Meld. St. 19 (2013–2014)

Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2013

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Fondet har ikke eget styre eller egen administrasjon og er ingen juridisk person. SPU og SPN forvaltes av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet.

I denne meldingen legger Finansdepartementet fram resultater og vurderinger av forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2013. Videreutvikling av fondets investeringsstrategi omtales, og det gjøres rede for arbeidet med å følge opp rammeverket for forvaltningen.

Ideen om et sparefond

Etter at Norge fant olje i Nordsjøen i 1969, ble det tidlig klart at verdiene antakelig kunne være store. Det ble erkjent at inntektene fra petroleumsvirksomheten ikke er inntekter i vanlig forstand, men dels har et motstykke i uttapping av en ikke-fornybar ressurs. Det ble også erkjent at inntektene ville svinge kraftig med oljeprisen. For å sikre balanse i økonomien på kort og lang sikt var det derfor viktig å styre bruken av statens oljeinntekter. Det såkalte Tempo-utvalget (NOU 1983: 27), ledet av Hermod Skånland, lanserte i 1983 ideen om å opprette et oljefond. Forslaget var å sette opp et fond som kunne utjevne bruken av oljeinntekter over noen få år. Utvalgets tillit til statens evne til å bygge opp et sparefond, og ikke bare et utjevningsfond, var imidlertid begrenset. Det skrev:

«De politiske organer må selv ta stilling til om en slik fondsoppbygging for å unngå framtidig inntektsnedgang er realistisk. Utvalget velger for sin del ikke å bygge på en slik forutsetning.»

Tanken om et statlig oljefond modnet i løpet av 1980-tallet. Regjeringen Willoch gikk inn for å etablere et fond i Langtidsprogrammet som ble lagt fram våren 1986, jf. St.meld. nr. 39 (1985–86). Loven om Statens petroleumsfond ble vedtatt i 1990 etter forslag fra regjeringen Syse.

Til å begynne med var fondskonstruksjonen for det meste en øvelse i bokføring. Den gjorde synlig at oljepengene ble brukt løpende: Statens petroleumsinntekter ble tilordnet fondet, men hele beløpet ble ført tilbake til statsbudsjettet for å dekke deler av underskuddet utenom oljeinntektene. I takt med bedringen i norsk økonomi utover 1990-tallet ble den første netto avsetningen til fondet gjort i mai 1996, jf. figur 1.1.

Statens pensjonsfond er etter hvert blitt en viktig kilde til finansiering av offentlige utgifter. I statsbudsjettet for 2014 er overføringen fra SPU for å dekke det oljekorrigerte underskuddet anslått til 139 mrd. kroner. Det tilsvarer 10 pst. av de samlede utgiftene over offentlige budsjetter. Fondets betydning som kilde til finansiering av offentlige utgifter anslås å øke videre de nærmeste årene. For 2020 anslås den forventede realavkastningen av SPU på usikkert grunnlag å tilsvare 8¾ pst. av BNP Fastlands-Norge. Dersom utgiftene videreføres på dagens nivå, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vil fondet da kunne finansiere over 15 pst. av de offentlige utgiftene. Denne andelen vil imidlertid etterhvert igjen falle, siden fondet ikke vil vokse i samme takt som bruttonasjonalproduktet for fastlandsøkonomien. Reduksjonen i finansieringsbidraget fra SPU sammenfaller i tid med en anslått sterk økning i offentlige utgifter, særlig til pensjoner, helse og omsorg.

Figur 1.1 Historisk utvikling i markedsverdien til Statens pensjonsfond utland. Mrd. kroner

Figur 1.1 Historisk utvikling i markedsverdien til Statens pensjonsfond utland. Mrd. kroner

Kilde: Finansdepartementet og Norges Bank.

