§ 97 - Grunnlovsvern for offentlig tjenestepensjon

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Justis- og beredskapsdepartementet

Saksnr. 200604290 EO ATV
Dato: 09.05.2007

Grunnlovsvern for offentlig tjenestepensjon


1.             Innledning

Vi viser til brev 22. mai 2006 fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet med vedlegg, samt senere kontakt i saken. Fornyings- og administrasjonsdepartementet ønsker Lovavdelingens vurdering av hvor langt Grunnloven § 97 er til hinder for innføring av såkalt levealderjustering (delingstall) med virkning for bestående rettsposisjoner innenfor det offentlige tjenestepensjonssystemet.

Offentlige tjenestepensjoner er dels forankret i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse og enkelte særlover, dels i tariffavtaler. I grunnlovsvurderingen overskygger fellestrekkene ved pensjonsordningene likevel forskjellene. I den forbindelse er det vesentlig at retten til pensjon etter alle ordningene, foruten den nevnte forankringen, også anses å være forankret i medlemmets arbeidsavtale. Vi tar i det følgende utgangspunkt i ordningen etter lov om Statens Pensjonskasse (heretter vist til som ”pensjonskasseloven”). Særlige forhold knyttet til ordninger forankret i tariffavtaler kommenteres underveis. Lovfestede pensjonsordninger for visse, avgrensede persongrupper drøftes ikke.

Ordningene med offentlig tjenestepensjon tilbyr ulike ytelser. I det følgende begrenser vi oss til å drøfte alderspensjonen. Ifølge pensjonskasseloven § 23 første ledd bokstav a annet punktum ”skal” full alderspensjon være ”66 pst. av pensjonsgrunnlaget”. Kravet på 66 % kan sies å være en kjerne i retten til alderspensjon. Det omtales gjerne som ”bruttogarantien”, selv om lovteksten selv ikke bruker en slik terminologi.  Medlemmenes stilling etter Grunnloven kan variere ut fra hvilket rettsforhold som i typiske tilfeller består mellom vedkommende og pensjonskassen (herunder om vedkommende er ansatt og har opptjent rettigheter i større eller mindre utstrekning, har en oppsatt/”hvilende” pensjonsrett, eller er pensjonist som mottar løpende utbetalinger). Både faktisk og rettslig kan forholdene ligge nokså ulikt an for ulike persongrupper. Vi nevner at personer som ennå ikke er ansatt, er uten interesse i denne sammenheng.

Etter vårt syn går et viktig skille mellom opptjente rettigheter til pensjon og rett til i fremtiden å opptjene pensjon. Vår uttalelse er disponert etter et slikt skille, se pkt. 3 og 4 nedenfor. De hensyn som taler for vern etter Grunnloven er som utgangspunkt sterkest for opptjente rettigheter.[1]

1) Også i andre lands rettssystemer er dette skillet av betydning. I Nils Eliasson, Protection of Accrued Pension Rights, Lund (2001), trekkes dette skillet en rekke steder frem som helt sentralt.

Ordningen med delingstall er bare ett av flere elementer som kan tenkes å påvirke den pensjonen de offentlig ansatte får utbetalt ved nådd aldersgrense. Andre sentrale faktorer er sluttlønnen, opptjeningstiden (i dag som utgangspunkt 30 år), maksimalt pensjonsgrunnlag (i dag 12 G) og prinsippene for indeksregulering av løpende pensjoner. Størrelsen på arbeidstakerens pensjonsinnskudd (i dag 2 %) har betydning for hvor verdifull ordningen med offentlig tjenestepensjon er. I en konkret sak om grunnlovmessigheten av endringer i systemet med offentlige tjenestepensjoner kan det bli nødvendig å trekke inn en rekke elementer som til sammen er bestemmende for medlemmets rett til pensjon. Det er ikke gitt at de ulike elementene har samme vern mot senere endringer.[2]

Uttalelsen her kan ikke ta sikte på uttømmende å redegjøre for alle de tilfellene som kan tenkes å reise spørsmål etter Grunnloven, heller ikke innenfor problemfeltet delingstall. I en såpass generell redegjørelse som her må det underforstås at det ikke alltid er tatt høyde for spesielle situasjoner som kan oppstå eller at særlige hensyn kommer inn, også slik at det kan ha betydning for grunnlovsvurderingen. Vi har for eksempel ikke gått særskilt inn på betydningen av at medlemmet avbryter opptjeningen før full opptjeningstid (30 år) er nådd. 

Vi har ikke utredet særlige spørsmål som oppstår som følge av at medlemmer ønsker å benytte seg av ordningen med avtalefestet pensjon (AFP).

Lovavdelingen vurderte i et notat 7. mai 2003 til Pensjonskommisjonen (sak 2003/03637 EO) noen spørsmål knyttet til de offentlige tjenestepensjonenes stilling etter Grunnloven §§ 97 og 105 i forbindelse med en reform av folketrygden. Det er inntatt som vedlegg 5 til NOU 2004: 1 (s. 325–334). I notatet ble spørsmålet om betydningen av å innføre delingstall også med virkning for offentlige tjenestepensjonsordninger, ikke drøftet særskilt, men de grunnleggende betraktningene i notatet danner bakgrunn for uttalelsen her. Siden notatet ble skrevet er det kommer til enkelte kilder mv. av betydning. Først og fremst er Høyesteretts avgjørelser i Rt. 2006 s. 262 og Rt. 2006 s. 293 av interesse. Professor dr. juris Hans Petter Graver har skrevet en artikkel med tittelen ”Statspensjonistenes grunnlovsvern”, inntatt i Lov og Rett 2004 s. 21–42. Artikkelen bygger på en betenkning skrevet for LO Stat. Graver har først og fremst for øyet ”endringer som kan påvirke de ytelser medlemmer av pensjonskassen kan opparbeide fremover, for eksempel ved å øke premien eller opptjeningstiden eller redusere pensjonssatsen” (kursivert her), jf. Lov og Rett 2004 på s. 22. Oppmerksomheten hans er altså ikke først og fremst rettet mot vern for opptjening som allerede har skjedd. Graver vurderer ikke spesielt ordningen med delingstall.

Det er ennå ikke tatt stilling til om en skal beholde dagens ordning med maksimalt 30 års opptjeningstid etter pensjonskasseloven. Vi bygger i det følgende på at ordningen beholdes. Vi tar også utgangspunkt i at dagens bruttoordning beholdes for alderspensjonen.

Ved vurderingen har vi tatt utgangspunkt i det faktiske tilfellet at alderspensjonen er 66 % av pensjonsgrunnlaget etter 30 års opptjening i 100 % stilling, jf. notat 23. november 2006 fra FAD s. 4. Vi kommer tilbake til andre tilfeller (se pkt. 3.9). Vi forutsetter at en reform av folketrygden og de offentlige tjenestepensjonsordningene vil tre i kraft i 2010.

2.  Bakgrunn. Kort om hva levealderjustering (delingstall) innebærer

Pensjonskommisjonen har i NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd utredet reform av folketrygden (”pensjonsreformen”). Bakgrunnen for utredningen var særlig de økonomiske utfordringene folketrygdsystemet står overfor, og ønsket om å skape en nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon.

Pensjonskommisjonen foreslo at en reformert folketrygd bygger på en ordning med levealderjustering (delingstall). Ordningen med delingstall gis virkning også for rettigheter som allerede er opptjent etter folketrygdloven, forutsatt at medlemmet når pensjonsalderen etter ikrafttredelsen av den nye ordningen. Personer som når pensjonsalderen før ikrafttredelsen, faller utenfor. En tar sikte på at ordningen med delingstall også gjelder for personer som er født før 1950. Den ”trappetrinnsmodellen” som beskrives i NOU 2004: 1 s. 297 får altså ikke anvendelse for så vidt gjelder delingstallet. Det ligger imidlertid i selve ordningen med delingstall at delingstallet får størst betydning for yngre årskull (forutsatt at levealderen fortsetter å stige).

