§§ 9 og 10 - Vurdering av hvilket organ som er klageinstans etter offentleglova ved innsynskrav i fylkesvegsaker

Brevdato: 07.02.2017

Vurdering av hvilket organ som er klageinstans etter offentleglova ved innsynskrav i fylkesvegsaker  

Innledning

Vi viser til Samferdselsdepartementets (SD) e-post 16. august 2016, der det bes om Lovavdelingens vurdering av hvilket organ som er klageinstans etter offentleglova ved innsyn i fylkesvegsaker hvor Statens vegvesens regionvegkontor er førsteinstans, og senere korrespondanse med departementet, Vegdirektoratet og Rogaland fylkeskommune i saken. Bakgrunnen for SDs forespørsel er et brev fra Fylkesmannen i Rogaland 11. juli 2016, hvor det framgår at Rogaland fylkeskommune, Vegdirektoratet og Fylkesmannen i Rogaland har ulikt syn på hvilket organ som er klageinstans over avslag på en innsynsbegjæring fattet av Statens vegvesen Region vest (heretter «regionvegkontoret»).

Hovedregelen etter offentleglova § 32 første ledd første punktum er at klageinstansen er «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Etter § 32 første ledd tredje punktum er Fylkesmannen klageinstans for vedtak i kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Ingen andre bestemmelser i offentleglova eller offentlegforskrifta berører direkte spørsmålet i denne saken.

Veglova §§ 9 og 10 regulerer oppbygningen og organiseringen av vegmyndighetene. Etter § 9 første ledd første punktum er Vegdirektoratet under ledelse av vegdirektøren sentralmyndighet for riksveger, og etter § 9 andre ledd første punktum er fylkeskommunen vegmyndighet for fylkesveger. Det følger av § 10 første ledd at landet skal være inndelt i regioner, og at hver region skal ha et regionvegkontor som ledes av en regionvegsjef. Regionvegsjefen hører under Vegdirektoratet i saker som gjelder riksveger, og under fylkeskommunen i saker som gjelder fylkesveger, jf. § 10 andre ledd.

Er fylkesmannen klageinstans?

Dersom regionvegkontoret skal anses som et fylkes­kommunalt organ når det behandler innsynssaker som gjelder fylkesveger, vil fylkesmannen være klageinstans, jf. offentleglova § 32 første ledd tredje punktum.

Som nevnt ovenfor er fylkeskommunen vegmyndighet for fylkesvegene. Fylkeskommunen kan etter veglova § 9 andre ledd andre punktum delegere myndighet til regionvegkontoret, og regionvegsjefen, som leder regionvegkontoret, hører under fylkeskommunen i saker som gjelder fylkesveger. Ordlyden «hører under» i § 10 andre ledd må antakelig forstås slik at fylkeskommunen har instruksjonsrett overfor regionvegkontoret i fylkesvegsaker. Når det gjelder arbeid med saker som gjelder fylkesveger, har fylkeskommunen arbeidsgiveransvaret etter skadeserstatningsloven § 2-1 for de ansatte ved regionvegkontoret, jf. veglova § 10 tredje ledd. Regionvegkontoret har altså en sterk tilknytning til fylkeskommunen og utfører til dels fylkeskommunale oppgaver.

I Ot.prp. nr. 53 (1961–62) framgår det imidlertid uttrykkelig på side 65 at «[v]egkontoret er et forvaltningsorgan for staten, selv om det også har oppgaver når det gjelder fylkesveger». Betegnelsen «vegkontoret» i den opprinnelige lovteksten tilsvarer dagens regionveg­kontor. Av veglova § 10 fjerde ledd framgår det at Kongen kan gi forskrift blant annet om hvordan regionvegkontorene skal organiseres, og at Kongen kan gi instruks til regionvegsjefene. Denne kompetansen er delegert til Samferdselsdepartementet. Regionvegkontorene er altså underlagt statlig instruksjons- og organisasjonsmyndighet.

Personalet ved regionvegkontoret er ansatt i staten. At fylkeskommunen har arbeidsgiveransvaret etter skades­erstatningsloven § 2-1 når de ansatte ved regionvegkontoret arbeider med fylkesvegsaker, endrer ikke på dette. Om bakgrunnen for presiseringen av arbeidsgiveransvaret viser vi til Ot.prp. nr. 68 (2008–2009) side 15 og 16.

Regionvegkontoret kan ut fra dette ikke anses som et fylkeskommunalt organ, selv om det er tildelt fylkeskommunale oppgaver og kan instrueres av fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Offentleglova § 32 første ledd tredje punktum gjelder da ikke for behandlingen av klager over regionvegkontorets avslag på innsyn i fylkesvegsaker.

Er Vegdirektoratet eller fylkeskommunen klageinstans?

Etter hovedregelen i offentleglova § 32 første ledd første punktum er klageorganet det «nærmast overordna» organet. Spørsmålet er da om dette er det organet som er administrativt overordnet regionvegkontoret, eller det organet som den konkrete saken innsynskravet er knyttet til, materielt sett hører under.

Hovedregelen om at det nærmest over­ordnede organet er klageinstans, er en videreføring av gjeldende rett under offentlighetsloven 1970, jf. denne loven § 9 tredje ledd første punktum og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 153.