Gode resultater i 2013

Statens pensjonsfond oppnådde et godt resultat i 2013. Avkastningen før forvaltningskostnader av SPU var 15,9 pst. målt i utenlandsk valuta og av SPN 15,7 pst. målt i norske kroner. Dette er blant de beste resultatene som er oppnådd i fondets historie. Norges Banks aktive avvik fra referanseindeksen bidro positivt til fondets avkastning, mens det var en mindreavkastning som følge av forvaltningen i Folketrygdfondet. Ved utgangen av året var den samlede verdien av Statens pensjonsfond om lag 5 206 mrd. kroner, etter en økning på 1 245 mrd. kroner i løpet av året.

Forvaltningskostnadene i SPU og SPN utgjorde i fjor henholdsvis 0,07 pst. og 0,09 pst. av gjennomsnittlig kapital. Departementet legger vekt på en kostnadseffektiv forvaltning av Statens pensjonsfond over tid. Sammenlikninger med andre fond viser at forvaltningskostnadene, målt som andel av forvaltet kapital, er lave både for SPU og SPN.

De gode resultatene i 2013 gjenspeiler den positive utviklingen i verdens aksjemarkeder. Aksjekursene steg gjennom året, blant annet som følge av at den amerikanske sentralbanken fortsatte å tilføre likviditet til økonomien. Det var bred oppgang i de utviklede aksjemarkedene. Avkastningen av aksjeporteføljen til SPU var 26,3 pst. Det var investeringene i utviklede markeder som bidro til den høye avkastningen. Avkastningen av fondets obligasjonsinvesteringer var i 2013 om lag null.

Fra januar 1998 til desember 2013 er det oppnådd en gjennomsnittlig årlig avkastning før forvaltningskostnader på 5,7 pst. i SPU og 7,1 pst. i SPN. Svingningene i avkastningen har i løpet av denne 15-årsperioden vært betydelige.

Den gjennomsnittlige realavkastningen i SPU har fra januar 1997 til desember 2013 vært snaut 3,9 pst. etter fradrag for inflasjon og forvaltningskostnader, mot vel 3,2 pst. målt ved utgangen av 2012. Det er litt lavere enn den langsiktige forventningen om 4 pst. realavkastning. Gitt normale svingninger i gjennomsnittlig avkastning over perioder på 15 år er likevel avkastningen nær den langsiktige forventningen.

Avkastningen i fondet varierer mye fra år til år, men de løpende inntektene fra aksjer, obligasjoner og eiendom i form av utbytte, rentekuponger og leieinntekter er mer stabile. De løpende inntektene til SPU utgjør for tiden i størrelsesorden 130 mrd. kroner per år, eller om lag 3 pst. av fondskapitalen. For SPN utgjør de løpende inntektene vel 6 mrd. kroner, som svarer til om lag 4 pst. av kapitalen.

Av den samlede verdien til SPU på 5 038 mrd. kroner ved utgangen av 2013 utgjør den oppnådde avkastningen 1 799 mrd. kroner. Mer enn en tredjedel av fondets verdi kan dermed tilskrives avkastning av plasseringene, målt i internasjonal valuta. Nærmere 70 pst. av den oppnådde avkastningen kommer fra investeringer i aksjer, mens om lag 30 pst. kommer fra obligasjonsinvesteringene.

Avkastningen av Statens pensjonsfond har både i 2012 og 2013 vært svært god sammenliknet med den avkastningen som forventes over tid. Departementet vil peke på at en må være forberedt på at verdien til fondet vil kunne svinge betydelig i årene som kommer. I løpet av fondets historie har svingningene i avkastningen vært betydelige. Den årlige avkastningen av SPU har i perioden 1998–2013 variert mellom -23 pst. og 26 pst. Tilsvarende svingninger ville med dagens fondsverdi tilsvare et verdifall på omlag 1 200 mrd. kroner eller en verdiøkning på 1 300 mrd. kroner.

Etablerte prinsipper for forvaltningen av Statens pensjonsfond

I Sundvolden-plattformen står det at «Regjeringen vil bygge videre på det rammeverket som er skapt rundt forvaltningen av SPU».

Det overordnede målet for investeringene er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et moderat risikonivå. På den måten kan mer velferd finansieres over tid ved hjelp av avkastningen fra fondet.

