 med spørsmål om hvorvidt den praktiserte ordningen for revisjon av fylkeskommunale veiprosjekter blir berørt av forvaltningsreformen. Riksrevisjonen viste til samarbeidsavtalen mellom Riks¬revisjonen og fylkesrevisjonene som gjaldt fra 1. januar 1988.

Vi beklager den lange saksbehandlingstiden, men det har vært nødvendig å bruke noe tid for å få belyst saken.

Forvaltningsreformen innebar at fylkeskommunene overtok ansvaret for hoveddelen av det såkalte øvrige riksveinettet og tilhørende ferjesamband fra staten, jf. Ot.prp. nr. 68 (2008-2009). Organiseringen av veiadministrasjonen for fylkesveiene er spesiell i den forstand at staten har ansvar for å stille til rådighet noe av sin administrative kapasitet for fylkeskommunene. Regionvegkontorene i Statens vegvesen utfører aktivitet som regnes som fylkeskommunal. Regionvegkontorene har tre ulike roller, hvorav de to siste regnes som fylkeskommunale:

• Kontoret utfører statlige oppgaver
• Kontoret utfører oppgaver for fylkeskommunene for statens regning
• Kontoret utfører oppgaver for fylkeskommunene for fylkeskommunens regning, typisk utbyggings- og vedlikeholdsprosjekter på fylkesveier.

Denne saken dreier seg om hvem som har ansvaret for å revidere den delen av fylkes-kommunens regnskap som føres av regionvegkontorene i Statens vegvesen og som gjelder den aktivitet som regionvegkontoret utfører på vegne av fylkeskommunen. Riksrevisjonen gir i brevet uttrykk for at det anses hensiktsmessig at revisjons-ordningen videreføres, men sier at det er behov for å oppdatere avtalene ut fra fylkes-kommunenes og Riksrevisjonens behov og forventninger.

Som ledd i forberedelsen av vårt svar til Riksrevisjonen ble det avholdt et møte 12. april 2010. Her deltok representanter for Hordaland fylkeskommune, KS, Norges Kommunerevisorforbund, Riksrevisjonen, Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen.

FYLKESKOMMUNENS ANSVAR. ENDRINGENE I FORVALTNINGSREFORMEN

Fylkeskommunene er veimyndighet og har ansvaret for fylkesveiene, jf. vegloven § 9. Fylkeskommunene har fullt prioriterings- og finansieringsansvar for fylkesveiene. Statlige midler til fylkesveiene inngår som hovedregel i rammetilskuddet. Dette var også ordningen før 1. januar 2010. Ansvars- og styringsmessig førte ikke forvaltnings-reformen til endringer. Endringen består i at fylkesveinettet økte fra ca. 27.000 kilo-meter til ca. 44.000 kilometer.

Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) redegjør for høringsinstansenes syn på framtidig organisering av Statens vegvesen. Konklusjonen ble:

”Den felles vegadministrasjonen for riks- og fylkesveger på regionalt nivå hører i dag inn under Vegdirektoratet i riksvegsaker, mens den hører inn under fylkes-kommunen i fylkesvegsaker. Det gjøres ingen endringer i organiseringen av Statens vegvesen, og vegadministrasjonen vil bestå som i dag.” (side 33)

Regionvegkontorene i Statens vegvesen er dermed fortsatt underlagt to instruksjons-linjer, jf. vegloven § 10, noe som også er nedfelt i instruks for Statens vegvesen § 3-1.

Statens vegvesen fører regnskapet knyttet til fylkesveiene for den del av arbeidet der fylkeskommunen beslutter at regionvegkontorene i Statens vegvesen skal ivareta opp-gavene. Dette regnskapet oversendes til den enkelte fylkeskommune og inngår i regn-skapet for den enkelte fylkeskommune. Det innebærer at det er fylkeskommunen som er ansvarlig for sitt samlede regnskap og rapporteringen av dette.

Som bakgrunnsmateriale legger vi ved kopi av brev fra Statens vegvesen til Samferdselsdepartementet av 2. juli 2009 som beskriver ansvar og oppgaver regionveg-kontorene i Statens veg¬vesen utfører for fylkeskommunene.