Ordningen med delingstall er i brevet fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet beskrevet slik (kursivert her):

”Ved levealdersjustering (delingstall) beregnes det ved pensjonering en pensjonskapital som fordeles ut over gjenværende forventet levealder. Hvis nye kull av pensjonister forventes å leve lenger enn tidligere kull, blir den årlige pensjonen lavere dersom alderen ved pensjoneringen er den samme. Levealdersjusteringen skal være lik for kvinner og menn. Innføring av slik justering legger risikoen for en alminnelig økning i levealderen på vedkommende årskull. I dag er det arbeidsgiver og pensjonsordningen som har risikoen knyttet til levealdersjustering.”

Innføring av et delingstall er et sentralt element i Pensjonskommisjonens forslag. På lang sikt er det ordningen med delingstall som gir de største innsparingene i pensjonsutgiftene, jf. St.meld. nr. 12 (2004–2005) s. 185 sp. 2, St. meld. nr. 5 (2006-2007) pkt. 8.3 og intern rapport fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet 19. januar 2007 (heretter vist til som Rapport 2007) s. 169 (pkt. 7.2). Hovedtrekkene i ordningen med delingstall etter folketrygden er beskrevet i NOU 2004: 1 s. 124–125.

Med utgangspunkt i pensjonsreformen er det aktuelt å gjøre tilpasninger i reglene for offentlig tjenestepensjon. Ordningen med delingstall bør ifølge Pensjonskommisjonen også få innvirkning på utformingen av offentlig tjenestepensjon, jf. NOU 2004: 1 s. 261 sp. 2. Kommisjonen gir ikke noen utførlig begrunnelse for standpunktet. Ved Stortingets behandling av St. meld. nr. 12 (2004–2005) ble det forutsatt at offentlige tjenestepensjoner skal omfattes av ordningen med delingstall (levealderjustering), jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005) s. 35–36:

”F l e r t a l l e t viser til at etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon, må de offentlige tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye folketrygdmodellen, uten at dette svekker de offentlige tjenestepensjonene, men slik at de også omfattes av delingstall og ny indeksering. Den endelige tilpasningen skal skje gjennom forhandlinger mellom partene i offentlig sektor.”

Et fundamentalt trekk ved en ordning med delingstall er at medlemmet selv må bære en del av risikoen for økende levealder. Hittil har pensjonsleverandøren (SPK/staten) båret risikoen. Så langt delingstallet får virkning, endrer pensjonsordningen med dette karakter fra å være ytelsesbasert til å være (de facto) innskuddsbasert. Vi nevner for ordens skyld at effekten av et delingstall teoretisk kan bli økte årlige pensjonsutbetalinger – hvis forventet levealder synker.

For ordens skyld nevner vi at Pensjonskommisjonen foreslo overgang til nettoordninger for offentlige tjenestepensjoner, se NOU 2004: 1, særlig s. 259–260 om begrunnelsen for dette. Kommisjonen la i den forbindelse til grunn at opparbeidede rettigheter skulle sikres ved overgangsordninger, jf. NOU 2004: 1 s. 260 sp. 2. Anvendelse av et delingstall på en ordning med nettopensjoner gir – isolert sett – mindre effekt enn anvendelse på bruttopensjoner. Som nevnt i pkt. 1 tar vi i vår drøftelse utgangspunkt i at dagens bruttoordning beholdes for alderspensjonen.

Hvis en sammenligner med dagens system, innebærer ordningen med delingstall at både verdien av opptjente rettigheter og fremtidig opptjening reduseres (forutsatt at levealderen øker for de yngre årskullene). Hvor stor reduksjonen er, avhenger av utviklingen i forventet levealder og dermed delingstallets størrelse. Det er i dag umulig å si eksakt hvor stor verdireduksjonen blir, idet delingstallet blir fastsatt med endelig virkning først når vedkommende årskull når pensjonsalderen (67 år). Eksisterende beregninger av forventet levealder for ulike årskull gir imidlertid en god indikasjon på forventet reduksjon (se tabellen nedenfor). 

Hvis en ser på hvilken virkning delingstallet får for allerede opparbeidede rettigheter, er stillingen, generelt beskrevet, følgende: For personer som blir 67 år i 2010, får ordningen ingen virkning. For personer som blir 67 år kort tid etter 2010, får ordningen marginal virkning. For personer som etter 2010 har mer enn 30 års opptjening frem til de fyller 67 år, blir det heller ingen virkning, eller virkningen vil i praksis bli beskjeden. Den største virkningen – med sikte på allerede opptjente rettigheter – inntrer for dem som har en betydelig opptjening av pensjonsrettigheter i tiden før 2010, men som samtidig har et såpass stort antall år igjen til 67 år at delingstallet blir av en viss størrelse over 1. Virkningen på muligheten for fremtidig opptjening av rettigheter i tjenestepensjonsordningen er størst der medlemmet har lang tid igjen til pensjonsalderen. For store grupper av fremtidige pensjonister vil ordningen med delingstall få virkning både for opptjente rettigheter og muligheten til fremtidig opptjening innenfor tjenestepensjonssystemet.

Tabellen nedenfor viser delingstall med ytelsesliknende utforming av ny alderspensjon i folketrygden. Oversikten er utarbeidet av Arbeids- og inkluderingsdepartementet, jf notat 22. januar 2007. Samme delingstall forutsettes benyttet for offentlig tjenestepensjon.

Alderskohort

62

63

64

65

66

67

68

69

70

1943

1,284

1,227

1,170

1,113

1,056

1,000

0,944

0,889

0,834

1953

1,326

1,269

1,212

1,155

1,099

1,043

0,987

0,932

0,877

1963

1,381

1,324

1,268

1,211

1,155

1,099

1,043

0,987

0,932

1973

1,439

1,383

1,326

1,270

1,214

1,158

1,102

1,046

0,990

1983

1,498

1,442

1,386

1,330

1,274

1,218

1,162

1,107

1,054

Med utgangspunkt i tabellen kan følgende eksempel illustrere virkningen av innføring av delingstall for en person som blir 67 år i 2030 (født 1963), som vil arbeide i staten 20 år til (frem til pensjonsalder), og som allerede har arbeidet i 20 år. Delingstallet for vedkommende er i dag anslått til 1,099. 66 % av en tenkt brutto sluttlønn på kr 600.000 ville være kr 396.000; etter innføring av delingstall får vedkommende bare kr 396.000/1,099 = 360.327, dvs. et tap på kr 35.673 hvert år. En kan se det slik at to tredjedeler av dette tapet, dvs. kr 23.782, er relatert til en periode der rettigheter allerede er opptjent. Riktignok er sluttlønnen, og dermed verdien av allerede opptjente rettigheter, avhengig av en fremtidig lønnsutvikling som den enkelte ansatte i begrenset grad kan påvirke. Og hvis vedkommende skulle slutte i det offentlige før han når pensjonsalderen, er verdien av de opptjente rettighetene avhengig av hvordan hans oppsatte pensjon blir regulert i tiden frem til pensjonsalderen. Dermed er det uansett vanskelig å forutse hvor stor pensjonen vil bli når pensjonsalderen nås. Vedkommende person faller i alle fall i en gruppe som rammes relativt hardt av ordningen med delingstall. For ordens skyld tilføyer vi at eksemplet kun er ment som en noe upresis indikasjon på hvilke tallstørrelser som her kan være aktuelle.

3.  grunnlovsvernet for offentlige tjenestepensjoner – opptjente rettigheter

3.1  Innledning

Spørsmålet er i første omgang hvilket vern Grunnloven gir mot at Stortinget – gjennom innføring av ordningen med delingstall – kan gripe inn i rettigheter til tjenestepensjon som allerede er opparbeidet. Det tas her sikte på rettigheter som gir grunnlag for ytelser etter ”bruttogarantien” (66 %).