Det legges vekt på åpenhet om og etisk bevissthet i forvaltningen. Det er etablert et system for ansvarlig investeringspraksis der selskaper som bryter med visse etiske kriterier utelukkes fra fondets investeringsunivers, herunder grove brudd på menneskerettigheter, grov korrupsjon og alvorlig miljøskade. Norges Bank integrerer miljø- og samfunnsmessige hensyn i forvaltningen, og har solgt seg ut av selskaper der vurderingen har vært at selskapenes forretningsmodell ikke er bærekraftig på sikt. Slike nedsalg gjøres innenfor rammen for tillatte avvik fra referanseindeksen. Eierskapsutøvelsen baseres på internasjonale anerkjente prinsipper og standarder, blant annet fra FN og OECD. I avsnitt 4.5 er det gjort nærmere rede for arbeidet med ansvarlig investeringspraksis.

Investeringsstrategien for SPU er blitt utviklet gradvis over tid basert på grundige faglige vurderinger. Disse vurderingene gir også grunnlag for forankring av fondets strategi i Stortinget. Den langsiktige investeringsstrategien angir en fast andel aksjer på 60 pst. Aksjeandelen bestemmer langt på vei risikonivået i fondet. Siden fondet har god risikobærende evne, er ikke strategien innrettet med sikte på å minimere svingningene i avkastningen. En slik strategi ville gitt en vesentlig lavere forventet avkastning over tid. Statsobligasjonenes rolle i fondet er særlig å dempe svingningene i fondets avkastning. Den forventede avkastningen er her ikke høy. Aksjeplasseringene, som gir oss eierandeler i selskaper globalt, ventes å gi det største bidraget til avkastningen over tid. Investeringene, både i aksjer, obligasjoner og eiendom, gir løpende inntekter i form av utbytte, rentebetalinger og leieinntekter.

Investeringene er fordelt på et stort antall enkeltaksjer og -obligasjoner, og etter hvert også flere eiendommer. Ved å spre investeringene i en portefølje vil den samlede risikoen bli lavere enn summen av risiko fra hver enkelt investering. Departementet har fastsatt en referanseindeks for SPU som innebærer at sammensetningen av investeringene i aksjer og i selskapsobligasjoner følger prinsippet om markedsvekter, mens sammensetningen av investeringene i statsobligasjoner tar utgangspunkt i størrelsen på landenes økonomi målt ved bruttonasjonalprodukt (BNP-vekter). Indeksen og det globale mandatet for eiendomsinvesteringer bidrar til at investeringene spres bredt på ulike land og regioner.

Det meste av risikoen i fondet følger over tid av utviklingen i de brede aksje- og obligasjonsmarkedene, slik disse kommer til uttrykk i referanseindeksen. Norges Bank kan i den operasjonelle gjennomføringen av forvaltningen likevel avvike noe fra indeksene innenfor bestemte risikorammer fastsatt i mandatet fra departementet. Bidraget til fondets risiko fra Norges Banks avvik fra referanseindeksen har over tid vært moderate.

I avsnitt 2.1 i denne meldingen gjøres det rede for hovedtrekkene ved investeringsstrategien i SPU. Investeringsstrategien for SPU omtales i avsnitt 3.1. Styringsstrukturen for de to delene av Statens pensjonsfond er omtalt i kapittel 5.

Videreutvikling av investeringsstrategien

En god og langsiktig forvaltning av Statens pensjonsfond forutsetter bred oppslutning om og tillit til måten fondet forvaltes på. Departementet legger derfor vekt på jevnlig å vurdere hvordan forvaltningen av fondet kan utvikles videre. En rettesnor for arbeidet vil være at endringer som gjøres i investeringsstrategien skal bygge på grundige faglige vurderinger og analyser. Viktige endringer i forvaltningen av fondet legges fram for Stortinget.