SAMARBEIDSAVTALEN MELLOM RIKSREVISJONEN OG FYLKESREVISORENE

I årene 1971-72 og i 1986-87 var det prosesser vedrørende revisjon av de såkalte fylkesveiregnskapene for å finne praktiske samarbeidsformer mellom fylkesrevisorene og Riksrevisjonen. I juli 1987 forelå en rapport fra en arbeidsgruppe med representanter fra Riksrevisjonen og Norges Kommunerevisorforbund (NKRF), se vedlegg. Bakgrunnen var et synspunkt i revisormiljøet om at det var lite tjenlig at ”to offentlige revisjons¬organer har revisjonsansvar overfor samme forvaltningsorgan og regnskaps-fører”. Konklusjonen var at ett revisjonsorgan burde ha ansvaret og at det burde være Riks¬revisjonen. Formelt la rapporten opp til at Riksrevisjonen skulle foreta revisjonen på vegne av fylkeskommunens valgte revisor:

”Det at Riksrevisjonen utfører revisjonen på vegne av fylkesrevisjonen og rapporter til fylkesrevisor, skal heller ikke etter arbeidsutvalgets oppfatning medføre formelle problemer. Utvalgets oppfatning er at det ikke skal skje noen endring med hensyn til de respektive desisjonsmyndigheters kompetanse-områder.”

Dialogen mellom Riksrevisjonen og fylkeskommunens valgte revisor ble framhevet som viktig:

”Tilfredsstillende gjensidig informasjon og rapportering er en klar forutsetning for at opplegget skal fungere. (…) Det forutsettes etablert en fast meldingsrutine i Riks¬revisjonen hvor fylkesrevisor er fylkeskommunens kontaktorgan.”

Arbeidsgruppen laget et utkast til samarbeidsavtale som skulle gjelde for en prøve-periode på to år. I samarbeidsavtalen het det: ”Riksrevisjonen overtar inntil videre revisjonen av den del av regnskapet som Statens vegvesen fører for så vidt angår fylkes¬veganlegg og vedlikehold av fylkesveier.” At Riksrevisjonen opptrer på vegne av fylkes¬kommunens valgte revisor, kom ikke fram i samarbeidsavtalen, men var klart nok forutsatt i arbeidsgrupperapporten, jf. sitatet ovenfor.

KRD sendte 30. september 1987 ut et rundskriv til fylkeskommunene på bakgrunn av henvendelse fra NKRF. KRD skrev: ”Revisjonsordningen må godkjennes av den enkelte fylkeskommune, og Kommunaldepartementet finner grunn til å anbefale den foreslåtte forenkling av revisjonsordningen og det tilbud som er gitt av Riksrevisjonen.”

Riksrevisjonen utarbeidet en instruks av 25. november 1988 for revisorene som utførte revisjonen. Avtalen ble forlenget i 1989 og gjort tidsubegrenset i 1992. Vi legger til grunn at ordlyden var uendret.

KOMMUNELOVENS BESTEMMELSER OM REGNSKAPSREVISJON

Regelverket om revisjon av fylkeskommunene ligger i kommuneloven med forskrifter. Gjeldende kommunelov trådte i kraft 1. januar 1993, det vil si etter at samarbeidsavtalen mellom Riksrevisjonen og fylkeskommunenes valgte revisor ble gjort tidsubegrenset.

I 2004 ble det åpnet for å konkurranseutsette revisjon av kommuner og fylkes-kommuner. I den sammenheng ble bestemmelsene om revisjon i kommuneloven endret, og det ble gitt en ny forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner, jf. forskrift 15. juni 2004 nr. 904. Kommuneloven kjenner tre måter å organisere kommunal revisjon på: ”ansette egne revisorer, delta i interkommunalt samarbeid om revisjon, eller inngå avtale med annen revisor”, jf. § 78 nr. 3. Kommuneloven § 78 nr. 3 og 4 legger avgjørelsen om valg av revisjonsordning og av revisor til fylkestinget. Disse avgjørelsene kan fylkestinget ikke delegere til andre.

Fylkestinget har det overordnede kontrollansvaret i fylkeskommunen og skal ”påse at de kommunale og fylkeskommunale regnskaper revideres på betryggende måte”, jf. § 76 tredje setning. Kontrollutvalget som opptrer på fylkestingets vegne, har etter loven et parallelt ansvar, jf. § 77 nr. 4. I praksis vil det være kontrollutvalget som har den nærmeste dialog med fylkeskommunens valgte revisor og fører tilsyn med hvordan hun eller han løser sine oppgaver.