3.2  Skal spørsmålet vurderes med utgangspunkt i Grunnloven § 97 eller 105?

Det kan spørres om adgangen til å gjøre inngrep i opptjente rettigheter til offentlig tjenestepensjon må vurderes ut fra Grunnloven § 105, eller om Grunnloven § 97 er den rette bestemmelsen. Det generelle forbudet i Grunnloven § 97 mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for individet omfatter rettsposisjoner av temmelig ulik karakter, herunder rettigheter som har grunnlag i kontrakt og etter omstendighetene lov, og bestemmelsen gir vern mot inngrep av nokså ulik karakter. Retten til full erstatning ved ekspropriasjon i Grunnloven § 105 er derimot som utgangspunkt begrenset til å verne den som ”maa afgive” rørlig eller urørlig ”Eiendom”. Den bestemmelsen har dermed vesentlige begrensninger både når det gjelder hvilke rettsposisjoner som vernes og karakteren av inngrepet det er gitt vern mot. Paragraf 105 gir, innenfor sitt direkte anvendelsesområde, rett til ”fuld Erstatning”.

I Rt. 1962 s. 332 ble grunnlovsvernet for løpende statspensjoner vurdert ut fra Grunnloven § 97. Dommen kan likevel ikke sies å avgjøre hvorvidt Grunnloven § 105 kan gi vern for statspensjonene ut over det som følger av Grunnloven § 97. I saken i Rt. 2006 s. 262 vurderte Høyesterett grunnlovsvernet for en etterlattepensjon forankret i pensjonskasseloven med utgangspunkt i Grunnloven § 97. Vi nevner også at forholdet mellom §§ 97 og 105 er berørt av Høyesterett i Rt. 1996 s. 1440 (på s. 1448), i en sak som gjaldt løpende tilleggspensjon etter folketrygdloven. Det kan være uklart hvor langt de sentrale begrepene avståelse og ”Eiendom” i § 105 strekker seg ut over en hard kjerne. Vi antar at saken her kan vurderes ut fra Grunnloven § 97. Den likheten opptjente pensjonsrettigheter har med eiendom i snevrere forstand, vil uansett påvirke vurderingen etter Grunnloven § 97, særlig ut fra at det skal tas hensyn til hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder. Karakteren av inngrepet, herunder eventuelle likheter med en typisk avståelse i Grunnloven § 105 sin forstand, vil også spille inn. Vi nevner også at heller ikke Grunnloven § 105 uten videre gir noe enkelt svar på om og eventuelt i hvilket omfang det må betales erstatning der lovgivning fører til at verdien av ”Eiendom” reduseres.

3.3  Normen etter Grunnloven § 97

Det har vist seg umulig i én formulering å beskrive den normen som ligger i Grunnloven § 97. I Rt. 1996 s. 1415 (s. 1426), i en sak som gjaldt ytelser etter folketrygdloven, uttalte Høyesterett:

”Bestemmelsen – med dens generelle ordlyd om at ”Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft” – stiller etter vår rettstradisjon opp et forbud, som vel kan gis et mer presist innhold på spesielle rettsområder, men som ellers, blant annet på det rettsområdet vi her er på, må anses for å rette seg mot særlig urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.”

I dommen ble normen etter § 97, med sikte på det aktuelle rettsfeltet, angitt til å gjelde ”klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning” (s. 1430). I Rt. 2006 s. 262 ble det, under henvisning til det siterte avsnittet fra Rt. 1996 s. 1415, uttalt (avsnitt 73):

”Dette kan også uttrykkes slik at Grunnlovens § 97 på visse rettsområder, især på strafferettens, har en hard kjerne, hvor tilbakevirkning til skade regelmessig vil være grunnlovsstridig.”

Det kan, med sikte på det foreliggende tilfellet, være uklart hvordan normen etter § 97 skal angis. Høyesteretts dom i Rt. 2006 s. 262 inneholder uttalelser av interesse. I dommen heter det (avsnitt 74 til 77):

”(74) I Borthen-saken, jf. Rt. 1996 s. 1415, og Thunheim-saken, Rt. 1996 s. 1440, kom altså Høyesterett til at standardteorien gjelder på trygdeområdet, og at det avgjørende da vil være om inngrepet i trygderettigheten er «klart urimelig eller urettferdig». Og generelt må det være grunnlag for å hevde at ved inngrep i etablerte rettigheter vil standardteorien ha en fremtredende plass.

(75) Men noen rettigheter vil etter omstendighetene ha et sterkere vern mot inngrep enn andre, også på det som i vid forstand kan karakteriseres som sosiallovgivningens område. En rettighet som har et særskilt grunnlag, er offentlig ansattes pensjon i SPK. I plenumsdommen i Rt. 1962 s. 332 konstaterte Høyesterett at statspensjonistene «har en økonomisk særrett til pensjon». Når det inngrep i statspensjonen som den saken gjaldt, ikke ble ansett for grunnlovsstridig, var det fordi statspensjonistene ved den samordning som var foretatt, fortsatt hadde «rettskrav på et beløp som svarer til full tjenestepensjon».

(76) Jeg viser også til hva førstvoterende i Thunheim-saken i Rt. 1996 s. 1440 på side 1448 uttalte om pensjonsretten til medlemmer i SPK:

«For de offentlig ansatte er pensjonsordningen så nær knyttet til arbeidsforholdet at det må ses som en del av arbeidsavtalen. Lønn og pensjon henger nøye sammen.»

(77) Statspensjonens karakter av særrett basert på arbeidskontrakten gjelder medlemmet selv. Det er en sammenheng mellom medlemmets lønn, innskudd og pensjonsutbetaling. En annen sak er at en vesentlig del av pensjonen i dag finansieres av det offentlige og ikke av medlemmets innskudd i SPK.”

Dommen fra 1962 dreide seg om grunnlovsvernet for løpende pensjoner. Dommen fra 2006 synes ikke å ta klart standpunkt til om grunnlovsvernet for offentlig ansattes pensjon i Statens pensjonskasse vurderes etter normen ”klart urimelig eller urettferdig” tilbakevirkning eller etter en strengere formulert norm. Dommen gir for øvrig en indikasjon på at det kan være vanskelig å oppstille bestemte formuleringer av normen etter § 97 som skal gjelde på et helt ”rettsområde”.

Også i Rt. 2006 s. 293 var et sentralt spørsmål hvordan normen etter § 97 skulle formuleres med sikte på det aktuelle saksfeltet (tilbakevirkende avgiftslovgivning). I den saken la Høyesterett, blant annet under henvisning til Rt. 1976 s. 1 og Rt. 1962 s. 369, til grunn at det finnes ”mellomvarianter mellom et absolutt forbud og en helhetsvurdering hvor bare den særlig urimelige og urettferdige tilbakevirkning er forbudt” (avsnitt 69). I den konkrete saken kunne tilbakevirkning bare godtas ”dersom sterke samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende” (avsnitt 72).

Vi nevner at Graver i Lov og Rett 2004 på s. 23 legger til grunn som ”sikker rett at trygde- og pensjonsrettigheters vern i forhold til Grunnloven § 97 skal vurderes etter standardteorien”, og at det avgjørende er ”hva som anses klart urimelig eller urettferdig”. Graver var som nevnt først og fremst opptatt av endringer i lovgivningen som kan påvirke de ytelsene medlemmene av pensjonskassen kan opparbeide fremover i tid. Også Pensjonskasseutvalgets innstilling fra 1968 s. 24 flg. synes å bygge på en variant av standardteorien (jf. særlig s. 25 sp. 2). Det samme antas i NOU 1990: 21 på s. 13 og i NOU 1995: 29 på s. 208–210 (så vidt forstås ikke bare med sikte på etterlattes pensjonsrett, men medlemmenes egen rett).