Årets melding drøfter flere temaer, herunder en bred gjennomgang av Norges Banks forvaltning av SPU, i tråd med de regelmessige gjennomganger som tidligere er varslet til Stortinget. Reglene for tilbakevekting av aksjeandelen i både SPU og SPN drøftes. Videre drøftes SPUs investeringer i olje- og gassaksjer. Tidligere analyser er oppdatert og utvidet i denne meldingen. Meldingen behandler videre rådene fra Strategirådet for Statens pensjonsfond utland om arbeidet med ansvarlige investeringer. Det legges også fram flere konkrete tiltak som følger opp Sundvolden-erklæringen om investeringer i framvoksende markeder og fattige land og investeringer i fornybar energi. Til slutt omtales videre arbeid med å adressere klimaspørsmål i forvaltningen av SPU.

Investeringsstrategien for Statens pensjonsfond tar utgangspunkt i formålet med fondet, oppfatninger om finansmarkedenes virkemåte og hvilke særtrekk og fortrinn fondet kan ha. Investeringsstrategien kjennetegnes ved at det søkes å utnytte fondets lange tidshorisont og tjene på investeringer som gir risikopremier over tid. Videre er det lagt vekt på en bred spredning av investeringene, en ansvarlig investeringspraksis, kostnadseffektivitet, moderate rammer for avvik fra referanseindeksen og en klar styringsstruktur.

Ved Stortingets behandling av Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009 ble det lagt opp til at Norges Banks forvaltning av SPU skal vurderes jevnlig. Bakgrunnen er at det er behov for en bred forankring også av den operasjonelle gjennomføringen av forvaltningen av SPU. Departementet legger vekt på at risikoen som Norges Bank tar i forvaltningen må styres og kommuniseres på en god måte.

I tråd med dette har departementet fått vurdert bankens forvaltning. Departementet har også ønsket å drøfte hvordan fortsatt delegering av forvaltningsoppgaver til Norges Bank kan bedre forholdet mellom forventet avkastning og risiko. Både Norges Bank og en gruppe som bestod av tre internasjonalt anerkjente eksperter ble derfor bedt om å legge fram slike analyser.

I avsnitt 2.2 drøftes ulike typer forvaltningsaktiviteter som kan bedre forholdet mellom avkastning og risiko sammenliknet med referanseindeksen departementet har fastsatt. En ramme for avvik fra referanseindeksen gir mulighet for bedre spredning av risikoen i fondet og til at en kan forvente bedre forhold mellom avkastning og risiko. Bidragene vil imidlertid variere over tid, og avvik fra indeksen kan også gi negative bidrag til fondets resultater. Banken har hittil oppnådd gode resultater i forvaltningen. Brutto meravkastning tilsvarer nå om lag 90 mrd. kroner utover avkastningen av referanseindeksen. Avvikene fra indeksen har over tid gitt moderate utslag i den absolutte risikoen. Departementet legger ikke opp til å endre rammen for avvik fra referanseindeksen nå, uttrykt ved såkalt relativ volatilitet, men vil komme tilbake til dette spørsmålet i meldingen våren 2015.

Markedsbevegelser vil føre til at aksjeandelen i fondet beveger seg bort fra den strategiske vekten på 60 pst. En høyere (eller lavere) aksjeandel vil endre avkastnings- og risikoegenskapene til fondet. Såkalt rebalansering eller tilbakevekting har som formål å gjenopprette den strategiske vekten, og dermed sikre at risikoen i fondet over tid ikke avviker vesentlig fra det som er forankret i valget av fondets langsiktige fordeling på aktivaklasser. Samtidig kan tilbakevekting ha et visst motsyklisk trekk ved at fondet selger aktiva som har steget relativt mye i verdi og kjøper aktiva som har falt i verdi. Reglene for tilbakevekting omtales i avsnitt 2.3. Det legges opp til at relativ volatilitet ved tilbakevekting holdes utenfor rammen for avvik.

I avsnitt 2.4 drøftes avkastning og risiko i olje- og gassaksjer. Det viktigste virkemiddelet for å redusere statens olje- og gassprisrisiko er omplasseringen av formue fra olje og gass på sokkelen til finansielle investeringer i SPU. Departementet har analysert hvorvidt det er grunnlag for å forvente at oljeprisrisikoen kan reduseres ytterligere ved å endre sammensetningen av investeringene i SPU. Det er ikke lagt opp til endringer i referanseindeksen på bakgrunn av disse analysene.