I 1982 ble det gjort enkelte endringer i offentlighetsloven 1970. Blant annet ble det innført en plikt i § 9 andre ledd til å opplyse om klageadgangen og klagefristen. Under høringen av forslaget til endringslov tok Miljøverndepartementet opp spørsmålet om det burde lovfestes at en klage skulle avgjøres av det organet saken hører nærmest under, med tanke på tilfeller der et organ er tillagt oppgaver for andre institusjoner enn den det administrativt hører inn under. Til dette bemerket Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 4 (1981–1982) s. 43:

«Justisdepartementet er enig at klageorganet i slike tilfeller blir det organet saken hører inn under. Dette følger imidlertid etter departementets oppfatning av en konkret tolking av hva som er nærmest overordnet organ i den enkelte sak, og behøver derfor ikke presiseres i lovteksten.»

Denne uttalelsen fra Ot.prp. nr. 4 (1981–1982) er også trukket fram i Lovavdelingens uttalelse 3. februar 1984 (JDLOV-1983-3638) om Vegdirektoratets og fylkesutvalgenes kompetanse som klageorgan i avkjørselssaker etter veglova. Det fulgte av veglova § 40 andre ledd, slik bestemmelsen da lød, at en avkjørsel fra riksveg eller fylkesveg under visse forutsetninger ikke kunne bygges eller brukes uten tillatelse fra vegsjefen. Betegnelsen «vegsjef» i lovteksten slik den da lød, tilsvarer dagens regionvegsjef. Etter dagjeldende § 41 første ledd kunne vegsjefen gi pålegg om å flytte eller endre en avkjørsel fra riksveg eller fylkesveg eller avgrense eller nekte bruken av en slik avkjørsel. Lovavdelingen fant at vegsjefens avgjørelser etter disse bestemmelsene i sin helhet var omfattet av dagjeldende § 40 andre ledd andre punktum, som bestemte at fylkesutvalget var klageinstans i avkjørselssaker for riksveger etter § 40 andre ledd og § 41 første ledd. Videre uttalte Lovavdelingen følgende:

«Noe mer tvilsomt stiller det seg når det gjelder ulike avgjørelser som vegsjefen treffer enten forut for, og kanskje uavhengig av, eller under selve saksbehandlingen, - og som er gjenstand for klage. Det kan f eks være snakk om klage etter offentlighetsloven § 9 over avslag på begjæring om dokumentinnsyn. «Nærmest overordnet organ» (jf offentlighetsloven § 9) vil her bli «det organ saken nærmest hører inn under», (jf Ot.prp.nr.4 (1981-1982) s 43 sp 1). Er det snakk om innsyn i et dokument som inngår i en sak hvor vegsjefen har benyttet eller overveid om han skal nytte kompetansen i vegloven § 40 annet ledd eller § 41 første ledd, er følgelig fylkesutvalget rett klageinstans for vegsjefens avslag.»

På denne tiden fulgte det av veglova §§ 9 og 10 at de funksjonene som i dag ligger til fylkeskommunen, lå til fylkesutvalget. Anvendt på dagens organisering tilsier det at fylkeskommunen er riktig klageinstans ved innsyn i fylkesvegsaker hvor Statens vegvesens regionskontor er førsteinstans.

Selv om det kan oppfattes som unaturlig at fylkeskommunen i visse saker skal anses som overordnet et statlig organ, følger det tydelig av veglova at regionvegsjefen, og dermed også regionvegkontoret, hører under fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Fylkeskommunen er vegmyndighet for fylkesveger. Regionvegkontoret utfører således fylkeskommunale oppgaver i disse sakene, og er da underlagt fylkeskommunens instruksjonsmyndighet.

At det organet som saken materielt sett hører under, normalt vil ha den beste fagkunnskapen og dermed de beste forutsetningene for å avgjøre innsynskrav, tilsier også at dette organet bør være klageinstans. Dette er trukket fram i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 103 i tilknytning til spørsmålet om å opprette et eget klageorgan for å behandle saker etter offentleglova. Her heter det:

«Det er viktig med kjennskap til det aktuelle område av forvaltninga som saka knyter seg til. Dette talar for at klagene bør behandlast av overordna organ som venteleg vil ha minst den same faglege kompetansen som førsteinstansen.»

Uttalelsen er ikke knyttet til problemstillingen denne saken gjelder, men illustrerer at et hensyn bak organiseringen av klageordningen etter offentleglova er at klageinstansen bør ha samme faglige kompetanse som førsteinstansen.

Vi nevner at situasjonen i denne saken har likhetstrekk med tilfeller hvor fylkesmennenes avgjørelser i innsynssaker påklages. I Lov­avdelingens uttalelse 10. juni 2013 (JDLOV-2012-1051) ble det lagt til grunn at fylkesmennene er underordnet det aktuelle fagdepartementet innenfor de ulike fagområdene de håndterer, mens de i saker som ikke er relatert til et spesielt saksfelt, er underordnet det departementet som har fått tildelt det administrative ansvaret for fylkes­mennene (da Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet(FAD), nå Kommunal- og moderniserings­departementet (KMD)). Det heter her:

«Etter vår vurdering må løysinga i spørsmålet om rett klageinstans difor vere at dersom innsynsspørsmålet hjå fylkesmannen er relatert til eit saksfelt som eit fagdepartement har eit særleg ansvar for, som til dømes skule, helse, miljøvern eller fiskeri, må det aktuelle fagdepartementet vere klageinstans dersom det blir klaga over fylkesmannen si avgjerd. Dersom innsynsspørsmålet derimot ikkje er relatert til eit slikt særleg saksfelt, vil FAD vere rett klageinstans.»

Både førsteinstansen og klageinstansen var her statlige organer, men saken viser at klagebehandlingen følger det saklige og ikke det administrative overordningsforholdet.

Konklusjonen er at klagesaksbehandlingen i den foreliggende saken skal følge det saklige overordningsforholdet, slik at fylkeskommunen er klageinstans for regionvegkontorets avgjørelser om innsyn i fylkesvegsaker.