For vår del er vi tilbøyelig til å anta at det avgjørende – med sikte på vernet for pensjonsrettigheter som allerede er opptjent – er om tilbakevirkningen er ”klart urimelig eller urettferdig”. Så lenge det er tale om inngrep i bestående rettsforhold, finnes det ikke fra nyere høyesterettspraksis noe eksempel på at en rettsregelteori er benyttet. En viss fleksibilitet ved anvendelsen av § 97 samsvarer også best med eksistensen av forbeholdet i pensjonskasseloven § 43, som drøftes noe nærmere i pkt. 3.5.

Rt. 1996 s. 1415 angir (på s. 1430) sentrale momenter ved vurderingen av om det foreligger sterkt urimelig eller urettferdig tilbakevirkning:

”Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.”

Vi antar at de samme momentene har betydning også i det foreliggende tilfellet. Det må i avveiningen også tas hensyn til lovgivernes behov for handlefrihet. I den vurderingen har det betydning hvilke formål lovendringen skal ivareta.

Generelt kan det være grunn til å være forsiktig med å legge vekt på eldre tiders oppfatninger om hvilket vern Grunnloven § 97 gir. Som pekt på av Høyesterett i Rt. 1996 s. 1415 på s. 1426, vil den standard som ligger i forbudet i Grunnloven § 97, måtte variere over tid og med skiftende samfunnsforhold, både med hensyn til karakteren av de posisjoner som vernes og hvor mye og hva som skal til av virkninger for å utløse grunnlovsstrid. Eldre utredninger om grunnlovsvernet for offentlige tjenestepensjoner må også ses i lys av at Grunnloven § 97 tidligere ble ansett å yte relativt sterk motstand mot inngrep i kontraktsforhold, også med virkning fremover i tid. Det må videre tas hensyn til at samfunnsforholdene har endret seg over tid. Som vi kommer tilbake til, kan det likevel ikke antas at en anvendelse av normen ”klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning” innebærer noe markert brudd med tidligere tiders oppfatning av hvor grensen går mellom den grunnlovmessige og den grunnlovsstridige tilbakevirkning på dette området. Det skal klart nok mindre til av inngrep før dette er grunnlovsstridig når det er spørsmål om å gripe inn i ytelser etter ”bruttogarantien” etter en offentlig tjenestepensjonsordning sammenlignet med en situasjon der saken gjelder inngrep i rettsposisjoner etter folketrygdloven. Rt. 1962 s. 332 sammenholdt med Rt. 1996 s. 1415 og Rt. 1996 s. 1440 gir gode holdepunkter for dette. I notatet fra 2003 uttalte vi således (kursivert her):

”Rettspraksis gir holdepunkter for at vernet for de offentlige tjenestepensjonene – både statlige og kommunale – er betydelig sterkere enn det som gjelder for folketrygdens pensjoner. Høyesterettsdommen i Rt. 1962 s. 332 («statspensjonistdommen») bygger på det synet at statspensjonistene er vernet av Grunnloven § 97. Både statlige og kommunale tjenestepensjoner har et annet grunnlag enn pensjonsrettigheter etter folketrygdloven, ved at pensjonen er en del av arbeidsavtalen. Det er tilknytningen til arbeidsavtalen som er det vesentlige grunnlaget for det vernet disse pensjonene har etter Grunnloven. At de statlige tjenestepensjonene i tillegg har lovforankring, synes i seg selv å ha mindre betydning.

Dette betyr ikke at ethvert inngrep med virkning for opptjente pensjonsrettigheter uten videre er avskåret. Utgangspunktet må likevel trolig være at rettigheter som er opparbeidet i henhold til offentlige tjenestepensjonsordninger, må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det som følger av eksisterende avtaler og lovverk. Rettighetene etter arbeidsavtalene har i større grad enn rettigheter etter folketrygdloven karakter av å være «Eiendom», sml. Grunnloven § 105.”

Vi kan ikke se at senere tilkomne kilder rokker ved det utgangspunktet som her er skissert. Høyesteretts dom i Rt. 2006 s. 262 synes – med sikte på den rett tjenestemannen selv har til pensjon – å legge til grunn synspunktene i Rt. 1962 s. 332.  Dermed er det grunnlag for å uttale det nevnte utgangspunktet med større sikkerhet i dag enn i 2003. Også Graver forutsetter i sin artikkel at det gjelder et sterkt vern for opptjente rettigheter, jf. Lov og Rett 2004 på s. 22.

Det er et noe uavklart spørsmål hvor langt Grunnloven § 97 går i å gi vern mot enkeltstående, urimelige utslag av lovreformer i motsetning til endringer som rammer større grupper. Spørsmålet er berørt i enkelte høyesterettsdommer, senest Rt. 2006 s. 262. På bakgrunn av den generelle karakter av henvendelsen til oss finner vi ikke grunn til å gå inn på dette spørsmålet.

I det følgende vil vi vurdere grunnlovspørsmålet noe mer konkret.

3.4  Rettsposisjonens karakter og grunnlaget for forventningen om vern

Ved vurderingen må det ha betydning ”hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder” og ”hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger”. Disse to momentene drøftes samlet. I tillegg vil det ha betydning hvor plutselig inngrepet rammer.

Retten til alderspensjon etter de offentlige tjenestepensjonsordningene hviler på et særskilt grunnlag ved at den må anses som en del av det enkelte medlemmets arbeidsavtale. Staten er i egenskap av arbeidsgiver forpliktet etter avtalene på tilsvarende måte som når private opptrer som arbeidsgiver/forpliktet etter en pensjonsordning. Tilsvarende gjelder i kommunal sektor. 

Offentlige tjenestepensjonsordninger har fundamental betydning for sikring av inntekt og en levestandard opp mot den tilvante ved oppnådd pensjonsalder. Ordningene er opprettet for at medlemmene kan og skal innrette seg etter dem. Retten til alderspensjon utgjør en kjerne i pensjonsordningen, og den inntrer på et klart definert tidspunkt uten nærmere betingelser enn at pensjonsalderen er nådd.

De offentlige ansatte, og dermed tjenestepensjonsordningene, omfatter en tredjedel av arbeidstakerne i landet. Ordningene har, i tillegg til sin forankring i den individuelle arbeidsavtalen, betydelige kollektive trekk, blant annet ved at det enkelte medlemmet ikke forhandler vilkårene for pensjon. Vi kan imidlertid ikke se at slike forhold i vesentlig grad svekker forventningen om at opptjent pensjon skal kunne beholdes uten inngrep. Vi nevner også at det har vært lagt til grunn at pensjonsvilkår ikke er gjenstand for forhandlinger i tariffoppgjørene. 

Også innbetalingen av pensjonsinnskudd skaper en særlig forventning om at det skal ytes gjengjeld i samsvar med vilkårene på innbetalingstidspunktet. Som pekt på i Rt. 1996 s. 1440 på s. 1448, er det etter ordningene med offentlig tjenestepensjon en nær sammenheng mellom lønn og pensjon. Det er også en sammenheng mellom lønn, innskudd og pensjonsytelser, jf. Rt. 2006 s. 262 avsnitt 77. Det gjelder selv om arbeidstakerens innskudd bare utgjør en mindre del av finansieringen av pensjonsytelsen.

Det kan spørres om ytelser i kommunal sektor som har grunnlag i tariffavtale, har et annet vern enn ytelsene som har grunnlag i lov. I motsetning til lovgivningen varer ikke tariffavtalene inntil videre; de fornyes i stedet etter en viss tid. Som nevnt foran er et sentralt grunnlag for det særlig sterke vernet de offentlige tjenestepensjonene tradisjonelt er antatt å ha, tilknytningen til den individuelle arbeidsavtalen. På denne bakgrunn har det etter vårt syn underordnet betydning om ytelsene ellers er forankret i tariffavtale eller lov. Både faktisk og gjennom regulering i rettslige instrumenter har det i lang tid vært stor grad av samsvar mellom ordningene i statlig og kommunal sektor. I forskrift 22. april 1997 nr. 374 om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte § 2 første ledd heter det således:

”De kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger må ikke gi høyere ytelser enn etter lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse.”