Departementet legger vekt på at Statens pensjonsfond skal forvaltes på en ansvarlig måte. Det er høstet bred erfaring fra dette arbeidet de siste ti årene, og strategien for ansvarlig investeringspraksis er blitt utviklet over tid. De etiske retningslinjene ble innført i 2004. Retningslinjene ble evaluert i 2009. I 2010 ble det fastsatt et nytt mandat for Norges Banks arbeid med ansvarlig investeringspraksis og nye retningslinjer for å observere og utelukke selskaper som fondet kan investeres i.

Departementet har som ambisjon at alle deler av forvaltningen av Statens pensjonsfond skal være i tråd med ledende praksis internasjonalt. I januar 2013 ba derfor departementet Strategirådet for SPU om å vurdere hvordan de samlede ressursene og kompetansen i Finansdepartementet, Etikkrådet og Norges Bank best kan utnyttes for å styrke arbeidet med ansvarlig investeringspraksis i SPU.

Strategirådets rapport ble lagt fram i november 2013 og har vært på offentlig høring. I avsnitt 2.5 gjøres det nærmere rede for Strategirådets anbefalinger, mottatte høringsinnspill og departementets oppfølging. I meldingen varsles det flere endringer som etter departementets vurdering vil styrke arbeidet med ansvarlig investeringspraksis. Blant annet vil virkemidlene i arbeidet med ansvarlige investeringer samles i Norges Bank.

I avsnitt 2.6 i denne meldingen er det en omtale av oppfølgingen av formuleringene i Sundvolden-plattformen, der det står at:

«Regjeringen vil opprette et investeringsprogram innen SPU, med samme krav til forvaltning som andre investeringer i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter i fattige land og framvoksende markeder. Regjeringen vil i tillegg vurdere opprettelse av et eget mandat innen fornybar energi med de samme krav til forvaltning som andre investeringer i SPU.»

Departementet legger i meldingen blant annet opp til at mandatet som er gitt til Norges Bank, endres slik at investeringene i fornybar energi øker.

Tidligere vurderinger har konkludert med at eierskapsutøvelse og påvirkning overfor kull- og petroleumsselskaper vil være en mer effektiv strategi for å håndtere klimaspørsmål og skape endringer enn å utelate selskaper fra fondet. Meldingen gjør rede for oppfølgingen av Stortingets anmodning om å sette ned en ekspertgruppe for å se på om disse vurderingene fortsatt står seg og om arbeidet med å belyse klimaendringenes betydning for SPU mer generelt.

En bredt forankret strategi og åpenhet om forvaltningen

En bred forankring av hovedprinsippene for forvaltningen av Statens pensjonsfond er et viktig bidrag til at vi kan stå fast ved den langsiktige strategien, selv når det er uro i markedene. En langsiktig og god forvaltning er en forutsetning for at inntektene fra petroleumsressursene skal komme både dagens og kommende generasjoner til gode.

Departementet legger vekt på at risikoen som tas i forvaltningen av fondet må styres, kontrolleres og kommuniseres på en klar og god måte. Samtidig viser erfaringene at det er krevende å avdekke alle former for risiko i forkant. I avsnitt 4.4 er det gjort rede for kontrollberegninger av avkastningstall og uavhengige vurderinger av rammeverk og prosesser for styring og kontroll av risiko.

Åpenhet er en forutsetning for at det skal være bred tillit til forvaltningen av Statens pensjonsfond. Departementet søker å legge til rette for en bred debatt om viktige sider ved fondets investeringsstrategi. Vesentlige endringer i strategien legges fram for Stortinget. En grundig beslutningsprosess er en styrke for investeringsstrategien.

Sammen med den løpende rapporteringen fra Norges Bank og Folketrygdfondet er denne meldingen ment å bidra til åpenhet og bred debatt om forvaltningen av fondet.

Til dokumentets forside