Det skal være én oppdragsansvarlig revisor for fylkeskommunens årsregnskap, jf. forskrift 15. juni 2004 nr. 904 (revisjonsforskriften) § 2. Departementet kan ikke dispensere fra dette kravet. Kommunale regnskaper skal revideres i tråd med god kommunal revisjonsskikk. Det stilles krav til kompetansen hos oppdragsansvarlig revisor, jf. revisjonsforskriften § 11. Kommuneloven med forskrifter regulerer ellers ikke hvordan den oppdragsansvarlige revisoren organiserer arbeidet med revisjon av årsregnskapet.

KRD har som samordningsdepartement et ansvar for den samlede oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Oppgavefordelingen innenfor veisektoren er Samferdsels-departementets ansvar. Vi har ovenfor vist hvordan ansvaret for fylkesveiene er fordelt. Et hovedgrep her er at regionveisjefen både har rollen som statlig tjenestemann og som utøver av fylkeskommunale oppgaver. Dette er en spesiell organisering i norsk forvaltning. At fylkeskommunene har ansvar for aktiviteter som ligger utenfor den fylkeskommunale organisasjonen, gir etter KRDs vurdering kontrollutfordringer for eksempel når det gjelder rekkevidden av fylkesrådmannens administrative intern-kontroll og når det gjelder regnskapsrevisjon. Oppgavefordelingen på fylkesveiområdet og ev. kontrollutfordringer denne gir opphav til, er Samferdselsdepartementets ansvar som ansvarlig sektordepartement.

AVSLUTNING

Kommuneloven gir ikke hjemmel til å avgrense ansvarsområdet til fylkeskommunens valgte revisor. Dette innebærer at fylkeskommunens valgte revisor har ansvaret for revisjon av regnskapet for all aktivitet som anses som fylkeskommunal. Dette revisjons-ansvaret omfatter i dagens oppgavefordeling også aktiviteten på regionveikontorene i Statens vegvesen som regnes som fylkeskommunal, jf. vegloven § 10.

KRD har ikke gitt forskrifter eller andre bestemmelser som regulerer hvordan regn-skapsrevisjon foregår. Dette reguleres av standarden god kommunal revisjonsskikk. Dersom fylkeskommunens valgte revisor finner at det er behov for å samhandle med Riksrevisjonen om revisjon av regnskapene knyttet til fylkesveisakene som regionveg-sjefen utfører for fylkeskommunen etter vegloven § 10, vil eventuelle avtaler om dette ikke trenge godkjenning fra departementet.

Den fylkeskommunale egenkontrollen omfatter også kontrollutvalgets arbeid og administrasjonssjefens internkontroll. Fylkestinget har et overordnet kontrollansvar for fylkeskommunens virksomhet (jf. kommuneloven § 76) og kontrollutvalget har et praktisk kontrollansvar (jf. kommuneloven § 77 nr. 1). Dette kontrollansvaret omfatter også fylkesveisaker uavhengig om de utføres av fylkeskommunens egen administrasjon eller av sams vegadministrasjon. Kontroll¬utvalget kan for eksempel bestille en forvaltningsrevisjon som omfatter fylkesveisakene som regionvegsjefen utfører for fylkeskommunen etter vegloven § 10. Videre har administrasjonssjefen (fylkes¬rådmannen) et internkontrollansvar (jf. kommuneloven § 23 nr. 2) for hele fylkes¬kommunens virksomhet.

Fylkeskommunene har etter forvaltningsreformen fått økt ansvar for offentlig vei. Det samlede fylkesveinettet betyr mye for mange mennesker og krever betydelige økonomiske midler hvert år. KRD vil understreke at fylkeskommunene har ansvar for å etablere kontrollordninger som står i forhold til meransvaret fylkeskommunene fikk ved forvaltningsformen.

Med hilsen

Anne Nafstad Lyftingsmo (e.f.)
ekspedisjonssjef

Sølve Monica Steffensen
avdelingsdirektør

Vedlegg:
- Brev fra Riksrevisjonen til KRD 18. desember 2009
- Rapport fra en arbeidsgruppe med representanter fra Riksrevisjonen og Norges kommunerevisorforbund fra juli 1987
- Brev fra Statens vegvesen til Samferdselsdepartementet av 2. juli 2009

Kopi med vedlegg:
- Fylkeskommunene
- Den norske Revisorforening
- Forum for Kontroll og Tilsyn
- KS
- Norges Kommunerevisorforbund
- Samferdselsdepartementet