Overføringsavtalene som er inngått siden 1974 forutsetter dessuten at kommunale og statlige pensjonsordninger er like. Aldersgrensene for ordningene i kommunal sektor må ikke være lavere enn aldersgrensene for tilsvarende stillinger i staten. Det ville nok – iallfall når en beveger seg på det generelle plan – oppfattes som mindre rimelig om det i grunnlovmessig sammenheng kunne gjøres forskjell mellom statlige og kommunale ordninger under henvisning til det ulike formelle grunnlaget for ordningene. Likhetshensyn trekker etter vårt syn i retning at de kommunale ordningene ikke har et svakere grunnlovsvern enn de statlige.[3]

En forskjell mellom ordningen etter Statens Pensjonskasse og de kommunale ordningene er videre at den førstnevnte ordningen er statsgarantert, jf. pensjonskasseloven § 1, mens de øvrige ikke er det. Statsgarantien bidrar til å skape en forventning om ekstra trygghet for de statlige pensjonene, selv om det i utgangspunktet er tale om forpliktelser som staten påtar seg i egenskap av arbeidsgiver. Til gjengjeld er de kommunale pensjonsordningene fonderte. Også dette skaper en forventning om at det skal skje utbetaling i samsvar med vilkårene på innbetalingstidspunktet.

Som nevnt i pkt. 3.3 kan det generelt være grunn til å være forsiktig med å legge vekt på eldre tiders oppfatninger om hvilket vern Grunnloven § 97 gir. Partene i arbeidslivet og Stortinget som lovgiver har imidlertid, på bakgrunn av utredninger av spørsmålet, gjennom lang tid bygd på at tjenestepensjonsordningene gir grunnlag for rettigheter som har et særlig sterkt vern mot senere lovgivning. Også Høyesterett har i flere avgjørelser bygd på et slikt synspunkt, jf. Rt. 1962 s. 332, Rt. 1996 s. 1440 og Rt. 2006 s. 262. Saken i Rt. 1962 s. 332 har særlig betydning ved at den direkte gjaldt vern for offentlige tjenestepensjoner. Men også de to andre avgjørelsene er av interesse, idet de bygger på tilsvarende synspunkter som avgjørelsen fra 1962.[4]

Det kan nok diskuteres hvor langt en kan strekke synspunktet om særlig sterkt vern når det gjelder grunnlovsspørsmålet, men iallfall innenfor et kjerneområde må synspunktet være riktig. På sikt har det utvilsomt bidratt til å skape forventninger om at det ikke skal skje vesentlige endringer til ugunst for medlemmene, også hos det enkelte medlemmet. Vi tilføyer at det ikke kan ha betydning hvorvidt det enkelte medlemmet konkret har hatt bestemte oppfatninger om hvilke rettigheter vedkommende har og hvilket vern Grunnloven gir mot inngrep gjennom senere lovgivning.

Det ligger i en viss grad i tjenestepensjonsordningenes karakter at det på sikt kan være nødvendig med justeringer. Det er tale om meget langvarige kontraktsbaserte forpliktelser, og ordningenes karakter av å være ytelsesbaserte (i motsetning til innskuddsbaserte) gjør det vanskelig å forutse hvor tyngende de kan bli for arbeidsgiversiden langt fremover i tid. Dette trekket ved de ytelsesbaserte ordningene har en side både mot medlemmenes forventninger om å beholde opptjente rettigheter mer eller mindre ubeskåret og lovgivernes behov for handlefrihet.

På det generelle plan kan det i grunnlovsvurderingen være nødvendig å skille mellom ulike kategorier av medlemmer i pensjonsordningen. Etter hvert som årene går, vil medlemmet ha tjent opp en økende pensjonsformue. Medlemmet vil etter hvert også ha økende problemer med å erstatte den eksisterende offentlige tjenestepensjonsordningen med alternative forsikrings- eller spareordninger. Forventningen om å motta en pensjon på gitte kriterier er til stede helt fra ansettelsen, men den er – på det generelle plan – økende etter hvert som tiden går. Etter hvert som pensjonsalderen nærmer seg, vil virkningene på alderspensjonen av et inngrep fremstå som mer umiddelbare enn om det er tid til å tilpasse seg til negative endringer i pensjonsordningen.

Personer som allerede mottar alderspensjon, vil ha den sterkeste forventningen om at det ikke skjer endringer til ugunst for medlemmene. De vil som nevnt ikke berøres av ordningen med delingstall. Personer med kort opptjening vil ha det svakeste grunnlaget for forventninger, særlig hvis de har lang tid frem til pensjonsalderen. Det har neppe i seg selv særlig betydning hvorvidt vedkommende for tiden er ansatt i eller har forlatt sin stilling i det offentlige. Derimot må det antas at personer som har fratrådt etter mindre enn tre års tjenestetid, står særlig svakt. Slike personer har i dag ikke på grunnlag av denne tjenestetiden rett til pensjon etter pensjonskasseloven (men tjenestetiden kan regnes med ved gjeninntreden i en tjenestepensjonsordning under overføringsavtalen).

Personer med lang opptjening vil ha de sterkeste forventningene blant de berørte gruppene om at opptjente rettigheter skal komme dem til gode fullt ut, særlig hvis de har kort tid frem til pensjonsalderen. Det gjelder uansett om de fortsatt er ansatt i det offentlige eller om de har forlatt sin stilling, selv om pensjonsytelsen reduseres når et medlem fratrer stillingen før pensjon utbetales (oppsatt pensjonsrett), jf. pensjonskasseloven § 24 annet ledd. Kravet til full opptjeningstid øker fra 30 år til mellom 30 og 40 år, avhengig av når vedkommende startet som medlem.

Samlet må det kunne sies at medlemmene av offentlige tjenestepensjonsordninger har et meget sterkt vern mot inngrep i opptjente rettigheter, både ut fra hvilke rettigheter og posisjoner inngrepet gjelder og hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, selv om det kan være grunnlag for visse variasjoner for ulike berørte personkategorier.

3.5  Særlig om betydningen av forbeholdet i pensjonskasseloven § 43

Det kan spørres hvilken betydning forbeholdet i pensjonskasseloven § 43 første ledd har for Stortingets adgang som lovgiver til å gripe inn i opptjente rettigheter etter den loven. Bestemmelsen lyder:

”Rettigheter og plikter etter denne lov kan endres ved senere lov for dem som er blitt medlemmer av Statens Pensjonskasse etter 22 april 1937.”

Den beslektede bestemmelsen i folketrygdloven 1966 § 18-11 (jf. nå folketrygdloven 1997 § 25-14) ble drøftet av Høyesterett i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen-saken) på s. 1433–1434. I Rt. 2006 s. 262 avsnitt 81 antok Høyesterett, under henvisning til drøftelsen av folketrygdloven § 18-11 i Rt. 1996 s. 1415, at pensjonskasselovens bestemmelse ”ikke er uten betydning for statens handlefrihet på dette området”. I Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim-saken) på s. 1449 hadde Høyesterett ikke foranledning til å gå inn på pensjonskasselovens bestemmelse. Vi nevner også at Høyesterett i Rt. 1962 s. 332 på s. 335 drøftet betydningen av det mer begrensede forbeholdet i pensjonskasseloven § 43 annet ledd.

Høyesteretts uttalelser i de to sakene fra 1996 og 2006 har i seg selv noe begrenset betydning med sikte på det foreliggende tilfellet, idet disse gjaldt ordninger med et sterkere sosialpolitisk tilsnitt enn alderspensjonen etter offentlige tjenestepensjonsordninger. Det må uansett antas at et forbehold av denne karakter ikke kan ha mindre betydning for lovgivernes handlefrihet enn om det var tatt direkte inn i en avtale som binder arbeidsgiveren og arbeidstakeren. Den motsatte løsning ville samsvare dårlig med det alminnelige synet om at Grunnloven § 97 gir sterkere vern for rettsposisjoner som utelukkende hviler på kontrakt enn for slike rettsposisjoner som utelukkende har grunnlag i lov. Forbeholdet i pensjonskasseloven § 43 første ledd gir i det minste et signal om at det er anledning til å foreta visse justeringer i dagens ordning uten at skillet mellom allerede opptjente rettigheter og adgangen til å opptjene pensjon i fremtiden (jf. pkt. 4 nedenfor) er avgjørende. Et slikt signal inngår i den helhetsvurderingen som må skje etter Grunnloven § 97. Vi oppfatter Kjønstad-utvalget i NOU 1995: 29 s. 209 (med henvisning til Pensjonskasseutvalgets innstilling fra 1968) i samme retning. Graver i Lov og rett 2004 på s. 29–34 bygger på tilsvarende generelle synspunkter, men han er som nevnt ikke primært opptatt av vernet for opptjente rettigheter.

3.6  Lovgivernes behov for handlefrihet

I avveiningen etter Grunnloven § 97 må det også tas hensyn til lovgivernes behov for handlefrihet. Dermed må en også vurdere de grunner som taler for inngrep i de bestående rettsposisjonene og hvor sterkt de gjør seg gjeldende. Det er en sammenheng mellom rettsposisjonenes karakter og grunnlaget for forventningen om vern på den ene siden og begrunnelsen for inngrep på den annen side. Jo sterkere vernet i utgangspunktet må regnes å være, desto sterkere grunner kreves for at inngrepet kan aksepteres.

Som nevnt i pkt. 2 ga Pensjonskommisjonen ikke noen utførlig begrunnelse for hvorfor ordningen med delingstall bør innføres også med virkning for offentlige tjenestepensjoner. Det er enn mindre begrunnet hvorfor en slik ordning bør gis med virkning også for personer som allerede har tjent opp rett til ytelser etter slike ordninger.

I Rapport 2007 kapittel 8.2 beskrives målene for arbeidet med offentlig tjenestepensjon under pensjonsreformen slik:

”Det foreslås at målet for arbeidet med offentlig tjenestepensjon bør være at den nye tjenestepensjonsmodellen:

1.     innenfor den gitte økonomiske ramme skal være et attraktivt gode for offentlig ansatte
2.     skal gi offentlig ansatte forutsigbarhet og trygghet mht fremtidig inntekt
3.     gi arbeidsgiverne forutsigbare kostnader
4.     skal understøtte de overordnede målene i pensjonsreformen
5.     ikke hemme arbeidskraftens mobilitet i offentlig sektor, eller mellom offentlig og privat sektor
6.     skal gi enkle og lett forståelige løsninger”

Ifølge målsetting nr. 4 skal den nye tjenestepensjonsmodellen understøtte de overordnede målene med pensjonsreformen. Pensjonsreformen sett under ett skal løse de økonomiske utfordringene folketrygdsystemet står overfor og skape en nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon.

I Rapport 2007 s. 162 (pkt. 6.4.7.1) er følgende uttalt:

”Skal pensjonsreformen få betydning av noe omfang de første tiårene bør det også foreslås endringer i de eksisterende reglene for beregning og samordning av offentlig tjenestepensjon.”

Det er imidlertid heller ikke der redegjort særskilt for hvilken betydning det har å gjennomføre ordningen med delingstall for rettigheter som allerede er opptjent. Det må riktignok være anledning til å se effekten av ulike elementer i en større reform i sammenheng, slik at virkningen av inngrep i opptjente rettigheter ikke ses løsrevet fra virkningen av øvrige inngrep. Ved inngrep i så håndfaste rettsposisjoner som det her er tale om, er det likevel grunn til å stille strenge krav til behovet for inngrep før det kan aksepteres.

Innføring av delingstall i folketrygden uten tilsvarende ordning for de offentlige tjenestepensjonene fører til at kostnader i fremtiden flyttes fra folketrygden til tjenestepensjonsordningene. Tilsiktede/ønskede innsparinger under folketrygdlovens system gjenoppstår som økte utgifter under de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det offentliges samlede utgifter endres dermed ikke så langt en har å gjøre med utbetalinger til personer som er medlem av offentlige tjenestepensjonsordninger. Konsekvensene for de samlede offentlige budsjettene er betydelige, idet offentlig ansatte i dag som nevnt utgjør ca en tredjedel av arbeidstakerne. Fravær av en ordning med delingstall også for de offentlige tjenestepensjonsordningene vil i betydelig grad forsinke de ønskede økonomiske virkningene på offentlige budsjetter av en samlet pensjonsreform sammenlignet med om delingstall kunne innføres også med virkning for allerede opptjente rettigheter. Vi har ikke beregninger som mer detaljert viser de økonomiske virkningene i årene fremover.

Etter det vi har forstått, er det ikke for de offentlige tjenestepensjonene på samme måten som for folketrygden spørsmål om systemets økonomiske bærekraft på sikt, verken i statlig eller kommunal sektor. Ut fra Rt. 1962 s. 369 (gullklausulsaken) må det uansett antas at det skal mye til før slike argumenter kan begrunne innskrenkninger i ytelser som allerede er opptjent etter de offentlige tjenestepensjonsordningene og som har grunnlag i den enkeltes arbeidsavtale. Det er ikke her samme grunn som i Rt. 1996 s. 1415 og Rt. 1996 s. 1440 til å legge vekt på Stortingets behov for handlefrihet som lovgivende og bevilgende myndighet.

De økte utgiftene for tjenestepensjonsordningene kan deles i to komponenter.

En del av kostnadene ville ha kommet uavhengig av innføring av delingstall i folketrygdsystemet. Det gjelder kostnader knyttet til økt levealder. Det er her tale om kostnader som pensjonsordningene iallfall langt på vei har kunnet forutse. For de kommunale ordningenes del er det grunn til å peke på at disse er fondert, og at det rent faktisk er tatt høyde for den økningen i levealder som forventes i årene som kommer. Under slike omstendigheter er det vanskelig å se at kostnadsargumentet skal kunne begrunne innskrenkninger i opptjente rettigheter til tjenestepensjon.

En annen del av kostnadene oppstår som følge av innføring av delingstall innenfor folketrygden. Det er her tale om utgifter som det ikke på samme måte er tatt hensyn til ved tidligere beregninger av de offentlige tjenestepensjonsordningenes utgifter i fremtiden. Bruttogarantien innenfor de offentlige tjenestepensjonsordningene skal imidlertid nettopp gi et vern for at pensjonen opprettholdes på et bestemt nivå uavhengig av ytelser etter andre ordninger. Det er ikke spørsmål om å gripe inn i noen perifer del av rettsforholdet, men det sentrale innholdet. Vi kan vanskelig se at hensynet til å spare utgifter under de offentlige tjenestepensjonsordningene i seg selv kan begrunne innskrenkninger i allerede opptjente rettigheter.

Det kan anføres at manglende adgang til å innføre delingstall med sikte på tjenestepensjonene skaper ulikhet mellom dem som bare har ytelser etter folketrygdloven og dem som er medlemmer av ordninger med offentlig tjenestepensjon, og at hensynet til likhet mellom medlemmer av de offentlige tjenestepensjonsordningene og dem som bare har folketrygden å forholde seg til, kan forsvare visse inngrep overfor den førstnevnte gruppen. Hvis ikke, kan legitimiteten av reformen som helhet svekkes. Så langt det er spørsmål om vern av rettsposisjoner etter to pensjonssystemer med så ulikt grunnlag som det her er tale om, har den typen likhetsbetraktninger etter vårt syn beskjeden vekt. Dessuten er slike betraktninger mindre forenlige med det sterke grunnlovsvernet for de offentlige tjenestepensjonene som drøftelsene ellers gir grunnlag for. Hadde det vært spørsmål om å jevne ut forskjeller eller på annen måte å skape en mer rettferdig fordeling innenfor samme pensjonsordning, kunne denne typen likhets- og rettferdighetsbetraktninger kanskje hatt større gjennomslagskraft, men det er det ikke nødvendig å gå inn på her. – Hvis en først skulle trekke inn likhetsbetraktninger, måtte en også sammenligne med privat ansattes pensjonsordninger. Det synes å være lite aktuelt å kutte i opptjente rettigheter etter slike ordninger. En må også ta i betraktning at forskjeller i pensjonsordningen kan ha vært medvirkende til forskjellig lønnsfastsettelse i forskjellige sektorer. Etter vårt syn kan en ikke med utgangspunkt i likhetsbetraktninger sikre legitimiteten av folketrygdreformen ved å redusere de offentlige tjenestepensjonene. Den typen omfordeling kan i stedet varetas på annen måte, herunder gjennom skattesystemet.

Pensjonsreformen skal skape insentiver til at personer står lengre i arbeid før de pensjonerer seg. Både behovet for arbeidskraft og skatteinntekter gjør dette ønskelig. Det synes å være klart at forlenget yrkeskarriere for den store massen av offentlig ansatte – også dem som allerede har opptjent betydelige rettigheter under tjenestepensjonsordningene – vil være et vesentlig bidrag til raskere å nå disse målene med pensjonsreformen. Vi har likevel – ut fra det materialet vi så langt har fått presentert – vanskeligheter med å se rimeligheten i å oppnå de ønskede virkningene hvis dette skjer ved å gjøre betydelige inngrep i opptjente rettigheter under bruttogarantien. Vi bemerker likevel at det så langt i liten grad er søkt klarlagt mer konkret hvilke uheldige virkninger det har om den aktuelle persongruppen er skjermet fra innføring av delingstall så langt det er tale om opptjente rettigheter under bruttogarantien.

Det har etter vårt syn også betydning at det er mulig å oppnå betydelige omlegginger av det offentlige tjenestepensjonssystemet på sikt ved å gjøre andre endringer, herunder ved å gjøre justeringer i det som overskyter denne garantien (jf. pkt. 3.9 nedenfor), og til å innføre delingstall for pensjonsytelser som opptjenes i fremtiden (jf. pkt. 4 nedenfor).

Administrative hensyn kan være relevant ved vurderingen av om det er grunnlag for å gripe inn i bestående rettsforhold uten hinder av Grunnloven § 97. I rettspraksis har en ikke ansett Grunnloven § 105 til hinder for at en i visse tilfeller legger opp til praktiske og gjennomførbare ordninger selv om en derved i noen tilfeller kan risikere avvik fra kravet om full erstatning, jf. Rt. 1979 s. 572 på s. 586, så lenge en ikke tar sikte på å redusere rettighetene. Tilsvarende betraktninger er relevante i saken her.

Alt i alt er vekten av de hensyn som taler for at det gjøres inngrep i opptjente rettigheter – ut fra det materialet som vi er kjent med – ikke tilstrekkelig tungtveiende. Tatt i betraktning det sterke vernet som i utgangspunktet gjelder for inngrep i opptjente rettigheter etter de offentlige tjenestepensjonsordningene, kan det  vanskelig sees å være rom for mer omfattende inngrep i retten til pensjon som allerede er opptjent.

3.7  Inngrepets omfang

Et sentralt moment ved grunnlovsvurderingen er ofte hvor omfattende inngrep det er tale om. Som pekt på i pkt. 2 kan inngrepets omfang være temmelig forskjellig for ulike medlemmer. Ut fra det sterke vernet drøftelsene så langt tilsier, kommer betydningen av inngrepets omfang mer i bakgrunnen. Vi kommer tilbake til dette momentet i pkt. 3.8.

3.8  Konklusjon – opparbeidede rettigheter

Med sikte på ytelser som er omfattet av bruttogarantien etter ordningene med offentlig tjenestepensjon, er det etter vårt syn grunnlag for følgende konklusjoner: Selv nokså beskjedne reduksjoner i de årlige pensjonsutbetalingene som følge av innføring av en ordning med delingstall, vil som utgangspunkt komme i strid med Grunnloven § 97. Så lenge grunnlovsvernet er så sterkt som antydet i drøftelsene foran, finner vi det vanskelig å sondre mellom større og mindre tap, eller ettersom opptjeningen har skjedd i en periode langt tilbake i tid eller kort tid før nyordningen trer i kraft. Vi utelukker likevel ikke at det i større utstrekning er anledning til å gjøre inngrep overfor personer som har lang tid igjen til pensjonsalderen.

Mer bagatellmessige (uvesentlige) reduksjoner som først og fremst har til formål å skape et teknisk praktiserbart regelverk, kan gjennomføres uten hinder av § 97, iallfall så langt det ikke innebærer særlig urimelige utslag i enkelttilfeller (eller i mindre grupper av tilfeller). Her er det uansett ikke tale om mer vesentlige inngrep.

Personer som har mindre enn tre års tjenestetid, kommer i en særstilling. For den gruppen må det etter vårt syn være atskillig rom for justeringer, omtrent på linje med det som er lagt til grunn i pkt. 4 nedenfor. Slike personer har som nevnt i pkt. 3.4 ikke rett til pensjon etter pensjonskasseloven.

3.9  Særlig om forholdet mellom offentlig tjenestepensjon og rettigheter etter folketrygdloven – samordning

Hittil har vi sett på den delen av medlemmets ytelse som er omfattet av bruttogarantien på 66 %. I praksis vil de fleste samlet motta mer enn dette fra folketrygdsystemet og den offentlige tjenestepensjonsordningen. Dette skyldes ordningen med samordningstillegg. En oversikt over hva samordningstillegget utgjør i ulike tilfeller er gitt i Rapport 2007 s. 144 flg. (pkt. 6.4). Gjennomsnittlig pensjonsnivå er antakelig på ca 70 %, men det finnes ikke sikre anslag, jf. Rapport 2007 s. 147 (pkt. 6.4.1). Spørsmålet er hvilket vern den ytelsen som overstiger ”bruttogarantien”, har mot senere lovendringer.

I notatet fra 2003 uttalte vi (jf. NOU 2004: 1 s. 333–334):

”I praksis vil en rekke pensjonister motta noe mer i tjenestepensjon enn det som følger av den såkalte bruttogarantien (jf. Foreløpig rapport s. 89-90). Et særlig spørsmål er hvor langt Grunnloven §§ 97 og 105 er til hinder for at slike tillegg helt eller delvis fjernes i forbindelse med en reform som skissert av Pensjonskommisjonen.

Dette overskytende beløpet er i realiteten ikke ytelser som stammer fra tjenestepensjonsordningen, men fra folketrygdsystemet. Ut fra dette kan vernet ikke være like sterkt som for bruttogarantien som er direkte forankret i tjenestepensjonsordningen. Vernet må i stedet forankres i de samme betraktningene som ligger til grunn for grunnlovsvernet for folketrygdens pensjonsytelser for øvrig, jf. pkt. 2 foran. Dette innebærer at det må være atskillig rom for justeringer av dette tillegget i forbindelse med en reform. Vi går imidlertid ikke nærmere inn på spørsmålet.”

Graver synes å være på linje med vårt standpunkt fra 2003. Han antar at samordningens rettslige status i forhold til tjenestemennene må likestilles med den status folketrygden har, ikke med pensjonsordningene, jf. Lov og Rett 2004 på s. 36–37. På s. 36 uttaler han:

”Deres rettigheter etter pensjonskasseloven sikrer dem neppe noe vern mot at den del av pensjonen som i dag overskrider det statspensjonen gir krav på, blir redusert som følge av en reduksjon i folketrygden. Eller sagt på en annen måte, avgrensningen av de inntekter som det ikke skal samordnes med, og den andel av tilleggspensjonen som skal medregnes i samordningen, nyter neppe samme vern som statspensjonen.”

Lignende betraktninger er lagt til grunn i NOU 1990: 21 s. 13–14.

Vi finner ikke grunn til å se annerledes på dette spørsmålet i dag, verken generelt eller særskilt med sikte på delingstallet. Det kan være grunn til å presisere at en eventuell reduksjon av ytelser som overskyter bruttogarantien som følge av innføring av delingstall, må ses i relasjon til pensjonsutbetalingen som helhet. Det er altså mindre interessant om en konstaterer at betydelige deler av ”overskuddet” forsvinner så lenge den samlede utbetalingen oppfyller bruttogarantien.

Om det kan tenkes en gjennomføring av kutt i overskuddet som rammer enkelte grupper medlemmer på en slik vilkårlig måte at det av den grunn oppstår et grunnlovspørsmål, har vi ikke foranledning til å gå inn på.

4.  Innføring av delingstall FOR pensjonsrettigheter SOM OPPTJENES etter lovendringen

Spørsmålet er om Grunnloven § 97 er til hinder for at ordningen med delingstall innføres med sikte på opptjening av pensjonsrettigheter i tiden etter en lovendring. Avgjørende er etter vårt syn om en slik endring innebærer ”sterkt urimelig eller urettferdig” tilbakevirkning.

Så lenge en ser isolert på ordningen med delingstall, er realiteten i spørsmålet hvorvidt medlemmet har rett til å beholde ordningen med 66 % bruttogaranti også med virkning for pensjon som ennå ikke er opptjent, eller om vedkommende må nøye seg med en lavere prosentsats (eventuelt arbeide lenger for å oppnå 66 %). Ut fra det som er sagt i pkt. 3, er det uproblematisk å gripe inn i retten til opptjening med virkning for det som overstiger bruttogarantien.

Også ved vurderingen av det foreliggende spørsmålet må det tas utgangspunkt i grunnlaget for medlemmenes tjenestepensjonsordninger og den fundamentale betydning tjenestepensjonsordningene har. Vi viser til pkt. 3.4 foran. Det er likevel viktige forskjeller sammenlignet med stillingen der rettigheter allerede er opptjent. For det første mangler det elementet av forventning som ligger i at det allerede er betalt innskudd som, sammen med andre finansieringskilder, gir grunnlag for pensjonsrettigheter. For det andre kan det ikke vises til like entydige oppfatninger om vern mot senere lovgivning. Dette har naturlig nok sammenheng med de reelle hensyn som gjør seg gjeldende. Høyesterettspraksis som gir et noenlunde sikkert grunnlag for å hevde at det skulle foreligge vern, foreligger ikke.

Selve ordningen med delingstall er utformet slik at den har størst betydning for dem som har lang tid igjen til pensjonsalderen forutsatt at levealderen fortsetter å stige. De som rammes hardest, har dermed også størst mulighet til å innrette seg etter den nye ordningen. Dette er vesentlig når rimeligheten av ordningen skal vurderes.

Hvis lovgiverne skulle være avskåret fra å gripe inn i opptjeningsordningen i tiden etter en lovendring, ville dette innebære en meget omfattende begrensning i lovgivernes handlefrihet som i vesentlig grad kunne vanskeliggjøre nødvendige eller fornuftige omlegginger av systemet for offentlige tjenestepensjoner. Vi viser til pkt. 3.4, der vi påpeker at det ligger i de eksisterende tjenestepensjonenes karakter at det kan være nødvendig med endringer. På sikt blir det også viktigere at ordningene med offentlige tjenestepensjoner ikke bidrar til å undergrave de formålene som skal ivaretas gjennom reformen av folketrygdsystemet.

Lovgivernes handlefrihet bør etter vårt syn også i en viss utstrekning ses i sammenheng med øvrige faktorer som kan påvirke størrelsen av den enkeltes offentlige tjenestepensjon. Medlemmet har ikke noe rettsbeskyttet krav på en bestemt sluttlønn, selv om sluttlønnen i dagens system er avgjørende for pensjonens størrelse. Vi nevner også at medlemmet ikke har noe rettsbeskyttet krav på at pensjonen, når den starter å løpe, skal reguleres i samsvar med gjeldende prinsipper for indeksregulering (i denne retning også NOU 1995: 29 s. 209 sp. 2).[5]

I tillegg kommer at det i et lengre tidsperspektiv kan være svært vanskelig, for ikke å si umulig, å beregne med noenlunde sikkerhet hvorvidt det enkelte medlemmet (eller grupper av medlemmer i gjennomsnitt) egentlig vil lide noe økonomisk tap ved at systemet for opptjening legges om. Det må i den sammenheng tas i betraktning at den enkelte ofte har muligheter for å tilpasse seg økonomisk til det nye regelverket. Det kan dermed stilles spørsmål om inngrepet egentlig er så betydelig, selv om det må understrekes at forholdene her kan variere. I et videre perspektiv er det dessuten sammenheng mellom størrelsen på lønnen og den pensjonsordningen som eksisterer. Over tid kan det ikke utelukkes at reduserte pensjoner som følge av delingstallsordningen fører til økte lønninger. At det ved helhetsvurderingen etter Grunnloven § 97 også må være anledning til å trekke inn et nokså bredt spekter av følger av en lovendring, har støtte i Rt. 2006 s. 293 (avsnitt 51 til 55).

Forbeholdet i pensjonskasseloven § 43 gir som nevnt et varsel om at endringer av opptjeningsordningen kan være aktuelt.

Det foreligger etter dette en rekke forhold som tilsier at lovgiverne må ha betydelig frihet til å justere ordningen for opptjening av pensjonsrettigheter i fremtiden.

I 2003-notatet uttalte vi (jf. NOU 2004: 1 s. 333 sp. 2):

“Det kan videre spørres om offentlig ansatte har krav på å fortsette eksisterende opptjeningsordninger med virkning fremover i tid. Etter Lovavdelingens syn vil omlegging av eksisterende opptjeningsordninger med virkning fremover i tid neppe skape problemer i forhold til Grunnloven.”

Det ble ikke gitt noen nærmere begrunnelse for standpunktet, som Pensjonskommisjonen sluttet seg til, jf. NOU 2004: 1 s. 304 sp. 1. På bakgrunn av betraktningene foran finner vi, særskilt med sikte på virkningene av innføring av et delingstall, ikke grunn til å komme til noen annen konklusjon enn i notatet fra 2003.

Det kan spørres om det bør gjøres en reservasjon i den generelle konklusjonen særskilt med sikte på personer som har kort tid igjen til pensjonsalderen. På det generelle planet vil denne persongruppen ha vanskeligere for å tilpasse seg nye ordninger, og de har i ulike sammenhenger vært skjermet ved innføring av endringer i pensjons- og trygdelovgivningen. Iallfall hvis en forutsetter at verdien av allerede opptjente rettigheter beholdes fullt ut, er det vanskelig å se at effekten av delingstallet skulle være slik at en reservasjon er nødvendig på dette punktet.



Fotnoter

[1] Også i andre lands rettssystemer er dette skillet av betydning. I Nils Eliasson, Protection of Accrued Pension Rights, Lund (2001), trekkes dette skillet en rekke steder frem som helt sentralt.

[2] Den omfattende praksisen fra den tyske Bundesarbeitsgericht, utførlig omtalt i Eliasson, l.c. s. 189 flg., bygger på at ulike komponenter i private tjenestepensjonsordninger kan ha ulikt konstitusjonelt vern, ved at den materielle konstitusjonelle prøvingen skjer etter ulike kriterier.

[3] Vi nevner i den forbindelse at kommunalt ansatte lærere i grunn- og videregående skole, med grunnlag i særskilte stortingsvedtak, er omfattet av ordningen i pensjonskasseloven, se Rapport 2007 pkt. 3.3.7.1 (s. 52-53).

[4] Se også Rt. 1987 s. 1004 på s. 1013–1014.

[5] Spørsmålet om grunnlovsbeskyttelsen for rett til regulering av pensjonsytelser er berørt av Høyesterett i Rt. 1968 s. 520.